SENTENCIA — Tribunal Administrativo de Santander

SIGCMA-SGC TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Magistrada Ponente: CLAUDIA XIMENA ARDILA PÉREZ SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Bucaramanga, dos (02) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) CLASE DE PROCESO ACCIÓN DE TUTELA ACCIONANTE ROSA NINA GÓMEZ LIZCANO identificada con cédula de ciudadanía No. 37.544.162 rnigoliz@hotmail.com ACCIONADO MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO notificacionesjudici@minvivienda.gov.co VINCULADOS

1. FONDO NACIONAL DE VIVIENDA – FONVIVIENDA notificacionesfonviv@minvivienda.gov.co

2. FONDO NACIONAL DEL AHORRO notificacionesjudiciales@fna.gov.co RADICADO 68001333300320230028501 TEMA No se demuestra vulneración del derecho fundamental a la vivienda digna ante rechazo de la cobertura de la tasa FRECH / vulneración del derecho fundamental de petición Se decide la IMPUGNACIÓN presentada por la señora ROSA NINA GÓMEZ LIZCANO contra la sentencia proferida el 5 de diciembre de 2023 por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, remitida al despacho ponente el 14 de diciembre de 2023, según se muestra en la actuación 3 del expediente digital cargado en el aplicativo SAMAI1.

I.

ANTECEDENTES A. La demanda2 1. Pretensiones La accionante solicita que se amparen sus derechos fundamentales a la vivienda digna y de petición, y, en consecuencia, se ordene al Ministerio de Vivienda reconocer en su favor el subsidio de intereses de crédito hipotecario para vivienda, denominado auxilio de la tasa FRECH, y se garantice el beneficio durante los 7 años que establece el artículo 7 de la Resolución 2090 del 2022. 2.

Hechos La actora señala que mediante Resolución No. 2090 del 21 de octubre de 2022 expedida por el Ministerio de Vivienda, fue elegida como beneficiaria del subsidio familiar de vivienda del programa «Mi casa ya». 1 1_ED_ACTAREPARTOIMPTU(.pdf) NroActua 3 2 Gestión en otros despachos, anotación No. 3 de SAMAI, Expediente digital, documento denominado: 3_ED_001ESCRITOTUTELA (.pdf) NroActua 3 Asunto: Fallo de segunda instancia Acción: Tutela Radicado: 680013333003-2023-00285-01 Accionante: ROSA NINA GÓMEZ LIZCANO Accionado: MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO Vinculados: FONDO NACIONAL DE VIVIENDA – FONVIVIENDA Y FONDO NACIONAL DEL AHORRO Indica que en el mes de diciembre de 2022 la Constructora PCG le hizo entrega del apartamento 904 del proyecto de Vivienda de Interés Social Cuesta Central, ubicado en la calle 8 # 4-14 del Municipio de Piedecuesta.

Refiere que el 20 de diciembre de 2022 el Fondo Nacional del Ahorro realizó el desembolso del crédito y le informaron que una vez hecho el desembolso sería beneficiaria del auxilio de la tasa FRECH, en los términos del artículo 7 de la Resolución No. 2090 del 21 de octubre de 2022. Sostiene que el 13 de septiembre de 2023 presentó petición ante el Fondo Nacional del Ahorro y el Ministerio de Vivienda, solicitando información sobre la asignación del beneficio de la tasa FRECH.

Frente a su petición, agrega, el Ministerio de Vivienda no le dio respuesta, mientras que el Fondo Nacional del Ahorro le indicó que «de acuerdo con lo establecido en el Decreto 1077 de 2015 en su artículo 2.1.1.4.2.3 (…) el beneficio de la cobertura estará sujeto a la disponibilidad de coberturas para los créditos y contratos de leasing habitacional al momento del desembolso del crédito o del inicio del contrato de leasing habitacional.

Por lo anterior, tal como se informó en el formato de solicitud de beneficio Frech el cual fue firmado en señal de conocimiento y aceptación no existían cupos disponibles por parte del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio al momento del desembolso, razón por la cual no fue beneficiario de la cobertura. Cabe aclarar que el Fondo Nacional del Ahorro, no tiene ninguna injerencia, frente a la administración y disponibilidad de recursos para el programa».

Considera que las entidades accionadas vulneraron sus derechos fundamentales porque a la fecha no le ha sido asignado el beneficio de la tasa FRECH, a pesar de que goza de un derecho adquirido. Además, porque el valor que actualmente cancela por concepto del crédito hipotecario afecta su mínimo vital y el beneficio le permitiría una disminución del valor de las cuotas del crédito.

B. Informes de la autoridad accionada y los vinculados 1. La Nación – Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio3 manifiesta que la acción de tutela es improcedente porque el subsidio actualmente se encuentra en estado pagado, y toda controversia sobre la resolución que lo reconoció debe ser ventilada ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa previo agotamiento de los recursos en sede administrativa.

Refiere que no está habilitado para asignar los subsidios de vivienda y que de conformidad con el artículo 3 del Decreto 555 de 2003 esa función le corresponde al Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA. Señala que una vez consultada la base de datos de la entidad se evidenció que: «(…) el hogar de la ciudadana ROSA NINA GÓMEZ LIZCANO identificada con cédula de ciudadanía número 37.544.162, se encuentra incluido en el listado de los 297 casos remitidos por el FNA, a los cuales, se les realizó el proceso de cambio de estado de “ASIGNADO” a “APLICADO SIN COBERTURA” (…) el estado “APLICADO SIN COBERTURA” significa que el hogar suscribió la escritura pública de compraventa del inmueble y el establecimiento de crédito que para el caso concreto es el FONDO 3 Gestión en otros Despachos, expediente digital en Samai.

