TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Valledupar, diez (10) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: ALFREDO JULIO ARMENTA QUIÑONEZ DEMANDADO: INSTITUTO MUNICIPAL DE TRÁNSITO Y TRANSPORTE DE AGUACHICA- CESAR RADICADO: 20001-33-33-005-2021-00149-01 MAGISTRADA PONENTE: MARÍA LUZ ÁLVAREZ ARAÚJO I. ASUNTO Procede la Sala a desatar el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia adiada el 17 de julio de 2023, proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, que negó las pretensiones de la demanda en su totalidad, y cuya parte resolutiva es del siguiente tenor literal: “PRIMERO. - Niéguense las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por el señor ALFREDO JULIO ARMENTA QUIÑONEZ en contra del INSTITUTO MUNICIPAL DE TRÁNSITO Y TRANSPORTE DE AGUACHICA, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO. - SIN condena en costas en esta instancia judicial.
TERCERO. - En firme esta providencia, archívese el expediente.” -Sic para lo transcrito II.
ANTECEDENTES 2.1. PRETENSIONES En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, actuando por conducto de apoderado judicial, la parte demandante elevó como pretensiones la declaratoria de nulidad del acto ficto negativo configurado el día veintiocho (28) de mayo de 2020, mediante el cual el INSTITUTO MUNICIPAL DE TRÁNSITO Y TRANSPORTE DE AGUACHICA (IMTTA) negó el reconocimiento a la existencia de una única y sucesiva relación laboral entre ALFREDO JULIO ARMENTA QUIÑONEZ y la entidad ya mencionada.
Como consecuencia de lo anterior, deprecó que se condene al Instituto Municipal de Tránsito y Transporte de Aguachica, Cesar al reconocimiento y pago a favor del demandante de los derechos salariales y prestacionales como son salarios, primas de navidad, primas de servicio, de vacaciones, auxilio de cesantías con sus intereses, subsidio de transporte, alimentación y dotaciones de vestido y calzado de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-33-33-005-2021-00149-01 Sentencia de segunda instancia 2 labor, teniendo en cuenta el salario que devengan los agentes de tránsito que se encuentren vinculados en la planta personal y de escalafón del IMTTA.
De igual manera la parte demandante peticiona que se condene al Instituto Municipal de Tránsito y Transporte de Aguachica (IMTTA) al pago de los aportes al sistema general de seguridad social integral, pensión, salud y riesgos laborales; y que se declare la ausencia de solución de continuidad en la prestación de los servicios. Adicionalmente, la parte demandante de manera subsidiaria solicitó, que se declare la existencia de un contrato de realidad entre la parte demandante y la entidad demandada, durante los tiempos comprendidos en cada contrato de prestación de servicio, que como consecuencia de lo solicitado se condene al Instituto Municipal de Tránsito y Transporte de Aguachica, Cesar al reconocimiento y pago a favor del demandante de los derechos salariales y prestacionales como son salarios, primas de navidad, primas de servicio, de vacaciones, auxilios de cesantías con sus intereses, subsidio de transporte, alimentación y dotaciones de vestido y calzado de labor teniendo en cuenta el salario que devengan los agentes de tránsito que se encuentren incluido en la planta personal y de escalafón del IMTTA, los cuales deberán ser liquidados en el periodo que se demostró la existencia de la relación laboral.
Por otra parte, que se condene al demandado al desembolso del pago efectuado por el demandante de los impuestos fronterizos del año 2016 al 2019, los cuales consistían en el valor de un punto cinco por ciento (1.5%) del valor de cada contrato suscrito entre las partes. Finalmente se solicitó condenar en costas a la demandada, reconociendo las agencias en derecho, en porcentaje del veinte por ciento (20%) de las pretensiones conforme al numeral 3.1.2 del articulo 6 del Acuerdo del Consejo Superior de la Judicatura N 1887 de 2003. 2.2.
HECHOS Los fundamentos fácticos de las pretensiones incoadas por la parte demandante fueron los siguientes: Señaló que el señor ALFREDO JULIO ARMENTA QUIÑONEZ fue contratado por el INSTITUTO MUNICIPAL DE TRÁNSITO Y TRANSPORTE DE AGUACHICA (IMTTA) para prestar sus servicios como REGULADOR DE TRÁNSITO desde el 09 de enero de 2018 al 27 de diciembre de 2019; al demandante por orden de los directores y subdirectores del IMTTA se le asignaron labores como REGULADOR DE TRÁNSITO, recibía ordenes del coordinador de reguladores de tránsito, de la inspectora de tránsito n° 1 del IMTTA, del director o subdirector del IMTTA.
