SIGCMA-SGC TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Magistrado IVÁN MAURICIO MENDOZA SAAVEDRA Bucaramanga, febrero primero (01) de dos mil veinticuatro (2024) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Exp. No. 680013333005-2018-00079-01 DEMANDANTE: HORACIO RODRIGUEZ VILLAMIZAR APODERADO: CARMEN ELIZA MENDEZ JAIMES mendez.2020@hotmail.com; niser@hotmail.com;
DEMANDADO: NACION- MINISTERIO DE DEFENSA-POLICIA NACIONAL notificaciones.bucaramanga@mindefensa.gov.co; desan.notificacion@policia.gov.co; desan.scsan-jefat@policia.gov.co, MINISTERIO PUBLICO: JESUS RODRIGUEZ OROZCO PROCURADOR 47 JUDICIAL II procjudadm47@procuraduria.gov.co MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Se decide el Recurso de Apelación interpuesto por la Parte Demandada contra la sentencia proferida por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, el 19 de septiembre de 2019, que accedió a las súplicas de la demanda, previa la siguiente reseña: La Demanda: Pretensiones: En síntesis, la parte actora solicita que se declare: La nulidad de los actos administrativos Resolución No. 04990 del 17 de octubre de 2017, proferida por el Director General de la Policía Nacional mediante la cual ejecutó la sanción disciplinaria de destitución e inhabilidad por el término de 15 años, impuesta dentro del proceso administrativo disciplinario No. DESAN-2016-74, e igualmente se decrete la nulidad de los fallos disciplinarios de primera y segunda instancia proferidos dentro de la referida investigación. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho en favor del señor Subintendente de la Policía Nacional HORACIO RODRIGUEZ VILLAMIZAR, se disponga su reintegro a la institución policial al cargo y grado que ostenten sus compañeros de curso, así como la antigüedad al momento del reintegro, e igualmente se le reconozcan y paguen todos los sueldos y prestaciones sociales dejados de devengar, desde la fecha del retiro hasta el día en que se efectúe el cabal reintegro, sin solución de continuidad, más los emolumentos, mejoras, y la indexación o actualización monetaria a que hubiere lugar.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Horacio Rodríguez Villamizar Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Radicado: 680013333005-2018-00079-01 2 Así mismo, solicita que, para todos los efectos salariales y prestacionales, se entienda como efectivamente laborado, el tiempo transcurrido entre el Retiro y el Reintegro a la Institución. Finalmente, que se condene en costas y agencias en derecho a la Entidad demandada.
Fundamento Fáctico: En resumen, la parte actora expone lo siguiente: El Subintendente HORACIO RODRIGUEZ VILLAMIZAR prestó su servicio MILITAR en la Policía Nacional; Posteriormente realizó curso de Patrullero de la Policía Nacional, mediante, graduándose el 31 de marzo de 2003, iniciando su carrera como miembro activo del nivel ejecutivo de la Policía Nacional el 01 de abril del año 2003.
Durante su desempeño en la Institución, obtuvo los siguientes reconocimientos por su servicio: seis menciones Honorificas, diecisiete (17) felicitaciones especiales, múltiples acotaciones positivas por su trabajo plasmadas en sus folios de seguimiento. Como consecuencia de una queja formulada por el señor LAURENTINO HERNANDEZ CABALLERO, le fue adelantada una investigación disciplinaria, de la cual se profirió fallo de primera instancia el 01 de agosto de 2017, en el que se le sancionó con la destitución del cargo y la inhabilidad para ejercer funciones públicas por el término de quince (15) años, fallo que fue confirmado en segunda instancia el 13 de septiembre de 2017.
Mediante Resolución No. 04990 del 17 de octubre de 2017, El Director General de la Policía Nacional, ejecutó la sanción disciplinaria interpuesta. Fundamentos de Derecho: Normas Violadas: 1. Constitución Política: Artículos 1,2, 4, 5, 6, 13, 25, 29, 53, 83, 125, 209 y 218. 2. Ley 1437 de 2011, artículos 3, 138 y demás normas concordantes. 3.
Ley 734 de 2002, artículos 6, 92, 128 y ss Código único Disciplinario. 4. Ley 1015 de 2006 artículos 3, 5, 7, 11, 16, 18 y 20 por medio del cual se expide el Régimen Disciplinario para la Policía Nacional. 5. Ley 1474 de 2011 artículo 59. 6. Ley 640 de 2001. 7. Ley 1395 de 2010. Concepto de Violación: Como concepto de violación, Manifiesta que los actos administrativos que dieron origen a la demanda fueron expedidos con ostensible violación al debido proceso, al desconocerse el procedimiento establecido en la ley 734 de 2002 y ley 1474 de Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Horacio Rodríguez Villamizar Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Radicado: 680013333005-2018-00079-01 3 2011, por cuanto los falladores de primera y segunda instancia insirieron en un número plural de yerros con los cuales transgredieron los derechos fundamentales del demandante.
Que los falladores disciplinarios no tuvieron en cuenta un criterio justo al momento de valorar las pruebas obrantes en el expediente disciplinario. Que no fue valorado de manera imparcial el acervo probatorio recaudado, pues se hizo caso omiso en las dos instancias, de la inexistencia de congruencia, consonancia y armonía de las diligencias de ampliación de denuncia, así como las diligencias de testimonios.
