TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS -Sala Quinta de Decisión- Magistrado Ponente: Augusto Ramón Chávez Marín S. 188 Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 17001-33-39-005-2017-00153-02 Demandante: Otto Gallo Galvis Demandada: Dirección Territorial de Salud de Caldas Aprobado en Sala Ordinaria de Decisión, según consta en Acta nº 056 del 30 de agosto de 2024 Manizales, treinta (30) de agosto de dos mil veinticuatro (2024).
ASUNTO De conformidad con lo previsto por los artículos 243 y 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)1, corresponde a esta Sala de Decisión desatar los recursos de apelación interpuestos por las partes demandante y demandada contra la sentencia del doce (12) de abril de dos mil veintiuno (2021), proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Manizales, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor Otto Gallo Galvis contra la Dirección Territorial de Salud de Caldas.
LA DEMANDA En ejercicio del medio de control interpuesto el 03 de abril de 20172 se solicitó lo siguiente3: Pretensiones 1. Que se declare la nulidad del Oficio n° SJ-150-0861 del 19 de octubre de 2016, expedido por la Dirección Territorial de Salud de Caldas con el 1 En adelante, CPACA. 2 Página 1 del archivo n° 01 del cuaderno 1 del expediente digital. 3 Páginas 11 a 13 del archivo n° 01 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp. 17001-33-39-005-2017-00153-02 2 cual negó el reconocimiento de una relación laboral entre las partes y el consecuente pago de las prestaciones sociales derivados de ella. 2. Que como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, se declare que entre la parte demandante y la Dirección Territorial de Salud de Caldas existió una relación laboral desde el 01 de septiembre de 2003 hasta el 31 de diciembre de 2015. 3.
Que consecuencia de lo anterior, se condene a la Dirección Territorial de Salud de Caldas a reconocer y pagar por concepto de indemnización los siguientes emolumentos comprendidos entre el 01 de enero de 2013 hasta el 31 de diciembre de 2015: i) vacaciones; ii) prima de servicios; iii) prima de navidad; iv) cesantías; v) intereses a las cesantías. 4.
Que se condene a la Dirección Territorial de Salud de Caldas a devolver los valores correspondientes a los pagos de seguridad social en salud y pensión en las proporciones que como empleador le correspondía cancelar. 5. Que las sumas de dinero reconocidas sean canceladas teniendo en cuenta la asignación básica del cargo de conductor con que cuenta la Dirección Territorial de Salud de Caldas correspondiente a $1.748.998. 6.
Condenar a la Dirección Territorial de Salud de Caldas a pagar las sumas debidamente actualizadas de conformidad con el artículo 138 del CPACA. 7. Que se condene a la parte accionada en costas judiciales. Hechos de la demanda La parte accionante sustentó sus pretensiones bajo los siguientes supuestos de hecho4, que en resumen indica la Sala: 1.
El señor Otto Gallo Galvis fue vinculado a la Dirección Territorial de Salud de Caldas a través de contratos de prestación de servicios desde el 1 de septiembre de 2003 hasta el 31 de diciembre de 2015. 2. Los contratos de prestación de servicios suscritos entre las partes, fueron los siguientes: 4 Páginas 5, 7 y 9 del archivo n° 01 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp. 17001-33-39-005-2017-00153-02 3 CONTRATO N° EXTREMOS TEMPORALES VALOR DEL CONTRATO INICIO FINAL 0161 del 25 de agosto de 2003 01 de septiembre de 2003 30 de noviembre de 2003 $ 2.250.000 0408 del 09 de diciembre de 2003 09 de diciembre de 2003 31 de diciembre de 2003 $ 750.000 0009 del 19 de enero de 2004 19 de enero de 2004 30 de junio de 2004 $ 4.075.000 0173 del 01 de julio de 2004 06 de julio de 2004 05 de octubre de 2004 $ 2.250.000 0263 del 04 de octubre de 2004 11 de octubre de 2004 31 de diciembre de 2004 $ 2.250.000 0025 del 11 de enero de 2005 11 de enero de 2005 08 de abril de 2005 $ 2.250.000 0127 del 11 de abril de 2005 11 de abril de 2005 10 de octubre de 2005 $ 4.800.000 017 del 02 de enero de 2007 04 de enero de 2007 29 de diciembre de 2007 $ 13.710.000 0637 del 01 de septiembre de 2008 03 de septiembre de 2008 31 de diciembre de 2008 $ 4.800.000 0052 del 30 de enero de 2009 02 de febrero de 2009 31 de julio de 2009 $ 9.146.667 0562 del 06 de agosto de 2009 12 de agosto de 2009 31 de diciembre de 2009 $ 6.906.666 0050 del 22 de enero de 2010 25 de enero de 2010 30 de agosto de 2010 $ 11.568.000 0135 del 02 de enero de 2011 20 de enero de 2012 19 de julio de 2012 $ 9.000.000 0405 del 23 de julio de 2012 23 de julio de 2012 31 de diciembre de 2012 $ 9.480.000 100.14.4.021 del 09 de enero de 2013 09 de enero de 2013 31 de diciembre de 2013 $ 22.356.000 100.14.4.041 del 20 de enero de 2014 20 de enero de 2014 30 de junio de 2014 $ 11.400.000 100.14.4.0385 del 17 de julio de 2014 17 de julio de 2014 30 de diciembre de 2014 $ 10.767.000 150.11.4.0051 del 14 de enero de 2015 16 de enero de 2015 30 de abril de 2015 $ 7.600.000 150.11.4.04.15 del 06 de mayo de 2015 07 de mayo de 2015 31 de diciembre de 2015 $ 15.200.000 Exp. 17001-33-39-005-2017-00153-02 4 3.
Indicó que los valores de los contratos eran cancelados mensualmente por la entidad accionada previa presentación de la cuenta de cobro donde se indicaba las actividades realizadas. 4. Realizó un recuento de las obligaciones estipuladas en los contratos de prestación de servicios y expresó que se cumplían los elementos de un contrato realidad, toda vez que debía conducir un vehículo asignado por la entidad accionada, cumplir los horarios de trabajo del Subdirector de Gestión Administrativa y Financiera para poder transportarlo, al igual que aquellos funcionarios que la entidad indicara, de acuerdo con las normas y procedimiento de la Institución. 5.
Refirió que cumplía el mismo cargo y funciones que los empleados de planta de la entidad conforme a lo indicado en el oficio Nro. 0309 del 19 de abril de 2016 y la Resolución Nro. 0404 “Manual de Funciones de la Entidad”, donde se estipulan dos cargos de conductor a nivel asistencial y sus funciones, las cuales debía cumplir en virtud de los contratos de prestación de servicios.
Normas violadas y concepto de la violación La parte demandante estimó violadas las siguientes disposiciones5: Constitución Política: artículo 53; Ley 790 de 2022: artículo 17; Decreto 2400 de 1968: artículo 40. Expresó que la vulneración del artículo 53 de la Constitución Política se configuró con la suscripción sucesiva de contratos de prestación de servicios con elementos propios de un contrato laboral para la ejecución de labores propias de la entidad accionada.
Argumentó la nulidad de la decisión administrativa, indicando que al tratarse de una vinculación continua y sucesiva con un mismo contratista para desempeñar funciones idénticas, la entidad accionada incumplió con la prohibición de celebrar contratos de prestación de servicios de carácter permanente. Así mismo, manifestó que mediante la modalidad del contrato de prestación de servicios, la entidad no solo se eximió del pago de las prestaciones sociales a cargo del empleador, sino que también utilizó esta práctica de manera sucesiva durante períodos prolongados para ocupar estos puestos de trabajo, constituyendo una vulneración de la normativa que prevé igualdad de 5 Páginas 13 a 27 del archivo n° 01 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp. 17001-33-39-005-2017-00153-02 5 oportunidades en el acceso al servicio público. Indicó la parte actora como cargos al acto administrativo los siguientes, i) “Falta de aplicación de una norma obligatoria”, por cuanto expresó que la entidad accionada no debió vincular a la parte accionante a través de contratos de prestación de servicios, sino mediante un acto administrativo que permitiera establecer una relación legal y reglamentaria; ii) “Aplicación indebida de la norma”, porque el acto administrativo demandado se fundamentó en una norma que no regulaba la situación jurídica real; y iii) “Falsa motivación”, en la medida en que el acto demandado se sustentó en un supuesto fáctico inexistente relacionado con los contratos de prestación de servicios los cuales escondían la relación laboral, pues manifestó que en este caso se configuraron los elementos propios de la relación laboral como lo son la actividad personal de trabajador, la continuada subordinación o dependencia y el salario o retribución del servicio.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Actuando debidamente representada y dentro del término oportuno, la Dirección Territorial de Salud de Caldas respondió la demanda6, para oponerse a la prosperidad de las pretensiones con fundamento en lo siguiente: Expresó que entre las partes nunca existió una relación laboral, sino un vínculo contractual por contratos de prestación de servicios con actividades coordinadas y con ausencia de subordinación, pues todos los contratos se ejecutaron con total autonomía. Agregó que el acto administrativo demandado goza de plena presunción de legalidad al estar conforme al ordenamiento jurídico.
Propuso los medios exceptivos que denominó: 1) “Inexistencia de obligación por parte de la DTSC”; 2) “Inexistencia de relación laboral entre las partes”; 3) “Nadie está obligado a lo imposible”; 4) “Ejecución de contratos en aplicación de la autonomía de la voluntad”; 5) “Ejecución de contratos en ejercicio del principio de coordinación administrativa”; 6) “Prescripción del derecho”; 7) “Falta de prueba de pago de la seguridad social”; y 8) “Excepción de fondo denominada genérica”.
LA SENTENCIA APELADA El 12 de abril de 2021, el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Manizales dictó sentencia7 en el asunto de la referencia, con la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 6 Páginas 219 a 236 Archivo n° 01 cuaderno 1 del expediente digital. 7 Archivo n° 20 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp. 17001-33-39-005-2017-00153-02 6 Lo anterior, con fundamento en las consideraciones que se indican a continuación. Inicialmente diferenció el contrato de prestación de servicios del contrato laboral, advirtiendo que el primero es eminentemente temporal (mientras se cumple el objeto o se supera la situación transitoria o coyuntural), y el contratista dispone de plena autonomía e independencia, sin perjuicio de las labores de coordinación que se requieran para cumplir el fin contractual.
Luego se refirió al desarrollo jurisprudencial del contrato realidad, indicando que para la configuración de éste deben acreditarse los tres elementos de la relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y, en particular, la subordinación o dependencia en el desarrollo de una función pública. De conformidad con lo anterior y atendiendo el material probatorio obrante en el expediente, sostuvo que en el presente asunto se configuró una verdadera relación laboral, pues evidenció que el cumplimiento de las actividades requería un tiempo adecuado y una disponibilidad permanente, al igual que el servicio propiamente de conductor debía ser realizado en vehículos de la propia entidad.
Así mismo, expresó que las actividades desarrolladas por el demandante podían ser realizadas por el personal de planta, dado que la entidad tiene dentro de su planta global el cargo de conductores, vinculados por carrera administrativa en el nivel asistencial. Manifestó que la entidad accionada efectuó una vinculación contractual inapropiada, en tanto suscribió una serie de contratos de prestación por servicios que se prolongaron por el tiempo y que, en ese caso, podía ser desempeñado por los conductores de planta o haber creado más cargos de esta naturaleza si en verdad era tan necesario dicho servicio.
En punto al restablecimiento del derecho, indicó que correspondía a la entidad accionada pagar las prestaciones sociales a las cuales haya lugar, conforme a las recibidas por un empleado de planta en igual cargo y categoría y, tomando como base el salario fijado para los Conductores de Planta en los respectivos períodos de tiempo que se van a liquidar.
Así mismo, expresó que la entidad demandada debía pagar los valores que por concepto de cotización haya realizado la accionante al Sistema General de Seguridad Social (pensión y salud), en el porcentaje que le corresponde a Exp. 17001-33-39-005-2017-00153-02 7 la entidad empleadora de conformidad con lo estipulado en el artículo 20 de la Ley 100 de 1993.
Indicó que no se pueden atender las interrupciones generadas entre uno y otro contrato en razón a que en este tipo de asuntos no opera la solución de continuidad, teniendo en cuenta que no se está frente a una relación laboral legal propiamente dicha, sino ante una relación de hecho. En relación con la prescripción, señaló que si bien el demandante no acreditó la fecha en la cual hizo la reclamación ante la entidad accionada, si demostró que a través del Oficio S.J. 150-0861 el 19 de octubre de 2016 se negaron las prestaciones dando respuesta a la petición, por lo que concluyó que todos los contratos terminados antes del 19 de octubre de 2013, se hallaban afectados por el fenómeno de la prescripción. Señaló que no era procedente condenar en costas al no evidenciar una conducta temeraria o mala fe de la parte vencida en el proceso y porque tampoco se encuentra prueba alguna en el plenario que demuestre erogación por concepto de gastos a cargo de la parte demandada en esa instancia. En la parte resolutiva dispuso: “PRIMERO: DECLÁRANSE infundadas las excepciones denominadas “Inexistencia de obligación por parte de la DTSC”;
“Inexistencia de relación laboral entre las partes”; “Nadie está obligado a lo imposible”; “Ejecución de contratos en aplicación de la autonomía de la voluntad”; “Ejecución de contratos en ejercicio del principio de coordinación administrativa”; y la de “Falta de prueba de pago de la seguridad social”, propuestas por el apoderado de la DIRECCIÓN TERRITORIAL DE SALUD DE CALDAS, por lo expuesto en la parte motiva de este proveído.
