TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS -Sala de Decisión- Magistrado Ponente: Augusto Ramón Chávez Marín S.: 170 Asunto: Sentencia de única instancia Acción: Validez de Acuerdo Municipal Radicación: 17001-23-33-000-2024-00130-00 Accionante: Sandra Milena Ramírez Vasco (Secretaria Jurídica del Departamento de Caldas) Accionado: Artículo segundo del Acuerdo n° 037 del 27 de mayo de 2024, emanado del Concejo Municipal de Pensilvania, Caldas.
Aprobado en Sala Ordinaria de Decisión, según consta en Acta nº 052 del 09 de agosto de 2024 Manizales, nueve (09) de agosto de dos mil veinticuatro (2024). ASUNTO De conformidad con lo previsto por los artículos 119 y 121 –numeral 3– del Decreto 1333 de 1986 (Código de Régimen Municipal), en concordancia con el numeral 4 del artículo 151 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en adelante CPACA, corresponde a esta Sala de Decisión, en sede de única instancia, pronunciarse sobre la validez del artículo segundo del Acuerdo n° 037 del 27 de mayo de 2024, emanado del Concejo Municipal de Pensilvania, Caldas, por solicitud impetrada por la Secretaría Jurídica del Departamento de Caldas, y en uso de la facultad prevista en el numeral 10 del artículo 305 de la Carta Política y los artículos 119 y 120 del Decreto 1333 de 1986.
ANTECEDENTES La solicitud de invalidez El 27 de junio de 2024, a través de escrito que obra en medio digital, la Secretaria Jurídica del Departamento de Caldas, en virtud de la delegación efectuada por el señor Gobernador del Departamento de Caldas, radicó demanda ante este Tribunal impugnando la validez del artículo segundo del Exp. 17001-23-33-000-2024-00130-00 2 Acuerdo n° 037 del 27 de mayo de 2024, emanado del Concejo Municipal de Pensilvania, Caldas, “Por el cual se autoriza al señor Alcalde de Pensilvania para vincular a este municipio al Plan Departamental de Caldas-PDA para el manejo empresarial de los servicios de agua y saneamiento y se dictan otras disposiciones”, emanado del Concejo Municipal de Pensilvania, Caldas.
Expresó que el mencionado acuerdo quebranta los artículos 313 numerales 2, 3 y 5 de la Constitución Política de Colombia; los artículos 18 de la ley 1551 de 2012; así como los artículos 7 y 12 de la ley 819 de 2003, la ley 1483 de 2011 y el Estatuto Orgánico de Presupuesto de Pensilvania. Indicó que el acuerdo cuya revisión de validez se solicita, autorizó al alcalde para aportar al plan departamental de aguas el porcentaje de 1.4% para los años 2024, 2025, 2026 y 2027 de los recursos girado por la Nación en cada una de estas vigencias para el sector agua potable y saneamiento básico.
Precisó que para la procedencia de esta facultad se hace necesario la autorización de la constitución de vigencias futuras cumpliendo además con los requisitos para la autorización de las mismas. Mencionó que en el artículo segundo cuestionado se está otorgando al Alcalde la posibilidad de comprometer recursos públicos como los girados por la Nación en la vigencia 2024, para el sector agua potable y saneamiento básico en un porcentaje de 1.4% y además el compromiso del mismo porcentaje en las vigencias 2025, 2026 y 2027 con el mismo fin.
Se refirió a los requisitos que se deben cumplir para el trámite y autorización de vigencias futuras según lo previsto en el artículo 12 de la Ley 819 de 2003 (vigencias futuras ordinarias) y lo indicado en la Ley 1483 de 2011 (vigencias futuras excepcionales). Explicó que según lo previsto en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003, el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios deberá hacerse explícito y ser compatible con el marco fiscal de mediano plazo, por lo que debe incluirse “expresamente” en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo.
Adujo que en el presente asunto la exposición de motivos del acuerdo no contiene los mencionados costos fiscales, ello, al margen de la existencia de unas certificaciones de la Secretaría de Hacienda municipal. Exp. 17001-23-33-000-2024-00130-00 3 Afirmó que el ejecutivo municipal al momento de presentar la iniciativa al concejo, no solicitó la autorización para asumir tales vigencias futuras.
Citó el contenido del Acuerdo n° 59 del Concejo de Pensilvania, con el cual se adoptó el Estatuto Orgánico de Presupuesto, para indicar que en el artículo 27 se expresó que para la autorización de vigencias futuras se requiere que las mismas estén consignadas en el plan de desarrollo y que sumados todos los compromisos que se pretende adquirir por esta modalidad no excedan la capacidad de endeudamiento.
Afirmó que el Acuerdo 037 del 27 de mayo de 2024 autorizó al alcalde del Municipio de Pensilvania a comprometer los recursos girados por la Nación para el sector de saneamiento y agua potable de las vigencias 2025, 2026 y 2027 para ser aportados al plan departamental de aguas, lo que en su criterio es asumir vigencias futuras sin cumplir con los requisitos establecidos en la ley.