Señala que los despachos disciplinarios cometieron ciertas falencias en la administración de justicia, pues las partes resolutivas de los fallos disciplinarios, así como la motivación que da sustento al resuelve fueron apartadas de la realidad de los hechos, así como la realidad jurídica y probatoria. De la misma forma aduce que no tuvieron en cuenta ciertos criterios y normativa Constitucional y legal respecto de la valoración de las pruebas contenidas en el plenario, desconociendo la presunción de inocencia del demandante, así como decidir bajo los presupuestos de certeza legal, los cuales tienen como único objetivo permitir un ejercicio transparente y recto de la administración de justicia. Contestación a la Demanda: La parte demandada NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA-POLICÍA NACIONAL se opuso a todas las pretensiones y solicitó que las mismas fueran denegadas, por cuanto de modo alguno, la Policía Nacional le ha causado los daños y perjuicios que arguye el demandante, pues el proceso disciplinario que terminó con la sanción en su contra, se desarrolló con total sujeción a la normatividad que regula el tema y pleno respeto de los derechos del investigado.
Que la sanción de destitución fue ordenada por Funcionario competente y dentro de los cánones Constitucionales y Legales que rigen la profesión Policial, mediante actos administrativos ajustados a derecho y que no se encuentran viciados por ningún tipo de nulidad, los cuales además están amparados por la presunción de legalidad que rige la expedición de todo acto de la administración. Señala, que al demandante en el curso del proceso, se le respeto el debido proceso, derecho de defensa y contradicción. De igual forma se valoraron la totalidad de las pruebas allegadas y recolectadas.
Así mismo cada una de las actuaciones cuenta con el respectivo respaldo argumentativo, normativo y probatorio. Sentencia de Primera Instancia: Fue proferida por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, el 19 de septiembre de 2019, a través de la cual consideró que el demandante logró desvirtuar la legalidad de los actos administrativos demandados y, en consecuencia, ordenó: “PRIMERO: DECLARAR la nulidad del Fallo de Primera Instancia del 01 de agosto de 2017 expedido por el Jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno del Departamento de Policía Santander, por el cual se sanciona disciplinariamente al demandante e impone correctivo de SANCION DE DESTITUCIÓN. Así mismo la nulidad del Fallo de Segunda Instancia del 13 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Horacio Rodríguez Villamizar Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Radicado: 680013333005-2018-00079-01 4 de septiembre de 2017 expedido por la Inspección Delegada Región de Policía No 5, por la cual se confirma el fallo de primera instancia.
SEGUNDO: Como consecuencia de la declaración de nulidad y a título de restablecimiento del derecho, ORDENAR a la NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA-POLICIA NACIONAL el reintegro del señor HORACIO RODRIGUEZ VILLAMIZAR, al cargo que ostentaba al momento de su desvinculación, sin solución de continuidad.
TERCERO: De la misma forma a título de restablecimiento del derecho, como consecuencia de la nulidad, ORDENAR a la NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA-POLICIA NACIONAL, reconocer y pagar al señor HORACIO RODRIGUEZ VILLAMIZAR todos los sueldos y prestaciones sociales dejadas de devengar, desde la fecha de su desvinculación hasta el día del cabal reintegro sin solución de continuidad, más los emolumentos y mejoras, y la respectiva indexación de los dineros.
CUARTO: Los anteriores valores deberán ser indexados conforme a los ajustes legales y actualizados mes a mes con aplicación de la formula señalada en la parte motiva. La NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA- POLICIA NACIONAL pagará intereses a partir de la ejecutoria de la sentencia, si se cumplen los supuestos de hecho del artículo 192 y 195 del ley 1437 de 2011.
QUINTO: Teniendo en cuenta que en el numeral décimo de la parte resolutiva del fallo Disciplinario de primera instancia, se ordenó que una vez en firme y ejecutoriada la providencia, se enviara copia auténtica de éste al Grupo Hojas de Vida y Base de Datos del Comando del Departamento Policía Santander, a fin de que sea insertado en la hoja de vida del demandante, librando para tal evento tos avisos de ley a las autoridades de control y conocimiento Así mismo la ejecución del correctivo impuesto, en este caso de destitución e inhabilidad, a lo cual se dio cumplimiento mediante Resolución No 04990 del 17 de octubre de 2017 por el Director General de la Policía Nacional, razón por la cual se ordena que por intermedio de la misma entidad, se comunique a las autoridades competentes, para que se realicen las desanotaciones del caso, frente a la sanción disciplinaria que fue impuesta al demandante, y que con la presente sentencia fue revocada.
SEXTO: CONDENAR en costas a la parte demandada conforme al artículo 188 del C.P.A.C.A y SEÑÁLENSE como agencias en derecho a fin de incluirse dentro de la liquidación de costas el valor equivalente al CUATRO (4%) por ciento del valor de las pretensiones reconocidas, de conformidad con lo expuesto eh la parie motiva. La liquidación se realizará por Secretaría.
SEPTIMO: La entidad condenada, dará cumplimiento a la sentencia dentro de los términos señalados en los artículos 192 y 195 de la ley 1437 de 2011. Para efectos de la actualización económica o indexación de las sumas reconocidas, se aplicará la fórmula consignada en la parte motiva de este proveído. Dicha liquidación deberá realizarla la entidad demandada.
OCTAVO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda, conforme las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Horacio Rodríguez Villamizar Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Radicado: 680013333005-2018-00079-01 5 NOVENO: EJECUTORIADA esta decisión, ARCHÍVESE el expediente previas las anotaciones de rigor en el sistema de gestión judicial Justicia Siglo XXI”.