SEGUNDO: DECLÁRASE parcialmente probada la excepción de “Prescripción del Derecho”; propuesta por el apoderado de la DIRECCIÓN TERRITORIAL DE SALUD DE CALDAS, conforme a lo expuesto en la parte considerativa.
TERCERO: DECLÁRASE LA NULIDAD del Oficio S.J. 150-0861 fechado el 19 de octubre de 2016, por medio del cual LA DIRECCIÓN TERRITORIAL DE SALUD DE CALDAS le negó al accionante OTTO GALLO GALVIS, identificado con cédula de ciudadanía Nro. 10.217.996, el reconocimiento de la existencia de una relación laboral desde el 01 de septiembre de 2003 hasta el 31 de diciembre de 2015, salvo sus interrupciones, de acuerdo con la motivación. Exp. 17001-33-39-005-2017-00153-02 8 CUARTO: Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, se condena a LA DIRECCIÓN TERRITORIAL DE SALUD DE CALDAS a pagar al señor OTTO GALLO GALVIS –identificado con cédula de ciudadanía Nro. 10.217.996- o a quien sus derechos representen, el equivalente a las prestaciones sociales legales devengadas por un trabajador de la misma categoría, es decir, Conductor Nivel Asistencial, Código 480, Grado 02.
Los valores a pagar deberán ser reajustados conforme a la fórmula señalada en la parte motiva de esta providencia. Lo anterior por el periodo comprendido entre el 15 de marzo de 2010 y el 9 de diciembre de 2011.
QUINTO: A título de Restablecimiento del Derecho ordenar a la DIRECCIÓN TERRITORIAL DE SALUD DE CALDAS, hacer devolución al señor OTTO GALLO GALVIS –identificado con cédula de ciudadanía Nro. 10.217.996- o a quien sus derechos representen, el valor de los aportes que aquél haya consignado al sistema de seguridad social en salud y pensiones y que conforme a la ley, le correspondería al patrono. Estas sumas serán debidamente indexadas conforme a la fórmula señalada en la parte motiva, y en el periodo comprendido entre el 19 de octubre de 2013 al 31 de diciembre de 2015, por efecto de la prescripción trienal.
SEXTO: Abstenerse de condenar en costas en esta instancia, por lo antes expuesto. (…)” RECURSOS DE APELACIÓN Inconformes con la decisión adoptada por la Juez a quo, actuando dentro del término legal, ambas partes interpusieron recurso de apelación contra el fallo de primera instancia, de la manera que se indica a continuación. Parte demandante8 Explicó el concepto de costas en derecho y manifestó que conforme con la jurisprudencia del Consejo de Estado se debió condenar en costas a la parte accionada analizando los aspectos objetivos y no la conducta de las partes (temeridad o mala fe).
Agregó que el señor Otto Gallo Galvis está en una situación de 8 Archivo n° 23 del cuaderno 1 del expediente digital. Exp. 17001-33-39-005-2017-00153-02 9 vulnerabilidad manifiesta, dado que tiene más de 62 años de edad y desde que fue desvinculado de la Dirección Territorial de Salud de Caldas no cuenta con ingresos y trabajo para solventar sus necesidades y poder gozar de una vida digna.
Solicitó que se revoque el ordinal sexto de la sentencia de primera instancia y en su lugar, se proceda a decretar las agencias en derecho que deben ser asumidas por la entidad demandada. Parte demandada9 Sostuvo que de acuerdo con la teoría de los actos propios no es aceptable la actitud del accionante, pues pese a que suscribió voluntariamente los contratos, desconoce sus conductas pasadas en sede judicial y en consecuencia vulnera la confianza y buena fe propias de las relaciones jurídicas.
Aseguró que el Juez a quo se equivocó en la valoración probatoria al determinar la concurrencia de los tres elementos esenciales del contrato de trabajo, pues no existían pruebas que permitieran concluir que el accionante hubiese estado continuamente subordinado. Indicó que las comunicaciones, directrices y horarios hacen parte del ejercicio del principio de coordinación administrativa y de acuerdo con el H. Consejo de Estado no responden necesariamente a la prueba de una continua subordinación laboral, por el contrario, debe entenderse como la potestad de la administración de coordinar la prestación de los servicios a su cargo.
Al respecto, expresó que con el fin de cumplir con los postulados contractuales y que estos fueran desarrollados de forma apropiada se designó un supervisor. Manifestó que no se acreditó con plena certeza lo siguiente: i) que el objeto contractual, obligaciones y actividades sean de la esencia de la entidad; ii) que las actividades realizadas por el accionante sean iguales a las de un empleado de planta; iii) que el servicio fuese prestado de forma permanente y continua en los periodos de 2014 a 2015.
Reiteró que no se encuentran probados los elementos constitutivos de una relación laboral y que se cumplieron todos los requisitos para celebrar un contrato de prestación de servicios. 9 Archivo n° 27 del cuaderno 1 del expediente digital. Exp. 17001-33-39-005-2017-00153-02 10 Solicitó revocar la sentencia de primera instancia y que en su lugar sean negadas todas las pretensiones de la demanda.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA Las partes demandante y demandada guardaron silencio en esta oportunidad procesal.10 CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El señor Agente del Ministerio Público no rindió concepto en este asunto. TRÁMITE PROCESAL DE SEGUNDA INSTANCIA Reparto. Para conocer del recurso de alzada, el expediente fue repartido a este Tribunal el 23 de marzo del 202211, y allegado el día siguiente al Despacho del Magistrado Ponente de esta providencia12.
Admisión y alegatos. Por auto del 24 de marzo de 2022 se admitieron los recursos de apelación13. Las partes no se pronunciaron en relación con los recursos de apelación. El Ministerio Público no rindió concepto en esta oportunidad14. Paso a Despacho para sentencia. El 8 de junio de 2022 el proceso ingresó a Despacho para sentencia15, la que se dicta en seguida, en aplicación de lo dispuesto por el artículo 247 del CPACA.
Se precisa que por tratarse de un asunto que versa sobre un caso similar a los ya decididos por esta Corporación, y en procura de la celeridad y agilidad para dar solución a dichos temas, se profiere este fallo sin tener en cuenta el orden de ingreso del proceso a Despacho para tal efecto, tal como se autoriza por el artículo 18 de la Ley 446 de 1998, en armonía con lo previsto por el artículo 115 de la Ley 1395 de 2010.
CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Procede el Tribunal a resolver los recursos de apelación interpuestos por el 10 Archivo n° 04 del cuaderno 2 del expediente digital. 11 Archivo n° 01 del cuaderno 2 del expediente digital. 12 Archivo n° 02 del cuaderno 2 del expediente digital. 13 Archivo n° 02 del cuaderno 2 del expediente digital. 14 Archivo n° 04 del cuaderno 2 del expediente digital. 15 Archivo n° 04 del cuaderno 2 del expediente digital.
Exp. 17001-33-39-005-2017-00153-02 11 demandante y la entidad demandada contra la sentencia dictada en primera instancia por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Manizales, en los estrictos términos en que aquellos fueron formulados. Problema jurídico El problema jurídico que se debe resolver en el sub examine se centra en resolver el siguiente interrogante: ▪ ¿Se encuentran demostrados los elementos constitutivos de la existencia de una auténtica relación laboral –prestación personal del servicio, subordinación o dependencia y remuneración– entre el señor Otto Gallo Galvis y la Dirección Territorial de Salud de Caldas? ▪ En caso afirmativo, ¿hay lugar a declarar la excepción de prescripción del derecho respecto de los períodos sobre los cuales se declaró la relación laboral entre el señor Otto Gallo Galvis y Dirección Territorial de Salud de Caldas? ▪ ¿Procede la condena en costas ordenada en el fallo de primera instancia? Para despejar el problema planteado, la Sala abordará los siguientes aspectos: i) vinculación al servicio público por contrato de prestación de servicios; ii) desnaturalización del contrato de prestación de servicios: contrato realidad; iii) elementos constitutivos de una relación laboral y acreditación en el caso concreto; iv) existencia del contrato realidad en el presente asunto; v) extremos temporales de la relación laboral; vi) prescripción en los eventos en que se debate la existencia de una relación laboral encubierta; y vii) la condena en costas.
Hipótesis de solución del caso Para abordar la solución de los problemas jurídicos precisados, la Sala propone una hipótesis según la cual en este proceso se encuentran acreditados los tres elementos constitutivos de una auténtica relación laboral, esto eso, la prestación personal del servicio, subordinación y remuneración. 1. Vinculación al servicio público por contrato de prestación de servicios De conformidad con el ordenamiento jurídico colombiano, existen tres clases de vinculación al servicio público: i) legal y reglamentaria, como la forma predominante de acceso a cargos públicos y dirigida al ingreso de Exp. 17001-33-39-005-2017-00153-02 12 empleados públicos; ii) laboral contractual, respecto de los trabajadores oficiales a través de contratos de trabajo regulados por el Código Sustantivo del Trabajo; y iii) contractual o de prestación de servicios, regida por el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993.
Esta última forma de vinculación, de acuerdo con la norma que la regula, tiene como propósito el de desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de las entidades estatales, cuando aquellas no puedan ser asumidas por el personal de planta de éstas o requieran conocimientos especializados para ello. La disposición que consagró dicha figura es clara en establecer que en ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y que deben celebrarse por el término estrictamente indispensable.
La jurisprudencia del Consejo de Estado16 ha precisado que dentro de las características principales del contrato de prestación de servicios, se encuentra “(…) la prohibición del elemento de subordinación continuada del contratista, en tanto que este (sic) debe actuar como sujeto autónomo e independiente bajo los términos del contrato y de la ley contractual17, y estos no pueden versar sobre el ejercicio de funciones permanentes18”. 2.
Desnaturalización del contrato de prestación de servicios: contrato realidad – relación laboral encubierta El contrato de prestación de servicios consagrado en el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 fue objeto de pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional en sentencia C-154 de 1997, en la cual señaló sus características y diferencias con el contrato de trabajo, y con ello explicó que dicha figura se ajusta a la Carta Política siempre y cuando no se utilice para esconder la existencia de una verdadera relación laboral personal, subordinada y dependiente, pues en esa medida se desnaturaliza el contrato estatal y hace procedente el reconocimiento de las prestaciones sociales, en aplicación del principio de prevalencia de la realidad sobre las formalidades en las relaciones de trabajo (artículo 53 Superior)19. 16 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. Sentencia del 26 de julio de 2018. Radicación número: 73001-23-33-000-2013-00661-01(4689-14). 17 Cita de cita: Ver Sentencia de Unificación de Jurisprudencia del 25 de agosto de 2016. Consejo de Estado, Sección Segunda.
Consejero Ponente Carmelo Perdomo Cuéter. Radicación 23001233300020130026001(0088-15) CE-SUJ2-005-16. Lucinda María Cordero Causil contra el Municipio de Ciénaga de Oro (Córdoba) 18 Cita de cita: Ver sentencia C-614 de 2009. 19 “El contrato de prestación de servicios a que se refiere la norma demandada, se celebra por el Estado en aquellos eventos en que la función de la administración no puede ser suministrada por personas vinculadas con la entidad oficial contratante o cuando requiere de conocimientos especializados, para lo cual se establecen Exp. 17001-33-39-005-2017-00153-02 13 las siguientes características: a. La prestación de servicios versa sobre una obligación de hacer para la ejecución de labores en razón de la experiencia, capacitación y formación profesional de una persona en determinada materia, con la cual se acuerdan las respectivas labores profesionales.
El objeto contractual lo conforma la realización temporal de actividades inherentes al funcionamiento de la entidad respectiva, es decir, relacionadas con el objeto y finalidad para la cual fue creada y organizada. Podrá, por esta razón, el contrato de prestación de servicios tener también por objeto funciones administrativas en los términos que se establezcan por la ley, de acuerdo con el mandato constitucional contenido en el inciso segundo del artículo 210 de la Constitución Política, según el cual “ Los particulares pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que señale la ley.”. b. La autonomía e independencia del contratista desde el punto de vista técnico y científico, constituye el elemento esencial de este contrato.
