TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS -Sala Quinta de Decisión- Magistrado Ponente: Augusto Ramón Chávez Marín S. 146 Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 17001-33-39-006-2019-00202-02 Demandante: Luz Eneida Torres Sáenz Demandada: Salud Dorada E.S.E Aprobado en Sala Ordinaria de Decisión, según consta en Acta nº 047 del 19 de julio de 2024 Manizales, diecinueve (19) de julio de dos mil veinticuatro (2024).
ASUNTO De conformidad con lo previsto por los artículos 243 y 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)1, corresponde a esta Sala de Decisión desatar el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del tres (3) de septiembre de dos mi veintiuno (2021), proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Manizales, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Luz Eneida Torres Sáenz contra la E.S.E Salud Dorada.
LA DEMANDA En ejercicio del medio de control interpuesto el 19 de marzo de 20192 se solicitó lo siguiente3: Pretensiones 1. Que se declare la nulidad del Oficio GER-ESE-SD-0177 expedido el 22 de noviembre de 2018 por la ESE Salud Dorada, con el cual negó el 1 En adelante, CPACA. 2 Página 1 del archivo n° 01 del cuaderno 1 del expediente digital. 3 Páginas 3 y 4 del archivo n° 01 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp. 17001-33-39-006-2019-00202-02 2 reconocimiento de una relación laboral entre las partes y el consecuente pago de los salarios y prestaciones sociales derivados de ella. 2. Que se declare que entre la demandante y LA ESE Salud Dorada existió una relación laboral. 3. Que se declare que hubo solución de continuidad entre el 3 de marzo de 2012 al 30 de junio de 2012, del 4 de julio al 31 de diciembre de 2012, del 1º de abril de 2013 al 31 de julio de 2013, del1º de agosto al 27 de diciembre de 2013, del 7 de enero de 2014 al 30 de junio de 2014, del 13 de enero al 28 de febrero de 2015, del 2 de marzo de 2015 al 30 de junio de 2015, del 1º de julio de 2016 al 30 de diciembre de 2015 (sic), del 1 de febrero de 2016 al 30 de junio de 2016, del 11 de julio de 2016 al 15 de diciembre de 2016, del 10 de enero de 2017 al 30 de abril de 2017, del 2 de mayo de 2017 al 31 de julio de 2017, del 14 de agosto de 2017 al 15 de octubre de 2017, del 17 de octubre de 2017 al 28 de diciembre de 2017 y del 2 de enero de 2018 al 13 de julio del mismo año. 4.
Que como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, se condene a la ESE Salud Dorada a reconocer y pagar los siguiente emolumentos: i) salarios adeudados por el valor de $6.478.367; ii) cesantías; iii) intereses a las cesantías; iv) prima de servicios; v) prima de vacaciones; v) prima de navidad; vi) aportes a pensión en la proporción que le corresponde asumir al empleador; v) el 75% de lo pagado por la demandante por concepto de cotizaciones a pensión y salud desde el 3 de marzo de 2012 al 30 de junio de 2018. 5.
Que las condenas económicas a cargo de la demandada sean debidamente indexadas. 6. Que se condene en costas, gastos e intereses a la parte accionada. Hechos de la demanda La parte accionante sustentó sus pretensiones bajo los siguientes supuestos de hecho4, que en resumen indica la Sala: 1. La señora Luz Eneida Torres Sáenz fue vinculada a la ESE Salud Dorada, a través de contratos de prestación de servicios continuos desde el día 3 de marzo de 2013 hasta el 13 de julio de 2018. 4 Páginas 4 a 7 del archivo n° 01 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp. 17001-33-39-006-2019-00202-02 3 2. Los contratos de prestación de servicios suscritos entre las partes, fueron los siguientes: CONTRATO Nº EXTREMOS TEMPORALES OBJETO CONTRACTUAL INICIO FINAL 056-2012 3 de marzo de 2012 30 de junio de 2012 Servicios técnicos como Auxiliar de Enfermería y en especial a brindar Atención en los Programas de Promoción de la Salud, Prevención de la enfermedad implementados por la ESE Salud Dorada, garantizando brindar una atención integral a los usuarios en los diferentes servicios de la ESE, e interviniendo en el tratamiento, rehabilitación y recuperación de la salud de los mismos conforme a sus competencias, incluyendo los de salud pública contratados con la Alcaldía Municipal ejecutando de manera correcta los procesos y procedimientos adoptados por la ESE Salud Dorada que le sean inherentes en el marco del Modelo Estándar de Control Interno y del Sistema Obligatorio de Garantía del Calidad. 104-2012 4 de julio de 2012 31 de diciembre de 2012 Ibidem. 082-2013 1 de abril de 2013 31 de julio de 2013 Ibidem. 156-2013 1 de agosto de 2013 27 de diciembre de 2013 Ibidem. 026-2014 7 de enero de 2014 30 de junio de 2014 Ibidem. 124-2015 4 de mayo de 2015 30 de septiembre de 2015 Ibidem. 042-2015 13 de enero de 2015 28 de febrero de 2015 Ibidem. 113-2015 2 de marzo de 2015 30 de junio de 2015 Ibidem.
Exp. 17001-33-39-006-2019-00202-02 4 142-2015 1 de julio de 2015 30 de diciembre de 2015 Ibidem. 055-2016 1 de febrero de 2016 30 de junio de 2016 Ibidem. 151-2016 11 de julio de 2016 15 de diciembre de 2016 Ibidem. 044-2017 10 de enero de 2017 30 de abril de 2017 Ibidem. 092-2017 2 de mayo de 2017 31 de julio de 2017 Ibidem. 153-2017 14 de agosto de 2017 15 de octubre de 2017 Ibidem. 166-2017 17 de octubre de 2017 28 de diciembre de 2017 Ibidem. 006-2018 2 de enero de 2018 30 de junio de 2018 Ibidem.
Otro sí 1 de julio de 2018 13 de julio de 2018 Ibidem. 3. Durante la totalidad de la vinculación de la demandante se desempeñó como Auxiliar de Enfermería. 4. La entidad demandada adeuda a la señora Luz Eneida Torres Sáenz la suma de $6.478.367 por concepto de salarios no cancelados durante los meses de julio a diciembre del año 2017 y julio del 2018. 5.
Las accionante tuvo que desempeñar las labores en las instalaciones de la ESE Salud Dorada, cumpliendo un horario de 8:00 am a 12:00 pm y de 2:00 pm a 6:00 pm. 6. Las funciones realizadas por la señora Luz Eneida Torres Sáenz fueron efectuadas bajo la continua subordinación y dependencia de varias directivas de la entidad. 7. La última asignación básica mensual devengada por la demandante fue de $1.007.000. 8.
A través de petición, la accionante solicitó al Gerente de la ESE Salud Dorada, el reconocimiento, liquidación y pago de los salarios adeudados y de las prestaciones sociales correspondientes a los 6 años de vinculación con la entidad. Exp. 17001-33-39-006-2019-00202-02 5 9. A través del Oficio GER-ESE-SD-0177 del 22 de noviembre de 2018, la entidad demandada negó el reconocimiento de las prestaciones económicas solicitadas. 10.
Durante el tiempo que duró la vinculación laboral, la demandante canceló el 100% de las cotizaciones al sistema general de seguridad social en salud, pensiones y riesgos laborales. Normas violadas y concepto de la violación La parte demandante estimó violadas las siguientes disposiciones5: Constitución Política: artículos 2, 6, 13, 25, 53, 122 y 125;
Ley 70 de 1988: artículos 1 y 2; Ley 1437 de 2011: artículo 309; y Ley 790 de 2002: artículo 17. Adujo que se encuentra probada la continuidad de la relación contractual como uno de los criterios que, a la luz de la sentencia C – 614 de 2009 permiten definir la existencia de una relación laboral. Indicó que si bien es cierto que la señora Luz Eneida Torres Sáenz estuvo vinculada a través de contratos de prestación de servicios, también lo es que de acreditarse los elementos constitutivos de una relación laboral, esta debe declararse en virtud del principio constitucional de primacía de la realidad sobre las formas.