Como fundamento de su decisión, el a quo concluyó que: Los operadores disciplinarios tanto en el fallo de primera como de segunda instancia, únicamente dieron valor probatorio a las pruebas de cargo, desestimando las demás sin realizar un análisis concienzudo de las pruebas de cargo con las de descargo, bajo los lineamientos de la sana critica, sin tener en cuenta las inconsistencias, incongruencias y contradicciones que se presentaron en las pruebas de cargo, además de presumir en todo el curso de la investigación la mala fe del disciplinado, realizando apreciaciones y conjeturas subjetivas en su contra sin sustento probatorio, por lo que se predica una indebida valoración, ya que todas las pruebas no apuntan a probar la Falta del servidor público.
Se evidenció una irregularidad que afecta el derecho al debido proceso del demandante, como son las garantías esenciales a un juicio justo y objetivo como son la presunción de inocencia y la imparcialidad que deben orientar la actuación de todo ente investigador, pues los operadores disciplinarios solo le dieron credibilidad a las pruebas de cargo sin reparo alguno, desestimando las demás pruebas tanto testimoniales como documentales, que apuntaban a controvertir las pruebas de cargo, sin aplicar el beneficio de la duda en favor del investigado, otorgando valor probatorio a unas pruebas que no daban una total certeza a la comisión de la conducta endilgada.
Indica que existieron pruebas que ni siquiera fueron valoradas dentro del fallo disciplinario, como fue la declaración del señor PEDRO ARENAS CABALLERO, que enrostra una contradicción respecto a las declaraciones de los demás testigos de cargo. Así mismo, le llama la atención que el operador disciplinario de primera instancia no hubiese ordenado la práctica de una inspección judicial al lugar de los hechos y que el fallador de la segunda instancia disciplinaria, no se hubiese pronunciado sobre lo propio, a pesar de que, en el recurso de apelación contra el fallo disciplinario de primera instancia, se solicitó la práctica de dicha prueba, la cual era pertinente y conducente dentro del trámite adelantado dentro de la investigación. Se desconoció el principio de presunción de inocencia del investigado en la investigación disciplinaria, pues a pesar del abundante material probatorio recaudado por el funcionario instructor, no valoró en su integridad las pruebas de manera justa y objetiva, llevando a encontrar acreditado el quebrantamiento de los deberes a los que estaba obligado, ya que no todas las pruebas apuntan a probar la falta del servidor público, por lo que existían ciertos motivos de duda.
Consideró que no concurrieron todos los elementos estructurales de la falta disciplinaria, toda vez que, si bien la conducta que le fue endilgada al demandante se encuentra tipificada, no existe certeza sobre la comisión de dicha conducta por parte del disciplinado, para que se pueda afirmar que la misma es antijurídica y tampoco se encuentra demostrada su culpabilidad sobre la conducta endilgada.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Horacio Rodríguez Villamizar Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Radicado: 680013333005-2018-00079-01 6 Recurso de apelación: La parte demandada interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, argumentando que los actos administrativos no pueden considerarse nulos debido a que el actor durante el servicio como uniformado de la Policía Nacional, no cumplió la labor encomendada de manera adecuada e intachable, pues el fallo disciplinario enrostra una indisciplina militar inadecuada, faltando a la dignidad, lealtad y honestidad de un policía ejemplar, motivo por el cual fue destituido e inhabilitado, luego entonces no es de total recibo manifestar que ha cumplido a cabalidad con el deber funcional atribuido.
Aduce que en el desarrollo de la investigación disciplinaria se respetaron y garantizaron los derechos del investigado, se observó y aplico a cabalidad el ritual procedimental y sustancial, siendo proferidas las decisiones sancionatorias de primera y segunda instancia por funcionario competente y de conformidad con lo probado en el desarrollo de la investigación, por lo que, a su juicio, debe prevalecer la presunción de legalidad de los actos demandados.
Manifiesta que la conducta desplegada por el HORACIO RODRÍGUEZ VILLAMIZAR, no es coherente con el actuar policial para el cual fue instruido, pues los testimonios que fueron rendidos bajo la gravedad de juramento dentro del proceso disciplinario, fueron analizados a la luz de la sana crítica y de manera conjunta con la queja que dio origen a la investigación disciplinaria, los cuales conllevaron a determinar que son plenamente ciertos y por ende determinantes para endilgar responsabilidad al señor RODRÍGUEZ VILLÁMIZAR, quien a todas luces transgredió la disciplina policial, no dejando otro camino a la Institución que Destituirlo por su actuar contrario a la Ley.
Argumenta que la actuación surtida dentro del trámite disciplinario y que dio como resultado la expedición de los fallos cuya nulidad se pretende ahora, respetaron a plenitud la normatividad que rige la disciplina policial y el procedimiento disciplinario contra el uniformado de la Policía Nacional y observaron en todo momento total respeto por los derechos del investigado, siguiendo a cabalidad el debido proceso y que dentro del mismo se investigó de manera integral, tanto lo favorable como lo desfavorable para el investigado, recaudando diversas pruebas documentales y testimoniales, las que analizadas individual y conjuntamente permitieron concluir que existía responsabilidad disciplinaria del investigado.
Asevera que el operador disciplinario realizó un análisis individual y en conjunto de las diferentes pruebas documentales y testimoniales allegadas y recepcionadas en la actuación, lo que permitió concluir que el señor RODRIGUEZ VILLAMIZAR incurrió en la conducta disciplinaria endilgada, de modo tal que quedó demostrado, que los presupuestos fácticos por los que se investigó, se acomodan perfectamente a la descripción típica reseñada en el artículo 34 numeral 4 de la Ley 1015 de 2006.