Documento denominado: 17_RECEPCIONMEMORIALENOSJA_2023EE0108542_1(.pdf) NroActua 10 Asunto: Fallo de segunda instancia Acción: Tutela Radicado: 680013333003-2023-00285-01 Accionante: ROSA NINA GÓMEZ LIZCANO Accionado: MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO Vinculados: FONDO NACIONAL DE VIVIENDA – FONVIVIENDA Y FONDO NACIONAL DEL AHORRO NACIONAL DEL AHORRO, desembolsó el crédito hipotecario o leasing habitacional al constructor/vendedor.

Sin embargo, en el presente caso el crédito hipotecario o leasing habitacional otorgado al hogar no cuenta con el beneficio de la cobertura de tasa de interés. Lo anterior, teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 2.1.1.4.2.3. del Decreto 1077 de 2015: “condiciones para el acceso de la cobertura. (…) en particular que el beneficio de la cobertura estará sujeto a la disponibilidad de coberturas del Programa “Mi Casa Ya” al momento del desembolso del crédito o inicio del contrato de leasing habitacional (…)” (Negrilla fuera de texto).».

La entidad sostiene que la demandante no tiene el derecho que reclama, ya que: i) la cobertura se otorga al momento del desembolso del crédito o inicio del contrato de leasing habitacional, siempre y cuando exista la disponibilidad de recursos al momento de dicha operación; ii) los establecimientos de crédito deben informar a los deudores o locatarios que su cobertura se encuentra sujeta a que en el momento del desembolso del crédito o inicio del contrato de leasing habitacional no se hayan agotado las coberturas disponibles; iii) los establecimientos de crédito deben verificar antes de realizar el desembolso del crédito o dar inicio del contrato de leasing habitacional, la disponibilidad de coberturas en el sistema dispuesto por Fonvivienda; iv) es deber de los establecimientos de crédito comunicar a los deudores o locatarios que solicitaron la cobertura si fueron o no beneficiarios de la misma; y v) en el caso en el que los establecimientos de crédito desembolsen créditos o inicien contratos de leasing habitacional con derecho a la cobertura en exceso del número de coberturas definidas por FONVIVIENDA, deben asumir el pago de la cobertura con sus propios recursos.

Destaca que el programa de promoción de acceso a la vivienda de interés social “MI CASA YA”, tiene como objetivo facilitar la compra de vivienda nueva de interés social y prioritario, tanto en zonas urbanas como rurales, por parte de los hogares más vulnerables del país. Y otorga dos beneficios: i) un subsidio que aporta al cierre financiero de la vivienda; y ii) una cobertura a la tasa de interés del crédito hipotecario o leasing habitacional.

Concluye que la entidad no le ha vulnerado derecho fundamental alguno, pues en su entender ha actuado de conformidad con la Constitución y la ley vigente, garantizando los derechos fundamentales a la igualdad y debido proceso de las personas que pretenden acceder al subsidio de vivienda. 2. El Fondo Nacional de Vivienda - Fonvivienda4 manifiesta que la entidad no ha vulnerado derecho fundamental alguno, porque desde el momento de la postulación la accionante conocía las reglas aplicables para el otorgamiento del beneficio FRECH, y no se encuentra en la obligación de otorgar el mismo, toda vez que el crédito ya fue desembolsado al constructor y ya se suscribió la escritura pública de compraventa.

Refiere que: i) la Ley 3 de 1991 estableció el subsidio familiar de vivienda como un aporte estatal en dinero o especie, otorgado por una sola vez al beneficiario con el objeto de facilitarle una solución de vivienda de interés social; ii) la postulación, trámite y posterior aprobación, y la asignación del subsidio, son actuaciones regidas por el principio de legalidad al que se refieren los artículos 6 y 121 de la Constitución Política; y iii) la asignación del subsidio depende de la disponibilidad de recursos que la ley anual de presupuesto asigne a la entidad en cada vigencia fiscal. 4 Gestión en otros Despachos, expediente digital en Samai.

Documento denominado: 11_RECEPCIONMEMORIALENOSJA_CONTESTACIO´NTUTELA(.pdf) NroActua 8 Asunto: Fallo de segunda instancia Acción: Tutela Radicado: 680013333003-2023-00285-01 Accionante: ROSA NINA GÓMEZ LIZCANO Accionado: MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO Vinculados: FONDO NACIONAL DE VIVIENDA – FONVIVIENDA Y FONDO NACIONAL DEL AHORRO Indica que: i) una vez revisada la base de datos de la entidad se evidenció que el hogar de la accionante ROSA NINA GÓMEZ LIZCANO identificada con cédula de ciudadanía No. 37.544.162, se encuentra incluido en el listado de los 297 casos remitidos por el Fondo Nacional del Ahorro, a los cuales, se les realizó el proceso de cambio de estado de «asignado» a «aplicado sin cobertura»; ii) el estado «aplicado sin cobertura», significa que el hogar suscribió la escritura pública de compraventa del inmueble y el establecimiento de crédito que para el caso concreto es el Fondo Nacional del Ahorro, desembolsó el crédito hipotecario o leasing habitacional al constructor/vendedor; y iii) en el presente caso el crédito hipotecario o leasing habitacional otorgado al hogar de la accionante no cuenta con el beneficio de la cobertura de tasa de interés, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2.1.1.4.2.3. del Decreto 1077 de 2015: «(…) Condiciones para el acceso a la cobertura.

(…) en particular que el beneficio de la cobertura estará sujeto a la disponibilidad de coberturas del Programa “Mi Casa Ya” al momento del desembolso del crédito o inicio del contrato de leasing habitacional (…)” (Negrilla fuera de texto)». 3. El Fondo Nacional del Ahorro5 manifiesta que: i) el 20 de diciembre de 2022 le realizó el desembolso del crédito a la accionante y para esa fecha se habían agotado los recursos del programa de beneficio de tasa «FRECH»; y ii) la falta de recursos en el programa «Mi casa ya», continuó hasta el 25 de mayo de 2023, fecha para la cual el Ministerio de Vivienda dispuso de nuevos cupos, y habilitó la plataforma «Transunion» para realizar marcaciones de beneficio de tasa «FRECH».