El cargo desarrollado por el demandante tenía el fin de satisfacer las necesidades del servicio, concernientes a la regulación de la circulación vehicular y peatonal, vigilando, controlando e interviniendo con el cumplimiento de las normas de tránsito del municipio de Aguachica. La parte demandante menciona que para cumplir con sus funciones debía someterse a un horario el cual comenzaba desde las 7:30 am hasta las 6:00 pm, sin embargo, debían estar disponibles después de la hora de salida por si se llegara a requerir la prestación de servicio, a su vez debía trabajar muchas veces sábados, domingos y festivos, o en fechas donde se desarrollaban eventos en el municipio de Aguachica debía cumplir horarios para prestar servicios en el tiempo que durara los eventos.
La parte demandante manifestó que, en algunas ocasiones el director del Instituto revisaba el uniforme del personal para verificar que estuviese en óptimas condiciones, luego de ese procedimiento se dictaban las órdenes con relación al NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-33-33-005-2021-00149-01 Sentencia de segunda instancia 3 control de la movilidad en el día, el lugar donde se ubicaría cada uno de los reguladores y los objetivos específicos frente al control de movilidad.
Cuando el director no daba las instrucciones lo hacia la inspectora de tránsito no 1 o el coordinador de reguladores de tránsito. El demandante al momento de prestar su servicio realizaba los comparendos, pero al no tener la calidad de agente de tránsito debía solicitar el apoyo de uno de ellos para que sólo firmara el comparendo ya realizado por él. Al señor ARMENTA QUIÑONEZ para ser contratado se le exigió tener la propiedad o tenencia de una motocicleta, para así poder transportarse de manera rápida al sitio en el que se necesitara, se le solicitó además comprar un uniforme para la realización de sus labores y acreditar su formación académica como técnico en seguridad vial.
Los contratos se realizaban de forma consecutiva dejando unos cortos intervalos entre uno y otro, no obstante, los contratistas que cumplían la función de reguladores de tránsito eran conminados para que el lapso en el que permanecían sin contrato continuaran prestando su servicio, o de lo contrario eran amenazados por el director de la entidad mencionando que a quien no le gustara esa condición debía manifestarlo para así conseguir a alguien más. La parte demandante mencionó también que a pesar de que los agentes de tránsito y los reguladores de tránsito realizaban las mismas funciones, los primeros estaban vinculados al sistema de seguridad y riesgos labores en el nivel 5, mientras que los reguladores de tránsito en el nivel 1.
Finalmente, el señor ALFREDO JULIO ARMENTA QUIÑONEZ el día 27 de febrero de 2020 presentó ante el Instituto Municipal de Tránsito y Transporte de Aguachica (IMTTA), reclamación administrativa de reconocimiento de relación laboral, pago de prestaciones sociales y cotizaciones al sistema de seguridad social integral, debido a que transcurrió más de tres meses sin haberse obtenido respuesta a la petición, o notificado formalmente la respuesta a la misma, configurándose así el silencio administrativo negativo, a través de un acto ficto.
2.3. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La entidad demandada vencido el término de traslado de la demanda, no contestó la demanda, según lo evidenciado en la nota secretarial con fecha 23 de noviembre de 2021.
2.4. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, mediante sentencia del 17 de julio de 2023 negó las pretensiones de la demanda. El juzgado de primera instancia estimó que las pretensiones de la demanda no estaban llamadas a prosperar por considerar que no se cumplen con los elementos necesarias para configurarse la relación laboral entre las partes, el juzgador en primera instancia argumentó que el elemento de la subordinación requiere que se ejecute de manera continua e ininterrumpida, lo cual no fue demostrado en el presente caso, adicionalmente observó la falta de prueba sobre el horario o que hubiese consecuencias legales o contractuales negativas en caso de su incumplimiento, de igual manera, aunque los testigos manifestaron que se les hacía llamados de atención por parte del Director o la Inspectora de Tránsito cuando no estaban en los puntos asignados, no se encuentra respaldo probatorio de lo mencionado, porque eran verbales y podían ser de manera pública o privada junto al interventor del contrato.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-33-33-005-2021-00149-01 Sentencia de segunda instancia 4 La juez de primera instancia consideró que el rendir informes mensuales de la ejecución del contrato, enviar planillas o realizar la planeación día a día de la labor a ejecutar no podía considerarse como elementos de subordinación, dado que hacen parte de la ejecución y de la relación de coordinación propia del contrato de prestación de servicios.