Esto significa que el contratista dispone de un amplio margen de discrecionalidad en cuanto concierne a la ejecución del objeto contractual dentro del plazo fijado y a la realización de la labor, según las estipulaciones acordadas. Es evidente que por regla general la función pública se presta por parte del personal perteneciente a la entidad oficial correspondiente y sólo, excepcionalmente, en los casos previstos, cuando las actividades de la administración no puedan realizarse con personal de planta o requieran de conocimientos especializados, aquellas podrán ser ejercidas a través de la modalidad del contrato de prestación de servicios. c. La vigencia del contrato es temporal y, por lo tanto, su duración debe ser por tiempo limitado y el indispensable para ejecutar el objeto contractual convenido.
En el caso de que las actividades con ellos atendidas demanden una permanencia mayor e indefinida, excediendo su carácter excepcional y temporal para convertirse en ordinario y permanente, será necesario que la respectiva entidad adopte las medidas y provisiones pertinentes a fin de que se dé cabal cumplimiento a lo previsto en el artículo 122 de la Carta Política, según el cual se requiere que el empleo público quede contemplado en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente.
Por último, teniendo en cuenta el grado de autonomía e independencia del contrato de prestación de servicios de que trata el precepto acusado y la naturaleza de las funciones desarrolladas, no es posible admitir confusión alguna con otras formas contractuales y mucho menos con los elementos configurativos de la relación laboral, razón por la cual no es procedente en aquellos eventos el reconocimiento de los derechos derivados de la subordinación y del contrato de trabajo en general, pues es claro que si se acredita la existencia de las características esenciales de éste quedará desvirtuada la presunción establecida en el precepto acusado y surgirá entonces el derecho al pago de las prestaciones sociales en favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo.
Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes. En efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada.
Del análisis comparativo de las dos modalidades contractuales -contrato de prestación de servicios y contrato de trabajo- se obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.
En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente.
Así las cosas, la entidad no está facultada para exigir subordinación o dependencia al contratista ni algo distinto del cumplimiento de los términos del contrato, ni pretender el pago de un salario como contraprestación de los servicios derivados del contrato de trabajo, sino, más bien, de honorarios profesionales Exp. 17001-33-39-005-2017-00153-02 14 En sentencia de unificación del 25 de agosto de 201620, el Consejo de Estado señaló que la figura conocida como contrato realidad se aplica cuando “(…) se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales21”. 3.
Elementos constitutivos de una relación laboral. Acreditación en el caso concreto Como se indicó anteriormente, el contrato de prestación de servicios se desfigura y da paso al llamado contrato realidad o relación laboral encubierta cuando se demuestra la concurrencia de los tres elementos constitutivos de la relación laboral, es decir, cuando: i) la prestación de servicio es personal; ii) subordinada de manera continuada; y iii) remunerada. a causa de la actividad del mandato respectivo.
(…) No es cierto, entonces, como lo indican los accionantes que cada vez que una entidad presente una insuficiencia de personal en su planta, pueda acudirse como remedio expedito de la misma al contrato de prestación de servicios a fin de solventar la crisis que se pueda generar; la contratación de personas naturales por prestación de servicios independientes, únicamente, opera cuando para el cumplimiento de los fines estatales la entidad contratante no cuente con el personal de planta que garantice el conocimiento profesional, técnico o científico que se requiere o los conocimientos especializados que se demanden.
Desde luego que si se demuestra la existencia de una relación laboral que implica una actividad personal subordinada y dependiente, el contrato se torna en laboral en razón a la función desarrollada, lo que da lugar a desvirtuar la presunción consagrada en el precepto acusado y, por consiguiente, al derecho al pago de prestaciones sociales a cargo de la entidad contratante, para lo cual el trabajador puede ejercer la acción laboral ante la justicia del trabajo, si se trata de un trabajador oficial o ante la jurisdicción contencioso administrativa, con respecto al empleado público.
(…) Preferentemente, el principio constitucional de prevalencia de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales tiene plena operancia en el asunto sub lite, en los casos en que se haya optado por los contratos de prestación de servicios para esconder una relación laboral; de manera que, configurada esa relación dentro de un contrato de esa modalidad el efecto normativo y garantizador del principio se concretará en la protección del derecho al trabajo y garantías laborales, sin reparar en la calificación o denominación que haya adoptado el vínculo que la encuadra, desde el punto de vista formal, con lo cual "agota su cometido al desentrañar y hacer triunfar la relación de trabajo sobre las apariencias que hayan querido ocultarla.
Y esta primacía puede imponerse tanto frente a particulares como al Estado mismo." (Sentencia C-555/94, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz)”. 20 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Consejero Ponente: Dr. Carmelo Perdomo Cuéter. Sentencia del 25 de agosto de 2016. Radicación número: 23001-23- 33-000-2013-00260-01(0088-15) CE-SUJ2-005-16. 21 Cita de cita: En similares términos, se pronunció el Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, en sentencia de 27 de enero de 2011, consejero ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila, expediente: 5001-23-31-000-1998-03542-01(0202-10).
Exp. 17001-33-39-005-2017-00153-02 15 En el evento de demostrarse lo anterior, surge a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades contenido en el artículo 53 de la Constitución Política de Colombia, el derecho a que le sean reconocidas las prestaciones sociales del caso.
Siguiendo la línea de estudio trazada, este Tribunal analizará si en el presente asunto se configura el contrato realidad o la relación laboral encubierta reclamada, para lo cual abordará cada uno de los elementos constitutivos del mismo, atendiendo las pruebas allegadas al expediente. 3.1 La prestación personal del servicio En sentencia de unificación del 9 de septiembre de 202122, el H. Consejo de Estado precisó lo siguiente en relación con la prestación personal del servicio: “Como personal natural, la labor encomendada al presunto contratista debe ser prestada de forma personal y directamente por este;23 pues, gracias a sus capacidades o cualificaciones profesionales, fue a él a quien se eligió y no a otro; por lo que, dadas las condiciones para su ejecución, el contratista no pudo delegar el ejercicio de sus actividades en terceras personas24”.
De la documentación obrante en el expediente, se observa que durante el período comprendido entre 1 de septiembre de 2003 hasta el 31 de diciembre de 2015, el señor Otto Gallo Galvis estuvo vinculado a la Dirección Territorial de Salud de Caldas de forma casi que continua e ininterrumpida –salvo por unos lapsos, como se verá más adelante–, a través de contratos de prestación de servicios, de la manera que se describe a continuación: N° CONTRATO N° EXTREMOS TEMPORALES VALOR DEL CONTRATO FOLIOS INICIO FINAL 1 Orden de prestación de Servicios 0161 del 25 de agosto de 2003 01 de septiembre de 2003 30 de noviembre de 2003 $ 2.250.000 Fls. 47 archivo 01 y Fls. 645 a 658 del archivo 02 2 Orden de prestación de Servicios 0408 del 09 de diciembre de 2003 09 de diciembre de 2003 31 de diciembre de 2003 $ 750.000 Fls. 47 archivo 01 y Fls. 858 a 864 del archivo 02 22 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Consejero Ponente: Dr. Rafael Francisco Suárez Vargas. Sentencia del 9 de septiembre de 2021. Radicación número: 05001-23-33-000-2013-01143-01(1317-16) CE-SUJ2-025-21. 23 Cita de cita: Código Sustantivo del Trabajo, literal b) del artículo 23: [Es uno de los elementos esenciales del contrato de trabajo] «La actividad personal del trabajador, es decir, realizada por sí mismo». 24 Cita de cita: Al respeto, véase, entre otras sentencias, la del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B; de 1 de marzo de 2018; radicado 2013-00117-01 (3730-2014);
C.P. Carmelo Perdomo Cuéter. Exp. 17001-33-39-005-2017-00153-02 16 3 0009 del 19 de enero de 2004 19 de enero de 2004 30 de junio de 2004 $ 4.075.000 Fls. 47, 159 a 163 del archivo 01 y Fls. 1 a 49 del archivo 02 4 0173 del 01 de julio de 2004 06 de julio de 2004 05 de octubre de 2004 $ 2.250.000 Fls. 47 del archivo 01 y Fls. 659 a 694 del archivo 02 5 0263 del 04 de octubre de 2004 11 de octubre de 2004 31 de diciembre de 2004 $ 2.250.000 Fls. 47 del archivo 01 y Fls. 695 a 733 del archivo 02 6 0025 del 11 de enero de 2005 11 de enero de 2005 08 de abril de 2005 $ 2.250.000 Fls. 47 y 55 a 59 del archivo 01 y Fls. 205 a 247 del archivo 02 7 0127 del 11 de abril de 2005 11 de abril de 2005 10 de octubre de 2005 $ 4.800.000 Fls. 49 del archivo 01 y Fls. 570 a 614 del archivo 02 8 017 del 02 de enero de 2007 04 de enero de 2007 29 de diciembre de 2007 $ 13.710.000 Fls. 49 y 61 a 65 del archivo 01 y Fls. 50 a 123 del archivo 02 9 0637 del 01 de septiembre de 2008 03 de septiembre de 2008 31 de diciembre de 2008 $ 4.800.000 Fls. 49, 139 a 143 del archivo 01 y Fls. 993 a 1038 del archivo 02 10 0052 del 30 de enero de 2009 02 de febrero de 2009 31 de julio de 2009 $ 9.146.667 Fls. 49 y 145 a 150 del archivo 01 y Fls. 508 a 569 del archivo 02 11 0562 del 06 de agosto de 2009 12 de agosto de 2009 31 de diciembre de 2009 $ 6.906.666 Fls. 49, 151 a 157 del archivo 01 y Fls. 936 a 992 del archivo 02 12 0050 del 22 de enero de 2010 25 de enero de 2010 30 de agosto de 2010 $ 11.568.000 Fls. 49 y 125 a 132 del archivo 01 y Fls. 306 a 392 del archivo 02 13 0655 del 09 de septiembre de 2010 9 de septiembre de 2010 (2 meses) 8 de noviembre de 2010 $ 3.200.000 Fls. 133 a 138 del archivo 01 Exp. 17001-33-39-005-2017-00153-02 17 14 0758 del 10 de noviembre de 2010 10 de noviembre de 2010 30 de diciembre de 2010 $ 2.666.667 Fls. 107 a 114 del archivo 01 15 0135 del 02 de enero de 2011 02 de enero de 2011 30 de diciembre de 2011 $ 20.160.000 Fls. 49, 115 a 123 del archivo 01 16 0050 del 16 de enero de 2012 20 de enero de 2012 19 de julio de 2012 $ 9.000.000 Fls. 49 y 83 a 87 del archivo 01 y Fls. 393 a 455 del archivo 02 17 0405 del 23 de julio de 2012 23 de julio de 2012 31 de diciembre de 2012 $ 9.480.000 Fls. 49, 77 a 81 del archivo 01 y Fls. 791 a 842 del archivo 02 18 100.14.4.021 del 09 de enero de 2013 09 de enero de 2013 31 de diciembre de 2013 $ 22.356.000 Fls. 49 y 73 a 76 del archivo 01 y Fls. 124 a 204 del archivo 02 19 100.14.4.041 del 20 de enero de 2014 20 de enero de 2014 30 de junio de 2014 $ 11.400.000 Fls. 51 y 67 a 71 del archivo 01 y Fls. 248 a 305 del archivo 02 20 100.14.4.0385 del 17 de julio de 2014 17 de julio de 2014 30 de diciembre de 2014 $ 10.767.000 Fls. 51, 101 a 106 del archivo 01 y Fls. 734 a 790 del archivo 02 21 150.11.4.0051 del 14 de enero de 2015 16 de enero de 2015 30 de abril de 2015 $ 7.600.000 Fls. 51 y 89 a 93 del archivo 01 y Fls. 456 a 507 del archivo 02 22 150.11.4.04.15 del 06 de mayo de 2015 07 de mayo de 2015 31 de diciembre de 2015 $ 15.200.000 Fls. 51, 95 a 100 del archivo 01 y Fls. 865 a 935 del archivo 02 El objeto principal de los contratos anteriores fue el de prestar los servicios de conductor con el fin de transportar elementos y/o funcionarios de la Dirección Territorial de Salud de Caldas, según se expone a continuación: N° CONTRATO n° OBJETO OBLIGACIONES 1 0161 de 2003 Se obliga para con la DTSC a prestar sus servicios de conductor N/A 2 0408 de 2003 Se obliga para con la DTSC a prestar sus servicios de conductor en la N/A Exp. 17001-33-39-005-2017-00153-02 18 Subdirección de Salud Pública 3 0009 de 2004 Se compromete a prestar sus servicios como conductor, para la cual la dirección suministrará el vehículo, con el fin de transportar elementos y/o funcionarios de la entidad, que en virtud de sus funciones deben trasladarse dentro y fuera de la ciudad de Manizales y en todo caso solo dentro del departamento de Caldas 1.
Transportar a los funcionarios de la entidad en virtud de sus funciones dentro y fuera de la Ciudad y en todo caso solo dentro del departamento de Caldas. 2. Conducir con responsabilidad, velando por la integridad física de los funcionarios que transporta. 3. Transportar con diligencia y cuidado los elementos que le sean encomendados. 4.