Finalizó expresando que al no observarse las normas mencionadas se genera un vicio en el proceso de formación del artículo 2 del Acuerdo 037 del 27 de mayo de 2024. Municipio de Pensilvania De acuerdo con la constancia secretarial que obra en la actuación, la entidad territorial municipal no se pronunció en el término de fijación en lista.
Concepto Ministerio Público El señor Procurador Judicial no emitió concepto en el presente asunto. TRÁMITE PROCESAL El expediente fue repartido a este Tribunal el 27 de junio de 2024 y allegado al Despacho del Magistrado Ponente en la misma fecha. El 3 de julio de 2024 la solicitud de validez fue admitida, ordenando su fijación en lista y la notificación personal al Ministerio Público (archivo 003).
Dentro del término de fijación en lista, no intervino el Municipio de Pensilvania. Exp. 17001-23-33-000-2024-00130-00 4 En providencia del 23 de julio de 2024 el Despacho Sustanciador decretó pruebas. Finalmente, según constancia secretarial del 30 de julio de 2024, el trámite pasó a Despacho para resolver lo pertinente. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Para pronunciarse en el presente asunto son necesarias las siguientes consideraciones: 1.- Competencia La revisión de la validez de un Acuerdo Municipal por su oposición a la Constitución o a la ley, comporta un trámite judicial que tiene como génesis la potestad conferida por el numeral 10 del artículo 305 de la Carta Política al Gobernador del Departamento correspondiente, y que se encuentra regulado por los artículos 117 a 121 del Decreto 1333 de 1986 (Código de Régimen Municipal), los cuales disponen lo siguiente:
ARTICULO 117. Dentro de los tres (3) días siguientes al de la sanción, el alcalde enviará copia del acuerdo al Gobernador del Departamento para su revisión jurídica. La revisión aquí ordenada no suspende los efectos de los acuerdos.
ARTICULO 118. Son atribuciones del Gobernador: 8a. Revisar los actos de los Concejos Municipales y de los alcaldes y por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad remitirlos al Tribunal competente para que decida sobre su validez (Artículo 194, ordinal 8o., de la Constitución Política).
ARTICULO 119. Si el Gobernador encontrare que el acuerdo es contrario a la Constitución, la ley o la ordenanza, lo remitirá, dentro de los veinte (20) días siguientes a la fecha en que lo haya recibido, al Tribunal de lo Contencioso Administrativo para que éste decida sobre su validez.
ARTICULO 120. El Gobernador enviará al Tribunal copia del acuerdo acompañado de un escrito que contenga los requisitos señalados en los numerales 2 a 5 del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984). El mismo día en que el Gobernador remita el acuerdo al Tribunal, enviará copia de su escrito a los respectivos alcaldes, personero y Presidente del Concejo para que éstos, si lo consideran necesario, intervengan en el proceso.
ARTICULO 121. Al escrito de que trata el artículo anterior, en el Tribunal Administrativo se dará el siguiente trámite: Exp. 17001-23-33-000-2024-00130-00 5 1. Si el escrito reúne los requisitos de ley, el Magistrado sustanciador ordenará que el negocio se fije en lista por el término de diez (10) días durante los cuales el fiscal de la corporación y cualquiera otra persona podrán intervenir para defender o impugnar la constitucionalidad o legalidad del acuerdo y solicitar la práctica de pruebas. 2.
Vencido el término de fijación en lista se decretarán las pruebas pedidas por el Gobernador y los demás intervinientes. Para la práctica de las mismas se señalará término no superior a diez (10) días. 3. Practicadas las pruebas pasará el asunto al despacho para fallo. El Magistrado dispondrá de diez (10) días para la elaboración de la ponencia y el Tribunal de otros diez (10) días para decidir.
Contra esta decisión, que produce efectos de cosa juzgada en relación con los preceptos constitucionales y legales confrontados, no procederá recurso alguno. Por su parte, el numeral 5 del artículo 151 del CPACA establece la competencia en única instancia de los Tribunales Administrativos para conocer de las observaciones que los gobernadores formulen acerca de la constitucionalidad y legalidad de los acuerdos municipales.
