Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander SIGCMA-SGC REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER MAG. PONENTE: FRANCY DEL PILAR PINILLA PEDRAZA Bucaramanga, veinticinco (25) de enero de dos mil veinticuatro (2024) Procede la Sala a proferir sentencia de Primera Instancia dentro del presente medio de control ejercido por la empresa GAVASSA & CIA LTDA en contra de la Nación – Ministerio de Trabajo.
I.
ANTECEDENTES 1. Hechos 1.1. La señora Luz Stella Galvis Olago instauró querella en contra de la empresa GAVASSA & CIA LTDA ante la Dirección Territorial Santander del Ministerio del Trabajo, por el presunto incumplimiento de las normas del Sistema de Gestión en Seguridad y Salud en el Trabajo y Riesgos Laborales. 1.2. Mediante auto núm. 001758 del 7 de septiembre de 2018, se avocó conocimiento y se ordenó adelantar la investigación preliminar por los hechos denunciados, comisionándose para ello al Inspector de Trabajo, quien decidió remitir las diligencias al director Territorial Santander del Ministerio del Trabajo.
RADICADO: 680013333004-2021-00195-01 MEDIO CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: GAVASSA & CIA LTDA DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DEL TRABAJO LINK DEL EXPEDIENTE https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/C asos/list_procesos.aspx?guid=6800133330042 02100195016800123 TEMA SANCIÓN POR INCUMPLIMIENTO DE ENTREGA DE ELEMENTOS DE PROTECCIÓN PERSONAL NOTIFICACIONES ELECTRÓNICAS Demandante: abgsergioalejandro@hotmail.com directorjuridico@sergioflorezabogados.com jesicalopez9410@gmail.com Demandado: notificacionesjudiciales@mintrabajo.gov.co mayala@mintrabajo.gov.co Ministerio Público: nmgonzalez@procuraduria.gov.co NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 680013333004-2021-00195-01 1.3.
Después de la práctica de pruebas, a través de auto núm. 002724 del 16 de octubre de 2019, se ordenó el inicio del procedimiento administrativo sancionatorio y se formularon tres cargos en contra de GAVASSA & CIA LTDA. 1.4. Rendidos los descargos y presentados los alegatos de conclusión, se remitieron al correo de la entidad demandada un certificado emitido por el revisor fiscal en el que constaba la totalidad de los activos de la empresa para el 2019 y otro expedido por la ARL SURA. 1.5.
La Dirección Territorial de Santander del Ministerio del Trabajo profirió la Resolución núm. 000074 del 27 de enero de 2020, por la cual sancionó a la empresa GAVASSA & CIA LTDA con multa de 103 SMMLV, por considerar que la entidad vulneró las disposiciones contempladas en los cargos formulados en su contra, la cual fue confirmada mediante las resoluciones núm. 000476 de septiembre de 2020 y núm. 0847 del 14 de abril de 2021. 1.6.
En la última resolución mencionada la Dirección de Riesgos Laborales del Ministerio de Trabajo modificó la sanción impuesta y fijó la multa en 101 SMMLV. 1.7. La empresa demandante solicitó el material probatorio tenido en cuenta por el Ministerio de Trabajo en cada etapa, para así verificar si se ponderaron adecuadamente las decisiones emitidas y en su respuesta, la entidad demandada remitió cuatro de los cinco CD’s contentivos del expediente 7068001-12566374 de 2018, debido a que uno de ellos no abrió para obtener la información. 2.
Pretensiones. 2.1. Que se declare la nulidad de las Resoluciones núm. 000074 del 27 de enero de 2000, núm. 000476 del 30 de septiembre de 2020 y núm. 00847 del 14 de abril de 2021, a través de las cuales la Nación – Ministerio del Trabajo, impuso sanción a la empresa GAVASSA & CIA LTDA por la vulneración de normas de seguridad, salud en el trabajo y riesgos laborales, y se confirmó la decisión, respectivamente, con la disminución de la sanción de 103 SMLMV a 101 SMLMV. 2.2.
Que como consecuencia y a título de restablecimiento del derecho se revoque inmediatamente la orden dada a la empresa GAVASSA & CIA LTDA de cancelar la multa tasada en 101 SMLMV y que se cancele inmediatamente el proceso de cobro coactivo iniciado parara hacer efectiva la multa impuesta, en caso de existir. 2.3. Que se condene a la Nación – Ministerio del Trabajo a indemnizar los perjuicios que se han infligido a la empresa GAVASSA & CIA LTDA con el proceso administrativo adelantado y la sanción impuesta, así como en su derecho al buen nombre. 2.4.