Indica que cada uno de los fallos demandados se encuentran debidamente motivados, con los argumentos que jurídica y probatoriamente permitieron establecer la responsabilidad disciplinaria del hoy actor y que tienen en su argumentación una secuencia lógica y coherente en donde fueron estudiados detalladamente los cargos que se le endilgaron al investigado, la versión libre rendida, se hizo el respectivo análisis probatorio de manera individual y conjunta, expresando de manera concreta las razones que llevaron a establecer la responsabilidad del investigado, exponiendo los aspectos que permiten imputar la Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Horacio Rodríguez Villamizar Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Radicado: 680013333005-2018-00079-01 7 culpabilidad a título de dolo, analizando los argumentos de defensa expresados en los descargos y en los alegatos de conclusión. Colige que las decisiones proferidas por los operadores disciplinarios tuvieron en cuenta todo el contexto táctico, de tiempo, modo y lugar en que se desplegó la conducta del investigado atentatoria de la disciplina, para ello de manera juiciosa recepcionaron y recaudaron diversidad de pruebas que le permitieron generar el convencimiento necesario para establecer que había fundamentos de hecho, de derecho y probatorios, para responsabilizar disciplinariamente al señor RODRIGUEZ.
Concluye precisando que el Honorable Consejo de Estado ha establecido que la carga de la prueba para desvirtuar la legalidad del acto administrativo la tiene la parte actora, a quien le corresponde a través de los medios de prueba oportuna y legalmente allegados y recaudados dentro del devenir procesal, demostrar que los actos administrativos contenidos en los fallos disciplinarios, se encuentran viciados por algún tipo de nulidad y desvirtuar la presunción de legalidad que los cobija.
Trámite de Segunda instancia: Una vez concedido el recurso de apelación interpuesto, y repartido el expediente, por auto de 11 de diciembre de 2019 se dispuso su admisión y con proveído del 10 de noviembre de 2021 se ordenó correr traslado para alegar de conclusión y rendir concepto de fondo, conforme lo establece el Art. 247.4 del CPACA.
En esta etapa, se destaca lo que sigue: La parte actora. No se pronunció. la NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL, alegó de conclusión, ratificándose en los argumentos expuestos en el recurso de apelación. El Ministerio Público no allegó concepto de fondo. CONSIDERACIONES Competencia: Recae en esta Corporación, en orden a lo dispuesto por el Art. 153 del C.P.A.C.A., esta Corporación es competente para decidir el recurso.
Problema Jurídico: Atendiendo los argumentos de apelación planteados por la parte demandada, el análisis de la Sala se orienta a establecer: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Horacio Rodríguez Villamizar Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Radicado: 680013333005-2018-00079-01 8 ¿Los actos administrativos contenidos en los fallos disciplinarios de primera y segunda instancia proferidos por la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL, en contra del Señor HORACIO RODRÍGUEZ VILLAMIZAR y que conllevaron a su destitución e inhabilidad, respetaron y garantizaron los derechos del investigado, observando y aplicando a cabalidad el ritual procedimental y sustancial, siendo proferidas de conformidad con lo probado en el desarrollo de la investigación y como resultado de un debido análisis siguiendo las reglas de la sana crítica, razón por la cual debe prevalecer la legalidad de los actos demandados y en consecuencia revocada la sentencia de primera instancia proferida? Tesis: Si Solución al problema jurídico planteado: El control judicial de los fallos disciplinarios: Existe plena competencia para realizar en sede jurisdiccional el control judicial integral de los actos administrativos proferidos en virtud de la potestad disciplinaria.
Lo anterior, teniendo en cuenta que en materia administrativa sancionatoria rige el principio de apreciación integral de las pruebas de acuerdo con las reglas de la sana crítica, esto es, bajo la óptica de una apreciación probatoria objetiva y racional. Así lo ha manifestado H. Consejo de Estado, quien ha proferido varias providencias en las que ha fijado el alcance del control judicial que puede llevarse a cabo respecto de las decisiones administrativas sancionatorias1.
En la actualidad, se ha adoptado la tesis sentada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia del 9 de agosto de 20162, en donde en ejercicio del control judicial frente a la potestad disciplinaria, consideró lo siguiente: “En conclusión: El control judicial de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria, es integral.
Según lo discurrido, ha de concluirse que el control judicial es integral, lo cual se entiende bajo los siguientes parámetros: 1) La competencia del juez administrativo es plena, sin "deferencia especial" respecto de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria. 2) La presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo. 3) La existencia de un procedimiento disciplinario extensamente regulado por la ley, de ningún modo restringe el control judicial. 4) La interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria, es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y la ley. 5) Las irregularidades del trámite procesal, serán valoradas por el juez de lo contencioso administrativo, bajo el amparo de la independencia e imparcialidad que lo caracteriza. 6) El juez de lo contencioso administrativo no sólo es de control de la legalidad, sino también garante de los derechos. 7) El control judicial integral involucra 1 entre otras sentencias, Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Consejero ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren (E), 20 de marzo de 2014, Radicación número: 11001-03-25-000-2012-00902-00(2746-12). 2Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M.P. William Hernández Gómez (E), proceso con radicado 11001-03-25-000-2011-00316-00 y número interno 1210-11.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Horacio Rodríguez Villamizar Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Radicado: 680013333005-2018-00079-01 9 todos los principios que rigen la acción disciplinaria. 8) El juez de lo contencioso administrativo es garante de la tutela judicial efectiva.” (negrilla de la Sala) Con el precedente anterior, la Sala considera que sobre el presente asunto tiene plena competencia para realizar un control judicial integral de las decisiones acusadas, en aras de garantizar la tutela judicial efectiva de los derechos que reclama el demandante, sin perjuicio del límite contemplado en los artículos 320 y siguientes del Código General del Proceso y que se circunscriben a los argumentos esgrimidos en la apelación que acá se analiza.