Con la modificación que la Ley 2080 de 2021 introdujo al artículo 151 del CPACA, la competencia mencionada quedó establecida en el numeral 2 de dicha disposición (art.151). Así entonces, vista la competencia asignada a esta Corporación para conocer en única instancia de la presente controversia, establecido el marco legal para su admisión, trámite y decisión, y toda vez que la solicitud de revisión fue presentada por el Departamento de Caldas dentro de los 20 días que contempla la norma (El Acuerdo n° 037 del 27 de mayo de 2024, emanado del Concejo Municipal de Pensilvania, fue radicado vía correo electrónico en la Secretaría Jurídica del Departamento de Caldas el miércoles 29 de mayo de 2024 y la solicitud de revisión de Validez fue presentada ante este Tribunal el 27 de junio de 2024), procede el Tribunal a decidir el presente asunto. 2.- Problema jurídico El problema que se debe resolver en el sub examine se centra en dilucidar las dos siguientes cuestiones: ¿Es contrario a la Constitución Política y a la ley el artículo 2 del Acuerdo n° 037 del 27 de mayo de 2024, emanado del Concejo Municipal de Pensilvania, Exp. 17001-23-33-000-2024-00130-00 6 Caldas1, por autorizar al alcalde para realizar los giros directos al Plan Departamental de Aguas durante el periodo de vinculación al mismo en el porcentaje de 1.4% mensual de los recursos del sistema general de participaciones por las vigencias 2024 a 2027, sin facultarlo para la constitución de vigencias futuras a tales efectos y además sin cumplir los requisitos correspondientes? ¿Contiene el artículo 2 del Acuerdo n° 037 mencionado una autorización al alcalde de ese municipio para constituir vigencias futuras? 3.- El acuerdo sometido a análisis de validez El 27 de mayo de 2024 el Concejo Municipal de Pensilvania, Caldas, expidió el Acuerdo nº 037, “Por el cual se autoriza al señor Alcalde de Pensilvania para vincular a este municipio al Plan Departamental de Caldas-PDA para el manejo empresarial de los servicios de agua y saneamiento y se dictan otras disposiciones”, el cual fue sancionado por el Alcalde de la entidad en la misma fecha, y cuyo texto en la parte resolutiva en el artículo 2 que es objeto de solicitud de invalidez, es del siguiente tenor:
ARTÍCULO SEGUNDO: Facultar al señor alcalde para realizar los giros directos al PDA durante el periodo de vinculación al mismo por el porcentaje del 1.4% mensual de los recursos del sistema general de participaciones según lo establecido en el artículo 10 de la ley 1176 de 2007 para ejecutarlo dentro del marco del PDA de conformidad con lo establecido en el artículo 11 de dicha ley, por las siguientes vigencias: VIGENCIA PORCENTAJE DE APORTE 2024 1.4% 2025 1.4% 2026 1.4% 2027 1.4% Parágrafo: Estos recursos solo podrán ser girados, una vez se realice la proyección y se aseguren los gastos de los compromisos asumidos por subsidios a los usuarios de servicios públicos, para cada vigencia. El proyecto fue aprobado en dos debates llevados a cabo los días 16 y 27 de mayo de 2024 (página 33, archivo 002). 1 “Por el cual se autoriza al señor Alcalde de Pensilvania para vincular a este municipio al Plan Departamental de Caldas-PDA para el manejo empresarial de los servicios de agua y saneamiento y se dictan otras disposiciones” Exp. 17001-23-33-000-2024-00130-00 7 4.- Marco Normativo Respecto de las funciones de los concejos municipales los numerales 3 y 5 del artículo 313 de la Constitución Política disponen que:
ARTICULO 313. Corresponde a los concejos: (…) 2. Adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo económico y social y de obras públicas. 3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo. (…) 5. Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos.
De otro lado, y respecto de las atribuciones de los concejos el numeral 9 del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, establece: "ARTÍCULO 32. ATRIBUCIONES. Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes. (…) 9.
Dictar las normas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, el cual deberá corresponder al plan municipal o distrital de desarrollo, teniendo especial atención con los planes de desarrollo de los organismos de acción comunal definidos en el presupuesto participativo y de conformidad con las normas orgánicas de planeación. De las vigencias futuras El artículo 23 de la Ley 179 de 19942, prevé lo siguiente: “ARTÍCULO 23.
El artículo 31 de la Ley 38 de 1989 quedará así: 2 Por la cual se introducen algunas modificaciones a la Ley 38 de 1989, Orgánica de Presupuesto. Exp. 17001-23-33-000-2024-00130-00 8 "No se podrá ejecutar ningún programa o proyecto que haga parte del presupuesto General de la Nación hasta tanto se encuentren evaluados por el órgano competente y registrados en el Banco Nacional de Programas y Proyectos.
Los órganos autorizados para cofinanciar, mencionados en la cobertura de esta Ley Orgánica, cofinanciarán proyectos, a iniciativa directa de cualquier ciudadano, avalados por las entidades territoriales, ante los órganos cofinanciadores o a través de aquéllas. Las entidades territoriales beneficiarias de estos recursos deberán tener garantizado el cumplimiento de sus obligaciones correspondientes al servicio de la deuda y aportar lo que les corresponda.
Para entidades territoriales cuya población sea inferior a 20.000 habitantes conforme al censo de población de 1985, se podrán utilizar mecanismos financieros alternativos para facilitar la cofinanciación." Posteriormente, se expidió el Decreto 111 de 19963, el cual en sus artículos 14 y 23 estableció el principio de anualidad presupuestal y estableció las vigencias futuras, de la siguiente manera: “ARTICULO 14.
ANUALIDAD. El año fiscal comienza el 1o. de enero y termina el 31 de diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción (Ley 38/89, artículo 10). (…)
ARTICULO 23. <Artículo modificado por el artículo 10 de la Ley 819 de 2003. El nuevo texto es el siguiente:> El Confis podrá autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas siempre y cuando se cumpla que: a) El monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas consulte las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de que trata el artículo 1o de esta ley; b) Como mínimo, de las vigencias futuras que se soliciten se deberá contar con 3 Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto.
Exp. 17001-23-33-000-2024-00130-00 9 apropiación del quince por ciento (15%) en la vigencia fiscal en la que estas sean autorizadas; c) Cuando se trate de proyectos de inversión nacional deberá obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación y del Ministerio del ramo. La autorización por parte del Confis para comprometer presupuesto con cargo a vigencias futuras no podrá superar el respectivo período de gobierno. Se exceptúan los proyectos de gastos de inversión en aquellos casos en que el Conpes previamente los declare de importancia estratégica.