Además, indicó que las respuestas de los testigos no fueron lo suficientemente precisas para demostrar que el demandante se encontraba subordinado a las exigencias del Director de Tránsito puesto que no se hizo referencia a órdenes que se le hubieran impartido al demandante como Regulador de Tránsito.
2.5. FUNDAMENTO DE LA APELACIÓN La sentencia reseñada fue recurrida en alzada por la parte demandante, bajo argumentos que pueden sintetizarse de la siguiente manera: El apelante señaló que en el fallo no se tuvo en cuenta lo establecido en la sentencia de unificación del Consejo de Estado con respecto a la subordinación, y tampoco se le dio valor a las pruebas testimoniales obrantes en el proceso, aunque los declarantes dieron fe de los llamados de atención, del cumplimiento del horario y también de las instrucciones impuestas al actor.
Señaló que el “Instituto Municipal de Tránsito y Transporte de Aguachica en la celebración del presunto contrato de prestación de servicios, desconoció la elaboración de los estudios previos, o si los hizo no los allegó al debate probatorio, por tal razón como lo dijo la jurisprudencia eso es una razón que justifica recurrir al contrato de prestación de servicios, y nos lleva a la conclusión que con la ausencia de dicho elemento o requisito, no estamos frente a dicho tipo de contrato, y nos lleva a entender que existe un contrato realidad.
Adicionalmente la jurisprudencia habla de unas prórrogas excepcionales que puedan acordarse para garantizar el cumplimiento y en el presente debate, se probó que existió multiplicidad de contratos, lo cual desvirtúa cualquier prórroga excepcional, y también nos lleva a concluir que estamos frente a un contrato realidad”. De igual manera el apelante mencionó que frente a los contratos no se presentó solución de continuidad porque las interrupciones fueron de pocos días y resaltó que se incurrió en indebida valoración de los testimonios que daban cuenta de la subordinación en que se encontraba el actor.
Finalmente indicó que en virtud de la primacía de la realidad sobre las formas, debía reconocerse que era imposible que un regulador de tránsito cumplirá sus labores en sin un horario fijo y sin subordinación, razón por la cual solicitó revocar el fallo y acceder a las pretensiones de la demanda. III. TRÁMITE PROCESAL Mediante auto del 21 de septiembre de 2023, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar.
En virtud de que la apelación incoada se presentó en vigencia de la Ley 2080 de 2021, y en la medida que no se decretaron pruebas en segunda instancia, no se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión, a tenor de lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 247 de la referida norma.. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-33-33-005-2021-00149-01 Sentencia de segunda instancia 5 IV.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Agente del Ministerio Público no rindió concepto al interior de este proceso. V. CONSIDERACIONES Al no advertirse en este momento procesal ninguna causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 17 de julio de 2023. 5.1.
COMPETENCIA De conformidad con lo establecido en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, vigente para la época de presentación de la demanda, es competente esta Corporación para conocer en segunda instancia de la apelación presentada contra la sentencia dictada en el presente asunto.
5.2. PROBLEMA JURÍDICO El problema jurídico en esta instancia se circunscribe a determinar si la sentencia proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, que denegó en su totalidad las pretensiones de la demanda, debe ser revocada en atención a los argumentos expuestos por el apelante, y determinar sí es procedente declarar la nulidad del acto administrativo que negó el reconocimiento de una relación laboral encubierta en contratos de prestación de servicio.
En caso positivo deberá decidirse sobre el pago de las prestaciones sociales solicitadas y sobre la petición de incluir el tiempo trabajado para efectos pensionales. 5.3. PRUEBAS Las pruebas allegadas al expediente que resultan relevantes para resolver son: - Reclamación administrativa con fecha 26 de febrero de 2020 (Índice 47 expediente digital SAMAI, archivo 04Anexos(.pdf) fls. 5 – 14) - Resolución N° 003 con fecha 22 de junio de 2015 mediante el cual se adopta el Manual Especifico de Funciones y Competencias Laborales para los empleos de la Planta de Personal del IMTTA (Índice 47 expediente digital SAMAI, archivo 04Anexos(.pdf) fls. 15 – 55) - Contrato de prestación de servicio número 032-2018 con fecha 9 de enero de 2018 (Índice 47 expediente digital SAMAI, archivo 04Anexos(pdf) fls. 58 – 63). - Contrato de prestación de servicio número 071-2018 con fecha 12 de enero de 2018 (Índice 47 expediente digital SAMAI, archivo 04Anexos (pdf) fls. 64 – 68).