En consecuencia, el juez de primera instancia obró bien al realizar un análisis frente a la valoración probatoria en la que se basó la autoridad disciplinaria para la expedición de los actos administrativos demandados, con el fin de determinar si fueron o no expedidos de manera irregular y con falsa motivación, tal y como lo endilgó la parte demandante.
El debido proceso en el procedimiento administrativo sancionatorio y en el régimen disciplinario de la Policía Nacional: De conformidad con el artículo 29 de la Constitución Política, toda clase de actuaciones administrativas y judiciales deben ser realizadas respetando el debido proceso y en virtud de ello, toda persona investigada o sindicada, tiene derecho a la defensa, a un debido proceso, a presentar y controvertir pruebas, a impugnar las decisiones, a la favorabilidad, a la presunción de inocencia, entre otros.
Por su parte, el proceso disciplinario, siendo de carácter sancionatorio y de índole administrativo, se encamina a valorar la inobservancia de normas positivas en cuanto ello implique el quebrantamiento del deber funcional, que puede estar previsto en la Constitución, la ley o el reglamento. Es así, como el artículo 218 de la Constitución Política, le asigna al legislador la labor de determinar el régimen disciplinario del cuerpo de Policía Nacional y en virtud de dicha disposición, mediante la Ley 1015 de 2006, expidió el Régimen Disciplinario para la Policía Nacional, siendo destinatarios de este, entre otros, el personal uniformado escalafonado y los Auxiliares de Policía que estén prestando servicio militar en la Policía Nacional, aunque se encuentren retirados, siempre que la falta se haya cometido en servicio activo.
En la referida ley, se prevé la disciplina como una de las condiciones esenciales para el funcionamiento de la Institución Policial, lo que implica la observancia y cumplimiento de las disposiciones Constitucionales, legales y reglamentarias que consagran el deber profesional. Así mismo, hace referencia a los principios rectores que deben regir la actuación disciplinaria de la actividad policial, entre estos, la legalidad, el debido proceso, derecho de defensa, responsabilidad subjetiva (dolo o culpa) y la ilicitud sustancial.
Adicionalmente, la Ley 1015 de 2006 contiene dentro de su articulado, el catálogo de conductas tipificadas como faltas disciplinarias de los miembros de la Policía Nacional, junto con la correspondiente sanción y los criterios para la graduación. En lo que refiere al procedimiento, el artículo 58 contempló como aplicable el Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Horacio Rodríguez Villamizar Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Radicado: 680013333005-2018-00079-01 10 consagrado en el Código Disciplinario Único, o normas que lo modifiquen o adicionen.
Así mismo, el artículo 20 referente a la aplicación de principios e integración normativa hace referencia a que en el régimen disciplinario prevalecerán los principios rectores contenidos en la referida ley y en la Constitución Política, y, que en lo no previsto, se aplicarán los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos ratificados por Colombia, y lo dispuesto en los Códigos Disciplinario Único, Contencioso Administrativo, Penal, Penal Militar, Procedimiento Penal y de Procedimiento Civil, en lo que sea compatible con la naturaleza del derecho disciplinario.
La Ley 734 de 2002, Código Disciplinario Único que se encontraba vigente para la época en que se llevó a cabo el proceso disciplinario del presente caso, consagra principios rectores sustanciales y procesales tales como: debido proceso, legalidad (El servidor público y el particular sólo serán investigados y sancionados disciplinariamente por comportamientos que estén descritos como falta en la ley vigente al momento de su realización), la antijuricidad (Cuando la conducta afecte el deber funcional sin justificación alguna), la ilicitud sustancial (entendida como la presencia de una conducta u omisión que interfiere en el ejercicio adecuado de la función pública ejercida por dicho servidor del Estado), la proporcionalidad entre la sanción y la gravedad de la falta y la apreciación integral de la prueba de acuerdo con las reglas de la sana crítica.
En conclusión, la órbita disciplinaria de la Policía Nacional en materia sustancial está regida por la Ley 1015 de 2006 que consagra la tipificación de las faltas propias, y en lo procesal en lo contemplado en el Código único Disciplinario vigente, aplicando sus principios orientadores dentro de los que se destacan la ilicitud sustancial y apreciación integral de las pruebas de acuerdo con las reglas de la sana crítica.
El principio de ilicitud sustancial: El artículo 4º de la Ley 1015 de 2006, hizo referencia a la ilicitud sustancial y sobre el particular dispuso que la falta es antijurídica cuando afecte el deber funcional sin justificación alguna. En ese orden de ideas, la ilicitud sustancial es el presupuesto para la existencia de una falta disciplinaria e implica la acreditación acerca del incumplimiento de un deber funcional del servidor público, a través de la presencia de una conducta u omisión que interfiere en el ejercicio adecuado de la función pública que debe ejercer.