Reportar con anticipación los insumos que se requieran para el normal funcionamiento del vehículo. 5. Responder por el vehículo en las mismas condiciones que le fue entregado. 6. Informar de manera inmediata los daños ocasionados al vehículo. 7. Reportar inmediatamente las infracciones de tránsito que le sean impuestas. 8.
Mantener en reserva la información institucional que le sea confiada en ejercicio de sus actividades. 4 0173 de 2004 Se compromete a prestar sus servicios como conductor, para la cual la dirección suministrará el vehículo, con el fin de transportar funcionarios y elementos de la Subdirección de Salud Pública, en virtud de las actividades de asesoría, inspección, vigilancia y control que deben desarrollar en los diferentes municipios del Departamentos de Caldas.
Ídem. A las obligaciones del 0009 de 2004 5 0263 de 2004 Se compromete a prestar sus servicios como conductor, para la cual la dirección suministrará el vehículo, con el fin de transportar elementos y/o funcionarios de la ciudad, que en virtud de sus funciones deben trasladarse dentro y fuera de la ciudad de Manizales y en todo caso solo dentro del Ídem.
A las obligaciones del 0009 de 2004 Exp. 17001-33-39-005-2017-00153-02 19 departamento de Caldas. 6 0025 de 2005 prestar los servicios de conductor en la Subdirección de Salud Pública, para la cual la dirección le facilitará el vehículo, con el fin de transportar funcionarios y elementos que sean necesarios, en virtud de las actividades de asesoría, inspección, vigilancia y control que deben desarrollar en los diferentes municipios del Departamentos de Caldas. 1.
Conducir con previsión, cuidado y responsabilidad los vehículos que le suministre la dirección, velando siempre por la integridad física de los funcionarios que transporta. 2. Responder por los documentos, herramienta, repuestos y demás accesorios y elementos que conforman el inventario del vehículo que le sea entregado para su conducción. 3.
Informar de manera inmediata a la Dirección cualquier falla técnica, mecánica o cualquier daño o novedad observada al vehículo. 4. Transportar a los funcionarios de la entidad en virtud de sus funciones dentro y fuera de la Ciudad y en todo caso solo dentro del departamento de Caldas. 5. Transportar con diligencia y cuidado los elementos que le sean encomendados. 6.
Reportar con anticipación los insumos que se requieran para el normal funcionamiento del vehículo. 7. Responder por el vehículo en las mismas condiciones que le fue entregado. 8. Reportar inmediatamente las infracciones de tránsito que le sean impuestas. 9. Mantener en reserva la información institucional que le sea confiada en ejercicio de sus actividades 7 0127 de 2005 Ídem.
Al objeto del 0025 de 2005 Ídem. A las obligaciones del 0025 de 2005 8 017 de 2007 Ídem. Al objeto del 0009 de 2004 Ídem. A las obligaciones del 0009 de 2004 9 0637 de 2008 Ídem. Al objeto del 0009 de 2004 1. Transportar a los funcionarios de la entidad en virtud de sus funciones dentro y fuera de la Ciudad de Manizales. 2.
Conducir con Exp. 17001-33-39-005-2017-00153-02 20 responsabilidad, velando por la integridad física de los funcionarios que transporta. 3. Transportar con diligencia y cuidado los elementos que le sean encomendados. 4. Reportar con anticipación los insumos que se requieran para el normal funcionamiento del vehículo. 5.
Responder por el vehículo en las mismas condiciones que le fue entregado. 6. Informar de manera inmediata los daños ocasionados al vehículo. 7. Reportar inmediatamente las infracciones de tránsito que le sean impuestas. 8. Mantener en reserva la información institucional que le sea confiada en ejercicio de sus actividades. 9.
Dar cumplimiento a las normas vigentes para con el sistema de seguridad social en salud y pensiones con relación a la cotización que debe hacer el contratista al sistema. 10. Las demás actividades que requieran apoyo dentro del marco del contrato de prestación de servicios por parte de la Subdirección de Gestión Administrativa 10 0052 de 2009 Se compromete a prestar sus servicios como conductor, para la cual la dirección suministrará el vehículo, con el fin de transportar elementos y/o funcionarios de la entidad, que en virtud de sus funciones deben trasladarse dentro y fuera de la ciudad de Manizales y en todo caso solo dentro del departamento de Caldas, conforme a la propuesta presentada por el contratista la cual hace parte integral del presente acuerdo de voluntades.
Ídem. A las obligaciones del 0637 de 2008, pero con los siguientes cambios: 1. Modificación: Transportar a los funcionarios de la entidad en virtud de sus funciones dentro y fuera de la Ciudad y en todo caso solo dentro del departamento de Caldas. 2. Modificación: Conducir con responsabilidad y conforme a las normas de tránsito, velando por la integridad física de los funcionarios que transporta.
Exp. 17001-33-39-005-2017-00153-02 21 3. Adición: Afiliarse al Sistema General de Seguridad Social, conforme a las normas legales. 11 0562 de 2009 Ídem. Al objeto del 0052 de 2009 Ídem. A las obligaciones del 0052 de 2009 12 0050 de 2010 Se compromete a prestar sus servicios como conductor, para la cual la dirección suministrará el vehículo, con el fin de transportar elementos y/o funcionarios de la entidad, que en virtud de sus funciones deben trasladarse dentro y fuera de la ciudad de Manizales y en todo caso solo dentro del departamento de Caldas, conforme a las obligaciones señaladas en la siguiente clausula.
Ídem. A las obligaciones del 0052 de 2009, pero se agregó la siguiente obligación: 1. Poseer licencia de conducción vigente 13 0655 de 2010 Ídem. Al objeto del 0050 de 2010 Ídem. A las obligaciones del 0050 de 2010 14 0758 de 2010 Ídem. Al objeto del 0050 de 2010 Ídem. A las obligaciones del 0050 de 2010 15 0135 de 2011 Ídem.
Al objeto del 0050 de 2010 Ídem. A las obligaciones del 0050 de 2010 16 0050 de 2012 Ídem. Al objeto del 0050 de 2010 Ídem. A las obligaciones del 0050 de 2010, pero se agregó la siguiente obligación: 2. Desarrollar los procesos y procedimientos conforme a lo previsto en el sistema Integrado de Gestión de la Calidad relacionadas con sus obligaciones, y su administración a través de la herramienta informática SIG.
Así como participar en las reuniones de Calidad, cuando se le requiera 17 0405 de 2012 Ídem. Al objeto del 0050 de 2010 Ídem. A las obligaciones del 0050 de 2012 18 021 de 2013 Ídem. Al objeto del 0050 de 2010 Ídem. A las obligaciones del 0050 de 2012 19 041 de 2014 Se obliga a prestar, con plena autonomía, experiencia e idoneidad su servicio conductor a la Dirección Territorial de Salud de Caldas 1.
Realizar la conducción personal del vehículo que le sea asignado por el Subdirector de Gestión Administrativa y Financiera. 2. Responder por el Exp. 17001-33-39-005-2017-00153-02 22 mantenimiento, equipo y herramientas a su cargo. 3. Realizar operaciones mecánicas sencillas de mantenimiento del vehículo a su cargo y solicitar oportunamente la ejecución de aquellas de mayor complejidad. 4.
Realizar labores de mensajería cuando las necesidades lo ameriten. 5. Portar al día los documentos relacionados con la naturaleza del cargo. 6. Informar cualquier situación que afecte al vehículo y que requiera mantenimiento. 7. Velar por el correcto uso y mantenimiento del equipo automotor y elementos a su cargo. 8. Cumplir con las normas y procedimientos establecidos en los manuales y reglamentos de la institución y normas de tránsito. 9.
Dar cumplimiento a las políticas, procesos y procedimientos establecidos por el SIGC de la entidad. 10. Presentar informe de las actividades realizadas en el periodo correspondiente. 11. Trasladar a los funcionarios que designe el subdirector de Gestión administrativa y financiera, a los sitios requeridos para el desarrollo de las funciones propias de la entidad. 20 0385 de 2014 Se obliga a prestar por sus propios medios, con plena autonomía técnica y administrativa, los servicios técnicos como Conductor para la Dirección Territorial de Salud de Caldas Ídem.
A las obligaciones del 0041 de 2014 21 0051 de 2015 Se obliga a prestar por sus propios medios, con plena autonomía técnica y administrativa, los servicios técnicos como Conductor para la Dirección Territorial de Salud de Caldas Ídem. A las obligaciones del 0041 de 2014, pero se eliminaron las obligaciones 9 y 10 Exp. 17001-33-39-005-2017-00153-02 23 22 0415 de 2015 Se obliga a prestar por sus propios medios, con plena autonomía técnica y administrativa, los servicios técnicos como Conductor para la Dirección Territorial de Salud de Caldas Ídem.
A las obligaciones del 0041 de 2014, pero se eliminó la obligación 10 De acuerdo con los contratos de prestación de servicios que tienen como característica ser intuito personae, así como con los correspondientes informes de actividades25, el certificado de vinculación expedido por la entidad accionada26 y atendiendo al testimonio recaudado en el trámite de este proceso27, se encuentra acreditado que la parte demandante prestó de manera personal y directa sus servicios como técnico para la Dirección Territorial de Salud de Caldas en los períodos indicados anteriormente, sin que tuviera la facultad para delegar en terceros el cumplimiento de las actividades referidas.
En relación con la declaración de la señora Rusbey Zuleta Ceballos, esta Sala precisa que el archivo de primera instancia que contiene la grabación de la misma, presenta un error que no permite escuchar lo manifestado por la testigo. Al respecto, este Tribunal considera que las demás pruebas obrantes en la actuación informan sobre el objeto del presente debate y en tal sentido no se hará referencia a dicho medio de prueba en el desarrollo de la sentencia. 3.2 Continuada subordinación o dependencia En providencia del 4 de febrero de 201628, el Consejo de Estado precisó que la subordinación o dependencia es la situación entendida como “(…) aquella facultad para exigir al servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del vínculo”.
En la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 202129, el H. Consejo de Estado señaló una serie de situaciones indicativas de la existencia de subordinación o dependencia y que deben ser valoradas a la luz de cada caso 25 Archivo n° 02 del cuaderno principal del expediente digital. 26 Páginas 47 a 51 del Archivo n° 01 del cuaderno principal del expediente digital. 27 Ver declaración de la señora Ángela Betancur (min. 1.13.30 a 1.43.50 del archivo n° 037 del cuaderno principal del expediente digital) 28 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Consejero Ponente: Dr. Gerardo Arenas Monsalve. Sentencia del 4 de febrero de 2016. Radicación número: 81001-23-33-000-2012-00020-01(0316-14). 29 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Consejero Ponente: Dr. Rafael Francisco Suárez Vargas.
Sentencia del 9 de septiembre de 2021. Radicación número: 05001-23-33-000-2013-01143-01(1317-16) CE-SUJ2-025-21. Exp. 17001-33-39-005-2017-00153-02 24 particular, tales como: lugar de trabajo, horario de labores, dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, y actividades o tareas a desarrollar que correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.
De conformidad con los medios probatorios allegados al expediente, esta Sala de Decisión considera que en el presente asunto el aludido elemento fue demostrado, según pasa a indicarse. a) Permanencia de las funciones objeto del contrato La Ordenanza n° 446 de 2002, con la cual se transformó la Unidad Administrativa Especial denominada “Dirección Seccional de Salud de Caldas” en Dirección Territorial de Salud de Caldas, estipuló que esta es un establecimiento público del orden departamental, con autonomía administrativa, presupuestal y financiera regulada por las distintas disposiciones que rigen el sector salud, cuyo objeto consiste en “(…) dirigir, controlar, coordinar y vigilar el Sector Salud y el Sistema General de Seguridad Social en Salud en Caldas, atendiendo las disposiciones Nacionales sobra la materia”.
De conformidad con el artículo 2 de la citada ordenanza y la ley 715 de 2001, la Dirección Territorial de Salud de Caldas tiene, entre otras, las siguientes funciones: (…) 1. De dirección del sector salud en el ámbito departamental. (…) c) Prestar asistencia técnica y asesoría a los municipios e instituciones públicas que prestan servicios de salud, en su jurisdicción. e) Vigilar y controlar el cumplimiento de las políticas y normas técnicas, científicas y administrativas que expide el Ministerio de Salud, así como las actividades que desarrollan los municipios de su jurisdicción, para garantizar el logro de las metas del sector de salud y del Sistema General de Seguridad Social en Salud, sin perjuicio de las funciones de inspección y vigilancia atribuidas a las demás autoridades.
(…) 2. De prestación de Servicios de Salud. Exp. 17001-33-39-005-2017-00153-02 25 a) Gestionar la prestación de los servicios de salud, de manera oportuna, eficiente y con calidad a la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda, que resida en su jurisdicción, mediante instituciones prestadoras de servicios de salud públicas o privadas.