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-33-33-005-2021-00149-01 Sentencia de segunda instancia 6 - Contrato de prestación de servicio número 038-2019 con fecha 23 de enero de 2019 (Índice 47 expediente digital SAMAI, archivo 04Anexos(pdf) fls. 69 – 73). - Contrato de prestación de servicio número 099-2019 con fecha 3 de mayo de 2019 (Índice 47 expediente digital SAMAI, archivo 04Anexos(pdf) fls. 74 – 78). - Contrato de prestación de servicio número 146-2019 con fecha 07 de noviembre de 2019 (Índice 47 expediente digital SAMAI, archivo 04 Anexos(pdf) fls. 84 – 87). - Prórroga contrato de prestación de servicio número 146-2019 con fecha 7 de noviembre de 2019 (Índice 47 expediente digital SAMAI, archivo 04Anexos(pdf) fls. 79 – 83). - Certificado aporte de pago de salud, pensión, riegos laborales desde el 1 de enero de 2018 hasta el 31 de diciembre de 2018 (Índice 47 expediente digital SAMAI, archivo 04Anexos(pdf) fls. 125 – 128). - Evidencia fotográfica de las funciones desempeñadas para el Instituto Municipal de Tránsito y Transporte de Aguachica (IMTTA).
(Índice 47 expediente digital SAMAI, archivo 04Anexos (pdf) fls. 562- 566). -Declaraciones rendida por los señores Yohn Edwar Galvis Puello Deifar Augusto Parra Quintero, Ricardo Barroso Álvarez y Jorge Andrés Claro Solano. 5.4.
FUNDAMENTOS DE DERECHO a) Generalidades del llamado “contrato realidad” o principio de primacía de lo sustancial sobre las formalidades, y sus elementos configurativos La Corte Constitucional, en sentencia C- 154 de 1997, estableció las diferencias existentes entre el contrato de carácter laboral y el de prestación de servicios. Entre ellas mencionó, que la autonomía e independencia del contratista desde el punto de vista técnico y científico constituye el elemento esencial del contrato de prestación de servicios.
Esto significa que el contratista dispone de un amplio margen de discrecionalidad en cuanto concierne a la ejecución del objeto contractual dentro del plazo fijado y a la realización de la labor, según las estipulaciones acordadas. Es evidente que, por regla general, la función pública se presta por el personal perteneciente a la entidad oficial correspondiente, y sólo excepcionalmente en los casos en que las actividades de la administración no puedan realizarse con personal de planta o requieran de conocimientos especializados, podrán ser ejercidas a través de la modalidad del contrato de prestación de servicios.
Con relación a la independencia del contratista frente al empleador, el contrato de prestación de servicios puede ser desvirtuado cuando se demuestre la subordinación o dependencia respecto del empleador, evento en el cual surgirá el derecho al pago de prestaciones sociales en favor del contratista, en aplicación del artículo 53 de la Constitución Política de 1991 que establece el principio de prevalencia de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo.
Vale la pena precisar, que el reconocimiento de la existencia de una relación laboral como la NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-33-33-005-2021-00149-01 Sentencia de segunda instancia 7 mencionada, no implica conferir al contratista la condición de empleado público, pues según lo ha señalado el Consejo de Estado, dicha calidad no se confiere por el sólo hecho de trabajar para el Estado, pues para acceder a un cargo público se deben cumplir todos y cada uno de los requisitos señalados en la Constitución y en la ley.
Por lo tanto, la circunstancia de trabajar para el Estado, no confiere la condición de empleado público. Frente a este tema, el Consejo de Estado ha sido enfático sosteniendo una línea jurisprudencial pacífica sobre los efectos de la existencia de la relación laboral enmascarada bajo la figura del contrato de prestación de servicios, arguyendo que las prestaciones sociales y demás emolumentos de tipo prestacional se reconocen al contratista a título de indemnización1.
Recientemente, en lo que respecta a los elementos de la relación laboral y su prueba, el máximo órgano de lo contencioso administrativo ha sostenido que la carga probatoria de demostrar la configuración de cada uno de ellos le corresponde al demandante: “Para efectos de demostrar la relación laboral entre las partes, se requiere que la parte demandante pruebe los elementos esenciales de la misma, esto es, que su actividad en la entidad haya sido personal y que por dicha labor haya recibido una remuneración o pago y, además, debe probar que en la relación con el empleador exista subordinación o dependencia, situación entendida como aquella facultad para exigir al servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del vínculo.
Además de las exigencias legales citadas, le corresponde a la parte demandante demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral.
Adicional a lo anterior, y sin perjuicio de que pueda declararse la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral, por este sólo hecho de estar vinculado no se le puede otorgar la calidad de empleado público, dado que para ello es necesario que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión como lo ha reiterado esta Corporación en diferentes fallos2”. –Sic para lo transcrito-.
