SIGCMA-SGC TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Magistrado Ponente: Iván Fernando Prada Macías Bucaramanga, primero (01) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 680012333000-2014-00755-00 Medio de control: Reparación Directa. Demandante: Álvaro Ernesto Duarte Mora uruetabogados@cable.net.co Demandado: Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural notificacionesjudiciales@minagricultura.gov.co Ministerio Público: Procuraduría 159 Judicial II para Asuntos Administrativos. nmgonzalez@procuraduria.gov.co Tema: Perjuicios causados por actos administrativos proferidos por el INCORA, mediante los que se declaró extinguido el derecho real de dominio sobre predios rurales / Se niegan pretensiones.
Procede la Sala a dictar sentencia dentro del medio de control de reparación directa promovido por Álvaro Ernesto Duarte Mora, contra la Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural I.
ANTECEDENTES 1. La demanda. El demandante invoca en su escrito de demanda las pretensiones que a continuación se reseñan: 1.1. Pretensiones (fls. 2-4). Primera. Que se declaren responsable a la Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en condición de entidad que asumió los procesos judiciales del extinto Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, en adelante INCORA, o quien haga sus veces, por el presunto daño antijuridico causado al seño Álvaro Ernesto Duarte Mora por causa de la iniciación de las diligencias administrativas tendientes a establecer si procedía o no, declarar la extinción de dominio sobre los predios <<El Socorro>> y <<Candilejas>>, identificados con matrículas inmobiliarias Nos. 303-1613 y 3031614, ordenadas por la Resolución No. 004204 del 26 de agosto de 1988 expedida por el Gerente General de la entidad; así como por la expedición de los actos administrativos, Resoluciones 03917 y 058 del 02 de agosto de 1990 y 0271 y 031 del 9 de febrero de 1993, por medio de los cuales se declaró extinguido el derecho de dominio privado y demás derechos reales accesorios a favor de la Nación sobre dichos inmuebles y, no se accedió a reponerlos.
Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de primera instancia Expediente 68001233300020140075500 Segunda. Como consecuencia de la anterior declaración, se condene a la Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, a el reconocimiento y pago de los perjuicios materiales causados al demandante, estimados así: Daño emergente $8.290.407.967,00 Lucro cesante $1.389.443.838,00 Los que se deben cancelar debidamente actualizados de acuerdo al índice de precios al consumidor.
Tercera. Que se condene en costas a la entidad demandada. 1.2. Hechos (fls.4-18). Como fundamento de las pretensiones, el demandante expone los siguientes hechos relevantes: 1.2.1 A través de Escritura Pública 868 del 02 de mayo de 1973 el señor Álvaro Ernesto Duarte Mora adquiere el derecho de dominio sobre el predio rural <<El Socorro>>, situado en la región de Sogamoso del municipio de Barrancabermeja.
El predio tiene una extensión de 500 hectáreas. 1.2.2 Mediante remate efectuado por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Barrancabermeja y aprobado por auto del 05 de marzo de 1973, el aquí demandante adquiere el derecho de dominio sobre el predio rural <<Candilejas>>, situado igualmente en la región de Sogamoso del municipio de Barrancabermeja.
La transferencia del derecho real de dominio se protocolizó en la Escritura Pública No. 161 de la misma fecha. 1.2.3 26 miembros del <<Comité Veredal de Usuarios Campesinos de El Porvenir>>, dirigen al Gerente Regional del INCORA en Bucaramanga, comunicación en la que informan que, desde el 10 de mayo de 1983, ocupan parte del predio <<Candilejas>> por lo que solicitan la intervención del Instituto para que se practique una visita de inspección y se aplique la extinción de dominio privado. 1.2.4 El 28 de octubre de 1983, los miembros del <<Comité Veredal de Usuarios Campesinos de El Porvenir>>, dirigen comunicación al Ministerio de Agricultura, poniendo en conocimiento acción policial de desalojo en el predio <<Candilejas>>, ordenada por el Juzgado Sexto de Instrucción Criminal.
Aseguran que dicha acción indica contradicción en los programas enunciados por el gobierno de la época, frente al plan de rehabilitar el Magdalena Medio. Dicha comunicación fue comunicada al Gerente Regional Santander del INCORA, mediante Oficio 16483 del 20 de diciembre de 1983, a fin de realizar la investigación pertinente. Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de primera instancia Expediente 68001233300020140075500 1.2.5 El Gerente Regional Santander del INCORA, responde el Oficio referido en el numeral anterior, informando que, desde el 5 de diciembre de 1983 dio la información requerida, adicionalmente anuncia la realización de una visita para determinar si debe iniciar el proceso administrativo de clarificación de la propiedad. 1.2.6 El 16 de abril de 1984 el INCORA regional Santander, ordena la anunciada visita para los días 17 y 18 del mismo mes y año y otra para los días 8 y 10 de abril de 1987.