Que se ordene a la entidad demandada dar cumplimiento a la sentencia en los términos establecidos en el artículo 192 del CPACA, con la indexación respectiva y, además, que se condene en costas, agencias en derecho y al pago de honorarios a razón de un 35 % sobre la suma que se liquide. 3. Normas violadas y concepto de violación Se invocaron como normas violadas los artículos 29 y 83 constitucionales; el artículo 486 del Código Sustantivo del Trabajo; el artículo 125 de la Ley 9 de 1979;
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 680013333004-2021-00195-01 el artículo 1º de la Ley 1610 de 2013; el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011; el artículo 60 de la Ley 2158 de 1948; el artículo 2.2.4.6.8. numeral 8 del Decreto 1072 de 2015; el artículo 24, literal ‘a’ y el artículo 28 del Decreto 614 de 1984, y el parágrafo del artículo 2.2.4.6.24. del Decreto 1072 de 2015.
Como concepto de violación señaló cuatro (4) causales de nulidad de los actos administrativos demandados, a saber: i) Falta de competencia del Ministerio de Trabajo para dirimir conflictos originados en relaciones laborales y que se extiende a la declaratoria de derechos individuales, al no pronunciarse de forma objetiva y al abrogarse la función de interpretación subjetiva atribuible exclusivamente a los jueces de la República; sumado a que no valoró y ponderó adecuadamente el material probatorio. ii) Falta de apreciación probatoria y ponderación del cargo formulado acorde con las documentales y realidad de los hechos, sustentado en que no se individualizó el incumplimiento de la entrega de elementos de protección personal en relación con algún trabajador, sino que se hizo de forma general, sustentando la decisión sancionatoria en una visita realizada el 15 de marzo de 2019, por lo que los argumentos de la demandada no corresponden a la realidad, son incongruentes y devienen de una falsa apreciación de un documento, pues se aportaron los soportes de entrega de tales elementos y no fueron valorados. iii) Violación del artículo 29 de la Constitución Política de Colombia – Debido proceso sancionatorio, al no haberse brindado garantías procesales debidas, ya que, en los actos demandados, según el escrito inicial, no se valoraron pruebas al haberse dañado el medio magnético que las contenía. iv) Falsa motivación por error de derecho y deficiente valoración probatoria, en el cual iteró que las pruebas de la entrega de elementos de protección personal no fueron analizadas, puesto que los guantes de nitrilo sí se entregaron a los trabajadores, cumpliendo lo señalado por el Decreto 1072 de 2015.
En ese orden, estimó como falsa la motivación del incumplimiento de las obligaciones laborales en relación con el cuidado de la trabajadora que presentó la querella. II. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La Nación – Ministerio del Trabajo compareció a través de apoderado judicial, quien después de manifestarse sobre los hechos, se opuso a todas y cada una de las pretensiones de la demanda.
Como fundamento de su oposición se refirió a las competencias de vigilancia y control de la cartera ministerial, y a la función de policía administrativa que cumple la entidad. Sumado a ello, se pronunció frente a la indebida valoración probatoria que alegó la parte demandante y aseveró que se dio aplicación al principio de la sana crítica para establecer el valor de las pruebas, con base en lo cual se evidenciaron argumentos válidos y soportes probatorios que permitieron identificar el incumplimiento de las normas que dieron lugar a la sanción, sin que el hecho de no poder tener acceso a uno de los Cd’s aportados impidiera tener por probada la conducta atribuida.
Asimismo, se refirió al acta de visita de riesgos laborales llevada a cabo el 15 de marzo de 2019 por la Territorial Santander del Ministerio del Trabajo, en la que se dejó constancia de que la empresa no contaba con el soporte de entrega de guantes de nitrilo a sus empleados; acta que fue firmada sin ninguna anotación adicional por la directora de gestión humana de la empresa GAVASSA & CIA LTDA. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 680013333004-2021-00195-01 Finalmente, propuso las siguientes excepciones: 1.
No se desvirtuó la presunción de legalidad de los actos demandados, fundamentada en que la multa impuesta se dio por el incumplimiento de lo dispuesto en el artículo 2.2.4.6.24 parágrafo primero del Decreto 1072 de 2015 y al artículo 122 de la Ley 9 de 1979, en aplicación del debido proceso y producto de las pruebas recaudadas. 2. Legalidad y plena validez de los actos administrativos demandados. 3.
Inexistencia de la obligación. 4. Falta de fundamento jurídico. Falta de causal legal para demandar. 5. “Declaratoria de otras excepciones” (sic). III. LA SENTENCIA APELADA El Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, a través de la sentencia anticipada de primera instancia proferida el 2 de febrero de 2023, negó las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas.
Para apuntalar su decisión, desarrolló el marco normativo de la potestad sancionatoria de la Administración reglada por el debido proceso y de los presupuestos para imponer una sanción de esta naturaleza, para, acto seguido, reseñar las pruebas obrantes en el plenario. Sobre esa base, consideró que los elementos de prueba allegados al proceso, develaron los criterios racionales y objetivos que permitieron descartar la caducidad de la facultad sancionatoria alegada.
De otro lado, sostuvo que la entidad demandada no incurrió en defecto fáctico por defectuosa valoración probatoria, en razón a que GAVASSA & CIA LTDA no acreditó la entrega de elementos de protección personal ni en sede administrativa, ni en sede judicial, toda vez que aportó constancia de entrega de otras piezas de dotación, pero no prueba de los registros de entrega de equipos y elementos de protección personal.