Manifestó que de acuerdo con el objeto para el cual fue contratada la demandante, se infiere la naturaleza permanente de las funciones desempeñadas. Afirmó que el acto administrativo adolece de falsa motivación en la medida en que desconocer que se encuentran estructurados los elementos de una relación legal y reglamentaria, constituye un ocultamiento de la situación real de subordinación, dependencia y remuneración a la que se encontraba sometida la demandante.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Actuando debidamente representado y dentro del término oportuno, la ESE Salud Dorada respondió la demanda6, para oponerse a la prosperidad de las pretensiones con fundamento en lo siguiente: 5 Páginas 7 a 10 del archivo n° 01 del cuaderno 1 del expediente digital. 6 Archivo n° 08 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp. 17001-33-39-006-2019-00202-02 6 Expuso que tras analizar las fechas de los contratos de prestación de servicios celebrados entre las partes se puede observar que, contrario a lo manifestado por la demandante, sí hubo interrupciones entre la suscripción de dichos acuerdos de voluntades. Manifestó que la señora Luz Eneida Torres Sáenz contó con plena disposición para la ejecución de su contrato, sin perjuicio de la necesidad ocasional del cumplimiento de un horario por parte de la accionante.
Indicó que no es posible hablar de subordinación y continua dependencia, toda vez que las acciones reseñadas por la demandante, son una clara muestra de coordinación administrativa entre la gerencia y las demás dependencias del ESE Salud Dorada. Propuso los medios exceptivos que denominó: “INEXISTENCIA DE RELACIÓN LABORAL”, en la medida en que no se evidencia que haya existido una relación laboral entre el demandante y la ESE Salud Dorada;
“VOCACIÓN LEGAL Y LEGÍTIMA DE LOS CONTRATOS DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS SUSCRITOS ENTRE EL DEMANDANTE Y LA ENTIDAD”, toda vez que los contratos de prestación de servicios suscritos entre las partes se dieron en virtud de los presupuestos previstos en la Ley 80 de 1993; “TEMERIDAD DE LA ACCIÓN – ABUSO DE LA FIGURA DEL CONTRATO REALIDAD”, puesto que no se aportó prueba alguna que permita inferir que existió subordinación entre la demandante y la ESE Salud Dorada;
“AUSENCIA DE MATERIAL PROBATORIO – NO SE DESVIRTUA LA PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS”, habida cuenta de que no se aportó prueba alguna que desacredite la presunción de legalidad y buena fe de la entidad; “PRESCRIPCIÓN”, en la medida en que se analice la prescripción de los derechos reclamado por la accionante ante una eventual condena a la entidad;
“INEXISTENCIA DE ELEMENTOS INTEGRANTES DEL CONTRATO DE TRABAJO”, toda vez que no fueron acreditados los elementos constitutivos del contrato de trabajo; “BUENA FE”, puesto que la relación contractual existente entre el demandante y la ESE Salud Dorada proviene del acuerdo de voluntades y en ejercicio de la buena fe y las buenas costumbres;
“COBRO DE LO NO DEBIDO”, toda vez que los créditos laborales que pretende demandar la parte actora no son propios de un contrato de prestación de servicios; “EXCEPCIÓN GENÉRICA”, solicitando que se declaren todas aquellas excepciones cuyos presupuestos de hecho y derecho se llegaren a evidenciar en el curso del proceso. LA SENTENCIA APELADA Exp. 17001-33-39-006-2019-00202-02 7 El 3 de septiembre de 2021, el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Manizales dictó sentencia7 en el asunto de la referencia, con la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, en la medida en que: i) declaró la nulidad del acto atacado; ii) ordenó a la ESE Salud Dorada reconocer y pagar el valor de todas las prestaciones sociales a las que haya lugar, tomando como base los respectivos honorarios pactados, iii) ordenó a la demandada, girar a la entidad de previsión a la que se encontrara afiliada la señora Luz Eneida Torres Sáenz, la suma faltante por concepto de aportes en pensión, únicamente en el porcentaje que como empleador debía efectuar y por el período comprendido entre el 3 de marzo de 2012 y el 13 de julio de 2018, descontando los periodos en los cuales se interrumpió la prestación del servicio; iv) ordenó a la demandada efectuar el pago de los honorarios adeudados a la demandante; v) declaró probada parcialmente la excepción de prescripción; y v) condenó en costas a la ESE accionada.
Lo anterior, con fundamento en las consideraciones que se indican a continuación. Inicialmente diferenció el contrato de prestación de servicios del contrato laboral, advirtiendo que el primero es eminentemente temporal (mientras se cumple el objeto o se supera la situación transitoria o coyuntural), y el contratista dispone de plena autonomía e independencia, sin perjuicio de las labores de coordinación que se requieran para cumplir el fin contractual.
Luego se refirió al desarrollo jurisprudencial del contrato realidad, indicando que para la configuración de éste deben acreditarse los tres elementos de la relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y, en particular, la subordinación o dependencia en el desarrollo de una función pública. Precisó la posición del H. Consejo de Estado en punto a la prescripción en el contrato realidad, en virtud de la cual debe solicitarse el reconocimiento de las prestaciones sociales dentro del término de tres años contados a partir de la culminación del vínculo contractual.
De conformidad con lo anterior y atendiendo el material probatorio obrante en el expediente, la Juez a quo sostuvo que en el presente asunto se configuró una verdadera relación laboral, como quiera que: las funciones prestadas no fueron esporádicas y además eran inherentes a la misión y objetivo principal del centro asistencial; y hubo cumplimiento de horarios impuestos por la entidad. 7 Archivo n° 36 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp. 17001-33-39-006-2019-00202-02 8 Indicó que en sentencias del 3 de junio de 2010 (radicado 2384-07) y del 21 de abril de 2016 (radicado 2012-00233-01(2820-14)), el Consejo de Estado señaló que se presume que quienes desempeñan labores de enfermería, realizan sus labores en forma subordinada y, por lo tanto, tienen derecho a recibir todos los beneficios de que disfrutan los demás trabajadores dependientes de la entidad, correspondiéndole al empleador desvirtuar dicha presunción. En punto al restablecimiento del derecho, indicó que correspondía a la entidad reconocer y pagar las prestaciones sociales a las cuales haya lugar, tomando como base el valor de los honorarios; y que también debía girar a la entidad de previsión el valor que en su calidad de empleador tenía que haber hecho por aportes a pensión. Frente a la petición de reconocer horas extras, dominicales y festivos, la Juez de primera instancia señaló que no existía en el expediente prueba alguna que permitiera establecer la existencia del derecho a tales emolumentos.
Igualmente negó la pretensión relacionada con el pago de sanción moratoria, ya que el reconocimiento y pago de las cesantías, surge solo con ocasión de la declaratoria de la relación laboral, por lo cual no es posible su configuración. En relación con la solicitud de pago de honorarios adeudados, expuso que la ESE Salud Dorada confirmó el incumplimiento en el pago de dichos valores, por lo cual ordenó a la demandada el pago de dichas sumas.
Encontró probada parcialmente la excepción de prescripción de toda suma causada con anterioridad al 30 de diciembre de 2015. RECURSOS DE APELACIÓN Inconforme con la decisión adoptada por la Juez a quo, actuando dentro del término legal, la parte demandada interpuso recurso de apelación8 contra el fallo de primera instancia, de la manera que se indica a continuación. Manifestó que en cumplimiento de sus funciones constitucionales, la entidad requiere la contratación de personal a través de contratos de prestación de servicios, toda vez que los funcionarios de planta son insuficientes para atender a los usuarios de la ESE.