Con relación al principio de ilicitud sustancial, la Corte Constitucional, se ha pronunciado afirmando que: “Las conductas que pertenecen al ámbito del derecho disciplinario, en general, son aquellas que comportan quebrantamiento del deber funcional por parte del servidor público. En cuanto al contenido del deber funcional, la jurisprudencia[26]ha señalado que se encuentra integrado por (i)el cumplimiento estricto de las funciones propias del cargo, (ii) la obligación de actuar acorde a la Constitución y a la ley;
(iii) garantizando una adecuada representación del Estado en el cumplimiento de los deberes funcionales. Se infringe el deber funcional si se incurre en comportamiento capaz de afectar la función pública en cualquiera de esas dimensiones. El Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Horacio Rodríguez Villamizar Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Radicado: 680013333005-2018-00079-01 11 incumplimiento al deber funcional, es lo que configura la ilicitud sustancial que circunscribe la libertad configurativa del legislador, al momento de definir las faltas disciplinarias”.3 En síntesis, cuando se está haciendo frente a un procedimiento de carácter administrativo sancionatorio, una conducta típica será antijurídica cuando sin que exista justificación alguna, por medio de una actuación u omisión, un servidor público afecte su deber funcional, entendido este como un bien jurídico del Estado protegido por el derecho disciplinario.
La Apreciación integral de las pruebas de acuerdo con las reglas de la sana crítica: La Ley 734 de 2004, dispuso: “Artículo 141. Apreciación integral de las pruebas. Las pruebas deberán apreciarse conjuntamente, de acuerdo con las reglas de la sana crítica. En toda decisión motivada deberá exponerse razonadamente el mérito de las pruebas en que ésta se fundamenta”.
La Corte Constitucional, en relación con la apreciación probatoria, ha referido: “(…) siguiendo la jurisprudencia de esta Corporación, se ha sostenido que la valoración defectuosa se presenta cuando i) la autoridad judicial adopta una decisión desconociendo las reglas de la sana crítica, es decir, que las pruebas no fueron apreciadas bajo la óptica de un pensamiento objetivo y racional, ii) realiza una valoración por completo equivocada o contraevidente, iii) fundamenta la decisión en pruebas que por disposición de la ley no son demostrativas del hecho objeto de discusión, iv) valora las pruebas desconociendo las reglas previstas en la Constitución y la ley, v) la decisión presenta notorias incongruencias entre los hechos probados y lo resuelto, vi) decide el caso con fundamento en pruebas ilícitas y, finalmente, vii. le resta o le da un alcance a las pruebas no previsto en la ley.4 Por su parte, el Consejo de Estado, con relación al principio de la sana crítica, indicó: “(…) La sana crítica corresponde a la actividad intelectual del juez frente a la prueba, «las reglas del correcto entendimiento humano» en las que interfieren las reglas de la lógica, con las reglas de la experiencia del juez, que contribuyen a analizar la prueba con arreglo a la sana razón y al conocimiento con el fin de asegurar el más certero y eficaz razonamiento”.5 3 Sentencia C-819 de 2006 4 Sentencias T-388 de 2006, SU-946 de 2014, SU-537 de 2017 y T-074-2018 5 Radicado 11001-03-25-000-2011-00341-00 providencia del 23 de enero de 2020- Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Horacio Rodríguez Villamizar Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Radicado: 680013333005-2018-00079-01 12 La falsa motivación como causal de nulidad de los actos administrativos: El vicio de falsa motivación se configura cuando las razones invocadas en la fundamentación de un acto administrativo son contrarias a la realidad.
Sobre el particular, el Consejo de Estado indicó: “Los elementos indispensables para que se configure la falsa motivación son los siguientes: (a) la existencia de un acto administrativo motivado total o parcialmente, pues de otra manera estaríamos frente a una causal de anulación distinta; (b) la existencia de una evidente divergencia entre la realidad fáctica y jurídica que induce a la producción del acto y los motivos argüidos o tomados como fuente por la administración pública o la calificación de los hechos, y (c) la efectiva demostración por parte del demandante del hecho de que el acto administrativo se encuentra falsamente motivado […]”6.
Así las cosas, el vicio de nulidad aparece demostrado cuando se expresan los motivos de la decisión total o parcialmente, pero los argumentos expuestos no están acordes con la realidad fáctica y probatoria, lo que puede suceder en uno de tres eventos a saber: • Cuando los motivos determinantes de la decisión adoptada por la administración se basaron en hechos que no se encontraban debidamente acreditados; • Cuando habiéndose probado unos hechos, estos no son tenidos en consideración, los que habrían podido llevar a que se tomara una decisión sustancialmente distinta. • Por apreciación errónea de los hechos, de suerte que los hechos aducidos efectivamente ocurrieron, pero no tienen los efectos o el alcance que les da el acto administrativo.
En lo que respecta a los actos administrativos disciplinarios, una causal de falsa motivación podría estar relacionada con la valoración probatoria que se haga de la respectiva conducta o con el entendimiento y acreditación de cualquiera de las categorías que conforman la responsabilidad disciplinaria, esto es con la tipicidad, ilicitud sustancial o la culpabilidad.
Allí converge tanto la imputación fáctica como la imputación jurídica, formuladas en cada proceso, por lo cual resulta indispensable analizar la realidad de lo sucedido con las pruebas obrantes en el proceso. Por tanto, si conforme a las pruebas, los hechos no se pudieron acreditar debidamente, es necesario que la autoridad disciplinaria reconozca la duda a favor del investigado.