Esta disposición también se aplicará a las entidades de que trata el artículo 9o de la presente ley. El Gobierno reglamentará la materia. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Dirección General del Presupuesto Público Nacional, incluirá en los proyectos de presupuesto las asignaciones necesarias para darle cumplimiento a lo dispuesto en este artículo.
(…) Ahora, en relación con las vigencias futuras ordinarias y extraordinarias, se cita por la entidad territorial demandante lo previsto en las leyes 819 de 2003 y 1483 de 2011, así: - Ley 819 de 2003, por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal:
ARTÍCULO
12. VIGENCIAS FUTURAS ORDINARIAS PARA ENTIDADES TERRITORIALES. En las entidades territoriales, las autorizaciones para comprometer vigencias futuras serán impartidas por la asamblea o concejo respectivo, a iniciativa del gobierno local, previa aprobación por el Confis territorial o el órgano que haga sus veces. Se podrá autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas siempre y cuando se cumpla que: a) El monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas consulte las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de que trata el artículo 1o de esta ley; b) Como mínimo, de las vigencias futuras que se soliciten se deberá contar con Exp. 17001-23-33-000-2024-00130-00 10 apropiación del quince por ciento (15%) en la vigencia fiscal en la que estas sean autorizadas; c) Cuando se trate de proyectos que conlleven inversión nacional deberá obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación. La corporación de elección popular se abstendrá de otorgar la autorización si los proyectos objeto de la vigencia futura no están consignados en el Plan de Desarrollo respectivo y si sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad y sus costos futuros de mantenimiento y/o administración, se excede su capacidad de endeudamiento.
La autorización por parte del Confis para comprometer presupuesto con cargo a vigencias futuras no podrá superar el respectivo período de gobierno. Se exceptúan los proyectos de gastos de inversión en aquellos casos en que el Consejo de Gobierno previamente los declare de importancia estratégica. En las entidades territoriales, queda prohibida la aprobación de cualquier vigencia futura, en el último año de gobierno del respectivo alcalde o gobernador, excepto la celebración de operaciones conexas de crédito público.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. La prohibición establecida en el inciso anterior no aplicará para el presente período de Gobernadores y Alcaldes, siempre que ello sea necesario para la ejecución de proyectos de desarrollo regional aprobados en el Plan Nacional de Desarrollo. -Ley 1483 de 2011, por medio de la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal para las entidades territoriales.
ARTÍCULO 1 o. VIGENCIAS FUTURAS EXCEPCIONALES PARA ENTIDADES TERRITORIALES. En las entidades territoriales, las asambleas o concejos respectivos, a iniciativa del gobierno local, podrán autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras sin apropiación en el presupuesto del año en que se concede la autorización, siempre y cuando se cumplan los siguientes requisitos: a) Las vigencias futuras excepcionales solo podrán ser autorizadas para proyectos de infraestructura, energía, comunicaciones, y en gasto público social en los sectores de educación, salud, agua potable y saneamiento básico, que se encuentren debidamente inscritos y viabilizados en los respectivos bancos de proyectos.
Exp. 17001-23-33-000-2024-00130-00 11 b) El monto máximo de vigencias futuras, plazo y las condiciones de las mismas deben consultar las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de que trata el artículo 5o de la Ley 819 de 2003. c) Se cuente con aprobación previa del Confis territorial o el órgano que haga sus veces. d) Cuando se trate de proyectos que conlleven inversión nacional deberá obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación. La corporación de elección popular se abstendrá de otorgar la autorización, si los proyectos objeto de la vigencia futura no están consignados en el Plan de Inversiones del Plan de Desarrollo respectivo y si sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad y sus costos futuros de mantenimiento y/o administración, excede la capacidad de endeudamiento de la entidad territorial, de forma que se garantice la sujeción territorial a la disciplina fiscal, en los términos del Capítulo II de la Ley 819 de 2003.
Los montos por vigencia que se comprometan por parte de las entidades territoriales como vigencias futuras ordinarias y excepcionales, se descontarán de los ingresos que sirven de base para el cálculo de la capacidad de endeudamiento, teniendo en cuenta la inflexibilidad que se genera en la aprobación de los presupuestos de las vigencias afectadas con los gastos aprobados de manera anticipada.
La autorización por parte de la asamblea o concejo respectivo, para comprometer presupuesto con cargo a vigencias futuras no podrá superar el respectivo período de gobierno. Se exceptúan los proyectos de gastos de inversión en aquellos casos en que el Consejo de Gobierno, con fundamento en estudios de reconocido valor técnico que contemplen la definición de obras prioritarias e ingeniería de detalle, de acuerdo a la reglamentación del Gobierno Nacional, previamente los declare de importancia estratégica.