Indicó que las pretensiones formuladas por la demandante son 8 Archivo n° 39 del cuaderno 1 del expediente digital. Exp. 17001-33-39-006-2019-00202-02 9 improcedentes, pues no es posible darle un tratamiento como servidor público a quien nunca ostentó dicha calidad. Reiteró que no se encuentran probados los elementos constitutivos de una relación laboral como se afirmó en la sentencia de primera instancia. Sostuvo que las pretensiones de la demandante vulneran el principio de buena fe e irrespeta un acto que ella voluntariamente suscribió. Expresó que entre contratante y contratista puede existir una relación de coordinación en sus actividades sin que necesariamente se de origen a una relación laboral o se configure la subordinación del contratante.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA Parte demandante9 Guardó silencio. Parte demandada10 Reiteró los planteamientos hechos en el recurso de apelación. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El señor Agente del Ministerio Público no rindió concepto en este asunto. TRÁMITE PROCESAL DE SEGUNDA INSTANCIA Reparto. Para conocer del recurso de alzada, el expediente fue repartido a este Tribunal el 25 de enero de 202211, y allegado el 7 de marzo del mismo año al Despacho del Magistrado Ponente de esta providencia12.
Admisión y alegatos. Por auto del 8 de marzo de 2022 se admitió el recurso de apelación13. La demandada se pronunció en relación con el recurso de apelación14. El Ministerio Público no rindió concepto en esta oportunidad15. 9 Archivo n° 09 del cuaderno 2 del expediente digital. 10 Archivo n° 05 del cuaderno 2 del expediente digital. 11 Archivo n° 01 del cuaderno 2 del expediente digital. 12 Archivo n° 02 del cuaderno 2 del expediente digital. 13 Archivo n° 02 del cuaderno 2 del expediente digital. 14 Archivo n° 05 del cuaderno 2 del expediente digital. 15 Archivo n° 09 del cuaderno 2 del expediente digital.
Exp. 17001-33-39-006-2019-00202-02 10 Paso a Despacho para sentencia. El 2 de junio de 2022 el proceso ingresó a Despacho para sentencia16, la que se dicta en seguida, en aplicación de lo dispuesto por el artículo 247 del CPACA. Se precisa que por tratarse de un asunto que versa sobre un caso similar a los ya decididos por esta Corporación, y en procura de la celeridad y agilidad para dar solución a dichos temas, se profiere este fallo sin tener en cuenta el orden de ingreso del proceso a Despacho para tal efecto, tal como se autoriza por el artículo 18 de la Ley 446 de 1998, en armonía con lo previsto por el artículo 115 de la Ley 1395 de 2010.
CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Procede el Tribunal a resolver el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia dictada en primera instancia por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Manizales, en los estrictos términos en que aquellos fueron formulados. Problema jurídico El problema jurídico que se debe resolver en el sub examine se centra en resolver el siguiente interrogante: ▪ ¿Se encuentran demostrados los elementos constitutivos de la existencia de una auténtica relación laboral –prestación personal del servicio, subordinación o dependencia y remuneración– entre la señora Luz Eneida Torres Sáenz y la ESE SALUD DORADA? Para despejar el problema planteado, la Sala abordará los siguientes aspectos: i) vinculación al servicio público por contrato de prestación de servicios; ii) desnaturalización del contrato de prestación de servicios: contrato realidad; iii) elementos constitutivos de una relación laboral y acreditación en el caso concreto; iv) existencia del contrato realidad en el presente asunto.
Hipótesis de solución del caso Para abordar la solución de los problemas jurídicos precisados, la Sala propone una hipótesis según la cual en este proceso se encuentran acreditados los tres elementos constitutivos de una auténtica relación laboral, esto eso, la prestación personal del servicio, subordinación y remuneración. 16 Archivo n° 09 del cuaderno 2 del expediente digital.
Exp. 17001-33-39-006-2019-00202-02 11 1. Vinculación al servicio público por contrato de prestación de servicios De conformidad con el ordenamiento jurídico colombiano, existen tres clases de vinculación al servicio público: i) legal y reglamentaria, como la forma predominante de acceso a cargos públicos y dirigida al ingreso de empleados públicos; ii) laboral contractual, respecto de los trabajadores oficiales a través de contratos de trabajo regulados por el Código Sustantivo del Trabajo; y iii) contractual o de prestación de servicios, regida por el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993.
Esta última forma de vinculación, de acuerdo con la norma que la regula, tiene como propósito el de desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de las entidades estatales, cuando aquellas no puedan ser asumidas por el personal de planta de éstas o requieran conocimientos especializados para ello. La disposición que consagró dicha figura es clara en establecer que en ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y que deben celebrarse por el término estrictamente indispensable.
La jurisprudencia del Consejo de Estado17 ha precisado que dentro de las características principales del contrato de prestación de servicios, se encuentra “(…) la prohibición del elemento de subordinación continuada del contratista, en tanto que este (sic) debe actuar como sujeto autónomo e independiente bajo los términos del contrato y de la ley contractual18, y estos no pueden versar sobre el ejercicio de funciones permanentes19”. 2.
Desnaturalización del contrato de prestación de servicios: contrato realidad – relación laboral encubierta El contrato de prestación de servicios consagrado en el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 fue objeto de pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional en sentencia C-154 de 1997, en la cual señaló sus características y diferencias con el contrato de trabajo, y con ello explicó que dicha figura se ajusta a la Carta Política siempre y cuando no se utilice para 17 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. Sentencia del 26 de julio de 2018. Radicación número: 73001-23-33-000-2013-00661-01(4689-14). 18 Cita de cita: Ver Sentencia de Unificación de Jurisprudencia del 25 de agosto de 2016. Consejo de Estado, Sección Segunda.
Consejero Ponente Carmelo Perdomo Cuéter. Radicación 23001233300020130026001(0088-15) CE-SUJ2-005-16. Lucinda María Cordero Causil contra el Municipio de Ciénaga de Oro (Córdoba) 19 Cita de cita: Ver sentencia C-614 de 2009. Exp. 17001-33-39-006-2019-00202-02 12 esconder la existencia de una verdadera relación laboral personal, subordinada y dependiente, pues en esa medida se desnaturaliza el contrato estatal y hace procedente el reconocimiento de las prestaciones sociales, en aplicación del principio de prevalencia de la realidad sobre las formalidades en las relaciones de trabajo (artículo 53 Superior)20. 20 “El contrato de prestación de servicios a que se refiere la norma demandada, se celebra por el Estado en aquellos eventos en que la función de la administración no puede ser suministrada por personas vinculadas con la entidad oficial contratante o cuando requiere de conocimientos especializados, para lo cual se establecen las siguientes características: a. La prestación de servicios versa sobre una obligación de hacer para la ejecución de labores en razón de la experiencia, capacitación y formación profesional de una persona en determinada materia, con la cual se acuerdan las respectivas labores profesionales.
El objeto contractual lo conforma la realización temporal de actividades inherentes al funcionamiento de la entidad respectiva, es decir, relacionadas con el objeto y finalidad para la cual fue creada y organizada. Podrá, por esta razón, el contrato de prestación de servicios tener también por objeto funciones administrativas en los términos que se establezcan por la ley, de acuerdo con el mandato constitucional contenido en el inciso segundo del artículo 210 de la Constitución Política, según el cual “ Los particulares pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que señale la ley.”. b. La autonomía e independencia del contratista desde el punto de vista técnico y científico, constituye el elemento esencial de este contrato.