El informativo de esta visita fue enviado a la Gerencia General, quien dispuso una realizar una nueva para el 1 y 2 de marzo de 1988. 1.2.7 En la visita realizada los días 1 y 2 de marzo de 1988, se estableció lo siguiente: a) En el predio <<El Socorro>> hacía el extremo Suroeste, se encontraban 24 ocupantes que habían invadido extensiones de terreno de mas o menos 3 ó 5 hectáreas, para un total de 85 hectáreas invadidas. b) Que, 13 de los mismos ocupantes ya referenciados, ocupaban 42 hectáreas en el predio <<Candilejas>>. c) 10 hectáreas que hacen parte del sector comprendido entre el Rio Sogamoso y un dique de contención construido paralelamente, estaban ocupadas por otras cinco personas.
En conclusión, de las 900 hectáreas que suman ambos predios, 137 se encontraban invadidas. 1.2.8 El 26 de agosto de 1988 el INCORA expide la Resolución No. 004204 en la que dispuso iniciar las diligencias administrativas tendientes a establecer sí, conforme la Ley procedía o no, declarar extinguido, en todo o en parte, el derecho de dominio privado sobre los inmuebles ya identificados.
Aunado ordenó inscribir la decisión en los respectivos folios de matrícula, conforme lo establece el Artículo 23 de la Ley 135 de 1961. La inscripción se dio el 24 de octubre de 1988. El mencionado acto administrativo fue notificado personalmente al aquí demandante el 14 de abril de 1989, el señor Duarte Mora por intermedio de apoderado aportó y solicitó pruebas con el fin de demostrar situaciones de fuerza mayor derivadas del orden público y demostrar la debida explotación económica de los predios. 1.2.9 Con auto del 04 de septiembre de 1989 el INCORA regional Santander, negó el decreto de las pruebas solicitadas y, en su lugar ordenó proceder a la diligencia de alindación de zonas en los predios <<El Socorro>> y, <<Candilejas>>. 1.2.10 El 30 de noviembre de 1989 se practicó por el INCORA, la alindación de zonas en los referidos inmuebles, dejando en el acta, la siguiente constancia: Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de primera instancia Expediente 68001233300020140075500 <<Estos dos predios y otro del mismo propietario fueron ofrecidos en venta al Instituto pro esta oferta no se tramitó por encontrarse afectados las fincas por este proceso>> 1.2.11 Afirma que, los predios en cuestión si fueron explotados económicamente, tal y como se desprende de los documentos enviados por el Banco de Bogotá al proceso en donde constan préstamos destinados a la explotación de dichos predios. 1.2.12 El 02 de agosto de 1990 el INCORA expide la Resolución 03917, declarando extinguido a favor de la Nación, el derecho de dominio privado y demás derechos reales accesorios de Álvaro Ernesto Duarte Mora, sobre la totalidad de los predios rurales denominados <<El Socorro>> y <<Candilejas>>, ubicados en el municipio de Barrancabermeja, departamento de Santander, con superficie de 500 y 400 hectáreas respectivamente.
Dicho acto administrativo fue aprobado en la misma fecha por la Junta Directiva del INCORA, con el voto favorable e indelegable del Ministerio de Agricultura, mediante Resolución No. 058 del 02 de agosto de 1990. 1.2.13 Contra las citadas dos Resoluciones, interpuso recurso de reposición, el cual fue resuelto mediante la Resolución No. 00271 del 09 de febrero de 1993, confirmando la decisión; igualmente esto se sometió a aprobación del Ministerio de Agricultura, resolviéndose de manera favorable mediante Resolución 031 de la misma fecha. 1.2.14 El Consejo de Estado declaró la nulidad de las resoluciones que declaran la extinción de dominio, en sentencia del 05 de julio de 2012, proferida bajo el radicado 11001-03-26-000-1993-8442-01.
Como restablecimiento del derecho se ordenó al Registrador de Instrumentos Públicos de Barrancabermeja, proceder a la cancelación de la inscripción de la resolución 4204 del 26 de agosto de 1988. 1.2.15 Entre la Resolución original de extinción de dominio y la decisión de revisión del Consejo de Estado, transcurrieron 21 años y 11 meses, tiempo durante el cual el Estado Colombiano mantuvo la propiedad de los inmuebles sin ejercer los derechos que emanaban del dominio, ni cumplir con la carga de propietario consistente en cuida y conservar el bien inmueble.
Esta situación ha conducido al estado actual de imposibilidad de recuperación del predio. 1.2.16 El 05 de septiembre de 2012, se canceló la anotación en el folio de matrícula consistente en la iniciación de las diligencias de clarificación del dominio vía extinción del mismo, empero, la mera cancelación de tal anotación no constituye una restitución de la propiedad ni de la posesión a favor del señor Duarte Mora, ni comporta una forma jurídica de resarcir el daño causado. 1.2.17 El INCODER inicia nuevamente diligencias administrativas de extinción del derecho de dominio sobre los mismos predios, mediante las Resoluciones 3353 y 3354 del 07 de mayo de 2014.
Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de primera instancia Expediente 68001233300020140075500 2. Contestación de la demanda (fls.1612-1625) El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural se refiere en primer lugar a los hechos, aceptando que, con Resolución 004204 del 26 de agosto de 1988 se resolvió iniciar las diligencias administrativas tendientes a establecer si conforme a la Ley procede o no declarar extinguido el derecho de dominio privado sobre los inmuebles rurales denominados <<El Socorro>> y, <<Candilejas>>, decisión que, tal y como lo expuso el demandante, fue inscrita en la anotación 9 de los respectivos folios de matrícula.
En lo que respecta a las conclusiones de las visitas que se hicieron a los predios, dice haber encontrado 24 ocupantes de una extensión total aproximada de 85 hectáreas distribuidas en parcelas que oscilan entre 3 y 5 hectáreas cada una, en las que se cultivaban pequeñas plantaciones de yuca, maíz, fruta y gramas naturales donde se sostenían 10 cabezas de ganado.
Niega que las Resoluciones 3917 y 958 del 02 de agosto de 1990 hayan cobrado firmeza, por el contrario, sostiene que el señor Álvaro Ernesto Duarte las demandó ante el H. Consejo de Estado a través de la acción de revisión, en la que solicitó la declaratoria de nulidad; en tal virtud, afirma, los bienes inmuebles no pasaron a ser propiedad del Estado, por lo que, el alegado despojo de la propiedad, así como de los derechos de dominio y posesión, será objeto de prueba.
Teniendo en cuenta la no firmeza de los referidos actos, asegura que, aquellos que declararon la extinción del dominio, no fueron inscritos en los folios de matrícula y, por ende, nunca estuvieron fuera del comercio, ni bajo responsabilidad, ni custodia de la Nación, insistiendo entonces, en que, no se impidió en ningún momento su explotación económica.
Como excepciones propone: 2.1 Improcedencia de la acción: expone que, contra los actos administrativos que deciden sobre la extinción de dominio, procede la acción de revisión, la que se encuentra establecida en el Artículo 50 de la Ley 160 de 1994, como aquella mediante la cual se puede controvertir la legalidad de unos determinados actos expedidos por el Gerente General del INCORA.
El Artículo 53 de la referida Ley, dispone que, durante los 15 días siguientes a la notificación de la decisión ésta permanecerá en suspensión con el objeto que los interesados soliciten en dicho término la revisión de la providencia. De lo anterior, resulta claro que, la intensión del legislador fue la de disponer la procedencia única y exclusiva de la acción de revisión contra el acto que declare extinguido el derecho de dominio agrario, por lo que, en su sentir, quedó excluida la posibilidad de controvertir dicho acto por medio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de primera instancia Expediente 68001233300020140075500 Resalta que, la acción de revisión tiene como finalidad verificar si la mencionada actuación administrativa se ajusta o no, a la legalidad y, de otra parte, porque el ejercicio de esta acción y la admisión de la demanda, suspenden la ejecución y obligatoriedad del acto administrativo que declara extinguido el derecho de dominio de la propiedad inmueble, por lo tanto, en el evento en el cual, el juicio de revisión de lugar a la declaratoria de nulidad de las actuaciones, no hay lugar a restablecer derechos porque el acto administrativo no habrá surtido efectos, razón por la que tampoco procede indemnización alguna de perjuicios. 2.2 Caducidad: Cita el término de dos años que establece el Artículo 136.8 del Código Contencioso Administrativo, para que opere la caducidad de la acción de reparación directa, del que se toma para hacer notar que el demandante pretende se condene a la Nación por unos eventuales perjuicios que se generaron con la expedición de los actos administrativos No. 004204 del 26 de agosto de 1988 y 058 de 1990 y por ende, concluir que la demanda se encuentra caduca.
Como fundamento de la anterior conclusión explica que, según la demanda, los alegados perjuicios acaecieron en dos momentos jurídicos diferentes: • El 26 de agosto de 1988, con la expedición del acto administrativo de iniciación de diligencias tendientes a establecer si procedía o no declarar extinguido el derecho de dominio y; • El 09 de febrero de 1990, con el acto administrativo de confirmación de aquel que declaró extinto el derecho de dominio.
Por ende, al 2014, año en la que se radicó la demanda de la referencia, la acción se encontraba caduca por haber transcurrido mucho más de dos años desde los hechos que considera el demandante le causaron los perjuicios alegados. 2.3 Inexistencia del nexo causal: Reitera que, el aquí demandante afirma que, el daño presuntamente antijurídico que busca le sea indemnizado, fue ocasionado con la expedición de dos decisiones, la que inicia las diligencias tendientes a establecer si procede o no declarar la extinción de dominio y, la que lo declara; frente a la primera, cita sentencia del H. Consejo de Estado en la que el alto Tribunal sostiene que, dicha actuación es un mero acto de apertura o de iniciación y no, una decisión definitiva y; en cuanto a la segunda, insiste, no nació a la vía jurídica y, por ende, no causó efectos, esto, por haber sido objeto de la acción de revisión ante el Consejo de Estado.