Por contera, recalcó que el Ministerio del Trabajo no excedió las competencias atribuidas por el ordenamiento jurídico como autoridad de policía encargada de la inspección, vigilancia y control, por lo que, desde su perspectiva, el inicio de la investigación y la posterior sanción se ajustaron a los deberes consagrados en las leyes que rigen la materia.
IV.
FUNDAMENTOS DE LA APELACIÓN La parte demandante, inconforme con la sentencia de primera instancia, solicitó que esta sea revocada y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda. Como sustento de su impugnación, reiteró el marco normativo esbozado en la demanda e insistió en la falta de apreciación probatoria y ponderación del tercer cargo formulado, acorde con las documentales y realidad de los hechos.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 680013333004-2021-00195-01 Para el efecto, sostuvo que la única prueba que sustentó el cargo que dio lugar a la sanción, se basó en el acta de inspección realizada el día 15 de marzo de 2019, pasando por alto que, mediante respuesta del 23 de julio de 2021, la empresa sancionada entregó la copia de las constancias de entrega de elementos de protección personal.
Asimismo, aseguró que la empresa GAVASSA & CIA LTDA nunca indicó que no tuviera constancia de la entrega de tales elementos y que, prueba de ello es que en los descargos se allegaron aquellas, conforme se puede evidenciar en el expediente, por lo que se configuró una falsa motivación. Seguidamente, consideró que no hubo una valoración probatoria debida y completa, de cara a que no se apreciaron los documentos contenidos en uno de los cinco CD’s aportados en sede administrativa y aseveró que en este CD se encontraba la documentación relacionada sobre la entrega de los elementos de protección personal.
Por último, cuestionó que el acto administrativo proferido en primera instancia por el Ministerio del Trabajo se emitiera la decisión sancionatoria soportada en la vulneración del artículo 2.2.4.6.12 del Decreto 1072 de 2015, pese a que el cargo se endilgó por la presunta violación del artículo 2.2.4.6.24 parágrafo primero del Decreto 1072 de 2015 y, adicionalmente, que en su análisis se señalara que daría aplicación al principio de buena fe en relación con la entrega de los elementos de protección personal y aun así, decidiera imponer la sanción demandada, máxime cuando el cargo fue general y no se hizo mención de un empleado en específico.
V. PRONUNCIAMIENTOS FRENTE AL RECURSO DE APELACIÓN 1. Parte demandante No concurrió. 2. Parte demandada No se pronunció. 3. El Ministerio Público La señora agente del Ministerio Público no rindió su concepto de fondo. VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Problema Jurídico 1.1. ¿Los actos administrativos demandados a través de los cuales se impuso una multa de 101 SMLMV a la empresa GAVASSA & CIA LTDA, por el incumplimiento de las normas del Sistema de Gestión en Seguridad y Salud en el Trabajo y Riesgos laborales, al no entregar elementos de protección personal a sus empleados, son nulos al haber sido expedidos con falsa motivación y con violación del debido proceso por indebida e incompleta valoración probatoria? NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 680013333004-2021-00195-01 2.
Tesis de la sala No. 3. Marco normativo y jurisprudencial 3.1. De la falsa motivación Uno de los elementos esenciales de los actos administrativos es su motivación, consistente en los fundamentos fácticos y jurídicos que soportan la decisión de la administración. Sobre el tema, el H. Consejo de Estado1 ha señalado: “Esta motivación representa su causa, objeto y fin; así, se estará ante una causal de nulidad por falsa motivación, cuando (i) los supuestos de hecho en que se funda el acto son contrarios a la realidad, por error o por razones engañosas o simuladas;
(ii) se le confiere a los motivos de hecho o de derecho un alcance diferente del que realmente tienen; o, porque (iii) los motivos de hecho o de derecho en que se funda el acto no justifican la decisión que se adopta. Con este horizonte en mente, es posible colegir que no todo error de hecho o de derecho contenido en el acto administrativo lleva inexorablemente a su declaratoria de nulidad por estar falsamente motivado.
Para que un error de hecho o de derecho vicie de nulidad el acto administrativo, debe tener la entidad suficiente y debe ser de un peso tal que pueda llevar al administrado a cuestionar la decisión que se adopta por estar fundada en: (i) razones que no la justifican o explican, (ii) razones ininteligibles, o (iii) en elementos que no concuerdan con la realidad fáctica o jurídica”.
(Negrillas de la Sala). De este modo, quien alegue la nulidad de un acto administrativo por falsa motivación, debe probar: “(a) error de hecho: (i) porque los hechos que la Administración tuvo en cuenta como motivos determinantes de la decisión no estuvieron debidamente probados dentro de la actuación administrativa o (ii) porque esta omitió tener en cuenta hechos que sí estaban demostrados y que si hubiesen sido considerados habrían conducido a una decisión sustancialmente diferente o (b) error de derecho ante el desconocimiento de los supuestos jurídicos que debían fundamentar la decisión, ya sea, (i) por inexistencia de la norma invocada por la autoridad administrativa, (ii) por ausencia de relación entre la norma invocada por la entidad y los hechos objeto de su decisión o (iii) por errónea interpretación2.