En relación con las normas anteriores, la Sala de Consulta y Servicio Civil del H. Consejo de Estado, con ponencia del Magistrado Óscar Darío Amaya Navas, en concepto del 5 de septiembre de 20234, expresó que el principio de anualidad “tiene como consecuencia jurídica el que las partidas o apropiaciones contenidas en el presupuesto solamente pueden ser utilizadas como autorización máxima de gasto, dentro de la vigencia anual respectiva, vencida la cual expiran, y 4 CONSEJO DE ESTADO.
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL. Consejero Ponente: Óscar Darío Amaya Navas. Bogotá, D.C., cinco (5) de septiembre de dos mil veintitrés (2023). Número Único: 11001-03- 06-000-2023-00215-00. Radicación Interna: 2509. Referencia: Vigencias futuras excepcionales. Caducidad. Ordenanzas expedidas por la Asamblea Departamental de Antioquia.
Exp. 17001-23-33-000-2024-00130-00 12 con esta la autorización para comprometer los recursos que forman parte del presupuesto, pues con ellos se atienden los compromisos que se adquieren en la respectiva vigencia presupuestal, sin perjuicio de haberse realizado dentro de ella el registro y constitución de reservas (Decreto 111/96, art. 89).
Queda claro entonces para la Sala que en virtud de este principio no es posible adquirir compromisos que excedan en su ejecución la vigencia respectiva. Seguidamente, se aclaró que sin perjuicio del alcance del principio de anualidad presupuestal, este no tiene un carácter absoluto, pues la misma legislación orgánica ha previsto la posibilidad de comprometer recursos de vigencias fiscales futuras.
En este sentido, las vigencias futuras se pueden definir como un instrumento de planeación presupuestal que permite adquirir compromisos que afecten presupuestos de anualidades subsiguientes y así ejecutar proyectos de impacto social. En esta línea, se indicó en el mencionado concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil lo siguiente sobre el contenido del artículo 12 del Decreto 819 de 2003: Como conclusión de lo previsto en la Ley 819 de 2003, puede sostenerse que las vigencias futuras ordinarias para las entidades territoriales son un instrumento de planeación presupuestal de operaciones del gasto, que consisten en autorizaciones para adquirir compromisos en las que, como mínimo se deberán apropiar el quince por ciento (15%) en la vigencia fiscal en la que estas sean autorizadas.
En tal sentido, en las vigencias futuras ordinarias de las entidades territoriales, la ejecución del gasto (contrato o proyecto) se inicia en el año en que se concede la autorización en el cual, además, se debe comprometer o ejecutar el 15% del monto de la vigencia futura que se autorice. Por último, tal como lo ha sostenido la doctrina especializada, y teniendo en cuenta las modificaciones integrales que sobre vigencias futuras hizo la Ley 819 de 2003, respecto de las normas orgánicas anteriores, en rigor se puede afirmar que para las entidades territoriales la ley, a partir de ese momento, no previó la figura de «vigencias futuras excepcionales».
La afirmación anterior se sustenta en que las autorizadas por la Ley 819 «consisten exclusivamente en la dispensa que pueda dar el Confis de constituir la apropiación hasta el 15% en el año de apropiación de la correspondiente vigencia en las hipótesis contenidas en el artículo 11 de la Ley 819 de 2003. En consecuencia, para las vigencias futuras de las entidades territoriales siempre Exp. 17001-23-33-000-2024-00130-00 13 tendrá que constituir como mínimo una apropiación del 15% al menos en la vigencia fiscal en que sean autorizadas»5.
De acuerdo con lo anterior, en relación con las vigencias futuras ordinarias, su ejecución se inicia con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso afecta vigencias posteriores. Y sobre las vigencias futuras extraordinarias, reguladas en la Ley 1483 de 2011, se indicó en la misma providencia: Queda claro, según se evidencia en el trámite del proyecto de ley, que las vigencias futuras excepcionales para las entidades territoriales son autorizaciones anticipadas de gastos, que constituyen un instrumento de gestión presupuestal para viabilizar proyectos de inversión, que por su dimensión no son susceptibles de ejecutarse en una vigencia fiscal.
Así las cosas, constituyen una excepción al principio de anualidad presupuestal. Se diferencian esencialmente frente a las vigencias ordinarias previstas en el artículo 12 la Ley 819 de 2003, en que al regular las excepcionales, el proyecto de ley parte del supuesto de que la autorización de estas vigencias futuras no cuenta con apropiación en el presupuesto del año en que se otorga la autorización. Para culminar este punto, es preciso señalar que durante todo el trámite legislativo que llevó a la adopción de la Ley 1483 de 2011, se enfatizó en la necesidad de observar unos requisitos para la autorización de las vigencias futuras, en particular los relacionados con las normas orgánicas de responsabilidad fiscal previstas para el MFMP.
De esta manera no se trata de una «facultad discrecional abierta»6 (…) De esta manera, la Ley 1483 de 2011 dispone que en las vigencias futuras excepcionales, por la envergadura de los proyectos que se pretenden financiar, las asambleas o concejos podrán autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras sin apropiación en el presupuesto del año en que se concede la autorización, a diferencia de lo que ocurre con las vigencias futuras ordinarias previstas en el artículo 12 de la Ley 819 de 2003.