Argumenta que la aplicación del beneficio de cobertura a la tasa «FRECH», es una mera expectativa que depende de dos factores: i) el cumplimiento de los requisitos para ser beneficiario del programa; y ii) la disponibilidad de cupos al momento del desembolso, requisito que debe concurrir al momento del desembolso para realizar la marcación en la plataforma determinada para tal fin, de conformidad con el artículo 2.1.3.1.3. del Decreto 1077 de 2015.

Indica que: i) con el fin de que la accionante conociera las condiciones de aplicación al beneficio de tasa «FRECH», se le suministró el formato denominado «FORMATO DE SOLICITUD BENEFICIO DE TASA FRECH Código: GCR-FO-320 V3», el cual fue diligenciado y firmado por la accionante en calidad de afiliada en señal de conocimiento y aceptación de las condiciones del programa, dentro del que se le informó que los recursos del beneficio de tasa se encontraba limitado a la disponibilidad o existencia de cupos al momento del desembolso, los cuales son asignados por el Ministerio de Vivienda; ii) de acuerdo con el artículo 3 de la Resolución 3041 del 13 de octubre de 2021 expedida por el Ministerio de Vivienda, el crédito de la accionante se encuentra por fuera de los tiempos establecidos por la norma, para realizar la inscripción de la cobertura de tasa «FRECH» ante el Banco de la República; y iii) en su calidad de entidad financiera, no define, ni administra los recursos derivados del programa de cobertura a la tasa «FRECH», su acción solo se limita a realizar las respectivas marcaciones en las plataformas designadas para tal fin por parte del Ministerio de Vivienda, siempre y cuando exista disponibilidad de recursos y los consumidores financieros cumplan con las condiciones establecidas en la norma para ser beneficiarios. 5 Gestión en otros Despachos, expediente digital en Samai.

Documento denominado: 15_RECEPCIONMEMORIALENOSJA_ROSANINAGOMEZLIZC(.pdf) NroActua 9 Asunto: Fallo de segunda instancia Acción: Tutela Radicado: 680013333003-2023-00285-01 Accionante: ROSA NINA GÓMEZ LIZCANO Accionado: MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO Vinculados: FONDO NACIONAL DE VIVIENDA – FONVIVIENDA Y FONDO NACIONAL DEL AHORRO Concluye que: i) la entidad no le ha vulnerado a la accionante el derecho fundamental invocado; y ii) la acción de tutela es improcedente porque no cumple con el requisito de ser residual ante la existencia de otro medio judicial para satisfacer el derecho pretendido con la presente acción. C. Sentencia de primera instancia6 Mediante providencia del 05 de diciembre de 2023, el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga declaró improcedente la acción de tutela interpuesta por la señora ROSA NINA GÓMEZ LIZCANO. Como fundamento de su decisión, consideró que en el presente asunto: i) no se cumple el requisito de inmediatez, porque la parte accionante dejó pasar casi un (1) año desde que se hizo la entrega del inmueble y el desembolso del crédito sin el beneficio de la tasa FRECH, para interponer la acción de tutela, sin argumentar las razones por las cuales no acudió al juez constitucional con anterioridad, pues el tiempo transcurrido entre la supuesta violación o amenaza al derecho a la vivienda digna y la interposición de la tutela, no resulta razonable ni justificable; ii) no se evidencia vulneración al derecho fundamental de petición, porque con el escrito de tutela no se aportó prueba alguna que acredite la radicación ante el Ministerio de Vivienda de la solicitud de información sobre la asignación del auxilio; y iii) no se avizora que el Juez Constitucional deba intervenir ante un perjuicio irremediable a persona determinada o determinable, porque la accionante no demostró la ocurrencia de un perjuicio irremediable que haga procedente el amparo deprecado.

D. La impugnación7 La accionante solicita revocar el fallo de primera instancia. Insiste en que mediante Resolución No. 2090 del 21 de octubre de 2022 expedida por el Ministerio de Vivienda, se enteró que fue una de las beneficiadas del subsidio familiar de vivienda del programa «mi casa ya», y que en la misma resolución se señaló que podía acceder a la cobertura de tasa de interés prevista en el artículo 123 de la Ley 1450 de 2011.

Argumenta que después del desembolso del crédito y haber adquirido el apartamento 904 del proyecto de Vivienda de Interés Social Cuesta Central ubicado en la calle 8 # 4-14 del Municipio de Piedecuesta, se percató de que no le había sido asignado el beneficio de la tasa FRECH, llevándola a solicitar información y una explicación, en tres ocasiones, sobre la omisión de la asignación del referido beneficio al vinculado Fondo Nacional del Ahorro y el accionado Ministerio de Vivienda, sin llegar a tener respuesta de este último.

Señala que en la sentencia de primera instancia existe error de hecho, porque: i) se evaluaron de forma incorrecta los hechos referentes a la fecha en la que se interpuso la acción de tutela y la situación particular, pues en su entender la acción de tutela no tiene término de caducidad, y decidió buscar la solución a su caso primero por otros medios, presentando las referidas peticiones; ii) su actuar se justifica en el tercer evento de excepción al principio de inmediatez establecido por la jurisprudencia, porque sus derechos se siguieron vulnerando con el paso del tiempo; iii) en el transcurso de esos trámites se vio obligada a cumplir sus obligaciones con las 6 Gestión en otros Despachos, expediente digital en Samai.