En conclusión, la motivación del acto administrativo debe contener razones acreditadas, sopesadas y apreciadas con el alcance correcto, con el fin de que el administrado pueda comprender el fundamento de la decisión su expedición3. 3.2. Del debido proceso administrativo El derecho al debido proceso se encuentra consagrado en el artículo 29 superior y 1 Consejo de Estado.
Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 4 de marzo de 2022. C.P. José Roberto Sáchica Méndez. Rad. 680012333000201300146 01 (48.720). 2 Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia de octubre de 2021. C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. Rad. 20001-23-33-000-2014-00337-01(23797). 3 Consejo de Estado. Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 11 de mayo de 2023.
C.P. Juan Enrique Bedoya Escobar. Rad. 05001-23-33-000-2016-02077-01 (0090-2022). NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 680013333004-2021-00195-01 se erige como una garantía para todas las personas, según la cual su intervención en una actuación administrativa o judicial debe estar regida por reglas previamente establecidas, lo que a su vez le permite defenderse y solicitar las pruebas tendientes a demostrar lo que afirma, sin que la voluntad del funcionario público pueda tener alguna injerencia en las distintas etapas del proceso.
Sobre el particular, la H. Corte Constitucional ha señalado que el debido proceso administrativo se concreta: “en la obligación de las autoridades de informar al interesado acerca de cualquier audiencia, diligencia o medida que lo pueda afectar”4 e igualmente en las garantías de “defensa, contradicción y controversia probatoria”, que se extienden “durante toda la actuación administrativa y posteriormente en el momento de su comunicación e impugnación”5.
Por su parte, la jurisprudencia del H. Consejo de Estado ha señalado que el objetivo del debido proceso administrativo estriba en: “i) limitar el poder de las autoridades, forzando a que sus actuaciones se sometan siempre a las formas preestablecidas por la ley; ii) contribuir a la garantía y realización de los derechos de los particulares, que deben gozar de posibilidades adecuadas de participación en el proceso de formación de la voluntad de la Administración; y iii) a mejorar el ejercicio de las funciones públicas y a lograr un mayor estándar de imparcialidad en la aplicación del derecho, gracias al debate entidad- particular que propicia”6.
Ahora bien, es pertinente anotar que no toda vulneración al debido proceso acarrea necesariamente y en todos los casos la nulidad de los actos administrativos, comoquiera que pueden presentarse irregularidades menores en torno a las formas propias de los juicios. Estas, por su baja intensidad en la definición del conflicto - dependiendo v. gr. de su finalidad- no quedan cobijadas por el artículo 29 superior, en razón a que pueden sanearse por la propia administración, o entenderse saneadas si no fueron alegadas, esto, en procura de la efectividad del derecho material objeto de la actuación administrativa7.
En conclusión, es deber el juez revisar en cada caso la vulneración alegada, con miras a establecer si la formalidad omitida en efecto tiene la intensidad suficiente para dañar el debido proceso del afectado y ocasionar la nulidad de los actos administrativos demandados. 4. Caso concreto 4.1. Hechos relevantes probados La señora Luz Estela Galvis Olago presentó el día 12 de junio de 2018 una queja en contra de la empresa GAVASSA & CIA LTDA, ante el Ministerio del Trabajo, la cual fue radicada bajo el consecutivo núm. 01EE2018746800100006226, principalmente por no contar con programas y parámetros que exige la normatividad laboral para el desarrollo de las funciones y tareas consideradas como peligrosas. 4 Corte Constitucional.
Sentencia T-706 del 11 de septiembre de 2012. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Exp. T-3395565. 5 Corte Constitucional. Sentencia T-329 del 14 de mayo de 2009. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Exp. T-2.104.512 y T-2.122.698. 6 Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia del 3 de julio de 2014. C.P. Guillermo Vargas Ayala. Rad. 25000-23-24-000-2004-00228-01. 7 Consejo de Estado.
Sección Cuarta. Sentencia del 14 de abril de 2016. C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Rad. 25000-23-27-000-2010-00163-01 (19138). NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 680013333004-2021-00195-01 El Ministerio del Trabajo Territorial Santander a través de la Resolución núm. 001758 del 7 de septiembre de 2018 avocó conocimiento de la queja formulada y ordenó oficiar a la empresa sobre la cual pesó la queja, con la finalidad de que aportara, entre otras cosas, copia del SG-SST 2017 y 2018, adjuntando copia de su ejecución. Dicho requerimiento fue practicado a través del oficio núm. 12566374 del 24 de septiembre de 2018, entregado el día 5 de octubre de 2018 y respondido el 10 de octubre de 2018 por parte de GAVASSA & CIA LTDA. Con posterioridad, y después de dos aplazamientos solicitados por la compañía, se llevó a cabo diligencia de inspección a la empresa GAVASSA & CIA LTDA el día 15 de marzo de 2015, en cuya acta se dejó la siguiente constancia: “Se verifica la matriz de identificación de peligros para el cargo desempeñado por la trabajadora, se pide copia de la matriz y se solicita: copia de la entrega de EPP planteados como control entre ellos constancia de entrega de los guantes de nitrilo, pero la empresa no aporta constancia de entrega, Copia del sistema de vigilancia osteomuscular, se consulta con la empresa y se le solicita constancia de ejecución del programa respecto de la trabajadora y la empresa indica que no se aplicó a la trabajadora, capacitación en riesgo bilógico, químico, contra caídas, hábitos saludables e higiene postural y pausas activas, se verifica su realización”.