Por ende, los daños alegados por el demandante, no tiene relación, con las actuaciones o decisiones proferidas por el INCORA en su momento. 2.4 Inexistencia de los perjuicios reclamados: Asegura que el demandante no aporta prueba idónea que sustente la existencia de los alegados daños. Hace referencia a que, los daños que pretende sean reparados, devienen de la aducida imposibilidad de explotar económicamente los bienes inmuebles, sin Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de primera instancia Expediente 68001233300020140075500 embargo, insiste, en ningún momento del procedimiento de extinción de dominio se sacaron los bienes del comercio o se privó al dueño del uso y disfrute de los mismos, tampoco, hubo interregno de tiempo alguno en el que el Estado, hubiese sido el propietario de estos; por ende, afirma, las razones de la no explotación por parte del demandante, es ajena a la Nación – Ministerio de Agricultura.
II. TRÁMITE PROCESAL Por auto del 16 de diciembre de 2014 se admitió la demanda (fl.1580) y se ordenaron las notificaciones de rigor; en el término previsto la Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, radicó la contestación a la demanda, proponiendo excepciones. Una vez vencido el término de traslado de la demanda, por auto del 06 de julio de 2015 se fijó fecha y hora para la realización de la audiencia inicial (fól.1638).
El día 27 de julio de 2015 se celebró la audiencia inicial, y allí se declararon no probadas las excepciones denominadas <<Inepta demanda por indebida escogencia de la acción>> y <<Caducidad>>, decisión que fue apelada por la parte demandada, concediéndose el recurso ante el H. Consejo de Estado (fls.1641-1643), quien, con auto del 22 de febrero de 2016, confirma la decisión (fls.1650-1654).
La audiencia inicial se reanudó el 24 de enero de 2017 (Fóls.1662-1665), momento en el que se resolvieron las etapas previstas en el Artículo 180 del CPACA y se fija fecha para realizar audiencia de pruebas, la que tuvo lugar el día 14 de marzo de 2016 (fls.1679-1681). Con auto del 01 de abril de 2019 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para rinda concepto de fondo (fl.1907). 1.
Alegatos de Conclusión 1.1. Parte demandada – Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (fls.1911-1916) Alega su falta de legitimación en la causa, aduciendo no tener competencia para extinguir el dominio de bienes inmuebles, pues es un ente netamente rector y no ejecutor y; afirmando no haber sido este Ministerio el que expidió los actos administrativos que alega el demandante le causaron los perjuicios que busca le sean reparados. 1.2.
Parte demandante (fls.1917-1925) En primer lugar precisa que, aunque el INCODER asumió las competencias propias del INCORA tras su supresión dispuesta en el Decreto 1291 de 2003, el adelantamiento de los procesos en que este fuera parte, bien en calidad de Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de primera instancia Expediente 68001233300020140075500 demandante o demandando, se confió al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
Ahora, frente a las pretensiones de la demanda, expone que, con ocasión de la inscripción en los respectivos folios de matrícula de la Resolución 00424 del 26 de agosto de 1988 con la que se dispuso a iniciar las diligencias administrativas tendientes a establecer sí, conforme a la Ley procedía o no declarar extinguido el derecho real de dominio, se sacó el bien del mercado pues <<nadie razonable se arriesgaría a adquirir unos predios cuyos dominios serán extinguidos>>.
Con referencia a la eficacia de los actos administrativos mediante los que se declaró la extensión de dominio, los que dice la parte demandada, no nacieron a la vía jurídica en virtud de la acción de revisión que se ejerció ante el H. Consejo de Estado, sostiene que, la Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural confunde los conceptos de validez y eficacia, aclarando que, en el caso que nos ocupa, los actos fueron válidos hasta cuando se declararon nulos y, dice, cualquiera que sea la consideración sobre su eficacia, lo cierto es que, por causa de un procedimiento ilegal adelantado por la Administración los predios en cuestión estuvieron sometidos durante 24 años, a todas las consecuencia que eso trajo. 1.3.
Ministerio Público Se abstuvo de presentar concepto de fondo. III. CONSIDERACIONES 1. Competencia. Esta Corporación es competente para dirimir el asunto de la referencia conforme a lo dispuesto en el artículo 152.6, según el cual, los Tribunales Administrativos son competentes para conocer del medio de control de reparación directa cuya cuantía supere los 500 salarios mínimos mensuales legales vigentes, circunstancia que se acreditó según la estimación razonada de la cuantía contenida en el escrito de demanda. 2.
Cuestión procesal previa. Como se reseñó en los antecedentes, la parte demandada Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, solo hasta la etapa procesal correspondiente a los alegatos de conclusión alegó su falta de legitimación en la causa, aduciendo no ser dicho Ministerio quien sucedió las funciones del INCORA tras su supresión. Al respecto, debe decir la Sala que, la oportunidad pertinente para alegar la falta de legitimación en la causa material, lo es en la contestación a la demanda, formulándola como excepción previa que es, oportunidad en la que Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de primera instancia Expediente 68001233300020140075500 valga aclarar, la parte demandada no hizo alusión alguna a la mencionada falta de legitimación, haciéndolo solamente hasta sus alegatos de conclusión; sin embargo, aunque de forma extemporánea, considera el Tribunal que, en aras de evitar una sentencia inhibitoria, o sin aplicación alguna, se analice el argumento propuesto por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en este momento, como una cuestión procesal previa.