Sobre esta modalidad de vigencia futura, se concluye entonces que su ejecución se inicia sin apropiación en el presupuesto del año en que se concede la autorización, con la limitación en el sentido que las mismas sólo proceden para proyectos de Infraestructura, Energía, Comunicaciones y Gasto público social como educación, salud, agua potable y saneamiento básico. 5 Cita de cita: Restrepo Salazar, Juan Camilo.
Derecho Presupuestal Colombiano. Editorial Legis, segunda edición, Bogotá, D.C., 2014, página 193. 6 Gaceta del Congreso 618 del 25 de agosto de 2011, página 6. En el mismo sentido, puede verse la Gaceta 738 del 3 de octubre de 2011, página 24, ponencia para primer debate. Exp. 17001-23-33-000-2024-00130-00 14 En otra providencia7, el H. Consejo de Estado concluyó que de acuerdo con los artículos 352 de la Constitución Política y 104 y 109 del Decreto 111 de 1996, contentivo del Estatuto Orgánico del Presupuesto y por supuesto la Ley 819 de 2003, las entidades territoriales son competentes para ajustar las normas orgánicas del presupuesto nacional, por lo cual pueden acordar vigencias futuras excepcionales en sus respectivos ámbitos locales.
En la mencionada providencia se indicó sobre las vigencias futuras excepcionales: “Ahora bien, esta Sección8 precisó que las entidades territoriales pueden hacer uso también de las vigencias futuras excepcionales, cumpliendo en todo caso requisitos semejantes a los establecidos en el caso de la Nación en la Ley 819 de 2003, que adaptados a las condiciones de las entidades territoriales, se concretan en las siguientes: (i) las vigencias futuras excepcionales solo podrán ser autorizadas para los precisos asuntos señalados en las normas orgánicas del Presupuesto General de la Nación y de la respectiva entidad territorial, los que guardarán relación con proyectos estratégicos indicados expresamente en el Plan de Inversiones del Plan de Desarrollo;
(ii) la autorización de las vigencias debe provenir de la asamblea o concejo respectivo y contar con la aprobación previa del órgano de política fiscal del nivel territorial; (iii) el monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas deberán consultar las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de que trata el artículo 5º de dicha ley;
(iv) cuando se trate de proyectos que conlleven inversión nacional deberá obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación; y (v) la autorización de las vigencias solo podrá otorgarse si sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por dicha modalidad y sus costos futuros de mantenimiento y/o administración no se excede la capacidad de endeudamiento de la entidad territorial”.
(Negrilla de la Sala) Adicionalmente, se tiene que la mencionada Ley 819 de 2003, también se refirió en el artículo 7 al impacto fiscal de las normas, e impuso el deber de incluir expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo.
ARTÍCULO 7 o. ANÁLISIS DEL IMPACTO FISCAL DE LAS NORMAS. En todo momento, el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, 7 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN PRIMERA. Bogotá, D.C., nueve (9) de junio de dos mil veintidós (2022). CONSEJERA PONENTE: NUBIA ARGOTH PEÑA GARZÓN. Número único de radicación: 76001-23-31-000-2012-00496-02.
Referencia. Acción de Nulidad. Actora: ALICIA OSORIO GONZÁLEZ. 8 Cita de cita: Consejo de Estado-Sala de lo Contencioso Administrativo-Sección Primera-Consejero Ponente: Oswaldo Giraldo López-Rad núm: 08001-2331-000-2010-00987-01. Exp. 17001-23-33-000-2024-00130-00 15 ordenanza o acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse explícito y deberá ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo.
Para estos propósitos, deberá incluirse expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en cualquier tiempo durante el respectivo trámite en el Congreso de la República, deberá rendir su concepto frente a la consistencia de lo dispuesto en el inciso anterior.
En ningún caso este concepto podrá ir en contravía del Marco Fiscal de Mediano Plazo. Este informe será publicado en la Gaceta del Congreso. Los proyectos de ley de iniciativa gubernamental, que planteen un gasto adicional o una reducción de ingresos, deberá contener la correspondiente fuente sustitutiva por disminución de gasto o aumentos de ingresos, lo cual deberá ser analizado y aprobado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
En las entidades territoriales, el trámite previsto en el inciso anterior será surtido ante la respectiva Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces. En relación con el marco fiscal de mediado plazo, la sentencia del H. Consejo de Estado9 mencionada indicó lo siguiente: Así, el Marco Fiscal de Mediano Plazo se define como “un documento que enfatiza en los resultados y propósitos de la política fiscal.
Allí se hace un recuento general de los hechos más importantes en materia de comportamiento de la actividad económica y fiscal del país en el año anterior. Presenta las estimaciones para el año que cursa y para las diez vigencias siguientes y muestra la consistencia de las cifras presupuestales con la meta de superávit primario y endeudamiento público y, en general, con las previsiones macroeconómicas10”.
En tal sentido, el MFMP-ET es un instrumento de planeación financiera y de gestión pública a 10 años, que se vuelve dinámico de acuerdo con el comportamiento de la situación financiera e institucional de la Entidad Territorial y por lo tanto los elementos que lo componen tienen relevancia para la toma de decisiones por parte de la administración pública en la ejecución del Plan de Desarrollo. 9 CONSEJO DE ESTADO.