Esto significa que el contratista dispone de un amplio margen de discrecionalidad en cuanto concierne a la ejecución del objeto contractual dentro del plazo fijado y a la realización de la labor, según las estipulaciones acordadas. Es evidente que por regla general la función pública se presta por parte del personal perteneciente a la entidad oficial correspondiente y sólo, excepcionalmente, en los casos previstos, cuando las actividades de la administración no puedan realizarse con personal de planta o requieran de conocimientos especializados, aquellas podrán ser ejercidas a través de la modalidad del contrato de prestación de servicios. c. La vigencia del contrato es temporal y, por lo tanto, su duración debe ser por tiempo limitado y el indispensable para ejecutar el objeto contractual convenido.
En el caso de que las actividades con ellos atendidas demanden una permanencia mayor e indefinida, excediendo su carácter excepcional y temporal para convertirse en ordinario y permanente, será necesario que la respectiva entidad adopte las medidas y provisiones pertinentes a fin de que se dé cabal cumplimiento a lo previsto en el artículo 122 de la Carta Política, según el cual se requiere que el empleo público quede contemplado en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente.
Por último, teniendo en cuenta el grado de autonomía e independencia del contrato de prestación de servicios de que trata el precepto acusado y la naturaleza de las funciones desarrolladas, no es posible admitir confusión alguna con otras formas contractuales y mucho menos con los elementos configurativos de la relación laboral, razón por la cual no es procedente en aquellos eventos el reconocimiento de los derechos derivados de la subordinación y del contrato de trabajo en general, pues es claro que si se acredita la existencia de las características esenciales de éste quedará desvirtuada la presunción establecida en el precepto acusado y surgirá entonces el derecho al pago de las prestaciones sociales en favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo.
Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes. En efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada.
Del análisis comparativo de las dos modalidades contractuales -contrato de prestación de servicios y contrato de trabajo- se obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.
En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la Exp. 17001-33-39-006-2019-00202-02 13 En sentencia de unificación del 25 de agosto de 201621, el Consejo de Estado señaló que la figura conocida como contrato realidad se aplica cuando “(…) se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales22”. 3.
Elementos constitutivos de una relación laboral. Acreditación en el caso concreto calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente.
Así las cosas, la entidad no está facultada para exigir subordinación o dependencia al contratista ni algo distinto del cumplimiento de los términos del contrato, ni pretender el pago de un salario como contraprestación de los servicios derivados del contrato de trabajo, sino, más bien, de honorarios profesionales a causa de la actividad del mandato respectivo.
(…) No es cierto, entonces, como lo indican los accionantes que cada vez que una entidad presente una insuficiencia de personal en su planta, pueda acudirse como remedio expedito de la misma al contrato de prestación de servicios a fin de solventar la crisis que se pueda generar; la contratación de personas naturales por prestación de servicios independientes, únicamente, opera cuando para el cumplimiento de los fines estatales la entidad contratante no cuente con el personal de planta que garantice el conocimiento profesional, técnico o científico que se requiere o los conocimientos especializados que se demanden.
Desde luego que si se demuestra la existencia de una relación laboral que implica una actividad personal subordinada y dependiente, el contrato se torna en laboral en razón a la función desarrollada, lo que da lugar a desvirtuar la presunción consagrada en el precepto acusado y, por consiguiente, al derecho al pago de prestaciones sociales a cargo de la entidad contratante, para lo cual el trabajador puede ejercer la acción laboral ante la justicia del trabajo, si se trata de un trabajador oficial o ante la jurisdicción contencioso administrativa, con respecto al empleado público.
(…) Preferentemente, el principio constitucional de prevalencia de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales tiene plena operancia en el asunto sub lite, en los casos en que se haya optado por los contratos de prestación de servicios para esconder una relación laboral; de manera que, configurada esa relación dentro de un contrato de esa modalidad el efecto normativo y garantizador del principio se concretará en la protección del derecho al trabajo y garantías laborales, sin reparar en la calificación o denominación que haya adoptado el vínculo que la encuadra, desde el punto de vista formal, con lo cual "agota su cometido al desentrañar y hacer triunfar la relación de trabajo sobre las apariencias que hayan querido ocultarla.
Y esta primacía puede imponerse tanto frente a particulares como al Estado mismo." (Sentencia C-555/94, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz)”. 21 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Consejero Ponente: Dr. Carmelo Perdomo Cuéter. Sentencia del 25 de agosto de 2016. Radicación número: 23001-23- 33-000-2013-00260-01(0088-15)CE-SUJ2-005-16. 22 Cita de cita: En similares términos, se pronunció el Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, en sentencia de 27 de enero de 2011, consejero ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila, expediente: 5001-23-31-000-1998-03542-01(0202-10).
Exp. 17001-33-39-006-2019-00202-02 14 Como se indicó anteriormente, el contrato de prestación de servicios se desfigura y da paso al llamado contrato realidad cuando se demuestra la concurrencia de los tres elementos constitutivos de la relación laboral, es decir, cuando: i) la prestación de servicio es personal; ii) subordinada de manera continuada; y iii) remunerada.
En el evento de demostrarse lo anterior, surge a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades contenido en el artículo 53 de la Constitución Política de Colombia, el derecho a que le sean reconocidas las prestaciones sociales del caso. Siguiendo la línea de estudio trazada, este Tribunal analizará si en el presente asunto se configura el contrato realidad o la relación laboral encubierta reclamada, para lo cual abordará cada uno de los elementos constitutivos del mismo, atendiendo las pruebas allegadas al expediente. 3.1 La prestación personal del servicio En sentencia de unificación del 9 de septiembre de 202123, el H. Consejo de Estado precisó lo siguiente en relación con la prestación personal del servicio: “Como personal natural, la labor encomendada al presunto contratista debe ser prestada de forma personal y directamente por este;24 pues, gracias a sus capacidades o cualificaciones profesionales, fue a él a quien se eligió y no a otro; por lo que, dadas las condiciones para su ejecución, el contratista no pudo delegar el ejercicio de sus actividades en terceras personas25”.