El acta de la diligencia fue suscrita, entre otros, por la señora Adriana Rocío Díaz Álvarez, en calidad de directora de gestión humana de la empresa sancionada, sin que se evidencie alguna constancia por ella dejada en el contenido del documento. Acto seguido, por medio del oficio del 15 de julio de 2019, el Ministerio del Trabajo requirió a GAVASSA & CIA LTDA para que, entre otros documentos, suministrara la copia de las constancias de entrega de elementos de protección personal de la trabajadora Luz Stella Galvis Olago, lo cual fue recibido el día 16 de julio de 2019 por la empresa demandante y, respondido a través del oficio del 23 de julio de 2019, en el que se evidencia la siguiente anotación de la compañía sancionada: “(…) 3.
Adjuntamos copia de las constancias de entrega de elementos de protección personal de la trabajadora LUZ ESTELA GALVIS OLAGO: - Registros entrega de dotación del 2009 al 2017”. Con fundamento en las pruebas recaudadas, el Ministerio del Trabajo Territorial Santander procedió a expedir la Resolución núm. 1619 del 8 de julio de 2019, en la que ordenó inicio de un procedimiento administrativo sancionatorio en contra de la empresa GAVASSA & CIA LTDA, por “el posible incumplimiento de las normas de seguridad y salud en el trabajo, así como del Sistema De Gestión la Seguridad y salud en el Trabajo y Riesgos laborales”.
Al encontrar mérito, la cartera ministerial demandada formuló tres cargos en contra de la empresa tantas veces mencionada mediante la Resolución núm. 002724 del 16 de octubre de 2019, así: “(…) PRIMER CARGO: Haber incurrido presuntamente en la vulneración prevista en el artículo 2.2.4.6.8. numeral 8 del Decreto 1072 de 2015, en concordancia con el literal d) del artículo 84; artículo 125 de la Ley 9 de 1979 y articulo 30 literal b) numeral 3° del Decreto 614 de 1984.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 680013333004-2021-00195-01 […] CARGO SEGUNDO: Haber incurrido presuntamente en la vulneración prevista eh el artículo 2.2.4.6.24. parágrafo tercero del Decreto 1072 del 2015, en concordancia con el artículo 30 literal b) numeral 2° del decreto 614 de 1984. […] CARGO TERCERO: Haber incurrido presuntamente en la vulneración prevista en el artículo 2.2.4.6.24 parágrafo primero del Decreto 1072 del 2015, en concordancia con el artículo 122 de la ley 9 de 1979.
Este cargo obedece al presunto incumplimiento por parte de la empresa GAVASSA & CIA LTDA, del deber taxativo que emana de las normas invocadas tendientes a la obligación del empleador de hacer entrega de los elementos de protección personal a los trabajadores acordes con los riesgos reales o potenciales existentes en los lugares de trabajo.
Encuentra esta autoridad dentro del acta de visita de fecha 15 de marzo de 2019 visible vulneración al solicitar la constancia de entrega de guantes de nitrilo, donde la empresa indicó que los entrega, pero no tiene constancia, en ese sentido procede este requerimiento a revisar la matriz de identificación de peligros, evaluación y valoración de riesgos para el año 2018 vista en Cd Número tres (03) anexo dentro del expediente y rotulado ‘documentos visita Gavassa’, en donde se tiene como medida de control ‘Dotar de guantes de nitrito para prevención de contacto por sustancias químicas’, por lo tanto, no es de recibo para este despacho el argumento esbozado per la querellada en el sentido de indicar que pese a que la entrega de los elementos de protección ¡personal si se realizó no se cuenta con soportes documentales que evidenciaran que efectivamente los trabajadores recibieron dichos elementos.
Se le recuerda a la investigada que acorde al artículo 2.2.4.6.12. del decreto 1072 del 2015 el empleador debe mantener disponibles y debidamente actualizados entre otros, los documentos en relación con el Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo SG-SST específicamente los Registros de entrega de equipos y elementos de protección personal”.
La empresa encartada rindió sus descargos el 19 de noviembre de 2019 y en el acápite de pruebas señaló que aportaba: “3. Entrega de EPP”. A su turno, alegó de conclusión. Es importante resaltar que la empresa investigada dentro del procedimiento, aportó la Matriz de Peligros en el que se identificó para la “Cafetería”, lugar donde prestó sus servicios como auxiliar la señora Luz Stella Galvis Olago, un riesgo “Químico: Contacto y/o salpicadura de químicos”; como peligro “Contacto con sustancias químicas propias de actividades de limpieza y desinfección (detergentes, límpidos, etc.)” y, como recomendación “mantener en lugar de trabajo fichas técnicas de seguridad de cada una de las sustancias químicas utilizadas en la actividad laboral.