Al respecto, se debe decir que, en cuanto a la sucesión procesal del INCORA, el H. Consejo de Estado1 optó por radicar la obligación de asumir los procesos judiciales de la entidad que desaparece, en un ente administrativo distinto del que asumió la competencia. Así, en el caso del INCORA, quien asumió las competencias propias fue el INCODER, hoy también liquidado, pero, el adelantamiento de los procesos en que fuera parte el extinto INCORA, se dispuso, en el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural aquí demandado, lo anterior en virtud de lo dispuesto en el Artículo 26 del Decreto 1292 de 2003.
En consecuencia, se entiende está probada la legitimación en la causa formal de la Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, siendo cuestión del fondo del asunto, determinar la imputación del alegado daño antijurídico en la entidad demandada. 3. Problema Jurídico. Tal como se expuso al momento de fijar el litigio, a efectos de dirimir la controversia planteada en el presente asunto, deberá la Sala determinar con fundamento en las pruebas recaudadas en el proceso, si la entidad demandada NACIÓN – MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL, en calidad de sucesor procesal del INCORA, es responsable administrativa y patrimonialmente, a título de falla en el servicio, por los presuntos daños antijurídicos que trajo consigo la expedición de los actos administrativos que iniciaron las diligencias tendientes a establecer si procedía o no declarar extinguido, en todo o en parte, el derecho de dominio y, aquellos que declararon extinto el derecho de dominio del aquí demandante sobre los bienes inmuebles denominados <<El Socorro>> y, <<Candilejas>>; actos que fueron declarados nulos por el H. Consejo de Estado, con sentencia del 05 de julio de 2012, en virtud de acción de revisión. Tesis: No. Del análisis de las pruebas que obran en el expediente se logró determinar que, el acto administrativo por el cual se da inicio a las diligencias necesarias para establecer si se debe o no, declarar la extinción del derecho de dominio, única decisión ejecutoriada que fue inscrita en los respectivos folios de matrícula, no es más que una decisión de trámite que no tuvo la potestad de 1Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Exp: 11001-03-26-000- 1993-08442-01.
MP: Enrique Gil Botero, sentencia, 05 de julio de 2012. La tesis aquí sostenida ha sido reiterada en Sentencia dictada por la Sección Primera del Consejo de Estado el 10 de marzo de 2022, Exp: 11001-03-24-000-2011-00209-00, MP: Nubia Margoth Peña Garzón. Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de primera instancia Expediente 68001233300020140075500 causar los daños alegados por el demandante y que, el acto que decide efectivamente declarar la extinción de dominio, nunca causó los efectos jurídicos propios de su decisión, pues estuvo suspendido en virtud de la acción de revisión ejercida por el hoy demandante ante el H. Consejo de Estado, desde su expedición, hasta su declaratoria de nulidad; en consecuencia, el señor Duarte Mora, mantuvo el derecho real de dominio sobre sus bienes; los que valga decir, no se encontraban por fuera del comercio, sin que se lograra probar, un hecho cierto en el que, en virtud de la decisión que si fue inscrita en los folios de matrícula se hubiesen perdido oportunidades de venta o enajenación de los bienes inmuebles. 4.
Marco normativo y jurisprudencial. 4.1 De la extinción del derecho de dominio de bienes inmuebles rurales: El artículo 6 de la Ley 200 de 1936, modificado por el artículo 3 de la Ley 4 de 1973, disposición que a la fecha se encuentra derogada en virtud de la Ley 1152 de 2007, pero que regía para la época de los hechos de la demanda, establece la facultad en cabeza de la Nación, de extinguir el derecho de dominio de un bien rural privado, cuando en este se deje de ejercer posesión en los términos del artículo 1 de dicha Ley.
Veamos: <<ARTÍCULO 3. El inciso primero del artículo 6o. de la Ley 200 de 1936 quedará así: Establécese en favor de la Nación la extinción del derecho de dominio o propiedad sobre los predios rurales en los cuales se dejare de ejercer posesión en la forma establecida en el artículo primero de esta Ley, durante tres (3) años continuos contados a partir de la vigencia de la presente Ley, salvo fuerza mayor o caso fortuito.
El lapso de inactividad causado por fuerza mayor o por caso fortuito interrumpirá, en favor del propietario, el término que para la extinción del derecho de dominio establece el presente artículo.>> 4.2 De la acción de revisión para impugnar los actos administrativos proferidos por el INCORA, mediante los cuales se declara extinto el derecho de dominio sobre bienes inmuebles: La Ley 200 de 1936 derogada por el artículo 178 de la Ley 1152 de 2007, mediante la cual se estableció el régimen de tierras, introdujo en el ordenamiento jurídico, la acción de revisión, como alternativa del afectado o interesado para impugnar, en el término de seis meses siguientes a la ejecutoria de la resolución administrativa, la decisión de extinguir el dominio privado sobre un bien inmueble.
Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de primera instancia Expediente 68001233300020140075500 El inciso segundo del Artículo 8 ibidem, dispone textualmente que: <<La resolución quedará en suspenso durante dicho término, vencido el cual producirá todos sus efectos, salvo que el interesado hubiere demandado su revisión ante el Órgano Judicial, caso en cual continuará la suspensión hasta que se decida la controversia en sentencia definitiva>> Posteriormente, la Ley 135 de 1961, con la que se crea el INCORA, también contempló la acción de revisión, modificando el término con el que cuenta el interesado para hacer uso de ella, veamos: <<ARTÍCULO 23.
El término que tienen los propietarios para solicitar las pruebas a que se refiere el artículo 31 del Decreto 59 de 1938, serán de (30) días. Los efectos de la resolución que dicte el Instituto en la que declare que sobre un fundo o parte de él se ha extinguido el derecho de dominio, permanecerán en suspenso únicamente durante los treinta (30) días siguientes a la ejecutoria de dicha providencia a menos que dentro de tal término los interesados soliciten la revisión de ésta ante la Corte Suprema de Justicia, conforme al artículo 8 de la Ley 200 de 1936.
La demanda de revisión sólo será aceptada por la Corte, si a ella se acompaña copia de la relación de qué trata el artículo anterior debidamente firmada, y con la constancia de que fue presentada en tiempo debido.>> A su turno, el Decreto Reglamentario 1577 de 1974 <<Por el cual se reglamentan las Leyes 200 de 1936 y 135 de 1931, en los relativo a la extinción del derecho de dominio privado sobre inmuebles rurales>>, al regular lo referente al cumplimiento de las resoluciones mediante las cuales se declare la extinción del derecho de dominio, mantiene, la suspensión de los efectos jurídicos que se genera con la solicitud de la acción de revisión en término; advirtiendo que, de lo solicitarse o de haberlo hecho pero la misma fue rechazada, se procederá con la remisión del acto administrativo a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos y Privados del Circuito correspondiente, para que se realice la inscripción y la consecuente cancelación de los derechos reales constituidos sobre el fundo.
De la regulación que contempla el ordenamiento jurídico sobre la acción de revisión, el H. Consejo de Estado, en sentencia proferida bajo el radicado 11001-03-26-000-1990-03977-01(13977)2, extrae las siguientes conclusiones: 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B. Exp: 11001-03-25-000-1990-03977-01 (13977).
Sentencia, 09 de agosto de 2013. MP: Carlos Reynaldo Higuera y otros. Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de primera instancia Expediente 68001233300020140075500 (i) Hace parte del tipo que la doctrina administrativa denomina como acciones de impugnación, en tanto que ataca el acto de extinción de dominio, el cual, si bien se encuentra sujeto para su ejecución a dos condiciones –transcurso del término señalado en las normas transcritas y no solicitud de revisión ante las autoridades judiciales dentro de tal término–, constituye un acto administrativo cuyos fundamentos jurídicos y facticos se controvierten por parte del propietario inscrito del bien, a quien se le está extinguiendo su derecho de dominio;
(ii) Es una acción declarativa pura de conformidad con la teoría general del proceso, puesto que el impugnante pretende obtener una declaración de certeza de parte de las autoridades judiciales respecto de una determinada situación, es decir, en el caso concreto el demandante persigue dejar sin asomo de duda que él, en condición de propietario del bien, tiene el derecho a seguir siendo titular del dominio correspondiente y que no hay lugar a extinguirlo;
(iii) No constituye una acción de naturaleza condenatoria dado que no busca ejercer de forma coercitiva el derecho de propiedad del titular, ni mucho menos, imponer condenas al adversario; (iv) Si lo que se pretende es la indemnización de los perjuicios que eventualmente hubiese causado el acto de extinción de dominio, procedería la acción de reparación directa;
(v) Resulta ser de naturaleza y finalidad completamente ajenas a la de las acciones que sirven de instrumento jurídico para expropiar, a cambio de una indemnización, un predio rural de propiedad privada que represente interés en materia agraria para el Estado, dado que la extinción de dominio es una sanción, la más drástica, que deja sin propiedad y sin indemnización a un particular por la falta de explotación de los predios. 5.
Caso concreto. Del análisis de las pruebas que obran en el expediente, de cara al marco jurídico que anteceden, se tiene probado lo que sigue: Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de primera instancia Expediente 68001233300020140075500 5.1 El señor Álvaro Duarte Mora, adquirió los predios rurales denominados <<El Socorro>> y <<Candilejas>>, mediante negocio jurídico de compraventa, materializado a través de las escrituras públicas: 868 del 28 de febrero de 1973 (fls.35 a 39) y, 161 del 05 de marzo de 1973 (fls.40 a 45), respectivamente. 5.2 La referida compraventa fue registrada a la anotación No. 1 de los respectivos folios de matrícula: El Socorro Nro. de matrícula: 303-1613 fls. 46 a 47 Candilejas Nro. de matrícula 303-1614 fls. 48 a 49 5.3 A través de la Resolución No. 004204 del 26 de agosto de 1988 (fls.208 a 213), el INCORA, <<inicia el procedimiento administrativo tendiente a establecer la procedencia legal de declarar o no, extinguido, en todo o en parte, el derecho de dominio privado existente sobre los predios denominados El Socorro y Candilejas, ubicados en Jurisdicción del Municipio de Barrancabermeja, departamento de Santander>>.