Documento denominado: 20_SENTENCIADEPRIMERAINSTANCIADETUTELA(.pdf) NroActua 12 7 Gestión en otros Despachos, expediente digital en Samai. Documento denominado: 23_RECEPCIONMEMORIALENOSJA_IMPUGNACION2(.pdf) NroActua 14 Asunto: Fallo de segunda instancia Acción: Tutela Radicado: 680013333003-2023-00285-01 Accionante: ROSA NINA GÓMEZ LIZCANO Accionado: MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO Vinculados: FONDO NACIONAL DE VIVIENDA – FONVIVIENDA Y FONDO NACIONAL DEL AHORRO entidades financieras, sin el beneficio de la tasa FRECH, con los recursos que contaba porque de lo contrario le acarrearía consecuencias en la tenencia de su vivienda; iv) las solicitudes dirigidas al Ministerio de Vivienda fueron enviadas el 6 de febrero de 2023, 23 de junio de 2023 y el 9 de septiembre de 2023, recibiendo respuesta solamente en la primera de las solicitudes, sin dar una explicación sobre por qué no se le había asignado el beneficio; y v) es una persona soltera que no cuenta con otra ayuda o recurso más que su sueldo para cumplir con sus obligaciones y necesidades básicas.

Indica que existe error de derecho por parte del a quo al no interpretar correctamente la jurisprudencia reiterada por la Corte Constitucional que ordena el amparo del derecho a la vivienda digna. En su caso, explica, por medio del beneficio de la tasa FRECH puede hacer accesible el pago de sus obligaciones, sin causar un menoscabo en sus necesidades básicas, para de esta forma no afectar su derecho a la vivienda digna.

II. CONSIDERACIONES A. Acerca de la Competencia La competencia recae en esta Corporación en orden a lo dispuesto en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 y las reglas de reparto contenidas en el artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 2015 Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho modificado por los Decretos 1983 de 2017 y 333 de 2021.

B. Los problemas jurídicos y su resolución De acuerdo con la reseña que antecede, la Sala plantea y resuelve los siguientes problemas jurídicos: PJ1 ¿En este caso, es procedente la acción de tutela para estudiar la posible afectación de los derechos fundamentales de petición y vivienda digna de la accionante? Tesis: Si. Fundamento jurídico: De una parte, el derecho de petición es de aplicación inmediata y para su protección es procedente la acción de tutela como mecanismo principal.

De otro lado, está demostrada la situación de orfandad económica en la cual se encuentra la accionante, lo que hace que la acción de tutela resulte procedente como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio iusfundamental actual. En efecto, i) la accionante devenga un salario neto de UN MILLÓN NOVENTA Y UN MIL SETECIENTOS CINCUENTA Y DOS PESOS M/CTE ($1.091.752,00)8; ii) la actora asume una cuota mensual del crédito de vivienda por valor de OCHOCIENTOS TREINTA Y CUATRO MIL CUATROCIENTOS CINCUENTA Y SIETE PESOS M/CTE ($834.457,00)9; y iii) descontando el valor de la cuota del crédito solo le queda una suma de DOSCIENTOS CINCUENTA Y SIETE MIL DOSCIENTOS NOVENTA Y 8 Gestión en otros Despachos, expediente digital en SAMAI, documento denominado: 23_RECEPCIONMEMORIALENOSJA_IMPUGNACION2(.pdf) NroActua 14 folio 8 9 Gestión en otros Despachos, expediente digital en SAMAI, documento denominado: 23_RECEPCIONMEMORIALENOSJA_IMPUGNACION2(.pdf) NroActua 14 folio 19 Asunto: Fallo de segunda instancia Acción: Tutela Radicado: 680013333003-2023-00285-01 Accionante: ROSA NINA GÓMEZ LIZCANO Accionado: MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO Vinculados: FONDO NACIONAL DE VIVIENDA – FONVIVIENDA Y FONDO NACIONAL DEL AHORRO CINCO PESOS M/CTE ($257.295,00), para garantizar la satisfacción de los otros bienes necesarios para su subsistencia. Por lo tanto, es evidente que la accionante ve afectado su mínimo vital al no contar con los recursos suficientes para satisfacer los otros bienes necesarios para la garantía de una vida digna.

En este contexto, resultaría desproporcionado someter a la accionante a un procedimiento judicial ordinario, como sería el de nulidad y restablecimiento del derecho para atacar el acto administrativo que le negó el subsidio de tasa de interés FRECH. Dicho mecanismo no es eficaz, debido a que no garantiza una respuesta inmediata, en los términos que lo hace la acción de tutela.

Tampoco se observa que en este caso pueda proceder una medida cautelar de las que tratan los arts. 230 y 231 del CPACA, porque no se está ante una ilegalidad que se derive de la sola lectura del acto, las normas y las pruebas. Por la anterior razón, pasa la Sala a estudiar el asunto de fondo. PJ2: ¿Fonvivienda vulneró los derechos fundamentales de la accionante a la vivienda digna y al mínimo vital, al no otorgarle el subsidio «tasa FRECH» por ausencia de cobertura para el momento del desembolso del crédito? Tesis: No. Fundamento jurídico: Dada la limitación de recursos públicos para la entrega de subsidios económicos, el Gobierno Nacional reguló la aprobación del subsidio tasa FRECH bajo condiciones estrictas.

Una de ellas es la establecida en el art. 2.1.1.4.2.3. del Decreto 1077 de 2015, según el cual, «el beneficio de la cobertura estará sujeto a la disponibilidad de coberturas del Programa "Mi Casa Ya" al momento del desembolso del crédito o inicio del contrato de leasing habitacional». C. Marco jurídico 1. El derecho fundamental a una vivienda digna De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 51 de la Constitución Política, el Estado debe garantizar a todos los colombianos el goce efectivo de una vivienda en condiciones dignas10, para lo cual debe promover planes de vivienda de interés social y financiación a largo plazo, así como formas de ejecución de los programas de vivienda.

El derecho a gozar de una vivienda digna comprende la posibilidad de contar con un espacio material delimitado y exclusivo, que les permita a los miembros de un grupo familiar desarrollar sus proyectos de vida en condiciones dignas como integrantes de la sociedad.11 10 Constitución Política de Colombia. <<ARTICULO 51. Todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna.

El Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda.>> 11 Corte Constitucional, sentencia T-583/13 del veintinueve (29) de agosto de 2013, Magistrado Ponente: Nilson Pinilla Pinilla. <<El derecho a la vivienda digna, como fundamental que es, puede ser exigido mediante tutela, de acuerdo a su contenido mínimo, que debe comprender la posibilidad real de gozar de un espacio material delimitado y exclusivo, en el cual la persona y su familia puedan habitar y llevar a cabo los respectivos proyectos de vida, en condiciones que permitan desarrollarse como individuos dignos, integrados a la sociedad.>> Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, Consejera Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez, fallo del veinticinco (25) de febrero de 2016, Radicación número: 23001-23-33-000-2015-00436-01(AC), <<Ahora bien, el derecho a la vivienda digna es un derecho fundamental por su inescindible relación con la dignidad humana, en tanto el disfrute de mínimos materiales es un presupuesto para el ejercicio adecuado de las libertades y de los derechos de participación del ciudadano.>> Asunto: Fallo de segunda instancia Acción: Tutela Radicado: 680013333003-2023-00285-01 Accionante: ROSA NINA GÓMEZ LIZCANO Accionado: MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO Vinculados: FONDO NACIONAL DE VIVIENDA – FONVIVIENDA Y FONDO NACIONAL DEL AHORRO Empero, ningún derecho es absoluto12, ya que todos están sujetos a «limitaciones que emergen de la misma Constitución»13, más exactamente de su ponderación con los demás derechos y principios constitucionales14.

En Colombia, existen más de 7,9 millones de hogares sin posibilidad de crédito y con ingresos por debajo de 1.5 SMLMV, además de 1.2. millones de hogares que se encuentran por debajo de la línea de pobreza extrema15. Los altos niveles de pobreza e informalidad de la población colombiana sobrepasan la oferta de subsidios de vivienda que el Estado puede reconocer anualmente.

Por esta razón, es materialmente imposible proveer a cada familia un subsidio de vivienda o de interés para crédito hipotecario de vivienda, y, por la misma razón, el ordenamiento jurídico ha previsto unas condiciones estrictas para acceder a dichos subsidios en condiciones de igualdad. 2. La cobertura de tasa FRECH y las condiciones para acceder a este subsidio La «tasa FRECH», creada en el artículo 123 de la Ley 1450 de 2011 y regulada en el Decreto 1077 de 201516, es una cobertura de tasas de interés a los titulares de créditos de viviendas de interés social y prioritario, otorgado por el Gobierno Nacional a través del Fondo de Reserva para la Estabilización de Cartera Hipotecaria (FRECH), con el fin de generar condiciones que faciliten la financiación de vivienda nueva.

Los artículos 2.1.1.4.2.1. a 2.1.1.4.2.11. del Decreto 1077 de 2015 regulan lo atinente a la cobertura de tasa de interés FRECH para los potenciales deudores de crédito o locatarios de leasing habitacional destinado a vivienda familiar pertenecientes a los hogares que resulten beneficiarios del programa de promoción de acceso a la vivienda de interés social «Mi casa ya».

El artículo 2.1.1.4.2.2. ibídem establece la graduación de la cobertura de la tasa de interés, para solicitudes de asignación del subsidio familiar de vivienda en el desarrollo del Programa «Mi casa ya». Dependiendo de la fecha de solicitud y del valor el avalúo comercial de la vivienda, se otorga una cobertura de cinco (5) o de cuatro (4) puntos porcentuales. 12 ALEXY, Robert, Teoría de los derechos fundamentales, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Segunda Edición, Madrid, 2017, Pág. 87 y 88 13 CORTE CONSTITUCIONAL COLOMBIANA, Sentencia C-618 de 2008, Magistrado Ponente: Mauricio González Cuervo 14 CORTE CONSTITUCIONAL COLOMBIANA, Sentencia C-578 de 1995, cita 41 de la Sentencia T-690-15 15 Según la ECV-DANE 2010, en Colombia hay un total de 12,3 millones de hogares.

De este total, solo el 36% tendría acceso a crédito y corresponde a los hogares que tienen ingresos mensuales superiores a 1,5 SM. Un total de 7,9 millones de hogares tendrían ingresos por debajo de ese nivel. Dentro de este grupo debe destacarse la población que se encuentra por debajo de la línea de pobreza (3.7 millones de hogares) y la que se encuentra por debajo de la línea de pobreza extrema (1,2 millones de hogares).

Por otra parte, según la Encuesta de Ingresos y Gastos del DANE 2009, habría capacidad de ahorro en los hogares con ingresos mensuales mayores a 4 sml, grupo conformado por los dos deciles de población de ingresos más altos. La población objetivo de la política de vivienda (todos los hogares con ingresos mensuales menores a 4 sml) no tendrían capacidad de ahorro.

Datos analizados en la sentencia C-359 de 2013 16 Ley 1450 de 2011, artículo 123. Cobertura para créditos de vivienda. Reglamentado por el Decreto Nacional 1190 de 2012, Reglamentado por el Decreto Nacional 0701 de 2013, Reglamentado por el Decreto Nacional 161 de 2014. Con el propósito de generar condiciones que faciliten la financiación de vivienda nueva, el Gobierno Nacional, a través del Fondo de Reserva para la Estabilización de Cartera Hipotecaria (FRECH), administrado por el Banco de la República, podrá ofrecer nuevas coberturas de tasas de interés a los deudores de crédito de vivienda nueva y leasing habitacional que otorguen los establecimientos de crédito.