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN PRIMERA. Bogotá, D.C., nueve (9) de junio de dos mil veintidós (2022). CONSEJERA PONENTE: NUBIA ARGOTH PEÑA GARZÓN. Número único de radicación: 76001-23-31-000-2012-00496-02. Referencia. Acción de Nulidad. Actora: ALICIA OSORIO GONZÁLEZ. 10 http://www.minhacienda.gov.co Exp. 17001-23-33-000-2024-00130-00 16 Según lo expresado en de manera precedente, el impacto fiscal de cualquier proyecto de acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse explícito y deberá ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, por lo que deberá incluirse expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo. 5.- Examen del caso concreto Según se observa en el texto del acuerdo cuya revisión es solicitada por la Secretaria Jurídica del Departamento de Caldas, el Concejo Municipal de Pensilvania, Caldas, expidió la siguiente autorización al alcalde municipal: • Realizar giros directos al Plan Departamental de Aguas de Caldas (PDA), • por el porcentaje de 1.4% mensual de los recursos del sistema general de participaciones, según lo establecido en el artículo 10 de la ley 1176 de 2007, • para ejecutarlo dentro del marco del PDA de conformidad con lo establecido en el artículo 11 de la ley 1176 de 2007, • por las vigencias 2024, 2025, 2026 y 2027, en porcentaje del 1.4% de aporte en cada vigencia. Las mencionadas autorizaciones y facultades al ejecutivo municipal, en criterio de esta Sala de decisión, son supuestos que se enmarcan en las denominadas vigencias futuras ordinarias y extraordinarias, en tanto se están adquiriendo compromisos que afectan presupuestos de la presente anualidad y las subsiguientes.
En este sentido, debe consultarse el texto del acuerdo demandado para establecer de una parte, si se incluyó en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo. De otra parte, se deberá determinar si al expedir el acuerdo 037 de 2024 el Concejo de Pensilvania cumplió con los requisitos para autorizar al alcalde el compromiso de vigencias futuras.
Precisado lo anterior se tiene en primer lugar que en los anexos de la demanda, se advierte por la Sala el proyecto de acuerdo que antecedió al acto administrativo que es objeto de análisis en esta única instancia. La exposición de motivos es del siguiente tenor: Exp. 17001-23-33-000-2024-00130-00 17 (…) (…) Visto lo anterior, en criterio de la Sala el proyecto de acuerdo que dio lugar al Acuerdo n° 037 del 27 de mayo de 2024 no cumplió con lo previsto en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003 sobre el impacto fiscal de las normas, en tanto se omitió el deber de incluir expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la Exp. 17001-23-33-000-2024-00130-00 18 fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo.
Al respecto la Sala destaca que únicamente se hizo referencia al plan departamental de aguas y a los requisitos para que un municipio participe del mismo, pero se omitió incluir en la exposición de motivos un análisis de los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo, circunstancia que al constituir un gasto adicional o una reducción de ingresos debía ser analizado y aprobado por la Secretaría de Hacienda municipal o quien haga sus veces.
En segundo término, para establecer si el Concejo de Pensilvania al expedir el Acuerdo n° 037 de 2024, omitió el cumplimiento de los requisitos consagrados legalmente en las Leyes 819 de 2003 y 1483 de 2011, para autorizar al alcalde el compromiso de vigencias futuras, la Sala recuerda que, entre las exigencias normativas para emitir una autorización en tal sentido, se encuentran las siguientes: Para vigencias futuras ordinarias de entidades territoriales: - El monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas debe consultar las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de que trata el artículo 1o de la Ley 819 de 2003. - Como mínimo, de las vigencias futuras que se soliciten se deberá contar con apropiación del quince por ciento (15%) en la vigencia fiscal en la que estas sean autorizadas; - La autorización por parte del Confis para comprometer presupuesto con cargo a vigencias futuras no podrá superar el respectivo período de gobierno. Se exceptúan los proyectos de gastos de inversión en aquellos casos en que el Consejo de Gobierno previamente los declare de importancia estratégica.
Para vigencias futuras excepcionales: - Las vigencias futuras excepcionales solo podrán ser autorizadas para proyectos de infraestructura, energía, comunicaciones, y en gasto público social en los sectores de educación, salud, agua potable y saneamiento básico, que se encuentren debidamente inscritos y viabilizados en los respectivos bancos de proyectos. - El monto máximo de vigencias futuras, plazo y las condiciones de las mismas deben consultar las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de que trata el artículo 5o de la Ley 819 de 2003.
Exp. 17001-23-33-000-2024-00130-00 19 - Se cuente con aprobación previa del Confis territorial o el órgano que haga sus veces. - La corporación de elección popular se abstendrá de otorgar la autorización, si los proyectos objeto de la vigencia futura no están consignados en el Plan de Inversiones del Plan de Desarrollo respectivo y si sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad y sus costos futuros de mantenimiento y/o administración, excede la capacidad de endeudamiento de la entidad territorial, de forma que se garantice la sujeción territorial a la disciplina fiscal, en los términos del Capítulo II de la Ley 819 de 2003. - Los montos por vigencia que se comprometan por parte de las entidades territoriales como vigencias futuras ordinarias y excepcionales, se descontarán de los ingresos que sirven de base para el cálculo de la capacidad de endeudamiento, teniendo en cuenta la inflexibilidad que se genera en la aprobación de los presupuestos de las vigencias afectadas con los gastos aprobados de manera anticipada.