A efectos de publicar la decisión, al numeral segundo del acto administrativo ordena su inscripción en los respectivos folios de matrícula, dejando la siguiente precisión. <<A partir de a fecha de la inscripción aquí ordenada, las actuaciones administrativas que se cumplan producirán efectos frente a los nuevos adquirientes de derechos reales>> A juicio de esta Sala, tal precisión trae implícita la NO prohibición de comercialización o tradición del bien inmueble, esto es que, el mismo podía ser vendido, donado o haber trasladado su dominio bajo cualquiera de las formas que establece el ordenamiento jurídico para ello.
El acto administrativo fue notificado personalmente al señor Álvaro Ernesto Duarte Mora, el 17 de febrero de 1989 (Fól.217) 5.4 La decisión tomada en la referida Resolución 004204, fue efectivamente inscrita el 24 de octubre de 1988, en los respectivos folios de matrícula, así: Predio El Socorro (Fól.47) Predio Candilejas (Fól.49) Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de primera instancia Expediente 68001233300020140075500 5.5 Con la Resolución 03917 del 02 de agosto de 1990 (fls.274 a 280), el INCORA, extingue a favor de la Nación, el derecho de dominio privado y demás derechos reales accesorios de Álvaro Ernesto Duarte Mora o de cualquiera otras personas naturales o jurídicas, sobre la totalidad de los predios El Socorro y Candilejas, ubicados en Jurisdicción del municipio de Barrancabermeja, departamento de Santander, con superficies de 500-000 hectáreas y 400-000 hectáreas, respectivamente.
El numeral segundo del acto administrativo, textualmente dispone: <<Los efectos de esta providencia permanecerán en suspenso durante los treinta (30) días siguientes a su ejecutoria, término dentro del cual, los interesados podrán solicitar su revisión ante el Honorable Consejo de Estado, de conformidad con lo dispuesto en el Artículo 23 de la Ley 135 de 1961>> El Artículo tercero, a su turno, establece: <<Vencido el término a que se refiere el Artículo anterior sin que los interesados hayan solicitado la revisión de esta providencia, o cuando intentada aquella, la demanda fuere rechazada o el Consejo de Estado negara la revisión, remítase la presente Resolución y la aprobatoria de la Junta Directiva de Instituto a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos correspondientes con el fin de que sean inscritas en los folios de matrículas inmobiliarias Nos. 303-0001613 y 303-0001614 de Barrancabermeja y par que se cancelen las anotaciones sobre propiedad y demás derechos reales accesorios que allí aparezcan>> Es claro entonces que, la suspensión contemplada en el artículo segundo del acto administrativo, por el término de 30 días, se extiende, tal y como lo contemplan las normas que regulan la extinción de dominio, si se hace uso de la acción de revisión y esta es admitida, hasta cuando se profiera sentencia de fondo.
En consecuencia, la inscripción en el folio de matrícula que refleja la extinción de dominio y cancelación de los demás derechos reales que están en cabeza del señor Duarte Mora, también estaba sujeta a suspensión, bajo los parámetros ya dichos. 5.6 Contra la Resolución 03917 del 02 de agosto de 1990 se interpuso recurso de reposición el cual fue resuelto mediante la Resolución 00271 del 19 de febrero de 1993 (fls.173 a 177).
Esta decisión fue aprobada por Ministerio de Agricultura en Resolución 031 de la misma fecha (fl.178) y, notificada personalmente al ahora demandante el 25 de febrero de 1993, según consta en la diligencia de notificación visible al folio 182. Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de primera instancia Expediente 68001233300020140075500 Teniendo en cuenta las mencionadas fechas, el señor Álvaro Duarte Mora, tenía hasta el 13 de abril de 1993, para presentar la acción de revisión ante el H. Consejo de Estado, so pena, de la ejecutoriedad del acto administrativo que decidió extinguir el derecho real de dominio. 5.7 El 12 de abril de 1993, el ahora demandante, en término, interpuso la acción de revisión ante el H. Consejo de Estado, en contra de las Resoluciones 3917 y 058 del 02 de octubre de 1990 y, 00271 del 09 de febrero de 1993 (fl.895) Por reunir los requisitos legales, el H. Consejo de Estado admitió la demanda con auto del 23 de noviembre de 1993 (fl.898) 5.8 Con sentencia del 05 de julio de 2012 (fls.1485 a 1547) el H. Consejo de Estado resuelve de fondo la acción de revisión interpuesta por el señor Álvaro Ernesto Duarte Mora, decidiendo: <<Primero. Declárase la nulidad de las resoluciones 03917 de agosto 2 de 1990, por medio de la cual <<se declara que se ha extinguido a favor de la Nación el derecho de dominio privado sobre la totalidad de los predios rurales denominados El Socorro y Candilejas, ubicados en jurisdicción del municipio de Barrancabermeja, departamento de Santander>>; 058 del 02 de agosto de 1990, en virtud de la cual <<se aprueba con el voto favorable e indelegable del señor Ministro de Agricultura la Resolución No. 03917 de feca de 02 de agosto de 1990, emanada de la Gerencia General del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria>>; 00271 del 09 de febrero de 1993 <<Por la cual se resuelve el recurso de reposición contra la Resolución No. 3917 del 02 de agosto proferida por este despacho>> y; 031 del 09 de febrero de 1993, <<por la cual se aprueba con el voto favorable e indelegable del señor Ministro de Agricultura la Resolución No. 0271 de fecha febrero 09 de 1993, emanada de la Gerencia Genera del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria>>, con fundamento en las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta sentencia. Segundo. Ordénese al Registrador de Instrumentos Públicos de Barrancabermeja, Departamento de Santander, que proceda a la cancelación de la Inscripción de la Resolución 4204 del 26 de agosto de 1998 dictada por la Gerencia General del INCORA, de los folios de matrícula No. 303- 0001613 y 303-0001614, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia>> Del resuelve de la decisión se puede concluir fácilmente que, las resoluciones que declararon extinto el derecho real de dominio del ahora demandante no fueron inscritas en los folios de matrícula respectivos, esto solo sucedió con la Resolución 4204, que, como vimos al numeral 5.3 de este acápite, fue una decisión de trámite que no tuvo impacto o alguno en los derechos reales principales y accesorios del señor Duarte Mora.