Caso Concreto: Con relevancia para la solución del problema jurídico, dentro del material probatorio recopilado en la Litis, se tiene lo siguiente: Aportadas por la parte demandante: 6 C.E. Sec. Segunda. Subsec. A. Sent. 11001-03-25-000-2012-00317-00 (1218-12), mar. 17/2016. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Horacio Rodríguez Villamizar Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Radicado: 680013333005-2018-00079-01 13 • Constancia de notificación de la Resolución de Retiro No 04990 del 17 de octubre de 2017 (Fol. 26) • Extracto de Hoja de vida del demandante (Fol. 27-28) • Constancia laboral del demandante (Fol. 29) • Constancia de tiempo de servicios del demandante (Fol. 30) • Constancia de dependencias donde ha laborado el demandante en la Policía Nacional (Fol. 32) • Constancia de devolución de placa policial (Fol. 33) • Contrato de Prestación de Servicios Profesionales (Fol. 37-38) • Solicitud de convocatoria a conciliación prejudicial (Fol. 74 - 96) • Resolución No 04990 del 17 de octubre de 2017 por la cual se ejecuta una sanción disciplinaria (Fol. 99) • Constancia de salario del demandante (Fol. 100) • Fallo de Primera Instancia del 1 de agosto de 2017 (Fol. 138-172) • Fallo de Segunda Instancia de fecha 13 de septiembre de 2017 (Fol. 39-73 y 173- 208) • Conciliación Procuraduría (Fol. 211-212) • Documentos que conforman la totalidad del proceso disciplinario adelantado por la Policía Nacional en contra del demandante (Fol. 215-598) • Poder (Fol. 606-607) Aportadas por la parte demandada: • Totalidad expediente disciplinario en medio magnético (Fol. 646) • Certificado de antecedentes Procuraduría del demandante (Fol. 647) • Certificado de Registro de Investigaciones disciplinarias del señor HORACIO RODRIGUEZ VILLAMIZAR expedido por la Policía Nacional (Fol. 648) • Poder con anexos (Fol. 619-623) Pruebas Testimoniales: • Declaración del señor EDISON PAVA RODRIGUEZ (Fol. 668-670) • Interrogatorio de HORACIO RODRÍGUEZ VILLAMIZAR (Fol. 668-670) • Interrogatorio de JUAN PABLO CUADROS (Fol. 675-676) • Interrogatorio EDUAR JESUS BUITRAGO CELY (Fol. 675-676) Una vez enunciado el material probatorio allegado al expediente, la Sala advierte que de conformidad con el artículo 320 del CGP, ha de entenderse que la función que compete llevar a cabo en esta instancia, se delimita a examinar lo resuelto en primera instancia únicamente en relación con los reparos concretos formulados por la parte recurrente, esto en consonancia con los principios de la justicia rogada y congruencia procesal.
En el presente asunto se cuestionan los actos administrativos mediante los cuales la Policía Nacional impuso sanción disciplinaria a HORACIO RODRIGUEZ VILLAMIZAR consistente en destitución e inhabilidad por el término de 15 años al incurrir en la falta descrita en el numeral 4 del artículo 34 de la ley 1015 de 2006 consistente en “Solicitar o recibir directa o indirectamente dádivas o cualquier otro beneficio, para sí o para un tercero, con el fin de ejecutar, omitir o extralimitarse en Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Horacio Rodríguez Villamizar Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Radicado: 680013333005-2018-00079-01 14 el ejercicio de sus funciones.” Según se desprende de los actos acusados, dicha falta se estructuró por cuanto el señor HORACIO RODRIGUEZ VILLAMIZAR la noche del 18 de diciembre de 2015, llevó a cabo procedimiento de incautación de carne porcina, la cual era transportada por parte del señor LUSVIN GARCÍA GUEVARA, sin el lleno de los protocolos de higiene y de seguridad que se exige en la materia, donde el señor Sub Intendente elevó las informaciones correspondientes a las autoridades competentes para dejar a disposición el porcino, pero dada la hora y la fecha (fin de semana), no fue posible ubicar a las autoridades competentes para que se apersonaran del caso, por lo que el uniformado se aprovechó de la situación para solicitarle dinero al señor LUSVIN con el fin de no proceder a destruir la carne y hacer la simulación de enterrar los porcinos para acreditar el procedimiento, con el fin de una vez dejado el registro y las evidencias de la incautación y el entierro del producto cárnico, permitir su desentierro para que pudiese comercializarla.
Se tiene entonces, que el juez de primera instancia consideró que los fallos disciplinarios proferidos afectaron tanto el derecho al debido proceso y la presunción de inocencia del demandante, como la imparcialidad que debe orientar la actuación de todo ente investigador, en contravía de las garantías esenciales a un juicio justo y objetivo; que no existe certeza sobre la comisión de la conducta endilgada al disciplinado y en consecuencia, no concurrieron todos los elementos estructurales de la falta disciplinaria, ya que el proceso disciplinario adelantado adoleció de una defectuosa valoración probatoria por parte de la autoridad disciplinaria, quien otorgó valor únicamente a las pruebas de cargo que daban por responsable de la conducta al acá demandante y desestimó además de las que arrojaban inconsistencias, incongruencias, contradicciones y las de descargo aportadas por el entonces disciplinado, además de presumir en todo el curso de la investigación la mala fe del disciplinado, realizando apreciaciones y conjeturas subjetivas en su contra sin sustento probatorio, por lo que se predica una indebida valoración, ya que todas las pruebas no apuntan a probar la Falta del servidor público.