Contrastado lo anterior con el contenido del acuerdo cuyo análisis de validez se solicita por el Departamento de Caldas, la Sala concluye que en la motivación del mismo no se alude para las vigencias 2024 a 2027, a las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de que trata el artículo 1o de la Ley 819 de 2003, ni al porcentaje mínimo de apropiación en la vigencia fiscal en la que se están autorizando, pero tampoco a la autorización por parte del Confis para comprometer presupuesto con cargo a vigencias futuras.
En efecto, este Tribunal no desconoce que la Secretaría de Hacienda Municipal de Pensilvania emitió certificaciones en las que indica lo siguiente: Exp. 17001-23-33-000-2024-00130-00 20 Así mismo, tampoco se omite por la Sala el hecho que el Departamento de Caldas se haya referido a la existencia de la Acta n° 8 del Comfis de fecha 26 de abril de 2024, en la cual se indicó: En este sentido, no obstante las anteriores certificaciones y acta del Comfis, este Tribunal advierte que de una parte el ejecutivo municipal omitió solicitar autorización para asumir las mencionadas vigencias futuras, y de otra, se prescindió en la exposición de motivos y en las ponencias el registro de los costos fiscales y la fuente de ingreso adicional para el financiamiento de dicho costo.
Se concluye entonces por este Tribunal que el Concejo de Pensilvania al expedir el Acuerdo n° 037 de 2024, omitió el cumplimiento de los requisitos para autorizar al alcalde el compromiso de vigencias futuras. Exp. 17001-23-33-000-2024-00130-00 21 6.- Conclusiones De acuerdo con lo expuesto, la Sala encuentra que prosperan los cargos formulados por el Departamento de Caldas, por cuanto: - Realizar giros directos al Plan Departamental de Aguas de Caldas (PDA), por el porcentaje de 1.4% mensual de los recursos del sistema general de participaciones se considera una facultad que se enmarca en las denominadas vigencias futuras ordinarias y extraordinarias, en tanto se están adquiriendo compromisos que afectan presupuestos de la presente anualidad y las subsiguientes. - El proyecto de acuerdo que dio lugar al Acuerdo n° 037 del 27 de mayo de 2024 no cumplió con lo previsto en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003 sobre el impacto fiscal de las normas, en tanto se omitió el deber de incluir expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo. - Se omitió incluir en la exposición de motivos un análisis de los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo, circunstancia que al constituir un gasto adicional o una reducción de ingresos debía ser analizado y aprobado por la Secretaría de Hacienda municipal o quien haga sus veces. - En la motivación del mismo no se alude para las vigencias 2024 a 2027, a las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de que trata el artículo 1o de la Ley 819 de 2003, ni al porcentaje mínimo de apropiación en la vigencia fiscal en la que se están autorizando, pero tampoco a la autorización por parte del Confis para comprometer presupuesto con cargo a vigencias futuras. - Si bien es cierto que la Secretaría de Hacienda Municipal de Pensilvania emitió certificaciones relacionadas con la existencia de apropiación disponible del 33% en el presupuesto del valor de las vigencias futuras ordinarias a comprometer en el PDA, y con la consulta de las metas plurianuales del marco fiscal de mediano plazo 2025 a 2027, así como del acta del COMFIS en la cual el ejecutivo municipal solicitó autorización para asumir compromisos de vigencias futuras, también lo es que dichos antecedentes no se registraron en la exposición de motivos o en la ponencias del proyecto de acuerdo.
Exp. 17001-23-33-000-2024-00130-00 22 En este sentido se declarará la invalidez del artículo segundo del Acuerdo n° 037 del 27 de mayo de 2024, emanado del Concejo Municipal de Pensilvania, Caldas, “Por el cual se autoriza al señor Alcalde de Pensilvania para vincular a este municipio al Plan Departamental de Caldas-PDA para el manejo empresarial de los servicios de agua y saneamiento y se dictan otras disposiciones”.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero. DECLÁRASE la invalidez del artículo segundo del Acuerdo n° 037 del 27 de mayo de 2024, emanado del Concejo Municipal de Pensilvania, Caldas, “Por el cual se autoriza al señor Alcalde de Pensilvania para vincular a este municipio al Plan Departamental de Caldas-PDA para el manejo empresarial de los servicios de agua y saneamiento y se dictan otras disposiciones”.
Segundo.
COMUNÍQUESE esta determinación al señor Gobernador del Departamento de Caldas, al Alcalde del Municipio de Pensilvania, Caldas, al Presidente del Concejo Municipal de Pensilvania, Caldas, y al señor Agente del Ministerio Público. Tercero. Contra la presente decisión, no procede recurso alguno. Cuarto. Por la Secretaría HÁGANSE las anotaciones pertinentes en el programa informático “Justicia Siglo XXI”.
Notifíquese y cúmplase Los Magistrados, AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN Exp. 17001-23-33-000-2024-00130-00 23 PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma denominada SAMAI por parte de los integrantes de la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA, modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.