(…) d) Organizar, dirigir, coordinar y administrar la red de Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud públicas en el Departamento. 4. Del aseguramiento de la Población al Sistema General de Seguridad social en Salud. a) Ejercer en su jurisdicción la vigilancia y el control de aseguramiento en el Sistema General de Seguridad Salud y en los regímenes de excepción definidos en la ley 100 de 1993.
De lo anterior se desprende que la Dirección Territorial de Salud de Caldas tiene la función permanente de supervisar y vigilar el Sector Salud y el Sistema General de Seguridad Social en Salud en Caldas, actividades que se concretan a través del desempeño de funciones asistenciales tales como la conducción de vehículos oficiales para acudir a las diferentes entidades del sector salud.
Así pues, las labores desempeñadas por el accionante son funciones permanentes que garantizan el efectivo cumplimiento de las atribuciones dadas por la ley a la Dirección Territorial de Salud de Caldas, lo que impide a su vez afirmar que las actividades prestadas con ocasión del mismo son temporales o transitorias. En este sentido, acudiendo a la Resolución n° 0404 “Por la cual se ajusta el manual especifico de funciones y competencias laborales para los empleos de la planta de personal de la dirección territorial de Salud de Caldas”, aportada al expediente por la parte demandante30, se observa que las obligaciones que el actor debía cumplir en razón de cada contrato, según se dejó consignado anteriormente, guardan similitud con aquellas funciones previstas para el cargo de conductor.
IDENTIFICACION (sic) DEL EMPLEO NIVEL: ASISTENCIAL DENOMINACIÓN DEL EMPLEO: CONDUCTOR CODIGO (sic): 480 30 Páginas 167 a 176 del Archivo n° 01 del cuaderno principal del expediente digital. Exp. 17001-33-39-005-2017-00153-02 26 GRADO: 02 No. DE CARGOS: UNO (1) DEPENDENCIA: DONDE SE UBIQUE EL CARGO CARGO DEL JEFE INMEDIATO: QUIEN EJERZA LA SUPERVISION DIRECTA (…) PROPOSITO PRINCIPAL Conducir el vehículo asignado cumpliendo con la normatividad de transito vigente, transportando el personal, correspondencia y/o elementos asignados según disposiciones del jefe inmediato o disposiciones de la entidad.
DESCRIPCIÓN DE FUNCIONES ESENCIALES: 1. Conducir el vehículo asignado y velar por el perfecto estado de funcionamiento, conservación, presentación y buen mantenimiento 2. Mantener el vehículo en perfecto estado y efectuar reparaciones menores, con la debida autorización del jefe inmediato, si es el caso. 3. Responder por el inventario del vehículo asignado 4.
Cumplir con las señales de tránsito y acatar cuidadosamente las normas de conducción, conservando el SIMIT en cero 5. Colaborar con el cargue y descargue del vehículo 6. Trasladar elementos de la institución cuando sea necesario 7. Solicitar al jefe inmediato la relación de reparaciones mecánicas complicadas, llevarlo al taller y supervisar el trabajo. 8.
Permanecer en el lugar de trabajo, dispuesto a cumplir con las diligencias que se le encomiendan, presentarse al término de cada una de ellas ante su jefe inmediato, con disponibilidad, de acuerdo con las necesidades del servicio. Exp. 17001-33-39-005-2017-00153-02 27 9. Revisar periódicamente y mantener actualizados los documentos del vehículo 10.
Presentar un oficio detallado de inconsistencias, anomalías y los daños del vehículo, equipos, elementos y documentos 11. Apoyar a las diferentes áreas en la foliación de documentos del área que lo requiera 12. Apoyar las actividades establecidas en los procesos y procedimientos conforme a lo previsto en el sistema de Gestión de la Calidad relacionada con sus funciones 13.
Las demás que le sean asignadas por la autoridad competente y que tenga relación directa con la naturaleza del cargo y el área de desempeño. Precisa la Sala que es evidente la similitud que guardaban las funciones específicas que desarrollaba el señor Otto Gallo Galvis con las reseñadas de manera inmediatamente anterior en el manual especifico de funciones y competencias laborales para los empleos de la planta de personal de la dirección territorial de Salud de Caldas.
En este sentido, se recuerda que conforme al numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, uno de los requisitos esenciales del contrato de prestación de servicios es su temporalidad, pues dispone que aquellos se celebran por un término estrictamente indispensable. La circunstancia de celebrar contratos de prestación de servicios para realizar labores de carácter permanente contraría la naturaleza propia de estos, así como la razón para la cual fueron concebidos en la Ley 80 de 1993, y permitiría inferir que esta modalidad de contratación fue utilizada para disfrazar una relación laboral y eximirse del pago de las prestaciones sociales a los trabajadores.
Lo anterior, por cuanto, como lo prevé la parte final del artículo 2 del Decreto 2400 de 196831, “[p]ara el ejercicio de funciones de carácter permanente se crearán los empleos correspondientes, y, en ningún caso, podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de tales funciones”. 31 “Por el cual se modifican las normas que regulan la administración del personal civil y se dictan otras disposiciones”.
Exp. 17001-33-39-005-2017-00153-02 28 Esta prohibición fue replicada por el artículo 7 del Decreto 1950 de 197332 y por el artículo 1º del Decreto 3074 de 200833 que modificó y adicionó el artículo 2 del Decreto 2400 de 1968. El inciso final del artículo 2 del Decreto 2400 de 1968, con la modificación introducida por el artículo 1º del Decreto 3074 de 2008, fue declarado exequible por la H. Corte Constitucional en sentencia C- 614 de 2009, en la que precisó que la permanencia en un contrato de prestación de servicios es un elemento más que indica la existencia de una relación laboral34, y adicionalmente expuso los criterios que permiten diferenciar una relación laboral de una por prestación de servicios: La jurisprudencia colombiana permite establecer algunos criterios que definen el concepto de función permanente como elemento, que sumado a la prestación de servicios personales, subordinación y salario, resulta determinante para delimitar el campo de la relación laboral y el de la prestación de servicios.
Son estos: i) Criterio funcional, esto es, si la función contratada está referida a las que usualmente debe adelantar la entidad pública, en los términos señalados en el reglamento, la ley y la Constitución, será de aquellas que debe ejecutarse mediante vínculo laboral; ii) Criterio de igualdad: Si las labores desarrolladas son las mismas que las de los servidores públicos vinculados en planta de personal de la entidad y, además se cumplen los tres elementos de la relación laboral, debe acudirse a la relación legal y reglamentaria o al contrato laboral y no a la contratación pública; iii) Criterio temporal o de la habitualidad: si las funciones contratadas se asemejan a la constancia o cotidianidad, que conlleva el cumplimiento de un horario de trabajo o la realización frecuente de la 32 “Artículo 7º.- Salvo lo que dispone la ley para los trabajadores oficiales, en ningún caso podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de funciones públicas de carácter permanente, en cuyo caso se crearán los empleos correspondientes mediante el procedimiento que se señala en el presente Decreto Nacional.
La función pública que implique el ejercicio de la autoridad administrativa no podrá ser objeto de contrato ni delegarse en el personal vinculado mediante esta modalidad”. 33 “ARTICULO 1. Modifícase y adiciónase el Decreto número 2400 de 1968, en los siguientes términos: El artículo 2. quedará así: (…) Para el ejercicio de funciones de carácter permanente se crearán los empleos correspondientes, y en ningún caso, podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de tales funciones”. 34 “La Corte encuentra que la prohibición a la administración pública de celebrar contratos de prestación de servicios para el ejercicio de funciones de carácter permanente se ajusta a la Constitución, porque constituye una medida de protección a la relación laboral, ya que no sólo impide que se oculten verdaderas relaciones laborales, sino también que se desnaturalice la contratación estatal, pues el contrato de prestación de servicios es una modalidad de trabajo con el Estado de tipo excepcional, concebido como un instrumento para atender funciones ocasionales, que no hacen parte del giro ordinario de las labores encomendadas a la entidad, o siendo parte de ellas no pueden ejecutarse con empleados de planta o se requieran conocimientos especializados.
De igual manera, despliega los principios constitucionales de la función pública en las relaciones contractuales con el Estado, en tanto reitera que el ejercicio de funciones permanentes en la administración pública debe realizarse con el personal de planta, que corresponde a las personas que ingresaron a la administración mediante el concurso de méritos”.
Exp. 17001-33-39-005-2017-00153-02 29 labor, surge una relación laboral y no contractual, o sea que si se suscriben órdenes de trabajo sucesivas, que muestra el indiscutible ánimo de la administración por emplear de modo permanente y continuo los servicios de una misma persona, y no se trata de una relación o vinculo de tipo ocasional o esporádico, es lógico concluir que nos referimos a una verdadera relación laboral; iv) Criterio de la excepcionalidad: si la tarea acordada corresponde a actividades nuevas y éstas no pueden ser desarrolladas con el personal de planta o se requieren conocimientos especializados o de actividades que, de manera transitoria, resulte necesario redistribuir por excesivo recargo laboral para el personal de planta, puede acudirse a la contratación pública; pero si la gestión contratada equivale al giro normal de los negocios de una empresa debe corresponder a una relación laboral y no puramente contractual; v) Criterio de la continuidad: si la vinculación se realizó mediante contratos sucesivos de prestación de servicios pero para desempeñar funciones del giro ordinario de la administración, esto es, para desempeñar funciones de carácter permanente, la verdadera relación existente es de tipo laboral.
(Negrilla fuera de texto). A este respecto, en sentencia de unificación35 del 09 de septiembre de 2021, el H. Consejo de Estado estipuló lo siguiente en relación con la temporalidad de los contratos de prestación de servicios: “si los contratos de prestación de servicios celebrados con un mismo contratista, de manera continuada o sucesiva, guardan entre sí rasgos inequívocos de identidad, similitud o equivalencia, que permitan concluir que todos ellos forman parte de una misma cadena o tracto negocial de carácter continuado y permanente, que desborda el «término estrictamente indispensable» del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, los demandantes deberán demostrar, con fundamento en los estudios previos y demás documentos precontractuales y contractuales, que el objeto de dichos contratos, las necesidades que se querían satisfacer, las condiciones pactadas al momento de su celebración y las circunstancias que rodearon su ejecución, develan la subyacencia de una verdadera relación laboral encubierta y el consiguiente desconocimiento de sus derechos laborales y prestacionales, por haber fungido, en la práctica, no como simples contratistas, autónomos e independientes, sino como verdaderos servidores en el contexto de una relación laboral de raigambre funcionarial.
Lo anterior, sin perjuicio de otras pruebas que contribuyan a dar certeza sobre la auténtica naturaleza del vínculo laboral subyacente.” 35 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Consejero Ponente: Dr. Rafael Francisco Suárez Vargas. Sentencia del 9 de septiembre de 2021. Radicación número: 05001-23-33-000-2013-01143-01(1317-16)CE-SUJ2-025-21.
Exp. 17001-33-39-005-2017-00153-02 30 De los estudios previos de cada uno de los contratos que obran en el expediente se tiene que la Dirección Territorial de Salud de Caldas estableció así la necesidad que los fundamenta: Para el contrato 000936 En razón a la misión que debe cumplirla Dirección Territorial de Salud de Caldas, se presenta en la entidad la necesidad de transportar los funcionarios y/o elementos, tanto en la ciudad de Manizales como en el resto del cumplimiento para el desarrollo de las distintas actividades.
Para satisfacer la necesidad planteada es indispensable la contratación de un conductor, toda vez que en la entidad no hay personal de planta que pueda suplir dicha actividad. Para los contratos 0017, 0025, 0127, 0161, 0173, 0026337 Los funcionarios de la Subdirección de Salud Pública necesitan desplazarse por lo s27 municipios del Departamento de Caldas, con el fin de dar cumplimiento a las metas, actividades e indicadores de las acciones de estricto cumplimiento del PAB, establecidas en la circular 18 del 18 de febrero de 2004, emitida por el Ministerio de la Protección Social.
Para tal fin la Dirección Territorial de Salud de Caldas cuenta con vehículos de propiedad de la entidad, pero no con el personal suficiente para realizar las funciones de conductor, por lo cual se requiere de un conductor que transporte a los funcionarios de la entidad, con el fin de suplir las necesidades anteriormente mencionadas. Para el contrato 021, 040538 La Dirección Territorial de Salud de Caldas necesita contratar los servicios de un conductor que se encargue del desplazamiento de los funcionarios de la Dirección, a varios lugares tanto dentro, como fuera del departamento de Caldas, con el fin de cumplir con las actividades programadas por la Entidad, en cumplimiento de sus funciones.
Lo anterior obedece a que solo cuenta con dos (2) cargos de conductor de planta, los cuales son insuficientes. 36 Página 2 del archivo n° 02 del cuaderno principal del expediente digital. 37 Páginas 51, 205, 571, 615 y 659 del archivo n° 02 del cuaderno principal del expediente digital. 38 Páginas 125 y 792 del archivo n° 02 del cuaderno principal del expediente digital.