Los recursos requeridos para el otorgamiento y pago de nuevas coberturas de tasa de interés constituirán recursos del FRECH y serán apropiados por parte del Gobierno Nacional en los presupuestos anuales mediante un aval fiscal otorgado por el CONFIS, acorde a los compromisos anuales que se deriven de la ejecución de dichas coberturas. El Gobierno Nacional apropiará y entregará al FRECH los recursos líquidos necesarios para el cubrimiento y pago de estas coberturas, en la oportunidad, plazo y cuantías requeridas, de conformidad con lo dispuesto para el efecto por el Viceministerio Técnico del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Se creará una subcuenta en el FRECH para su manejo, la cual deberá estar separada y diferenciada presupuestal y contablemente de los demás recursos del FRECH. Decreto 1077 de 2015, Artículo 2.1.1.4.2.1. Cobertura de tasa de interés para la financiación de vivienda de interés social nueva. El Gobierno nacional, a través del Fondo para de Reserva para la Estabilización de la Cartera Hipotecaria (FRECH), administrado por el Banco de la República, ofrecerá coberturas de tasa de que faciliten la financiación de vivienda de interés nueva, a los potenciales deudores crédito o locatarios de leasing habitacional destinado a vivienda familiar pertenecientes a los hogares que beneficiarios del subsidio familiar vivienda del programa de promoción de acceso a la vivienda interés social - "Mi Casa Ya" a que referencia la sección 2.1.1.4.1 del presente decreto, a través de créditos para la compra de vivienda otorgados por establecimientos de crédito, entidades de economía solidaria vigiladas por la Superintendencia de la Economía Solidaria y cajas compensación familiar y contratos leasing habitacional destinados a la adquisición de vivienda familiar celebrados con establecimientos crédito, de acuerdo con las condiciones y términos en la sección, y sus modificaciones Asunto: Fallo de segunda instancia Acción: Tutela Radicado: 680013333003-2023-00285-01 Accionante: ROSA NINA GÓMEZ LIZCANO Accionado: MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO Vinculados: FONDO NACIONAL DE VIVIENDA – FONVIVIENDA Y FONDO NACIONAL DEL AHORRO Las condiciones para acceder a la cobertura están consagradas en el art. 2.1.1.4.2.3. del citado Decreto 1077 de 2015.

La norma dispone:

ARTÍCULO 2. 1.1.4.2.3. Condiciones para el acceso a la cobertura. Para acceder a la cobertura, los potenciales deudores del crédito o locatarios del contrato de leasing habitacional, deberán cumplir las condiciones previstas en esta sección, y especialmente las siguientes: Ser beneficiarios de un subsidio familiar de vivienda en el marco del Programa "Mi Casa Ya" de que trata la sección 2.1.1.4.1 del presente decreto y las demás normas que lo modifiquen adicionen o sustituyan.

No haber sido beneficiarios, a cualquier título, de las coberturas de tasa de interés, establecidas en el Decreto 1068 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público, y en el presente decreto, y las normas que los reglamenten, modifiquen, adicionen o sustituyan. Para acceder a la cobertura de que trata la presente sección, los potenciales beneficiarios deberán manifestar por escrito al establecimiento de crédito, la entidad de economía solidaria vigilada por la Superintendencia de la Economía Solidaria o a la caja de compensación familiar, antes del desembolso del crédito o al establecimiento de crédito antes de la suscripción del contrato de leasing habitacional, su intención de recibirla, señalando expresamente que conocen y aceptan los términos y condiciones para el acceso, vigencia y terminación anticipada de la cobertura, en particular que el beneficio de la cobertura estará sujeto a la disponibilidad de coberturas del Programa "Mi Casa Ya" al momento del desembolso del crédito o inicio del contrato de leasing habitacional.

FONVIVIENDA definirá cuando sea el caso, el alcance de las condiciones para acceder a la cobertura de que trata la presente sección. Los establecimientos de crédito, las entidades de economía solidaria vigiladas por la Superintendencia de la Economía Solidaria y las cajas de compensación familiar verificarán el cumplimiento de las condiciones establecidas en los numerales 1 y 2 del presente artículo mediante el sistema de información que determine FONVIVIENDA.

PARÁGRAFO. Con las verificaciones que realicen los establecimientos de crédito, las entidades de economía solidaria vigiladas por la Superintendencia de la Economía Solidaria y las cajas de compensación familiar de los numerales 1 y 2 del presente artículo, se acreditará el cumplimiento de estas condiciones y no habrá lugar a verificaciones adicionales por parte del Banco de la República, cómo administrador del FRECH." De acuerdo con la anterior norma, el subsidio de la tasa de interés FRECH está sujeto a la disponibilidad de coberturas del programa «Mi Casa Ya» al momento del desembolso del crédito.

De acuerdo con los artículos 2.1.1.4.2.6. y 2.1.1.4.2.7. del mismo estatuto, los recursos para la cobertura FRECH son asignados en el Presupuesto General de la Nación a través de FONVIVIENDA. Estos recursos están condicionados al espacio fiscal del sector Vivienda y no pueden implicar ajustes adicionales al marco de gasto de mediano plazo vigente.

El Ministerio de Vivienda debe supervisar la ejecución del programa, así como gestionar los recursos para su continuidad. Las normas también regulan el procedimiento para el giro de recursos al FRECH - Mi Casa Ya y establece responsabilidades entre el Banco de la República y FONVIVIENDA en relación con las coberturas y trámites presupuestales.

Asunto: Fallo de segunda instancia Acción: Tutela Radicado: 680013333003-2023-00285-01 Accionante: ROSA NINA GÓMEZ LIZCANO Accionado: MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO Vinculados: FONDO NACIONAL DE VIVIENDA – FONVIVIENDA Y FONDO NACIONAL DEL AHORRO C. Análisis de las pruebas De conformidad con el marco jurídico que antecede, la Sala encuentra probado lo siguiente: 1.