En la misma providencia, sobre el particular elemento de la subordinación, la Sección Segunda profundizó sobre su demostración, dado que es éste el elemento más difícil de acreditar fácticamente entre todos los elementos configurativos de la relación laboral: “Para demostrar la subordinación será necesario que se acrediten una serie de sucesos que giran en torno al contrato, los cuales de manera conjunta llevan a la convicción de este elemento esencial, como por ejemplo las condiciones en que se debe ejecutar la labor contratada, el objeto social de la entidad estatal donde se presta el servicio, las necesidades que justifican la contratación, la temporalidad de la prestación del servicio, entre otras. 1 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 6 de diciembre de 2000, rad.: 66001-23-31-000-1999- 00085-01, M.P.: Jesús María Lemos Bustamante; sentencia del 19 de febrero de 2009, rad.: 73001-23-31-000-2000-03449- 01, M.P.: Bertha Lucía Ramírez de Páez; sentencia del 1° de julio de 2009, rad.: 47001-23-31-000-2000-00147-01, M.P.: Gerardo Arenas Monsalve; sentencia del 6 de mayo de 2015, rad.: 47001-23-31-000-2011-00195-01, M.P.: Luis Rafael Vergara Quintero; y sentencia del 25 de abril de 2019, rad.: 08001-23-33-000-2013-00685-01, M.P.: Gabriel Valbuena Hernández. 2 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 26 de agosto de 2021, rad.: 68001-23-33-000-2014-00427- 01(3630-15), MP.: Carmelo Perdomo Cuéter.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-33-33-005-2021-00149-01 Sentencia de segunda instancia 8 Empero, es importante aclarar, que los criterios fácticos que se deben acreditar para llegar a concluir que una relación contractual estuvo orientada por la subordinación, son disímiles en cada caso, de tal forma que, a modo de ejemplo, no siempre que haya cumplimiento de horario implica per sé que nos encontremos ante una relación laboral.
Sin embargo, si es posible enunciar algunas situaciones fácticas que permiten inferir que la relación enjuiciada puede estar regida por la subordinación, sin pretender agotarlas en su totalidad, como el cumplimiento de horario o turnos no convenidos entre las partes, la asistencia obligatoria a reuniones, la aplicación del reglamento interno del trabajo, forma de pago no acordada entre las partes, la aplicación de sanciones disciplinarias no propias de la contratación estatal y que exceden los límites de la coordinación y vigilancia, llamados de atención, el exceso en la temporalidad de los contratos, sobre todo en aquellos casos que se ejecutan funciones permanentes o inherentes al objeto social de la entidad, y demás. Ahora bien, le corresponde a la parte demandante demostrar que en el caso particular las órdenes de prestación de servicios se utilizaron con el propósito de encubrir la continuada subordinación, toda vez que, al contrario de lo que acontece en la jurisdicción laboral ordinaria, en donde toda prestación personal del servicio se presume una relación laboral y en consecuencia se invierte la carga probatoria de la subordinación; en esta jurisdicción, para efectos de la declaración del contrato realidad a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, lo que se ataca son actos administrativos que se encuentran amparados por la presunción de legalidad, por lo tanto es al ciudadano afectado a quien le corresponde probar que los argumentos y los hechos en que se funda vulneran el ordenamiento jurídico y debido a ello procede la declaración de nulidad y correspondiente reconocimiento de la relación laboral”. –Se resalta por fuera del texto original-.
En ese sentido, para que las pretensiones del actor salgan avantes en cada caso particular, deberá asumir en forma exitosa la carga de demostrar que la entidad estatal se valió de la figura del contrato de prestación de servicios para encubrir una verdadera relación laboral y así acceder al pago de las prestaciones sociales y demás emolumentos que dejó de percibir en virtud de tal maniobra por parte del órgano del Estado al que se encontró vinculado, a título de indemnización, para lo cual deberá acreditar la existencia de los tres elementos que componen la relación laboral. b) Las tesis actuales sobre aspectos puntuales del reconocimiento de relación laboral encubierta según el Consejo de Estado Pese a que la necesidad de acreditación de los elementos que configuran la relación laboral y la carga probatoria que corresponde a cada uno de los extremos de la litis en estos casos ha tenido un desarrollo pacífico y reiterado en la Sección Segunda del Consejo de Estado, no ha ocurrido lo mismo en lo que atiene a aspectos puntuales de los efectos que genera la declaración de la existencia de la relación laboral entre un particular y el Estado.