Del análisis probatorio que se ha hecho hasta este momento, puede la Sala afirmar que, los bienes inmuebles de propiedad del aquí demandante, a pesar de haber estado involucrados en el trámite propio de la extinción del derecho Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de primera instancia Expediente 68001233300020140075500 de dominio, nunca, fueron realmente transferido a la Nación, ni siquiera estuvieron en posesión de esta, pues: 1.
La decisión consistente en, iniciar las diligencias para determinar si se debía o no extinguir en todo o en parte, el derecho de dominio fue una decisión de trámite que, como se vio, ni modificó la situación jurídica del señor Duarte Mora respecto de sus bienes, ni, sacó del comercio los mismos y; 2. La decisión de fondo que resolvió extinguir el derecho real de dominio no tuvo efectos jurídicos, pues, por mandato legal y por mandato expreso del mismo acto administrativo, estuvo suspendida desde su expedición, hasta cuando fue declarada nula por el H. Consejo de Estado, sin si quiera, haberse registrado en los folios de matrícula de los respectivos inmuebles.
Esto quiere decir que, el señor Álvaro Ernesto Duarte Mora, mantuvo su derecho real de dominio sobre el inmueble y, el no haber hecho actos de señor y dueño frente a estos, aduciendo ser consecuencia del proceso de extinción de dominio, fue una decisión propia y no una impuesta administrativamente. Es importante destacar que, los perjuicios que pretende el demandante le sean reconocidos, corresponden a: 1.
La pérdida de tenencia con ánimo de señor y dueño de los predios El Socorro y Candilejas y; 2. La pérdida de una ganancia o utilidad económica legítima que dejó de percibir el demandante sobre las 400 hectáreas libres de ocupación de los respectivos predios. Aduciendo que, estos eran explotados en actividades agropecuarias. Entonces, en el caso de encontrarse probados los mencionados perjuicios, esto es, que el señor Duarte Mora no hizo actos de señor y dueño en los predios desde 1993 a 2012 y, por ende, no recibió la utilidad esperada por la actividad económica que dice, solía realizar; estos –los perjuicios-, redundarían en un daño hipotético, pues, devienen de una inactividad voluntaria del ahora demandante y no son consecuencia o, la causa adecuada no lo fue, el proceso de extinción de dominio surtido por el INCORA, sino se insiste, se generaron, producto de una decisión del demandante quien mantuvo en el tiempo, el derecho real de dominio y, la facultad de ejercer los derechos reales accesorios a este, como lo es, la posesión, el uso y el usufructo.
En consecuencia, se impone negar las pretensiones de la demanda, al no encontrarse probado el primer elemento de la responsabilidad, cual es, el daño. 3. Condena en costas. Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de primera instancia Expediente 68001233300020140075500 En aplicación del inciso segundo del Artículo 188 del CPACA, no se condenará en costas en esta instancia, por considerar que, la demanda, contenía fundamento legal para ser interpuesta.
En mérito de lo expuesto el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA Primero: Denegar las pretensiones invocadas por la parte demandante Álvaro Ernesto Duarte Mora, contra la Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo: No Condenar en costas en esta instancia. Tercero: Ejecutoriada esta providencia sin que sea interpuesto recurso en su contra y, previas las anotaciones a que haya lugar en el Sistema Justicia Siglo XXI, ARCHÍVESE el expediente.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE Aprobado y adoptado en sesión electrónica de la fecha. [Firma electrónica] IVÁN FERNANDO PRADA MACÍAS Magistrado Ponente [Firma electrónica] JULIO EDISSON RAMOS SALAZAR Magistrado Aclaración de voto [Firma electrónica] CLAUDIA XIMENA ÁRDILA PÉREZ Magistrada