De la documentación obrante en el expediente, se observa que durante el período comprendido entre el 3 de marzo de 2012 y el 13 de julio de 2018, la señora Luz Eneida Torres Sáenz estuvo vinculada a la ESE Salud Dorada de forma casi que continua e ininterrumpida, a través de contratos de prestación de servicios, de la manera que se describe a continuación: Nº CONTRATO nº EXTREMOS TEMPORALES VALOR TOTAL Inicio Final 23 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Consejero Ponente: Dr. Rafael Francisco Suárez Vargas. Sentencia del 9 de septiembre de 2021. Radicación número: 05001-23-33-000-2013-01143-01(1317-16)CE-SUJ2-025-21. 24 Cita de cita: Código Sustantivo del Trabajo, literal b) del artículo 23: [Es uno de los elementos esenciales del contrato de trabajo] «La actividad personal del trabajador, es decir, realizada por sí mismo». 25 Cita de cita: Al respeto, véase, entre otras sentencias, la del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B; de 1 de marzo de 2018; radicado 2013-00117-01 (3730-2014);
C.P. Carmelo Perdomo Cuéter. Exp. 17001-33-39-006-2019-00202-02 15 1 056-201226 3 de marzo de 2012 30 de junio de 2012 $3’887.488 2 104-201227 4 de julio de 2012 31 de diciembre de 2012 $5’734.045 3 082-2013 1 de abril de 2013 31 de julio de 2013 No fue aportado al expediente digital. 4 156-2013 1 de agosto de 2013 27 de diciembre de 2013 No fue aportado al expediente digital. 5 026-2014 7 de enero de 2014 30 de junio de 2014 No fue aportado al expediente digital. 6 127-201428 1 de agosto de 2014 31 de diciembre de 2014 $4’804.140 7 042-201529 13 de enero de 2015 28 de febrero de 2015 $1’651.346 8 113-201530 2 de marzo de 2015 30 de junio de 2015 $4’044.112 9 142-201531 1 de julio de 2015 30 de diciembre de 2015 $6’066.168 10 055-201632 1 de febrero de 2016 30 de junio de 2016 $5’055.140 11 151-201633 11 de julio de 2016 15 de diciembre de 2016 $5’257.346 12 044-201734 10 de enero de 2017 30 de abril de 2017 $3’774.505 13 092-201735 2 de mayo de 2017 31 de julio de 2017 $3’033.084 14 153-201736 14 de agosto de 2017 15 de octubre de 2017 $2’123.161 26 Páginas 33 a 37 del archivo n° 05 del cuaderno 1 del expediente digital. 27 Páginas 24 a 29 del archivo n° 05 del cuaderno 1 del expediente digital. 28 Páginas 15 a 20 del archivo n° 05 del cuaderno 1 del expediente digital. 29 Páginas 9 a 12 del archivo n° 05 del cuaderno 1 del expediente digital. 30 Páginas 1 a 6 del archivo n° 05 del cuaderno 1 del expediente digital. 31 Páginas 17 a 22 del archivo n° 04 del cuaderno 1 del expediente digital. 32 Páginas 9 a 12 del archivo n° 04 del cuaderno 1 del expediente digital. 33 Páginas 3 a 6 del archivo n° 04 del cuaderno 1 del expediente digital. 34 Páginas 16 y 19 a 22 del archivo n° 03 del cuaderno 1 del expediente digital. 35 Páginas 9 a 13 del archivo n° 03 del cuaderno 1 del expediente digital. 36 Páginas 1 a 5 del archivo n° 03 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp. 17001-33-39-006-2019-00202-02 16 15 166-201737 17 de octubre de 2017 28 de diciembre de 2017 1’954.656 16 006-201838 2 de enero de 2018 30 de junio de 2018 $6’066.168 17 Otro sí al Contrato n° 006 de 2018 1 de julio de 2018 13 de julio de 2018 No fue aportado al expediente digital. Al respecto, la Sala precisa que si bien los contratos n° 082-2013, 156-2013, 026- 2014 no fueron anexados al expediente, a través de oficio del 29 de junio de 2018, la señora Gisela Pineda Rodríguez, Jefe de la Oficina de Talento Humando de la ESE Salud Dorada certificó39 los extremos temporales de cada uno de dichos acuerdos de voluntades, mismos que coinciden con aquellos manifestados por el accionante en la demanda.
En relación con el Otro Sí al contrato n° 006 de 2018, la ESE Salud Dorada aceptó como cierta dicha vinculación durante los extremos temporales indicados por el accionante. Precisado lo anterior, le Sala encuentra acreditado que el objeto de tales contratos fue el de prestar servicios técnicos como Auxiliar de Enfermería brindando atención en diferentes programas implementados por la ESE Salud Dorada.
Como principales obligaciones especiales que la demandante debía cumplir en desarrollo de la totalidad de los contratos suscritos, se pactaron las siguientes: A) Prestar los servicios como auxiliar de enfermería la (sic) ESE, en el marco de sus competencias para realizar la detección temprana y protección específica según los anexos técnicos de la resolución 412 para las actividades de promoción y prevención ofertadas por la ESE.
B) Apoyar la demanda inducida intramural y extramural según programación concertada mes a mes, diligenciando los registros que para tal dispone la ESE. C) Velar por el cumplimientos (sic) de las metas P y P semanal. D) Entregar cronograma de trabajo semanalmente y posteriormente a actividades realizadas con soportes y evidencias. E) Atender los requerimientos del sistema de información de la ESE con fines estadísticos, legales y de facturación diligenciado (sic) los registros 37 Páginas 13 a 18 del archivo n° 02 del cuaderno 1 del expediente digital. 38 Páginas 5 a 8 del archivo n° 02 del cuaderno 1 del expediente digital. 39 Páginas 1 y 2 del archivo n° 06 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp. 17001-33-39-006-2019-00202-02 17 institucionales referentes a los programas de detección temprana y protección específica así como RIPS de consulta y procedimiento. F) Ejecutar el adecuado proceso de atención al usuario en el servicio de enfermería, promoción y prevención así como los respectivos procedimientos que fueron adoptados por la ESE en el marco del SOGG.
G) Llevar de manera sistematizada y organizada la información e (sic) los programas dentro de las actividades asignadas de promoción y prevención. H) Asistir a la institución de forma no rutinaria, los fines de semana que requieran por alguna actividad programada. I) Prestar informes periódicos que le sea solicitados por el supervisor.
J) Informe mensual de la gestión de avances de la ejecución del contrato los primeros 5 días de cada mes. K) El contratista autoriza a la ESE para descontar de la suma que debe cancelar, el valor correspondiente por pérdida o deterioro por su culpa de bienes o equipos hospitalarios y/o oficina bajo su responsabilidad. L) Participar y colaborar efectivamente en las actividades que hagan parte del sistema obligatorio de garantía de la calidad.
M) Como el contratista se sujeta a la prestación de servicios técnicos en su respectiva área y bajo los parámetros previamente definidos por la ESE (sin desconocer la autonomía que al contratista le asiste y la ausencia de subordinación) en el evento de que por su actuación se desvié el cumplimiento de las actividades establecidas en el objeto del contrato, no diligencia y entregue el área financiera oportuna y adecuadamente los RIPS y por cuya razón las respectivas facturas de cobro sean glosadas e imposible de cobrar, el contratista asumirá bajo su responsabilidad dichos valores; de igual manera en caso de que las metas fijadas en las matrices de ejecución respecto del componente de detección temprana de cáncer de cérvix, agudeza visual, atención al joven, atención al adulto, crecimiento y desarrollo, así como los RIPS de consulta y procedimiento, metas de los proyectos de salud pública, etc.
Sean insatisfactorio por causa no atribuibles a la ESE y que no pueda ser debidamente justificadas por la contratista, este autoriza a descontar el valor mensual a pagar el porcentaje no ejecutado, para todo lo anterior desde ahora igualmente autoriza a la entidad contratante para que sean descontados de las sumas existentes a su favor.
N) Afiliarse al SGSS. O) Las demás establecidas en las normas legales vigentes. De acuerdo con los contratos de prestación de servicios que tienen como característica ser intuito personae, se encuentra acreditado que la demandante prestó de manera personal y directa sus servicios como auxiliar en área salud enfermería y como tecnóloga en atención prehospitalaria de la ESE Salud Dorada en los períodos indicados anteriormente. 3.2 Continuada subordinación o dependencia Exp. 17001-33-39-006-2019-00202-02 18 En providencia del 4 de febrero de 201640, el Consejo de Estado precisó que la subordinación o dependencia es la situación entendida como “(…) aquella facultad para exigir al servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del vínculo”.
En la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 202141, el H. Consejo de Estado señaló una serie de situaciones indicativas de la existencia de subordinación o dependencia y que deben ser valoradas a la luz de cada caso particular, tales como: lugar de trabajo, horario de labores, dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, y actividades o tareas a desarrollar que correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.
De conformidad con los medios probatorios allegados al expediente, esta Sala de Decisión considera que en el presente asunto el aludido elemento fue demostrado, según pasa a indicarse. a) Permanencia de las funciones objeto del contrato El artículo 194 de la Ley 100 de 1993 estableció que “[l]a prestación de servicios de salud en forma directa por la nación o por las entidades territoriales, se hará principalmente a través de las Empresas Sociales del Estado, que constituyen una categoría especial de entidad pública descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, creadas por la Ley o por las asambleas o concejos, según el caso, (…)”.