Mediante Resolución No. 2090 del 21 de octubre de 202217, el Fondo Nacional de Vivienda asignó a la señora ROSA NINA GÓMEZ LIZCANO un subsidio de vivienda en el marco del Programa de Promoción de Acceso a la Vivienda de Interés Social «Mi Casa Ya», por valor de TREINTA MILLONES DE PESOS M/CTE ($30.000.000,00)18. Según el mencionado acto, la accionante cumplía con las condiciones de ley, a saber: i) contar con una clasificación en el Sisbén IV entre A1 y D20; ii) no ser propietaria de una vivienda en el territorio nacional; iii) no ser beneficiaria de un subsidio familiar de vivienda otorgado por una caja de compensación familiar; iv) no ser beneficiaria de un subsidio familiar de vivienda otorgado por el Gobierno Nacional; v) no ser beneficiaria a cualquier título de la coberturas de tasa de interés establecidas en los Decretos 1068 de 201519, 1077 de 2015 y las normas que los reglamenten, modifiquen, adicionen o sustituyan; y vi) contar con un crédito aprobado para la adquisición de la solución de vivienda. 2.

En el artículo 7 de la Resolución No. 2090 del 21 de octubre de 2022, se estableció que los beneficiarios del subsidio de vivienda, podían acceder a la cobertura de tasa de interés prevista en el artículo 123 de la Ley 1450 de 2011, a través del crédito hipotecario o contrato de leasing habitacional otorgado por el establecimiento de crédito, para la compra de la vivienda de interés social nueva urbana20.

La resolución señala: 3. La accionante: i) recibió el subsidio por valor de TREINTA MILLONES DE PESOS M/CTE ($30.000.000,00); ii) adquirió el apartamento 904 del proyecto de Vivienda de Interés Social Cuesta Central ubicado en la calle 8 # 4-14 del Municipio de Piedecuesta; y iii) no le fue asignado el subsidio de cobertura de la tasa de interés prevista en el artículo 123 de la Ley 1450 de 2011, o beneficio de la «tasa FRECH21» 4.

En el año 2023 la accionante devengaba un salario de UN MILLÓN CUATROCIENTOS SETENTA Y SEIS MIL PESOS M/CTE ($1.476.000) y con descuentos de ley recibía una suma de UN MILLÓN NOVENTA Y UN MIL SETECIENTOS CINCUENTA Y DOS PESOS M/CTE ($1.091.752,00)22. 17 Gestión en otros Despachos, expediente digital en SAMAI, documento denominado: 2_ED_002ANEXOSTUTELA(.pdf) NroActua 3 folios 8 a 49 18 ibídem, folio 27 19 Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público 20 ibídem, folio 48 21 Fondo de Reserva para la Estabilización de Cartera Hipotecaria. 22 Gestión en otros Despachos, expediente digital en SAMAI, documento denominado: 23_RECEPCIONMEMORIALENOSJA_IMPUGNACION2(.pdf) NroActua 14 folio 8 Asunto: Fallo de segunda instancia Acción: Tutela Radicado: 680013333003-2023-00285-01 Accionante: ROSA NINA GÓMEZ LIZCANO Accionado: MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO Vinculados: FONDO NACIONAL DE VIVIENDA – FONVIVIENDA Y FONDO NACIONAL DEL AHORRO 5.

En el mes de noviembre de 2023, la accionante pagó una cuota de OCHOCIENTOS TREINTA Y CUATRO MIL CUATROCIENTOS CINCUENTA Y SIETE PESOS M/CTE ($834.457,00)23. 6. El 6 de febrero de 2023 la accionante presentó petición ante el Ministerio de Vivienda con el fin de que le informaran por qué no le aplicaron el beneficio de la tasa FRECH24. 7.

El 9 de marzo de 2023 el Fondo Nacional de Vivienda le contestó indicándole que la cobertura estaba sujeta a la disponibilidad de coberturas del programa «Mi Casa Ya»25 y que para la fecha en que fue desembolsado su crédito no existía disponibilidad de recursos para otorgarle el mencionado subsidio. De acuerdo con los hechos probados, la Sala evidencia que la accionante: i) devenga un salario neto de UN MILLÓN NOVENTA Y UN MIL SETECIENTOS CINCUENTA Y DOS PESOS M/CTE ($1.091.752,00)26; ii) paga una cuota mensual del crédito de 23 Gestión en otros Despachos, expediente digital en SAMAI, documento denominado: 23_RECEPCIONMEMORIALENOSJA_IMPUGNACION2(.pdf) NroActua 14 folio 19 24 Ibídem, folio 11 25 ibídem folio 12 26 Gestión en otros Despachos, expediente digital en SAMAI, documento denominado: 23_RECEPCIONMEMORIALENOSJA_IMPUGNACION2(.pdf) NroActua 14 folio 8 Asunto: Fallo de segunda instancia Acción: Tutela Radicado: 680013333003-2023-00285-01 Accionante: ROSA NINA GÓMEZ LIZCANO Accionado: MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO Vinculados: FONDO NACIONAL DE VIVIENDA – FONVIVIENDA Y FONDO NACIONAL DEL AHORRO vivienda por valor de OCHOCIENTOS TREINTA Y CUATRO MIL CUATROCIENTOS CINCUENTA Y SIETE PESOS M/CTE ($834.457,00)27; y iii) descontando el valor de la cuota del crédito solo le queda una suma de DOSCIENTOS CINCUENTA Y SIETE MIL DOSCIENTOS NOVENTA Y CINCO PESOS M/CTE ($257.295,00), para garantizar la satisfacción de los otros bienes necesarios para su subsistencia. Aunque esta Corporación lamenta la precaria situación económica en la cual se encuentra la accionante, no puede acceder a sus pretensiones, porque la entidad obró conforme al art. 2.1.1.4.2.3. del Decreto 1077 de 2015 que condiciona la cobertura de la tasa FRECH a la disponibilidad de coberturas del programa «Mi Casa Ya» al momento del desembolso del crédito.