Por su parte, de la lectura del recurso de alzada, la parte apelante cuestiona la materialidad de la decisión de primera instancia, argumentando que en el desarrollo de la investigación disciplinaria se respetaron y garantizaron los derechos del investigado, se observó y aplicó a cabalidad el ritual procedimental y sustancial, se investigó de manera integral tanto lo favorable como lo desfavorable para el investigado, se realizó un análisis individual y en conjunto de las diferentes pruebas documentales y testimoniales allegadas y recepcionadas en la actuación y se expresaron de manera concreta las razones que llevaron a establecer la responsabilidad del investigado, de modo tal que quedó demostrado, que los presupuestos fácticos que dieron origen a la investigación y posterior sanción, se acomodaron perfectamente a la descripción típica reseñada y que con la valoración se demostró la culpabilidad del disciplinado, por lo que debe prevalecer la presunción de legalidad de los actos demandados.
La Sala comparte los argumentos de la parte recurrente, debido a que contrario a lo argumentado por el juez de primera instancia en el fallo proferido, en el material probatorio aportado se evidencia, como lo argumenta la parte demandada, que el operador disciplinario hizo una valoración probatoria integral de las pruebas, demostrando que los presupuestos fácticos que dieron origen a la investigación y posterior sanción, se ajustaron a la descripción típica de la conducta endilgada como falta y que con la valoración probatoria se demostró la culpabilidad del disciplinado, por lo que debe prevalecer la presunción de legalidad de los actos demandados.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Horacio Rodríguez Villamizar Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Radicado: 680013333005-2018-00079-01 15 Lo anterior queda demostrado, si se tiene en cuenta la falta disciplinaria por la cual fue sancionado y destituido el demandante, tipificada en la ley 1015 de 2006 Art 34 numeral 4, en la que considera como falta gravísima “Solicitar o recibir directa o indirectamente dádivas o cualquier otro beneficio, para sí o para un tercero, con el fin de ejecutar, omitir o extralimitarse en el ejercicio de sus funciones".
Conforme a lo anterior, en todas las declaraciones rendidas en el transcurso del proceso disciplinario por los testigos que se encontraban el día de los hechos, las cuales no fueron sujeto algún tipo de tacha o nulidad y que por tanto gozan de plena validez, así como en la queja que originó la investigación, la ampliación de denuncia, entre otras, se manifestó que el disciplinado había solicitado dinero al señor LUSVIN GARCÍA GUEVARA para devolverle el producto decomisado, lo cual constituye un suficiente indicio de corrupción que prueba la comisión de la falta disciplinaria tipificada, sin importar si en efecto se recibió o no el dinero o si se llevó a cabo la devolución o no del producto.
Por lo anterior, luego de un análisis objetivo de las pruebas existentes conforme al principio de la sana crítica, se concluye que no existe duda respecto a la comisión de la conducta reprochada, en el sentido de que está probada la solicitud de dinero realizada por el disciplinado al señor LUSVIN GARCIA GUEVARA. Se concluye entonces, que al expediente disciplinario fueron allegadas una serie de pruebas que valoradas de manera integral y conjunta, constituyen un acervo probatorio que da certeza de la omisión a los deberes funcionales y de la comisión de la conducta tipificada como falta disciplinaria gravísima en cabeza del señor HORACIO RODRIGUEZ VILLAMIZAR por la que se le investigó y sancionó, por lo que teniendo en cuenta la naturaleza y los principios rectores del proceso disciplinario, en el presente caso desfavorecen al investigado al existir plena certeza de la comisión de la conducta de cuando menos, haber solicitado el dinero.
Bajo estos postulados, la Sala concluye que el demandante NO logró desvirtuar la presunción de legalidad que ampara a los actos administrativos contenidos en los fallos disciplinarios de primera y segunda instancia proferidos por la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL, en contra del Señor HORACIO RODRÍGUEZ VILLAMIZAR y que conllevaron a su destitución e inhabilidad, pues se demostró que los mismos fueron expedidos de conformidad con lo probado en el desarrollo de la investigación y como resultado de un debido análisis siguiendo las reglas de la sana crítica, en respeto y garantía de los derechos del investigado, observando y aplicando a cabalidad el ritual procedimental y sustancia, razón por la cual debe ser revocada la sentencia de primera instancia proferida.
De la Condena en Costas: En atención a que no se evidencia actuación temeraria por alguna de las partes, no se efectuará condena en costas. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Horacio Rodríguez Villamizar Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Radicado: 680013333005-2018-00079-01 16 En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Santander, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE Primero. REVOCAR la sentencia de primera instancia proferida el 19 de septiembre de 2019 por el Juzgado Quinto Administrativo Oral de Bucaramanga, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
Segundo. SIN CONDENA EN COSTAS en ambas instancias a la parte demandante, de conformidad con lo expuesto en esta providencia.. Tercero. En firme la presente providencia, DEVUÉLVASE el expediente al juzgado de origen previas las anotaciones de rigor en el aplicativo Web SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Aprobado en Sala según Acta No. 03 de 2024 Firma Electrónicamente IVÁN MAURICIO MENDOZA SAAVEDRA Magistrado Ponente Firma Electrónicamente CLAUDIA PATRICIA PEÑUELA ARCE Magistrada Firma Electrónicamente FRANCY DEL PILAR PINILLA PEDRAZA Magistrada