En cuanto al régimen jurídico aplicable a las Empresas Sociales del Estado, el artículo 195 de la mencionada Ley 100 dispone:
ARTÍCULO 195. RÉGIMEN JURÍDICO. Las Empresas Sociales de Salud se someterán al siguiente régimen jurídico: 1. El nombre deberá mencionar siempre la expresión "Empresa Social del Estado". 40 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Consejero Ponente: Dr. Gerardo Arenas Monsalve. Sentencia del 4 de febrero de 2016.
Radicación número: 81001-23-33-000-2012-00020-01(0316-14). 41 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Consejero Ponente: Dr. Rafael Francisco Suárez Vargas. Sentencia del 9 de septiembre de 2021. Radicación número: 05001-23-33-000-2013-01143-01(1317-16)CE-SUJ2-025-21. Exp. 17001-33-39-006-2019-00202-02 19 2.
El objeto debe ser la prestación de los servicios de salud, como servicio público a cargo del Estado o como parte del servicio público de seguridad social. 3. La junta o consejo directivo estará integrada de la misma forma dispuesta en el artículo 19 de la Ley 10 de 1990. 4. El director o representante legal será designado según lo dispone el artículo 192 de la presente Ley. 5.
Las personas vinculadas a la empresa tendrán el carácter de empleados públicos y trabajadores oficiales, conforme a las reglas del Capítulo IV de la Ley 10 de 1990. 6. En materia contractual se regirá por el derecho privado, pero podrá discrecionalmente utilizar las cláusulas exorbitantes previstas en el estatuto general de contratación de la administración pública. 7.
El régimen presupuestal será el que se prevea, en función de su especialidad, en la ley orgánica de presupuesto, de forma que se adopte un régimen de presupuestación con base en el sistema de reembolso contra prestación de servicios, en los términos previstos en la presente ley. 8. Por tratarse de una entidad pública podrá recibir transferencias directas de los presupuestos de la Nación o de las entidades territoriales. 9.
Para efectos de tributos nacionales se someterán al régimen previsto para los establecimientos públicos. (Líneas fuera de texto). Conforme al Acuerdo n° 049 de 200542, expedido por el Concejo Municipal de la Dorada Caldas y por el cual se creó la Empresa Social del Estado Dorada Salud43, el objeto de tal entidad es “(…) la prestación de los servicios de saludo (sic), como servicio público esencial a cargo del Municipio o como parte del servicio público de la seguridad social, en los términos del artículo 194 de la Ley 100 de 1993”.
En ese contexto, la misión de la ESE Salud Dorada, esto es, la prestación del servicio público de salud, sin duda, guarda relación directa con las labores desempeñadas por la accionante como auxiliar de enfermería. De hecho, como lo sostuvo el H. Consejo de Estado en providencia del 5 de julio de 201844, “(…) la labor prestada (…) como auxiliar de enfermería, es 42 Páginas 13 a 22 del archivo n° 06 del cuaderno 1 del expediente digital. 43 A través del acuerdo 051 de 2005 ”Por el cual se adiciona al Acuerdo n° 049 de 2015 por el cual se creó la Empresa Social del Estado Dorada Salud y se dictan otras disposiciones”, se modificó la denominación de dicha entidad a Empresa Social del Estado Salud Dorada E.S.E. 44 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. Sentencia del 5 de julio de 2018. Radicación Exp. 17001-33-39-006-2019-00202-02 20 necesaria para la prestación eficiente del servicio público esencial de salud”. Lo anterior impide a su vez afirmar que las actividades prestadas por la demandante tuvieran carácter temporal o transitorio y, por lo contrario, se evidencia que fueron permanentes, que requerían una ejecución continua y eran primordiales para el funcionamiento de la institución, como se extrae del hecho de que en este caso la accionante estuvo vinculada a la ESE por más de seis años.
De otra parte, se recuerda que conforme al numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, uno de los requisitos esenciales del contrato de prestación de servicios es su temporalidad, pues la norma citada dispone que aquellos se celebran por el término estrictamente indispensable. La circunstancia de celebrar contratos de prestación de servicios para realizar labores de carácter permanente, contraría la naturaleza propia de aquellos así como la razón para la cual fueron concebidos en la Ley 80 de 1993, y permitiría inferir que esta modalidad de contratación fue utilizada para disfrazar una relación laboral y eximirse del pago de las prestaciones sociales a los trabajadores.
Lo anterior, por cuanto, como lo prevé la parte final del artículo 2 del Decreto 2400 de 196845, “[p]ara el ejercicio de funciones de carácter permanente se crearán los empleos correspondientes, y, en ningún caso, podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de tales funciones”. Esta prohibición fue replicada por el artículo 7 del Decreto 1950 de 197346 y por el artículo 1º del Decreto 3074 de 200847 que modificó y adicionó el artículo 2 del Decreto 2400 de 1968.
El inciso final del artículo 2 del Decreto 2400 de 1968, con la modificación introducida por el artículo 1º del Decreto 3074 de 2008, fue declarado número: 23001-23-33-000-2013-00300-01(2396-16). 45 “Por el cual se modifican las normas que regulan la administración del personal civil y se dictan otras disposiciones”. 46 “Artículo 7º.- Salvo lo que dispone la ley para los trabajadores oficiales, en ningún caso podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de funciones públicas de carácter permanente, en cuyo caso se crearán los empleos correspondientes mediante el procedimiento que se señala en el presente Decreto Nacional.
La función pública que implique el ejercicio de la autoridad administrativa no podrá ser objeto de contrato ni delegarse en el personal vinculado mediante esta modalidad”. 47 “ARTICULO 1. Modifícase y adiciónase el Decreto número 2400 de 1968, en los siguientes términos: El artículo 2. quedará así: (…) Para el ejercicio de funciones de carácter permanente se crearán los empleos correspondientes, y en ningún caso, podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de tales funciones”.
Exp. 17001-33-39-006-2019-00202-02 21 exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-614 de 2009, en la que precisó que la permanencia en un contrato de prestación de servicios es un elemento más que indica la existencia de una relación laboral48, y adicionalmente expuso los criterios que permiten diferenciar una relación laboral de una por prestación de servicios: La jurisprudencia colombiana permite establecer algunos criterios que definen el concepto de función permanente como elemento, que sumado a la prestación de servicios personales, subordinación y salario, resulta determinante para delimitar el campo de la relación laboral y el de la prestación de servicios.
Son estos: i) Criterio funcional, esto es, si la función contratada está referida a las que usualmente debe adelantar la entidad pública, en los términos señalados en el reglamento, la ley y la Constitución, será de aquellas que debe ejecutarse mediante vínculo laboral; ii) Criterio de igualdad: Si las labores desarrolladas son las mismas que las de los servidores públicos vinculados en planta de personal de la entidad y, además se cumplen los tres elementos de la relación laboral, debe acudirse a la relación legal y reglamentaria o al contrato laboral y no a la contratación pública; iii) Criterio temporal o de la habitualidad: si las funciones contratadas se asemejan a la constancia o cotidianidad, que conlleva el cumplimiento de un horario de trabajo o la realización frecuente de la labor, surge una relación laboral y no contractual, o sea que si se suscriben órdenes de trabajo sucesivas, que muestra el indiscutible ánimo de la administración por emplear de modo permanente y continuo los servicios de una misma persona, y no se trata de una relación o vinculo de tipo ocasional o esporádico, es lógico concluir que nos referimos a una verdadera relación laboral; iv) Criterio de la excepcionalidad: si la tarea acordada corresponde a actividades nuevas y éstas no pueden ser desarrolladas con el personal de planta o se requieren conocimientos especializados o de actividades que, de manera transitoria, resulte necesario redistribuir por excesivo recargo laboral para el personal de planta, puede acudirse a la contratación pública; pero si la gestión contratada equivale al giro normal de los negocios de una empresa debe corresponder a una relación laboral y no puramente contractual; v) Criterio de la continuidad: si la vinculación se realizó mediante contratos sucesivos de prestación de servicios pero para desempeñar funciones del giro ordinario de la administración, esto es, 48 “La Corte encuentra que la prohibición a la administración pública de celebrar contratos de prestación de servicios para el ejercicio de funciones de carácter permanente se ajusta a la Constitución, porque constituye una medida de protección a la relación laboral, ya que no sólo impide que se oculten verdaderas relaciones laborales, sino también que se desnaturalice la contratación estatal, pues el contrato de prestación de servicios es una modalidad de trabajo con el Estado de tipo excepcional, concebido como un instrumento para atender funciones ocasionales, que no hacen parte del giro ordinario de las labores encomendadas a la entidad, o siendo parte de ellas no pueden ejecutarse con empleados de planta o se requieran conocimientos especializados.