Según informa la entidad, para el momento en que se hizo el desembolso del crédito otorgado a la actora, no existía cobertura. Como se analizó en el marco jurídico, el derecho fundamental a la vivienda no es absoluto, ni es posible imponer al Estado cargas económicas ilimitadas. Por esta razón, los beneficiarios de la tasa FRECH son limitados y las condiciones para reconocerlo deben ser estrictas, so pena de que se afecte el derecho a la igualdad de las personas que en cada vigencia fiscal aspiran a acceder al mismo beneficio.

Conforme a lo anterior, el Tribunal revocará la sentencia impugnada que declaró improcedente la acción de tutela y, en su lugar, denegará el amparo del derecho a la vivienda digna. Sin perjuicio de lo anterior, ante la precaria situación en la cual se encuentra la accionante, se ordenará al Fondo Nacional de Vivienda que estudie el caso de la señora ROSA NINA GÓMEZ LIZCANO y le indique si puede aspirar a algún subsidio similar a la tasa FRECH o a cualquier otro que asigne esa entidad para garantizar el derecho a la vivienda digna.

PJ3. ¿El Ministerio de Vivienda vulnera el derecho fundamental de petición de la actora al no brindarle una respuesta a la petición elevada el 14 de septiembre de 2023, en la que solicitó que le informara por qué no le ha sido asignado el beneficio de la tasa «FRECH»? Tesis: Sí. Fundamento jurídico: Toda petición deberá resolverse dentro de los quince (15) días siguientes al recibo de esta28, salvo norma especial; por ende, cuando la entidad omite dar respuesta dentro del término indicado, vulnera el derecho fundamental de petición del solicitante29.

En el presente caso, con la impugnación de la sentencia de primera instancia, la accionante allegó constancia de radicación de la petición de fecha 14 de septiembre de 202330. Así mismo, aportó prueba de que el Ministerio de Vivienda recibió la 27 Gestión en otros Despachos, expediente digital en SAMAI, documento denominado: 23_RECEPCIONMEMORIALENOSJA_IMPUGNACION2(.pdf) NroActua 14 folio 19 28 En relación con los términos para resolver las distintas modalidades de peticiones, el artículo 14 de la Ley 1437 de 2011 señala que toda petición deberá resolverse dentro de los quince (15) días siguientes a su recepción. 29 El artículo 23 de la constitución política consagra que «toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución».

Según la jurisprudencia, el mencionado derecho comprende cuatro garantías: i) la posibilidad de presentar solicitudes respetuosas, ya sean escritas o verbales ante las autoridades públicas y privadas, sin que estas puedan negarse a recibirlas y tramitarlas; ii) la de obtener una respuesta clara, precisa y de fondo, lo cual implica un pronunciamiento congruente y completo frente a lo solicitado, sin que la respuesta necesariamente sea favorable o desfavorable; iii) la de recibir una respuesta oportuna, esto es, dentro de los términos establecidos en la ley; y iv) que la decisión o respuesta le sea debidamente notificada al peticionario.

La inobservancia de cualquiera de estos componentes viola el derecho fundamental de petición. Corte Constitucional. Sentencia T-007 de 2022 que a su vez menciona la sentencia SU-213 de 2021 que referencia la sentencia C-951 de 2014. 30 Ibídem folio 17 Asunto: Fallo de segunda instancia Acción: Tutela Radicado: 680013333003-2023-00285-01 Accionante: ROSA NINA GÓMEZ LIZCANO Accionado: MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO Vinculados: FONDO NACIONAL DE VIVIENDA – FONVIVIENDA Y FONDO NACIONAL DEL AHORRO petición en esa fecha bajo el radicado 2023ER0114352, sin que hubiese obtenido respuesta, por tanto, la omisión de la entidad vulneró el derecho fundamental de la accionante.

En consecuencia, se amparará el derecho y se ordenará dar respuesta. En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,   RESUELVE:

PRIMERO: REVOCAR la sentencia de primera instancia proferida el 05 de diciembre de 2023 por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, mediante la cual se declaró improcedente la acción de tutela.

SEGUNDO: NEGAR el amparo del derecho a la vivienda digna de la señora ROSA NINA GÓMEZ LIZCANO.

TERCERO. AMPARAR el derecho fundamental de petición de la señora ROSA NINA GÓMEZ LIZCANO, y, en consecuencia, ORDENAR al Ministerio de Vivienda que, dentro de las CUARENTA Y OCHO (48) HORAS siguientes a la notificación de esta providencia, se pronuncie frente a la petición formulada por la actora el 14 de septiembre de 2023, la cual fue radicada bajo el número 2023ER0114352.

CUARTO: DECLARAR que el Fondo Nacional de Vivienda no ha vulnerado el derecho a la vivienda digna de la señora ROSA NINA GÓMEZ LIZCANO. Sin perjuicio de lo anterior, dada la precaria situación en la que se encuentra la accionante, se ordena a la entidad que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, estudie nuevamente su caso, con el fin de que le informe si puede ser beneficiaria de algún subsidio similar a la tasa FRECH o de cualquier otro que asigne esa entidad para garantizar el derecho fundamental a la vivienda digna de la población vulnerable.

TERCERO

NOTIFÍQUESE el presente fallo por el medio más expedito o en la forma señalada en el Art. 30 del Decreto 2591 de 1991.

CUARTO: REMITIR por la Secretaría de la Corporación el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Aprobado en Sala Virtual según Acta No. 08 de 2024 [Firma electrónica en aplicativo SAMAI] CLAUDIA XIMENA ARDILA PÉREZ Magistrada ponente [Ausente con permiso] [Firma electrónica en aplicativo SAMAI] CAROLINA ARIAS FERREIRA LUISA FERNANDA FLÓREZ REYES Magistrada Magistrada