Exp. 17001-33-39-005-2017-00153-02 31 Para el contrato 040839 Actualmente la Dirección Territorial de Salud de Caldas, se ve en la necesidad de contratar los servicios de un conductor para cumplir con las diferentes labores que se presentan diariamente en el área de Salud Pública para los desplazamientos de un asesor PAB a los municipios del Departamento.
Para el contrato 005040 La dirección Territorial de Salud de Caldas necesita el desplazamiento de los servidores públicos en la misma ciudad o diferentes municipios del Departamento de Caldas, con el fin de cumplir con las actividades programadas en la Entidad, a efectos de hacer efectiva las obligaciones que por mandato constitucional o legal le corresponde.
Para el contrato 0041, 038541 La Dirección Territorial de Salud de Caldas, es una entidad descentralizada encargada de la rectoría del SGSSS en el departamento de Caldas, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio adscrita al Despacho de la Gobernación, cuyo objetivo principal es garantizar los más altos estándares de calidad en el cumplimiento de las funciones de la Salud Pública, Prestación de Servicios, Aseguramiento, Asistencia Técnica e Inspección, Vigilancia y Control a todos los actores del Sistema.
La Dirección Territorial de Salud de Caldas está en un proceso de mejoramiento continuo, generando compromisos institucionales en mejoramiento de la calidad de vida de las comunidades, con el fin de alcanzar los propósitos y afianzar la política institucional en el marco del Plan de Desarrollo Departamental 2013-2015 “En la Ruta de la Prosperidad”, aprobado mediante la Ordenanza 723 de 2013, en la línea estratégica “Desarrollo, Bienestar Social e Igualdad de Oportunidades”, Sector Salud “Salud al Alcance de Todos”, en el Programa (1.4.4) Desarrollo Institucional, en el Subprograma (1.4.4.1) “Apoyo y Fortalecimiento a los Procesos de la Dirección Territorial de Salud de Caldas”, enmarcado en el Proyecto 43358 “Apoyo y Fortalecimiento de los Procesos Administrativos de la Dirección Territorial de Salud de Caldas” De conformidad con lo dispuesto en el artículo 81 del Decreto 1510 de 2013, reglamentario de la Ley 80 de 1993 y de la Ley 1150 de 2007, en los casos de 39 Página 843 del archivo n° 02 del cuaderno principal del expediente digital. 40 Página 394 del archivo n° 02 del cuaderno principal del expediente digital. 41 Páginas 251 y 736 del archivo n° 02 del cuaderno principal del expediente digital.
Exp. 17001-33-39-005-2017-00153-02 32 los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, la entidad estatal podrá contratar directamente con la persona natural o jurídica que este en capacidad de ejecutar el objeto del contrato y que haya demostrado idoneidad y experiencia directamente relacionada con el área de que se trate, sin que sea necesario que haya obtenido previamente varias ofertas.
Para el contrato 005142 La Dirección Territorial de Salud de Caldas, es una entidad descentralizada encargada de la rectoría del SGSSS en el departamento de Caldas, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio adscrita al Despacho de la Gobernación, cuyo objetivo principal es garantizar los más altos estándares de calidad en el cumplimiento de las funciones de Salud Pública, Prestación de Servicios, Aseguramiento, Asistencia Técnica e Inspección, Vigilancia y Control a todos los actores del Sistema.
Una de las funciones de la Dirección Territorial de Salud de Caldas es garantizar a la comunidad la atención oportuna en cada una de las subdirecciones que conforman la Entidad, logrando mantener el avance y mejoramiento de los programas, planes y proyectos liderados por los diferentes profesionales que allí laboran; lo que obliga tanto al Director General de la Entidad, como a sus funcionarios y contratistas, a realizar un continuo desplazamiento en la ciudad y hacia los diferentes municipios con el fin de atender las funciones propias de la Dirección como ente rector de la Salud del Departamento.
Consecuentemente, para cumplir con los diferentes programas propuestos por la Dirección General y el gobierno Departamental, se hace necesario la contratación de personal de apoyo a la gestión como es un Conductor, que se encargará de las labores propias de quien cumple esta función, para el desplazamiento de los funcionarios y contratistas que prestan sus servicios a la entidad, entrega de correspondencia y otro tipo de actividades en los casos requeridos, que permitan garantizar el normal funcionamiento de la entidad y así evitar barreras en la actividad pública propia del Director General.
Para el efecto cabe mencionar que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 81 del Decreto 1510 de 2013, reglamentario de la Ley 80 de 1993 y de la Ley 1150 de 2007, en los casos de los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, la entidad estatal podrá contratar directamente con la persona natural o jurídica que este en capacidad de ejecutar el objeto del contrato y que haya demostrado idoneidad y experiencia directamente relacionada con el área de que se trate, sin que sea necesario que haya obtenido previamente varias ofertas.
Así mismo establece, “los servicios 42 Página 459 del archivo n° 02 del cuaderno principal del expediente digital. Exp. 17001-33-39-005-2017-00153-02 33 profesionales y de apoyo a la gestión corresponden a aquellos de naturaleza intelectual diferentes a los de consultoría que se derivan del cumplimiento de las funciones de la entidad: así como los relacionados con actividades operativas. logísticas, o asistenciales”.
Para el contrato 0052 y 63743 La Dirección Territorial de Salud de Caldas cuenta con cuatro Subdirecciones entre ellas la Subdirección de Salud Pública, la cual tiene como función Adoptar, implementar y adaptar las políticas y planes en salud pública de conformidad con las disposiciones del orden nacional, así como formular, ejecutar y evaluarla Política de Salud Pública del Departamento de Caldas para llevar a cabo las actividades citadas de la DTSC, se necesita contratar los servicios de un conductor para trasladar a los funcionarios de la Dirección Territorial de Salud de Caldas al lugar que se requiera con el fin de cumplir con las actividades antes mencionadas en virtud a que cuenta con los respectivos vehículos.
(…) Para satisfacer la necesidad planteada, la Subdirección de Salud Pública necesita contratar un conductor que se encargue de transportar a los funcionarios a los diferentes lugares dentro del departamento o donde la entidad lo requiera. Para el contrato 056244 La Subdirección de Salud Pública de la Dirección Territorial de Salud de Caldas, en cumplimiento de las funciones establecidas en la constitución nacional, ley 100 de 1993, ley 09 de 1979, la ley 1122 de 2007, decreto 1281 de 1994, la Resolución 2400 de 1979, decreto 0614 de 1984, resolución 1609 de 2002 y la Resolución 0425 de 2008, donde se establece como actividades de obligatorio cumplimiento la prestación de asesoráis y asistencia técnica a cada uno de los municipios, con el fin de ejecutar el plan de Salud Publica en el Plan Nacional y el Departamental.
En concordancia con lo anterior, la DTSC y teniendo como marco de referencia la situación de morbimortalidad de cada uno de los municipios y en general del departamento de Caldas. (…) 43 Páginas 510 y 995 del archivo n° 02 del cuaderno principal del expediente digital. 44 Página 938 y 939 del archivo n° 02 del cuaderno principal del expediente digital.
Exp. 17001-33-39-005-2017-00153-02 34 Para cumplir con lo anteriormente expuesto se hace necesaria la contratación de una persona natural o jurídica que cumpla con la ejecución de las siguientes activides (sic): 1. Realizar la conducción del vehículo para el desplazamiento (vehículo de la Institución asignado) de los funcionarios, a cada uno de los municipios y en el departamento o ciudades que haya lugar, mediante la respectiva orden de comisión y autorización del jefe inmediato.
Teniendo presente lo anterior, esta Sala de Decisión considera que durante toda la vinculación la parte demandante desarrolló funciones inherentes, permanentes y obligatorias de la entidad demandada, en tanto no fueron de carácter temporal, característica propia del contrato de prestación de servicios, sino que por lo contrario, tuvieron vocación de permanencia para cumplir con las obligaciones legales de la entidad y si bien hubieron algunas interrupciones entre los acuerdos de voluntades, como se analizará más adelante, la vinculación se prolongó durante aproximadamente 10 años.
Para este Tribunal es claro que lo que le correspondía hacer a la Dirección Territorial de Salud de Caldas era crear para la planta de personal de la entidad, el cargo o los cargos de conductor requeridos que permitieran atender debidamente el objeto que presta, y no acudir a la figura ficticia de contratos de prestación de servicios. b) Uso de elementos institucionales De igual forma se demostró en el trámite de este proceso que la entidad demandada suministró a el señor Otto Gallo Galvis el vehículo automotor y los implementos necesarios para el mantenimiento del automóvil, a fin de cumplir con las actividades propias del oficio de conductor. c) Fijación y cumplimiento de horario Tal como quedó consignado en los contratos allegados, el demandante debía cumplir con el transporte de funcionarios y documentos según los requerimientos de la entidad.
Al respecto, la testigo que declaró en este proceso45 y algunos cuadros de 45 Ver declaración de la señora Ángela Betancur (min. 1.13.30 a 1.43.50 del archivo n° 037 del cuaderno principal del expediente digital) Exp. 17001-33-39-005-2017-00153-02 35 transporte del año 201046, informan que la parte accionante debía garantizar la disponibilidad para transportar a los funcionarios de acuerdo con los horarios de estos.
Lo anterior, permite inferir que el horario era asignado de manera unilateral por la entidad accionada, en tanto la misma establecía las actividades que debía realizar la parte accionante. d) Sujeción a reglamentos, órdenes e instrucciones Está demostrado en el proceso que las labores desarrolladas por el demandante en ejecución de los contratos de prestación de servicios suscritos con la entidad demandada eran susceptibles de constante supervisión y correspondían más que a una relación de coordinación entre los contratantes, a verdadera subordinación, como quiera que: ▪ El desempeño de las funciones del accionante estaba sujeto al horario de los demás funcionarios y de atender a las disposiciones e instrucciones provenientes del supervisor del contrato47. ▪ El demandante debía presentar informes mensuales de la ejecución del contrato al interventor del contrato.
Este tema puede ser contrastado con verificaciones de documentos contractuales de persona natural y algunos informes mensuales de actividades que reposan en el expediente digital48. ▪ Como requisito para el pago, el actor debía demostrar que había efectuado el oportuno y correcto cumplimiento de sus actividades, previa certificación del supervisor designado por la entidad. ▪ En algunos contratos el demandante tenía la obligación de desarrollar los procesos y procedimientos conforme a lo previsto en el Sistema Integrado de Gestión de la Calidad relacionadas con sus obligaciones.
Respecto del vehículo suministrado por la entidad accionada, el demandante debía cumplir las siguientes obligaciones: ▪ Reportar con anticipación los insumos que se requieran para el normal funcionamiento del vehículo. 46 Páginas 369 a 370 del archivo n° 02 del cuaderno principal del expediente digital. 47 Ver la declaración de la señora Ángela Betancur (min. 1.13.30 a 1.43.50 del archivo n° 037 del cuaderno principal del expediente digital) 48 Archivo n° 02 del cuaderno principal del expediente digital.
Exp. 17001-33-39-005-2017-00153-02 36 ▪ Responder por los documentos, herramientas, repuestos y demás accesorios y elementos que conforman el inventario del vehículo que le sea entregado para su conducción. ▪ Informar de manera inmediata a la Dirección cualquier falla técnica, mecánica o cualquier daño o novedad observada al vehículo. ▪ Responder por el vehículo en las mismas condiciones que le fue entregado. ▪ Realizar operaciones mecánicas sencillas de mantenimiento del vehículo a su cargo y solicitar oportunamente la ejecución de aquellas de mayor complejidad. ▪ Velar por el correcto uso y mantenimiento del equipo automotor y elementos a su cargo. e) Prestación exclusiva de servicios con la entidad Ninguna de las pruebas allegadas al proceso permite afirmar que durante el término de vinculación con la Dirección Territorial de Salud de Caldas, el señor Otto Gallo Galvis suscribió contrato de prestación de servicios alguno con otra institución. Y de así haberlo hecho, tal circunstancia, en criterio de este Tribunal, no desdibuja la prestación exclusiva que tenía con la demandada, pues es evidente que hubiera sido en momentos para los cuales no estuviese laborando en la Dirección Territorial de Salud de Caldas. f) Falta de autonomía e independencia Para la Sala es claro que por su naturaleza, las atribuciones de quien se desempeña como conductor de apoyo en labores necesarias y permanentes para el cumplimiento del objeto misional de la Dirección Territorial de Salud de Caldas no tienen el alcance de determinar las condiciones bajo las cuales dicha labor debe ser desempeñada, pues debe responder a los tiempos, órdenes, instrucciones y determinaciones de sus superiores, lo que desvirtúa desde todo punto de vista el factor autonomía e independencia que se predica de una relación de prestación de servicios como la que en apariencia se constituyó entre las partes en el sub lite.