Capacitar a los trabajadores en riesgo químico. Dotar de guantes de nitrilo para prevención de contacto con sustancias químicas”. De igual manera, allegó las constancias de entrega de materiales de trabajo durante las vigencias 2017-2018 a sus trabajadores, a quienes suministró lapiceros, resaltadores, marcadores borrables, escobas, gafas, almohadillas para sellos, NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 680013333004-2021-00195-01 espátulas, bisturíes, saca huevos, carros lava traperos, canecas, tijeras, ganchos legajadores, guantes y guantes negros a algunos auxiliares de producción, sin especificar su material.
Empero, suministró la constancia de recibido de la dotación durante los años 2009 a 2017 de la señora Luz Stella Galvis Olago, en la que se le suministró camisa, pantalón y zapatos, pero no elementos de protección personal. Consecuentemente, el Ministerio del Trabajo Dirección Territorial de Santander, expidió la Resolución núm. 000074 del 27 de enero de 2020, a través de la cual sancionó a GAVASSA & CIA LTDA por los tres cargos endilgados, con multa de 103 SMMLV, lo cual confirmó al resolver el reposición contenido en la Resolución núm. 000476 del 30 de septiembre de 2020, en la que concedió el recurso de apelación para ante la Dirección General de Riesgos Laborales de la cartera ministerial.
Finalmente, la Dirección General de Riesgos Laborales del Ministerio del Trabajo emitió la Resolución núm. 0847 del 14 de abril de 2021 al resolver el recurso de apelación, resolvió dejar sin efectos jurídicos los cargos primero y segundo imputados a la empresa demandante. Al efecto, solo confirmó la sanción en relación con el tercer cargo, procediendo a modificar la multa impuesta, en el sentido de imponer como sanción 101 SMLMV. 4.2.
Análisis de la Sala Juzga la Sala la legalidad de los actos acusados, atendiendo a los dos argumentos confeccionados por la parte demandante, en calidad de apelante única, contra la sentencia de primera instancia emitida por el Juez Cuarto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga el día 2 de febrero de 2023, a través de la cual negó las súplicas de la demanda y se abstuvo de condenar en costas.
Los dos planteamientos esgrimidos en el recurso de apelación estriban en la configuración de la falsa motivación como primera glosa, porque, contrario a lo señalado en las decisiones acusadas, la empresa GAVASSA & CIA LTDA nunca indicó que no tuviera constancia de la entrega de los elementos de protección personal de sus empleados y antes bien, adujo haber aportado estos soportes en la respuesta del 23 de julio de 2021.
Y, en segundo lugar, se alegó una indebida e incompleta valoración probatoria al no haber sido analizados los documentos contenidos en uno de los cinco CD’s aportados en sede administrativa, dentro del cual se encontraba la documentación relacionada sobre la entrega de los elementos de protección personal. Por su parte, el a quo consideró que en los actos acusados no se configuró la falsa motivación invocada y que la entidad demandada no incurrió en defecto fáctico por defectuosa valoración probatoria, en razón a que GAVASSA & CIA LTDA no acreditó la entrega de elementos de protección personal a sus empleados en sede administrativa y tampoco en sede judicial, toda vez que aportó constancia de entrega de piezas de dotación, pero no prueba de los registros de suministro de equipos y elementos de protección personal, lo cual está sustentado de forma objetiva en los medios de prueba que militan en el proceso.
Pues bien, encuentra la Sala que las dos inconformidades de la parte recurrente están correlacionadas, comoquiera que los dos vicios invocados giran en torno a si la empresa GAVASSA & CIA LTDA cumplió o no con su obligación se suministrar elementos de protección personal, en este caso, guantes de nitrilo, a la señora Luz NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 680013333004-2021-00195-01 Stella Galvis Olago, quien se desempeñaba como auxiliar de cocina, esto es, en un área que según la matriz de peligros de la compañía, requería de esta dotación especial de cara a la manipulación de químicos.
Al respecto, es menester destacar que los elementos de juicio obrantes en el proceso dan cuenta que a la señora Luz Stella Galvis Olago le fueron entregadas durante las vigencias del 2009 al 2017, la dotación de camisa, pantalón y zapatos, pero no existe prueba sobre la provisión de guantes de nitrilo para el desarrollo de su labor. En el acto administrativo sancionatorio de primera instancia, el operador administrativo no pasó por alto esta circunstancia y tampoco la entrega de dotación a los restantes empleados e incluso, puso de presente lo que sigue: “(…) Una vez estudiadas las pruebas aportadas se encuentra que dentro de la matriz de peligros del año 2017 se establece para el cargo de cafetería (Desempeñado por la señora Luz Estela Galvis Olago) el riesgo químico de Contacto y/o salpicadura de químicos, determinando la recomendación de: dotar de guantes de nitrilo para prevención de contacto con sustancias químicas.