Ciertamente, el único consenso existente en este tópico es que el particular se hace acreedor a las prestaciones sociales dejadas de percibir por él en virtud del encubrimiento de la relación laboral existente. No obstante, la manera en que deben calcularse dichos emolumentos y demás aspectos sustanciales importantes sobre este punto tales como la prescripción, la devolución de aportes efectuados por el contratista a título de cotizaciones en seguridad social, el periodo de solución de continuidad y demás, han sido variables.
A esta divergencia de criterios la Sección Segunda ha dirigido sus esfuerzos con la intención de sentar jurisprudencia por su trascendencia jurídica, emitiendo así en NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-33-33-005-2021-00149-01 Sentencia de segunda instancia 9 dos oportunidades sentencias de unificación. La primera de ellas, proferida el 25 de agosto de 20163, unificó criterio en lo atinente a la manera en que opera la prescripción trienal de las acreencias laborales que se reconocen en los fallos, la procedencia de las ordenes de condena a título de restablecimiento del derecho y no de indemnización integral, y la forma en que se calcula el ingreso base de liquidación de las prestaciones que se ordenan bajo este entendido.
En dicha sentencia, se expuso sobre estos conceptos: “A guisa de corolario de lo que se deja consignado, respecto de las controversias relacionas con el contrato realidad, en particular en lo que concierne a la prescripción, han de tenerse en cuenta las siguientes reglas jurisprudenciales: i) Quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual. ii) Sin embargo, no aplica el fenómeno prescriptivo frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional y en armonía con los derechos constitucionales a la igualdad e irrenunciabilidad a los beneficios mínimos laborales y los principios de in dubio pro operario, no regresividad y progresividad. iii) Lo anterior, no implica la imprescriptibilidad de la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por el trabajador como contratista, pues esto sería un beneficio propiamente económico para él, que no influye en el derecho pensional como tal (que se busca garantizar), sino en relación con las cotizaciones adeudadas al sistema de seguridad social en pensiones, que podrían tener incidencia al momento de liquidarse el monto pensional. iv) Las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control (de acuerdo con el artículo 164, numeral 1, letra c, del CPACA). v) Tampoco resulta exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, dado que al estar involucrados en este tipo de controversias (contrato realidad) derechos laborales irrenunciables (cotizaciones que repercuten en el derecho a obtener una pensión), que a su vez comportan el carácter de ciertos e indiscutibles, no son conciliables. vi) El estudio de la prescripción en cada caso concreto será objeto de la sentencia, una vez abordada y comprobada la existencia de la relación laboral, pues el hecho de que esté concernido el derecho pensional de la persona (exactamente los aportes al sistema de seguridad social en pensiones), que por su naturaleza es imprescriptible, aquella no tiene la virtualidad de enervar la acción ni la pretensión principal (la nulidad del acto administrativo que negó la existencia del vínculo laboral). vii) El juez contencioso-administrativo se debe pronunciar, aunque no se haya deprecado de manera expresa, respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral entre el demandante y la agencia estatal accionada, sin que ello implique la adopción de una decisión extra petita, sino una 3 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, rad.: 23001-23-33- 000-2013-00260-01(0088-15) CE-SUJ2-005-16, M.P.: Carmelo Perdomo Cuéter.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-33-33-005-2021-00149-01 Sentencia de segunda instancia 10 consecuencia indispensable para lograr la efectividad de los derechos del trabajador. De igual modo, se unifica la jurisprudencia en lo que atañe a que (i) el consecuente reconocimiento de las prestaciones por la nulidad del acto administrativo que niega la existencia de la relación laboral y del tiempo de servicios con fines pensionales proceden a título de restablecimiento del derecho, y (ii) el ingreso sobre el cual han de calcularse las prestaciones dejadas de percibir por el maestro-contratista corresponderá a los honorarios pactados”. –Se resalta por fuera del texto original-.
Más recientemente, la misma Sección en sentencia del 9 de septiembre de 2021 unificó jurisprudencia respecto al sentido y alcance de la expresión “término estrictamente indispensable” contenido en el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, la ocurrencia de solución de continuidad, y la procedibilidad de devolución de aportes a seguridad social en salud4, indicándose lo que para mayor comprensión se transcribe in extenso: “La autorización prevista en el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, para celebrar contratos de prestación de servicios cuando las actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados, es esencialmente temporal; por lo tanto, este tipo de contratos, cuando se suscriben con personas naturales, no pueden concatenarse indefinidamente en el tiempo.