Así pues, en el presente caso se demostró que la actividad contractual no Exp. 17001-33-39-005-2017-00153-02 37 era ejercida de manera autónoma e independiente, pues el demandante debía: i) estar sujeto a un horario de trabajo y sus cambios, fijados por la Dirección Territorial de Salud de Caldas según las necesidades del servicio; ii) no podía ejecutar las actividades contratadas en las circunstancias de tiempo, modo y lugar de su preferencia, pues como se vio, debía sujetarse a la programación dispuesta por la entidad, presentación de constantes informes de actividades, y seguimiento de lineamientos; y iv) sus actividades estaban sometidas a las directrices de los diferentes superiores jerárquicos del área en la que se desempeñara.
De lo anterior se concluye que se encuentra acreditada la subordinación del señor Otto Gallo Galvis como segundo elemento de la relación laboral predicada respecto de Dirección Territorial de Salud de Caldas. 3.3 Retribución Sobre la existencia de remuneración por las actividades desarrolladas, el Consejo de Estado precisó lo siguiente en la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 202149 ya citada: “Por los servicios prestados, el presunto contratista ha debido recibir una contraprestación económica, con independencia de si la entidad contratante fue la que directamente la realizó. Lo importante aquí es el carácter fijo o periódico de la remuneración del trabajo.
En la práctica, esta retribución recibe el nombre de honorarios, los cuales pueden acreditarse a través de los recibos que, por dicho concepto, enseñen los montos que correspondan a la prestación del servicio contratado”. Según consta en los documentos precontractuales y en los contratos allegados y referidos anteriormente, las partes pactaron como contraprestación por los servicios prestados por el demandante, un pago mensual, previa certificación expedida por el encargado de la supervisión del contrato sobre el cumplimiento a satisfacción del servicio, y siempre y cuando acreditara oportuna y debidamente encontrarse al día en el pago de aportes al Sistema de Seguridad Social Integral.
Al expediente fueron aportados actas de liquidación bilateral50 y certificados de pagos51 emitidos por la Dirección Territorial de Caldas, los cuales dan cuenta de los valores pagados por concepto de los servicios prestados por la parte accionante. 49 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Consejero Ponente: Dr. Rafael Francisco Suárez Vargas.
Sentencia del 9 de septiembre de 2021. Radicación número: 05001-23-33-000-2013-01143-01(1317-16)CE-SUJ2-025-21. 50 Archivo n° 02 del cuaderno principal del expediente digital 51 Archivo n° 02 del cuaderno principal del expediente digital Exp. 17001-33-39-005-2017-00153-02 38 4. Existencia del contrato realidad en el presente asunto En el contexto referido y conforme con las reglas de la experiencia, esta Sala de Decisión considera que en el caso concreto se demostraron los elementos propios de una relación laboral entre la parte demandante y la Dirección Territorial de Salud de Caldas, pese a que su vinculación se efectuó bajo la figura del contrato de prestación de servicios.
Por dicha razón, debe entenderse que los contratos de prestación de servicios encubrieron una relación de carácter laboral entre demandante y demandado, por lo que, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formas, debe reconocerse la existencia de un contrato realidad sobre dichos contratos. 5. Extremos temporales por los cuales se reconocerá relación laboral Para el caso que convoca la atención de esta Sala y de conformidad con los medios probatorios allegados al expediente, se observa que el señor Otto Gallo Galvis se desempeñó como conductor de la Dirección Territorial de Salud de Caldas en los períodos que se indican a continuación y por los cuales se reconocerá la existencia de la relación laboral: • Del 01 de septiembre al 30 de noviembre de 2003 • Del 09 al 31 de diciembre de 2003 • Del 19 de enero al 30 de junio de 2004 • Del 06 de julio al 05 de octubre de 2004 • Del 11 de octubre al 31 de diciembre de 2004 • Del 11 de enero al 08 de abril de 2005 • Del 11 de abril al 10 de octubre de 2005 • Del 04 de enero al 29 de diciembre de 2007 • Del 03 de septiembre al 31 de diciembre de 2008 • Del 02 de febrero al 31 de julio de 2009 • Del 12 de agosto al 31 de diciembre de 2009 • Del 25 de enero al 30 de agosto de 2010 • Del 09 de septiembre al 8 de noviembre de 2010 • Del 10 de noviembre al 30 de diciembre de 2010 • Del 02 de enero al 30 de diciembre de 2011 • Del 20 de enero al 19 de julio de 2012 • Del 23 de julio al 31 de diciembre de 2012 • Del 09 de enero al 31 de diciembre de 2013 • Del 20 de enero al 30 de junio de 2014 • Del 17 de julio al 30 de diciembre de 2014 Exp. 17001-33-39-005-2017-00153-02 39 • Del 16 de enero al 30 de abril de 2015 • Del 07 de mayo al 31 de diciembre de 2015 6.
La prescripción en los eventos en que se debate la existencia de un contrato realidad En sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ2 n° 5 del 25 de agosto de 201652, la Sección Segunda del Consejo de Estado indicó que, “(…) si quien pretende el reconocimiento de la relación laboral con el Estado, se excede de los tres años, contados a partir de la terminación de su vínculo contractual, para reclamar los derechos en aplicación del principio de la “…primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales” (artículo 53 constitucional), se extingue el derecho a solicitar las prestaciones que se deriven de aquella, pues dicha situación se traduciría en su desinterés, que no puede soportar el Estado, en su condición de empleador”.
En la misma providencia referida, el Alto Tribunal precisó que “(…) en aquellos contratos de prestación de servicios, pactados por un interregno determinado y que la ejecución entre uno y otro tiene un lapso de interrupción, frente a cada uno de ellos habrá de analizarse la prescripción a partir de sus fechas de finalización, puesto que uno de los fundamentos de la existencia del contrato realidad es precisamente la vocación de permanencia en el servicio.
Por consiguiente, le corresponderá al juez verificar si existió o no la citada interrupción contractual, que será excluida de reconocimiento y examinada en detalle en cada caso particular, en aras de proteger los derechos de los trabajadores, que han sido burlados por las autoridades administrativas al encubrir una relación laboral bajo contratos de prestación de servicios”.
En la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 202153 tantas veces aquí referida, el Consejo de Estado unificó su jurisprudencia en el sentido de establecer un período de treinta (30) días hábiles entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término para que no se presente solución de continuidad, sin perjuicio de que se flexibilice en algunos casos en atención a las especiales circunstancias que el Juez encuentre probadas dentro del expediente.
Siguiendo las reglas jurisprudenciales expuestas para el caso objeto de estudio, pasa la Sala a determinar si en el presente asunto hubo prescripción, 52 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Consejero Ponente: Dr. Carmelo Perdomo Cuéter. Sentencia del 25 de agosto de 2016. Radicación número: 23001-23- 33-000-2013-00260-01(0088-15) CE-SUJ2-005-16. 53 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Sentencia del 9 de septiembre de 2021. Radicación número: 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016). Exp. 17001-33-39-005-2017-00153-02 40 para lo cual se analizará previamente si la vinculación tuvo interrupciones en el tiempo superiores a 30 días hábiles, así: PERÍODOS DE VINCULACIÓN N° CONTRATO n° INICIO FINAL 1 0161 del 25 de agosto de 2003 01 de septiembre de 2003 30 de noviembre de 2003 INTERRUPCIÓN: 6 días hábiles (1 de diciembre de 2003 al 08 de diciembre de 2003) SIN SOLUCIÓN DE CONTINUIDAD 2 0408 del 09 de diciembre de 2003 09 de diciembre de 2003 31 de diciembre de 2003 INTERRUPCIÓN: 10 días hábiles (1 de enero de 2004 al 18 de enero de 2004) SIN SOLUCIÓN DE CONTINUIDAD 3 0009 del 19 de enero de 2004 19 de enero de 2004 30 de junio de 2004 INTERRUPCIÓN: 2 días hábiles (1 de julio de 2004 al 5 de julio de 2004) SIN SOLUCIÓN DE CONTINUIDAD 4 0173 del 01 de julio de 2004 06 de julio de 2004 05 de octubre de 2004 INTERRUPCIÓN: 3 días hábiles (6 de octubre de 2004 al 10 de octubre de 2004) SIN SOLUCIÓN DE CONTINUIDAD 5 0263 del 04 de octubre de 2004 11 de octubre de 2004 31 de diciembre de 2004 INTERRUPCIÓN: 5 días hábiles (1 de enero de 2005 al 10 de enero de 2005) SIN SOLUCIÓN DE CONTINUIDAD 6 0025 del 11 de enero de 2005 11 de enero de 2005 08 de abril de 2005 INTERRUPCIÓN: 0 días hábiles (09 de abril de 2005 al 10 de abril de 2005) SIN SOLUCIÓN DE CONTINUIDAD 7 0127 del 11 de abril de 2005 11 de abril de 2005 10 de octubre de 2005 INTERRUPCIÓN: 300 días hábiles (11 de octubre de 2005 al 3 de enero de 2007) CON SOLUCIÓN DE CONTINUIDAD 8 017 del 02 de enero de 2007 04 de enero de 2007 29 de diciembre de 2007 INTERRUPCIÓN: 246 días hábiles (30 de diciembre de 2007 al 2 de septiembre de 2008) CON SOLUCIÓN DE CONTINUIDAD 9 0637 del 01 de septiembre de 2008 03 de septiembre de 2008 31 de diciembre de 2008 INTERRUPCIÓN: 20 días hábiles (1 de enero de 2009 al 1 de febrero de 2009) Exp. 17001-33-39-005-2017-00153-02 41 SIN SOLUCIÓN DE CONTINUIDAD 10 0052 del 30 de enero de 2009 02 de febrero de 2009 31 de julio de 2009 INTERRUPCIÓN: 6 días hábiles (1 agosto de 2009 al 11 de agosto de 2009) SIN SOLUCIÓN DE CONTINUIDAD 11 0562 del 06 de agosto de 2009 12 de agosto de 2009 31 de diciembre de 2009 INTERRUPCIÓN: 14 días hábiles (1 de enero de 2010 al 24 de enero de 2010) SIN SOLUCIÓN DE CONTINUIDAD 12 0050 del 22 de enero de 2010 25 de enero de 2010 30 de agosto de 2010 INTERRUPCIÓN: 22 días hábiles (31 de agosto de 2010 al 8 de septiembre de 2010) SIN SOLUCIÓN DE CONTINUIDAD 13 0655 del 09 de septiembre de 2010 9 de septiembre de 2010 (2 meses) 8 de noviembre de 2010 INTERRUPCIÓN: 1 días hábiles (9 de noviembre de 2010) SIN SOLUCIÓN DE CONTINUIDAD 14 0758 del 10 de noviembre de 2010 10 de noviembre de 2010 30 de diciembre de 2010 INTERRUPCIÓN: 1 días hábiles (31 de diciembre de 2010 al 1 de enero de 2011) SIN SOLUCIÓN DE CONTINUIDAD 15 0135 del 02 de enero de 2011 02 de enero de 2011 30 de diciembre de 2011 INTERRUPCIÓN: 13 días hábiles (31 de diciembre de 2011 al 19 de enero de 2012) SIN SOLUCIÓN DE CONTINUIDAD 16 0050 del 16 de enero de 2012 20 de enero de 2012 19 de julio de 2012 INTERRUPCIÓN: 0 días hábiles (20 de julio de 2012 al 22 de julio de 2012) SIN SOLUCIÓN DE CONTINUIDAD 17 0405 del 23 de julio de 2012 23 de julio de 2012 31 de diciembre de 2012 INTERRUPCIÓN: 4 días hábiles (1 de enero de 2013 al 8 de enero de 2013) SIN SOLUCIÓN DE CONTINUIDAD 18 100.14.4.021 del 09 de enero de 2013 09 de enero de 2013 31 de diciembre de 2013 INTERRUPCIÓN: 11 días hábiles (1 de enero de 2014 al 19 de enero de 2014) SIN SOLUCIÓN DE CONTINUIDAD 19 100.14.4.041 del 20 de enero de 2014 20 de enero de 2014 30 de junio de 2014 INTERRUPCIÓN: 12 días hábiles (1 de julio de 2014 al 16 de julio de 2014) Exp. 17001-33-39-005-2017-00153-02 42 SIN SOLUCIÓN DE CONTINUIDAD 20 100.14.4.0385 del 17 de julio de 2014 17 de julio de 2014 30 de diciembre de 2014 INTERRUPCIÓN: 10 días hábiles (31 de diciembre de 2014 al 15 de enero de 2015) SIN SOLUCIÓN DE CONTINUIDAD 21 150.11.4.0051 del 14 de enero de 2015 16 de enero de 2015 30 de abril de 2015 INTERRUPCIÓN: 3 días hábiles (1 de mayo de 2015 al 6 de mayo de 2015) SIN SOLUCIÓN DE CONTINUIDAD 22 150.11.4.04.15 del 06 de mayo de 2015 07 de mayo de 2015 31 de diciembre de 2015 Según el anterior cuadro, este Tribunal considera que para el presente caso y con ocasión de los 300 días hábiles que transcurrieron entre la suscripción de los contratos n° 0127 del 11 de abril de 2005 y 017 del 02 de enero de 2007, y los 246 días hábiles que transcurrieron entre los contratos n° 017 del 02 de enero de 2007 y 0637 del 01 de septiembre de 2008, se generaron unas interrupciones en la prestación del servicio que conllevan a la verificación de soluciones de continuidad por los períodos comprendidos entre el 11 de octubre de 2005 y el 3 de enero de 2007 y, el 30 de diciembre de 2007 al 2 de septiembre de 2008, respectivamente.