Sin embargo, una vez verificada la documentación probatoria arrimada no se evidencia constancia alguna que permita a este despacho inferir que a la trabajadora en mención se le haya hecho entrega de los elementos de protección personal planteados como medio de control. Por otra parte, esta autoridad aclara al apoderado y a la investigada la diferencia entre elementos de dotación, elementos de trabajo y elementos de protección personal, acorde al concepto 08SE2019120300000009386 del 18 de marzo de 2019 de este Ministerio, en su momento se indicó que: ‘ no puede confundirse la dotación de calzado y vestido de labor con otros elementos de trabajo o con los elementos de protección personal EPP, toda vez que la primera es una prestación social entregada por el empleador previo cumplimiento de las condiciones ya anotadas, mientras que los elementos de protección personal se deben suministrar a Iodo el personal que lo requiera y cuando lo requiera, sin importar su ingreso o el tiempo que lleve utilizando el elemento’.
La anterior aclaración resulta pertinente toda vez que, al estudiar el acervo probatorio allegado por el representante, quien manifiesta en su escrito de descargos ‘ respecto a los elementos de protección personal que aduce el competente se indica que estos fueron entregados a los trabajadores, tal y como consta en la documentación que se allega’.
Pese a ello, se constata que los soportes aportados dan fe de entrega de elementos de trabajo como escobas, lapiceros, baldes, recogedores y en algunos casos se documenta la entrega de guantes de aseo a algunos trabajadores, sin que exista prueba de la entrega de dichos guantes a la trabajadora Luz Estela Galvis Olago. Finalmente se verifica que dentro de las planillas de entrega de elementos de trabajo aportada por el apoderado en las casillas correspondientes a entregas de elementos de protección personal como guantes aparecen tachones, enmendaduras y uso de corrector, lo cual llama la atención del despacho, máxime si se tiene en cuenta que según consta en acta de visita y manifestado por la señora Adriana Roció Diaz Directora de gestión humana dichos elementos se entregaban pero no se tenía constancia, pese a ello, con fundamento del principio de la buena fe, este despacho se abstendrá de hacer apreciaciones al respecto, recordando a la investigada q e acorde al artículo 2.2.4.6.12. del decreto 1072 del 2015 el empleador debe mantener disponibles debidamente actualizados entre otros, los documentos en relación con el Sistema de Gestión de Seguridad y Salud en el Trabajo SG-SST NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 680013333004-2021-00195-01 específicamente los Registros de entrega de equipos y elementos de protección personal”.
(Destacado de la Sala). Visto lo anterior, se desprende de ello que los supuestos de hecho en que se fundó el tercer cargo endilgado a la empresa sancionada, no es contrario a la realidad y no se advierte que se haya otorgado al componente fáctico o jurídico un alcance diferente, como lo sostuvo la parte recurrente, pues el Ministerio del Trabajo tuvo en cuenta como motivo determinante de la decisión aspectos probados dentro de la actuación administrativa.
Por ejemplo, el contenido del acta la inspección llevada a cabo el día 15 de marzo de 2019, en la que se evidenció que para esa datación la compañía GAVASSA & CIA LTDA no contaba con la constancia de entrega de los elementos personales de protección. Y aunque pretendió refrendar en sede judicial la entrega de estos soportes documentales mediante la respuesta del 23 de julio de 2021, de la atenta lectura de esta misiva se observa que para acrisolar el suministro de los guantes de nitrilo como elemento de protección personal de la señora Luz Estela Galvis Olago, solo consta la anotación de los “Registros entrega de dotación del 2009 al 2017”, en los que se advierte el abastecimiento de camisa, pantalón y zapatos, mas no de los guantes referidos.
Así las cosas, el vicio de falsa motivación alegado en el recurso no está llamado a prosperar, toda vez que el Ministerio del Trabajo sí tuvo en cuenta los hechos debidamente probados dentro de la actuación administrativa. Ahora bien, en torno a la indebida e incompleta valoración del material probatorio, se observa que aun cuando la entidad demandada aceptó que no fue posible acceder al contenido del tercer CD de los cinco aportados, esta circunstancia per se no tiene la virtualidad de demostrar la vulneración del debido proceso de la empresa sancionada.
Si bien es cierto esta última afirmó que las constancias de la entrega de los elementos de protección personal se encontraban en esta unidad de almacenamiento, no lo es menos que este aserto no goza de respaldo probatorio alguno. No obstante, en los actos administrativos expresamente se hace alusión al CD número tres. Con todo y ello, de haber sido cierta esta afirmación, era de esperarse que la empresa GAVASSA & CIA LTDA hubiese vertido tales constancias al interior del sub examine, con miras a comprobar el contenido documental que se sustrajo de valorar la cartera ministerial de trabajo.