Siguiendo esa lógica, el «término estrictamente indispensable», al que alude la referida norma, tiene lugar en la fase precontractual, pues es en esta donde la entidad contratante aproxima, en función del objeto a contratar y de los recursos disponibles, el tiempo máximo que estima «imprescindible» para su ejecución. En otras palabras, la vigencia del contrato debe ser por el tiempo necesario para ejecutar el objeto contractual convenido, y este debe estar sujeto al principio de planeación, que encuentra su manifestación práctica «en la elaboración de los estudios previos a la celebración del negocio jurídico, pues es allí donde deberán quedar motivadas con suficiencia las razones que justifiquen que la Administración recurra a un contrato de prestación de servicios».5 No obstante, lo anterior, en la práctica, durante el término de ejecución de los contratos, suele ocurrir que se presentan ciertas situaciones imprevistas que exijan su prórroga; por lo cual, en algunos casos, el tiempo estimado, ab initio, como «el ajustado enteramente a la necesidad», puede resultar insuficiente.
En cualquier caso, las mismas razones que en su momento justificaron la planeación del contrato inicial y la suscripción de los contratos modificatorios del plazo de ejecución, deben encontrar soporte en los mencionados estudios previos. En ese orden de ideas, la Sala unifica el sentido y alcance del «término estrictamente indispensable» como aquel que aparece expresamente estipulado en la minuta del contrato de prestación de servicios, que de acuerdo con los razonamientos contenidos en los estudios previos, representa el lapso durante el cual se espera que el contratista cumpla a cabalidad el objeto del contrato y las obligaciones que de él se derivan, sin perjuicio de las prórrogas excepcionales que puedan acordarse para garantizar su cumplimiento.
Para la Sala, la anterior interpretación unifica el significado y alcance del «término estrictamente indispensable» del numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, el cual se 4 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021, rad.: 05001-23-33- 000-2013-01143-01(1317-16) CE-SUJ2-025-21, M.P.: Rafael Francisco Suárez Vargas. 5 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C; sentencia de 2 de diciembre de 2013; radicado 11001-03-26-000- 2011-00039-00(41719);
C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-33-33-005-2021-00149-01 Sentencia de segunda instancia 11 acompasa plenamente con la interdicción de prolongar indefinidamente la ejecución de los contratos estatales de prestación de servicios. (…) Como se indicó en el apartado anterior, aunque en la actualidad la Sección Segunda aplica el criterio pacífico sobre el término y el momento a partir del cual debe computarse la prescripción extintiva, la existencia de vinculaciones contractuales consecutivas hace necesario el examen de sus interrupciones, con el fin de establecer si se presentó o no la solución de continuidad en la relación laboral declarada.
En ese sentido, la Sala considera adecuado establecer un periodo de treinta (30) días hábiles como indicador temporal de la no solución de continuidad entre contratos sucesivos de prestación de servicios, sin que este, se itera, constituya una «camisa de fuerza» para el juez contencioso que, en cada caso y de acuerdo con los elementos de juicio que obren dentro del plenario, habrá de determinar si se presentó o no la rotura del vínculo que se reputa laboral.
Adicionalmente, como complemento de la anterior regla, deberán atenderse las siguientes recomendaciones: Primera: cuando las entidades estatales a las que se refiere el artículo 2 de la Ley 80 de 1993 celebren contratos de prestación de servicios en forma sucesiva con una misma persona natural, en los que concurran todos los elementos constitutivos de una auténtica relación laboral, se entenderá que no hay solución de continuidad entre el contrato anterior y el sucedáneo, si entre la terminación de aquél y la fecha en que inicie la ejecución del otro, no han transcurrido más de treinta (30) días hábiles, siempre y cuando se constate que los objetos contractuales y las obligaciones emanadas de ellos son iguales o similares y apuntan a la satisfacción de las mismas necesidades.
Segunda: en cualquier caso, de establecerse la no solución de continuidad, los efectos jurídicos de dicha declaración serán solamente los de concluir que, a pesar de haberse presentado interrupciones entre uno y otro contrato, no se configura la prescripción de los derechos que pudiesen derivarse de cada vínculo contractual. En el evento contrario, el juez deberá definir si ha operado o no tal fenómeno extintivo respecto de algunos de los contratos sucesivos celebrados, situación en la cual no procederá el reconocimiento de los derechos salariales o prestacionales que de aquellos hubiesen podido generarse.
(…) Las anteriores razones han conducido a esta Sección a considerar improcedente la devolución de los aportes a salud realizados por el contratista, a pesar de que se haya declarado a su favor la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente. Como se ha indicado, en función de su naturaleza parafiscal, estos recursos son de obligatorio pago y recaudo para un fin específico y, por tanto, independientemente de que se haya prestado o no el servicio de salud, no constituyen un crédito a favor del interesado, pues su finalidad era garantizar la prestación de los servicios sanitarios para los dos regímenes que integran el sistema, «lo que excluye la posibilidad de titularidad que sobre los mismos pretenda el actor ejercer».