De igual manera, despliega los principios constitucionales de la función pública en las relaciones contractuales con el Estado, en tanto reitera que el ejercicio de funciones permanentes en la administración pública debe realizarse con el personal de planta, que corresponde a las personas que ingresaron a la administración mediante el concurso de méritos”.
Exp. 17001-33-39-006-2019-00202-02 22 para desempeñar funciones de carácter permanente, la verdadera relación existente es de tipo laboral. (Negrilla fuera de texto). Esta Sala de Decisión considera que los elementos probatorios recaudados en este proceso permiten afirmar que las funciones desempeñadas por la accionante acorde con los contratos de prestación de servicios suscritos entre las partes, aluden a una función inherente, permanente y obligatoria de la entidad demandada.
Luego entonces, las actividades desarrolladas en tal sentido no fueron de carácter temporal, transitorio o esporádico, característica propia del contrato de prestación de servicios, sino que por el contrario, tuvieron vocación de permanencia, pues la vinculación se prolongó por más de seis años. Para este Tribunal es claro que lo que le correspondía hacer a la ESE Salud Dorada era crear para la planta de personal de la entidad, el cargo o los cargos de auxiliares de enfermería requeridos que permitieran atender debidamente el objeto del servicio médico asistencial que presta, y no acudir a la figura ficticia de contratos de prestación de servicios. b) Sede del objeto contractual Se encuentra acreditado en el expediente que la señora Luz Eneida Torres Sáenz debía cumplir sus labores como auxiliar de enfermería en las sedes de la entidad demandada, pues no solo así se desprende de la calidad de las funciones a ejecutar, sino que así quedó consignado en cada uno de los contratos de prestación de servicios celebrados por las partes.
Adicionalmente, así lo manifestaron los testigos que rindieron declaración en el presente asunto49. c) Uso de elementos institucionales De igual forma se demostró en el trámite de este proceso que la señora Luz Eneida Torres Sáenz debía cumplir las labores de promoción y prevención usando todos los equipos, instrumental e insumos proporcionados por la ESE Salud Dorada y dispuestos en el consultorio en el cual se encontrara prestando sus servicios la demandante. 49 Ver declaración de las señoras Bibiana Paola Lezama Ruiz (Minuto 19:15 a 22:00 del archivo n° 29 del cuaderno 1 del expediente digital);
Luz Marina Castrillón Vargas (Minutos 42:50 a 43:33; 45:50 a 46:30 del archivo n° 29 del cuaderno 1 del expediente digital); Exp. 17001-33-39-006-2019-00202-02 23 En efecto, al prestar sus servicios donde fuese dispuesto por la ESE Salud Dorada para ello, es apenas lógico que hiciera uso de los medios establecidos por la entidad para el cumplimiento del objeto contractual50. d) Fijación y cumplimiento de horario Tal como quedó consignado en los contratos allegados, la demandante debía cumplir con los cronogramas de promoción y prevención que le fueran asignados, esto es, se encontraba sometida a un horario, de acuerdo con las necesidades propias de la ESE.
Así mismo, fue estipulado dentro de las obligaciones específicas de cada contrato que la demandante debía asistir eventualmente los fines de semana que la entidad lo requiriera. Sobre este tema, las testigos que declararon en este proceso51 informaron de la obligación en el cumplimiento del horario por parte de la demandante, quienes debían garantizar la prestación del servicio en las horas en las cuales la entidad estableciera las citas con los usuarios.
Para el Tribunal es claro que de acuerdo con las funciones de atención a pacientes desempeñadas por la señora Luz Eneida Torres Sáenz, esta debía cumplir con el horario en el cual fuesen programados los usuarios que requirieran la prestación del servicio de salud. e) Sujeción a reglamentos, órdenes e instrucciones Está demostrado en el proceso que las labores desarrolladas por la demandante en ejecución de los contratos de prestación de servicios suscritos con la entidad demandada estaban sujetas a constante supervisión y correspondían más que a una relación de coordinación entre los contratantes, a verdadera subordinación, como quiera que el desempeño de las funciones de la accionante estaba sujeto a la imposición de horario, de asistir a capacitaciones institucionales y de atender las disposiciones e instrucciones establecidas por la entidad, según se precisa a continuación. Tal como consta en las obligaciones específicas de los contratos de 50 Ver declaración de las señoras Luz Marina Castrillón Vargas (Minuto 48:05 a 48:42 del archivo n° 29 del cuaderno 1 del expediente digital), Yenifer Fernanda Acevedo (Minutos 1:06:06 a 1:07:40 del archivo n° 29 del cuaderno 1 del expediente digital). 51 Ver declaración de las señoras Bibiana Paola Lezama Ruiz (Minutos 18:23 a 19:14 y 22:06 a 23:10 del archivo n° 29 del cuaderno 1 del expediente digital);
Luz Marina Castrillón Vargas (Minuto 44:00 a 45:10 del archivo n° 29 del cuaderno 1 del expediente digital) Exp. 17001-33-39-006-2019-00202-02 24 prestación de servicios, así como en las declaraciones rendidas por los testigos en el presente asunto, la demandante debía: ▪ Cumplir las metas de P y P estipuladas por la entidad so pena de incurrir en multas52. ▪ Presentar informes periódicos de las actividades solicitadas por el supervisor del contrato. ▪ Asistir a reuniones de carácter obligatorio programadas por los administrativos de la entidad53. ▪ Entregar evidencias y soportes semanales de las actividades desempeñadas. ▪ Atender los procesos establecidos en la entidad para el manejo de los usuarios. ▪ Diligenciar los registros institucionales referentes a los programas de Detección Temprana y Protección Específica, así como los RIPS de Consulta y Procedimiento. f) Prestación exclusiva de servicios con la ESE Ninguno de los elementos materiales probatorios allegados al proceso permite afirmar que durante el término de vinculación con la ESE Salud Dorada, la señora Luz Eneida Torres Sáenz suscribió contrato de prestación de servicios alguno con otra institución. Y de así haberlo hecho, tal circunstancia, en criterio de este Tribunal, no desdibuja la prestación exclusiva que tenía con la demandada, pues es evidente que hubiera sido en momentos para los cuales no estuviese laborando en la ESE Salud Dorada. g) Falta de autonomía e independencia Para la Sala es claro que por su naturaleza, las atribuciones de quien se desempeñe como auxiliar de enfermería no tienen el alcance de determinar las condiciones bajo las cuales dicha labor debe ser desempeñada, lo que desvirtúa desde todo punto de vista el factor 52 Ver declaración de las señoras Bibiana Paola Lezama Ruiz (Minuto 21:55 a 22:04 del archivo n° 29 del cuaderno 1 del expediente digital). 53 Ver declaración de la señora Luz Marina Castrillón Vargas (Minuto 49:00 a 49:44 del archivo n° 29 del cuaderno 1 del expediente digital).