Pero no, revisado en su integridad el expediente, no solo echa de menos la Sala el certificado de entrega de elementos de protección personal respecto de la señora Luz Estela Galvis Olago, sino también del resto de empleados que obligatoriamente debían usar este equipo en desarrollo de sus actividades, conforme a la matriz de riesgo, por lo que ni de forma general y menos particular, demostró la empresa sancionada la dotación de este importante elemento de protección. Bajo ese horizonte de comprensión, surge evidente que el tercer cargo que dio lugar a la sanción cuestionada, impuesta a través de los actos administrativos demandados, no solo fue debidamente fundado en la vulneración prevista en el artículo 2.2.4.6.24 parágrafo primero del Decreto 1072 del 2015, en concordancia con el artículo 122 de la ley 9 de 1979, sino que a su vez estuvo soportado fáctica y jurídicamente, lo cual fue reforzado en el incumplimiento del deber contenido en el artículo 2.2.4.6.12 del Decreto 1072 de 2015.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 680013333004-2021-00195-01 Conviene advertir que la simple mención de esta última disposición no da lugar a la incongruencia alegada por la recurrente, habida cuenta de que es obligación el empleador mantener disponibles debidamente actualizados entre otros, los documentos en relación con el Sistema de Gestión de Seguridad y Salud en el Trabajo SG-SST, específicamente los registros de entrega de equipos y elementos de protección personal, sin que el incumplimiento de este deber haya dado lugar a la sanción reprochada, pues solo fue mencionada la disposición prevista en el artículo 2.2.4.6.24 parágrafo primero del Decreto 1072 del 2015, para recordar este deber patronal.
En consecuencia, al no haber sido sustentados probatoriamente los dos argumentos planteados en el recurso de apelación, se confirmará la sentencia apelada. 5. Costas de segunda instancia De conformidad con el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, “salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”. Recientemente la Subsección B de la Sección Segunda del H. Consejo de Estado, en sentencia del 1° de junio de 20238 sostuvo que, la palabra «disponer» a la que hace referencia la citada norma, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución, correspondiendo al juez de lo contencioso administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma; ponderación que, advirtió, se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas.
En igual sentido la Subsección A de la Sección Segunda del H. Consejo de Estado, en sentencia del 14 de septiembre de 2023 aclaró que adoptaba una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normatividad (adición introducida por el art. 47 de la Ley 2080 de 2021 al art. 188 de la Ley 1437) se le imponga al juez “analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no, carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2° del art. 188 de la Ley 1437 de 2011”9.
Visto lo anterior, teniendo en cuenta que el criterio objetivo valorativo ha sido superado, conforme lo ha señalado la Sección Segunda del H. Consejo de Estado, se hace necesario abandonarlo para ajustar la posición de la Sala a los lineamientos del órgano de cierre de esta jurisdicción, lo cual implica que de ahora en adelante se prohijará un criterio subjetivo, para el análisis del caso concreto en materia de costas procesales. 8 Consejo de Estado.
Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 1º de junio de 2023. C.P. Juan Enrique Bedoya Escobar. Rad. 47001-23-33-000-2018-00141-01 (3320-2020). 9 Consejo de Estado. Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 14 de septiembre de 2023. C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez. Rad. 23001-23-33-000-2017-00524-01 (1159-2023). NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 680013333004-2021-00195-01 Y es esta la postura que se estima más favorable a la parte vencida, porque, adicional a lo ya expuesto, consulta el criterio contenido en sentencia de tutela proferida por la Subsección B del Consejo de Estado, el 8 de febrero de 2019, regla que ha venido siendo adoptada por esta corporación: “( ) 2.5.2 Sobre la condena en costas ( ) Luego, al no existir en la Corporación una postura consistente y unificada sobre el asunto, no podría hablarse de un precedente judicial vinculante para la autoridad judicial y, por tanto, está facultada para acoger el criterio que estime más ajustado a derecho ( )”.
(Negrilla fuera de texto). Así las cosas, aplicando al presente asunto el criterio anunciado, se observa de los fundamentos del recurso de apelación que no se presenta una carencia de fundamentación legal y/o una actuación temeraria que dé lugar a la condena en costas. Contrario a ello, ambas partes en sus escritos manifestaron argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses.
En consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO ORAL DE SANTANDER, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley. FALLA PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia del 2 de febrero de 2023, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: SIN CONDENA EN COSTAS de segunda instancia a la parte demandante, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta decisión.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al juzgado de origen.
CUARTO: Se informa a los sujetos procesales que deberán ingresar a través de la ventanilla virtual del aplicativo SAMAI https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx, los memoriales, peticiones y escritos del proceso judicial; siendo este el único canal habilitado para tal fin, so pena de tenerse por no presentados10.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Aprobado por la Sala como consta en Acta No. 04/2024 Firmado FRANCY DEL PILAR PINILLA PEDRAZA Magistrada Ausente con permiso Firmado IVÁN FERNANDO PRADA MACÍAS JULIO EDISSON RAMOS SALAZAR Magistrado Magistrado 10 Consejo Superior de la Judicatura. Circular PCSJC24-1 del 11 de enero de 2024.