Lo anterior, en tanto en esos eventos se excedieron los 30 días hábiles establecidos jurisprudencialmente como límite para determinar que se presenta una solución de continuidad en asuntos de contrato realidad. Al tratarse de una vinculación que tuvo unas interrupciones en el tiempo de servicio, el término para contabilizar la prescripción extintiva debe empezar a contarse a partir de la finalización de cada uno de los períodos laborados, que en este caso se toman en bloque por aquellos que se entienden prestados en continuidad, así: PERÍODO DE VINCULACIÓN FECHA DE PRESCRIPCIÓN Del 01 de septiembre de 2003 al 10 de octubre de 2005 11 de octubre de 2008 Del 04 de enero de 2007 al 29 de diciembre de 2007 30 de diciembre de 2010 Del 03 de septiembre de 2008 al 31 de diciembre de 2015 1 de enero de 2018 Dado que no obra en el expediente la petición de reconocimiento y pago de las acreencias laborales presentada ante la entidad demandada, pero si la respuesta a la petición con fecha del 20 de abril de 201654, la Sala observa que 54 Página 53 archivo 01 del cuaderno principal del expediente digital.
Exp. 17001-33-39-005-2017-00153-02 43 se configuró el fenómeno procesal de la prescripción extintiva respecto de los períodos laborados con anterioridad al 3 de septiembre de 2008. Lo anterior, en la medida en que, después de la finalización del contrato n° 0127 del 11 de abril de 2005, ocurrida el 10 de octubre de 2005 la parte actora tenía hasta el 11 de octubre de 2008 (3 años) para presentar la reclamación y sólo lo hizo el 18 de febrero de 2016.
Así mismo, para el contrato n° 017 del 02 de enero de 2007, cuya finalización fue el 29 de diciembre de 2007, la parte accionante tenía hasta el 30 de diciembre de 2010 (3 años). En este punto, la Sala precisa que entre el 3 de septiembre de 2008 y 31 de diciembre de 2015 no se presentó una interrupción superior a 30 días, motivo por el cual en el caso concreto la prescripción que se suspendió con la reclamación del 20 de abril de 2016 habilita el reconocimiento del mencionado periodo entre 2008 y 2015.
Lo anterior es así, de una parte, atendiendo los termino de la sentencia de unificación en esta materia, y de otra, teniendo en cuenta que, a diferencia de lo expuesto en primera instancia, para este Tribunal la parte accionante acreditó la existencia de contratos de prestación de servicios y la configuración de los elementos de una relación laboral encubierta, entre septiembre y diciembre de 2010, razón por la cual no hay interrupción mayor a 30 días en este periodo.
En estos términos, en criterio de la Sala se debe ajustar la forma de contabilizar el fenómeno de la prescripción en este asunto, precisando que para reclamar la existencia de la relación laboral entre el 3 de septiembre de 2008 y el 31 de diciembre de 2015 el accionante tenía hasta el 1 de diciembre de 2018. Como tal interrupción se verificó el 20 de abril de 2016, se habilita la posibilidad de reclamar el periodo de tiempo que está conformado por los contratos de prestación de servicios del lapso sin interrupción entre septiembre de 2008 y diciembre de 2015.
Sin embargo, no puede pasar por alto este Tribunal que en la demanda el apoderado de la parte actora únicamente reclamó a titulo de restablecimiento del derecho el reconocimiento de prestaciones sociales entre el 1 de enero de 2013 y el 31 de diciembre de 2015. Así mismo, que en el recurso de apelación dicho mandatario no discutió los términos del restablecimiento del derecho contenidos en la sentencia de primera instancia, lo que impide a la Sala modificar tales ordenes en tanto todo el proceso se desarrolló en el marco de los términos precisos de las mencionadas pretensiones.
Exp. 17001-33-39-005-2017-00153-02 44 Lo anterior, al margen de la modificación que se ordenará en relación con el inciso segundo del ordinal cuarto de la sentencia de primera instancia en el sentido que el periodo de los ajustes es entre el 19 de octubre de 2013 al 31 de diciembre de 2015 y no entre el 15 de marzo de 2010 y el 9 de diciembre de 2011 como erróneamente se consignó en el fallo apelado.
Adicionalmente, la Sala advierte que conforme al análisis realizado, no le asiste razón a la entidad accionada al manifestar en el recurso de apelación que se presentó solución de continuidad respecto de los periodos comprendidos entre los contratos n° 0385 del 16 de julio de 2014, 051 del 14 de enero de 2015 y 0415 del 06 de mayo de 2015.
Por último, en tanto no se discute en las apelaciones el restablecimiento del derecho ordenado en primera instancia, este Tribunal se abstendrá de realizar cualquier pronunciamiento adicional sobre el particular. 7. Sobre la condena en costas en primera instancia Antes de resolver si en el caso particular se encuentran dados los supuestos de procedencia para la condena en costas en primera instancia, este Tribunal considera necesario, como lo ha hecho el Consejo de Estado55, indicar que comprende dicho concepto, así: El concepto de las costas del proceso está relacionado con todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación de esa naturaleza y comprende los denominados gastos o expensas del proceso llamados en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo gastos ordinarios del proceso56 y otros como son los necesarios para traslado de testigos y para la práctica de la prueba pericial, los honorarios de auxiliares de la justicia como peritos y secuestres, transporte de expediente al superior en caso de apelación, pólizas, copias, etc.
Igualmente, el concepto de costas incluye las agencias del derecho que corresponden a los gastos por concepto de apoderamiento dentro del proceso, que el juez reconoce discrecionalmente a favor de la parte vencedora atendiendo a los criterios sentados en los numerales 3º y 4º del artículo 366 del CGP57, y 55 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Segunda. Subsección A. Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. Sentencia del 7 de abril de 2016. Radicado: 13001-23-33-000-2013-00022-01(1291-14). 56 Cita de cita: Artículo 171 No. 4 en conc. Art. 178 ib. 57 Cita de cita: “[…] 3. La liquidación incluirá el valor de los honorarios de auxiliares de la justicia, los demás gastos judiciales hechos por la parte beneficiada con la condena, siempre que aparezcan comprobados, hayan sido útiles y correspondan a actuaciones autorizadas por la ley, y las agencias en derecho que fije el magistrado sustanciador o el juez, aunque se litigue sin apoderado.
Exp. 17001-33-39-005-2017-00153-02 45 que no necesariamente deben corresponder al mismo monto de los honorarios pagados por dicha parte a su abogado58 los cuales deberán ser fijados contractualmente entre éstos conforme los criterios previstos en el artículo 28 numeral 8.º de la ley 1123 de 200759. En pronunciamiento de la Sección Segunda del Consejo de Estado60 se señaló que la condena en costas “(…) implica una valoración objetiva valorativa que excluye como criterio de decisión la mala fe o la temeridad de las partes.
(…)”, y en virtud de lo cual el Juez debe revisar si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Como sustento de dicha conclusión, el Tribunal remite a providencia de la misma Alta Corporación61, en la que abordó en forma extensa el tema y concluyó lo siguiente: a) El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio “subjetivo” –CCA- a uno “objetivo valorativo” –CPACA-. b) Se concluye que es “objetivo” porque en toda sentencia se “dispondrá” sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de “valorativo” porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. d) La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos Los honorarios de los peritos contratados directamente por las partes serán incluidos en la liquidación de costas, siempre que aparezcan comprobados y el juez los encuentre razonables.
Si su valor excede los parámetros establecidos por el Consejo Superior de la Judicatura y por las entidades especializadas, el juez los regulará. 4. Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas. […]” 58 Cita de cita: Criterio aceptado por la Corte Constitucional en Sentencia C-043 de 2004 y C-539 de 1999 59 Cita de cita: Regula la norma como deber de los abogados, el de “…fijar sus honorarios con criterio equitativo, justificado y proporcional frente al servicio prestado o de acuerdo a las normas que se dicten para el efecto, y suscribirá recibos cada vez que perciba dineros, cualquiera sea su concepto” 60 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. Sentencia del 18 de enero de 2018. Radicación número: 44001-23-33-000-2014-90035-01(1575-16). 61 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez.
Sentencia del 7 de abril de 2016. Radicación número: 13001-23-33-000-2013-00022-01(1291-14). Exp. 17001-33-39-005-2017-00153-02 46 más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acuerdo núm. 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura). e) Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas. f) La liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho), la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP62, previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial. g) Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia. De lo hasta aquí expuesto concluye este Tribunal que con el CPACA, la imposición de condena en costas no fue establecida de manera subjetiva en los términos previstos anteriormente por el Código Contencioso Administrativo y el Código de Procedimiento Civil, esto es, apelando a la observancia de buena conducta por parte de la parte vencida, sino atendiendo un criterio denominado por la jurisprudencia “objetivo valorativo”, producto del cual las costas proceden siempre y cuando las mismas se hayan causado y la parte interesada haya aportado prueba de su existencia, de su utilidad y de su correspondencia con actuaciones autorizadas por la ley.
Descendiendo al caso concreto y siguiendo el criterio objetivo valorativo, el Tribunal observa que se encuentran acreditados en el expediente no sólo los gastos o expensas en los que incurrió la parte demandante con ocasión de este proceso63, en razón de los traslados enviados a la parte accionada, sino que además la parte actora se vio en la necesidad de asumir su defensa judicial a través de abogado que intervino activamente en este asunto.
En ese orden de ideas, en el sub examine habrá de imponerse condena en costas a cargo de la parte accionada, tanto por gastos del proceso como por agencias en derecho. Atendiendo lo dispuesto por el numeral 1 del artículo 5 del Acuerdo n° PSAA16-10554 de 2016, proferido por el Consejo Superior de la Judicatura, se fija como agencias en derecho en primera instancia y a cargo de la parte demandada, un salario mínimo legal mensual vigente. 62 Cita de cita: “ARTÍCULO 366.
LIQUIDACIÓN. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas:(…)” 63 Páginas 197 a 203 del archivo n° 01 del cuaderno principal del expediente digital.
Exp. 17001-33-39-005-2017-00153-02 47 Según lo dispone el artículo 366 del CGP, la liquidación de las costas se hará de manera concentrada por el Juzgado de primera instancia. 8. Sobre la condena en costas en segunda instancia Por otro lado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, esta Sala de Decisión se abstendrá de condenar en costas en esta instancia, como quiera que no advierte que las mismas se hubieren causado.
En efecto, siguiendo el mencionado criterio objetivo valorativo al cual acude el Consejo de Estado, el Tribunal observa que no hay prueba de gastos o expensas en los que hubiera incurrido la parte demandante en esta instancia, sumado al hecho que no se acreditó intervención activa de los sujetos procesales ante esta Corporación, razón por la cual no es procedente emitir condena en costas por concepto de agencias en derecho en segunda instancia. En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero. MODIFÍCANSE los ordinales cuarto y sexto de la sentencia del doce (12) de abril de dos mil veintiuno (2021), proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Manizales, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor Otto Gallo Galvis contra la Dirección Territorial de Salud de Caldas, los cuales quedarán así:
CUARTO: Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, se condena a LA DIRECCIÓN TERRITORIAL DE SALUD DE CALDAS a pagar al señor OTTO GALLO GALVIS –identificado con cédula de ciudadanía Nro. 10.217.996- o a quien sus derechos representen, el equivalente a las prestaciones sociales legales devengadas por un trabajador de la misma categoría, es decir, Conductor Nivel Asistencial, Código 480, Grado 02.
Los valores a pagar deberán ser reajustados conforme a la fórmula señalada en Exp. 17001-33-39-005-2017-00153-02 48 la parte motiva de esta providencia. Lo anterior por el periodo comprendido entre el 19 de octubre de 2013 y el 31 de diciembre de 2015.
SEXTO: CONDÉNASE en costas de primera instancia a la parte demandada, por concepto de gastos del proceso y agencias en derecho. La liquidación se hará por el Juzgado de primera instancia conforme lo determina el CGP. FÍJASE un salario mínimo legal mensual vigente como agencias en derecho. Segundo. CONFÍRMASE en lo demás el fallo objeto de apelación. Tercero. ABSTIÉNESE de condenar en costas en esta instancia, por lo brevemente expuesto.
Cuarto.
NOTIFÍQUESE conforme lo dispone el artículo 203 del CPACA. Quinto. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen y HÁGANSE las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”. Notifíquese y cúmplase Los Magistrados, AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES Exp. 17001-33-39-005-2017-00153-02 49 CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma denominada SAMAI por parte de los integrantes de la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA, modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.