Exp. 17001-33-39-006-2019-00202-02 25 autonomía e independencia que se predica de una relación de prestación de servicios como la que en apariencia se constituyó entre las partes en el sub lite. En efecto, en el presente caso se demostró que la actividad contractual no era ejercida de manera autónoma e independiente, pues la demandante debía: i) cumplir con la programación de usuarios establecida para la prestación del servicio de promoción y prevención, lo cual implica la sujeción a un horario de trabajo; ii) no se encontraba en posibilidad de suscribir contratos de prestación de servicios con otra institución, pues al tener que garantizar su presencia en los horarios de atención de la entidad, necesariamente hubiera tenido que pactar horarios en los días que se tenían como descanso; iii) hacía uso de los elementos puestos a disposición por la ESE en los consultorios en los cuales tuviese que desempeñar su actividad; iv) no podía ejecutar las actividades contratadas en las circunstancias de tiempo, modo y lugar de su preferencia, pues como se vio, debía atender a los usuarios según las directrices dadas por el gerente y demás administrativos de la institución; y v) sus actividades estaban sometidas a las pautas de la entidad.
De lo anterior se concluye que se encuentra acreditada la subordinación de la señora Luz Eneida Torres Sáenz como segundo elemento de la relación laboral predicada respecto de la ESE Salud Dorada. 3.3 Retribución Sobre la existencia de remuneración por las actividades desarrolladas, el Consejo de Estado precisó lo siguiente en la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 202154 ya citada: “Por los servicios prestados, el presunto contratista ha debido recibir una contraprestación económica, con independencia de si la entidad contratante fue la que directamente la realizó. Lo importante aquí es el carácter fijo o periódico de la remuneración del trabajo.
En la práctica, esta retribución recibe el nombre de honorarios, los cuales pueden acreditarse a través de los recibos que, por dicho concepto, enseñen los montos que correspondan a la prestación del servicio contratado”. Según consta en los contratos allegados y referidos anteriormente, las partes pactaron como contraprestación por los servicios prestados por la demandante, un pago mensual por concepto de honorarios, previa entrega del informe de gestión y de la constancia de pago al Sistema de Seguridad Social 54 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Consejero Ponente: Dr. Rafael Francisco Suárez Vargas. Sentencia del 9 de septiembre de 2021. Radicación número: 05001-23-33-000-2013-01143-01(1317-16)CE-SUJ2-025-21. Exp. 17001-33-39-006-2019-00202-02 26 Integral. De igual forma, fueron allegadas al expediente los certificados de registro presupuestal55 expedidos por el gerente y subgerente administrativo de la entidad a favor de la demandante lo cual acredita los valores destinados por la entidad para cumplir con su obligación de pago. 4.
Existencia del contrato realidad en el presente asunto En el contexto referido y conforme con las reglas de la experiencia, esta Sala de Decisión considera que en el caso concreto se demostraron los elementos propios de una relación laboral entre la demandante y la ESE Salud Dorada, pese a que su vinculación se efectuó bajo la figura del contrato de prestación de servicios.
Por dicha razón, debe entenderse que los contratos de prestación de servicios encubrieron una relación de carácter laboral entre demandante y demandado, por lo que, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formas, debe reconocerse la existencia de un contrato realidad sobre dichos contratos. Es igualmente pertinente señalar que aunque no se acreditó que en la planta de personal de la ESE Salud Dorada existieran cargos de auxiliares de 55 Fueron aportados los siguientes: Certificados de Registro Presupuestal n° 308 del año 2018 por valor de $438.112 (Página 1 del archivo n° 02 del cuaderno 1 del expediente digital); n° 6 del año 2018 por valor de $6’066.168 (Página 3 del archivo n° 02 del cuaderno 1 del expediente digital; n° 514 del año 2017 por valor de $370.710 (Página 9 del archivo n° 02 del cuaderno 1 del expediente digital; n° 453 del año 2017 por valor de $2’022.056 (Página 11 del archivo n° 02 del cuaderno 1 del expediente digital; n° 449 del año 2017 por valor de $539.215 (Página 20 del archivo n° 02 del cuaderno 1 del expediente digital); n° 428 del año 2017 por valor de 1’583.944 (Página 21 del archivo n° 02 del cuaderno 1 del expediente digital); n° 370 de 2017 por valor de $1’011.028 (Página 6 del archivo n° 03 del cuaderno 1 del expediente digital); n° 309 de 2017 por valor de $2’022.056 (Página 7 del archivo n° 03 del cuaderno 1 del expediente digital); n° 193 de 2017 por valor de $1’011.028 (Página 14 del archivo n° 03 del cuaderno 1 del expediente digital); n° 47 de 2017 por valor de $2’763.477 (Página 17 del archivo n° 03 del cuaderno 1 del expediente digital); n° 386 de 2016 por valor de $5’257.346 (Página 1 del archivo n° 04 del cuaderno 1 del expediente digital); n° 60 de 2016 por valor de $5’055.140 (Página 7 del archivo n° 04 del cuaderno 1 del expediente digital); n° 610 de 2015 por valor de $505.514 (Página 13 del archivo n° 04 del cuaderno 1 del expediente digital); n° 304 de 2015 por valor de $5’560.654 (Página 15 del archivo n° 04 del cuaderno 1 del expediente digital); n° 114 de 2015 por valor de $4’044.112 (Página 23 del archivo n° 04 del cuaderno 1 del expediente digital); n° 42 de 2015 por valor de $1’651.346 (Página 7 del archivo n° 05 del cuaderno 1 del expediente digital); n° 391 de 2014 por valor de $4’804.140 (Página 13 del archivo n° 05 del cuaderno 1 del expediente digital); n° 384 de 2012 por valor de 5’734.045 (Página 21 del archivo n° 05 del cuaderno 1 del expediente digital); n° 211 de 2012 por valor de 3’887.488 (Página 30 del archivo n° 05 del cuaderno 1 del expediente digital).
Exp. 17001-33-39-006-2019-00202-02 27 enfermería; tal circunstancia no es óbice para configurar el contrato realidad, en la medida en que es evidente que, así no cumpliera funciones similares a las de personal de planta –porque éste supuestamente no existe–, sí ejercía labores que guardan relación directa con la prestación del servicio de salud que le compete a la entidad accionada.
Ahora, en relación con los términos en los cuales se declaró la ocurrencia de la figura jurídica de la prescripción, así como respecto del restablecimiento del derecho ordenado por la Juez a quo, esta Sala de decisión precisa que dichos temas no fueron objeto de apelación por parte de la entidad recurrente ni por la parte actora, quien no apeló la sentencia de primera instancia, motivo por el cual, el Tribunal se abstendrá de realizar cualquier pronunciamiento sobre el particular.
Costas De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, esta Sala de Decisión se abstendrá de condenar en costas en esta instancia, como quiera que no advierte que las mismas se hubieren causado. En efecto, siguiendo el mencionado criterio objetivo valorativo al cual acude el Consejo de Estado, el Tribunal observa que no hay prueba de gastos o expensas en los que hubiera incurrido la parte demandante en esta instancia, sumado al hecho que no se acreditó intervención activa de los sujetos procesales ante esta Corporación, razón por la cual no es procedente emitir condena en costas por concepto de agencias en derecho.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero. CONFÍRMASE la sentencia del tres (3) de septiembre de dos mil veintiuno (2021), proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Manizales, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Luz Eneida Torres Sáenz contra la ESE Salud Dorada.
Segundo ABSTIÉNESE de condenar en costas en esta instancia, por lo Exp. 17001-33-39-006-2019-00202-02 28 brevemente expuesto. Tercero.
NOTIFÍQUESE conforme lo dispone el artículo 203 del CPACA. Cuarto. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen y HÁGANSE las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”. Notifíquese y cúmplase Los Magistrados, AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES Ausente con permiso CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma denominada SAMAI por parte de los integrantes de la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA, modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.