Por consiguiente, dado que corresponde al contratista sufragar dicha contribución, en tanto está obligado por la ley a efectuarla, no es procedente ordenar su devolución, aunque se haya declarado la existencia de una relación laboral encubierta. Además, reembolsar estos aportes implicaría contradecir al legislador, cuya voluntad, como se expuso, buscaba que su recaudo fuera directamente a las administradoras de servicios de salud, por tratarse, se itera, NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-33-33-005-2021-00149-01 Sentencia de segunda instancia 12 de contribuciones de pago obligatorio con una destinación específica y con carácter parafiscal.
En ese orden de ideas, la Sala unifica su jurisprudencia en el sentido de precisar que, frente al hecho consumado de la no afiliación a las contingencias de salud y riesgos laborales por parte de la Administración, es improcedente el reembolso de los aportes que el contratista hubiese realizado de más, por constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal”. –Se resalta por fuera del texto original-.
Finalmente, los criterios adoptados por la Sección Segunda en pleno del Consejo de Estado en estas providencias, por constituir precedente judicial, se consideraron aplicables en forma retrospectiva, es decir, a todos los casos pendientes de solución tanto en sede administrativa como judicial, salvo aquellos casos donde haya operado la cosa juzgada que, dado el alcance del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables.
5.5. ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO Precisado el marco normativo y el ámbito de aplicación del componente jurisprudencial, la Sala analizará las pruebas aportadas al expediente, a fin de dirimir el problema jurídico planteado en el recurso de alzada. De las pruebas aportadas al plenario, se encuentra demostrado que el señor ALFREDO JULIO ARMENTA QUIÑONEZ prestó sus servicios como contratista al servicio del Instituto Municipal de Tránsito y Transporte de Aguachica (IMTTA), desde el 9 de enero del 2018 al 27 de diciembre de 2019, y en virtud de los siguientes contratos u órdenes de prestación de servicios y con el siguiente objeto para cada uno de ellos: Identificación del contrato u orden de servicios Objeto del contrato Periodo de prestación de servicios Plazo Valor total CPS-032 Prestación de servicio de apoyo a la gestión para el control y vigilancia del tráfico vehicular y peatonal en el sector urbano del municipio de Aguachica, como apoyo al instituto y la autoridad municipal de tránsito y transporte de Aguachica. 9 de enero de 2018 – 30 de junio de 2018 5 meses y 22 días $8.313.000 CPS-071 Prestación de servicio de apoyo a la gestión para el control y vigilancia del tráfico vehicular y peatonal en el sector urbano del municipio de Aguachica, como apoyo al instituto y la autoridad municipal de tránsito y transporte de Aguachica. 12 de julio de 2018 – 30 de diciembre de 2018 5 meses y 20 días $8.217.000 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-33-33-005-2021-00149-01 Sentencia de segunda instancia 13 CPS-038 Prestación de servicio de apoyo a la gestión para el control y vigilancia del tráfico vehicular y peatonal en el sector urbano del municipio de Aguachica, como apoyo al instituto y la autoridad municipal de tránsito y transporte de Aguachica. 23 de enero de 2019– 30 de abril de 2019 3 meses Y 9 días $5.481.000 CPS-099 Prestación de servicio de apoyo a la gestión para el control y vigilancia del tráfico vehicular y peatonal en el sector urbano del municipio de Aguachica, como apoyo al instituto y la autoridad municipal de tránsito y transporte de Aguachica. 8 de junio de 2016- 8 de julio de 2016 5 meses y 29 días $9.300.000 CPS-146 Prestación de servicio de apoyo a la gestión para el control y vigilancia del tráfico vehicular y peatonal en el sector urbano del municipio de Aguachica, como apoyo al instituto y la autoridad municipal de tránsito y transporte de Aguachica. 12 de noviembre de 2019- 27 de diciembre de 2019 1 mes y 15 días $2.700.000 Ahora bien, con base en las anteriores probanzas corresponde a la Sala dilucidar si en efecto dentro del caso objeto de estudio se dieron los elementos propios de la relación o del contrato laboral, para así decidir si las pretensiones de la apelación prosperan, o si por el contrario se confirma la decisión de primera instancia. En primer lugar debe decirse que tanto la prestación personal del servicio como la remuneración se encuentran debidamente probadas, puesto que de la lectura simple del objeto de cada uno de los contratos y órdenes de prestación de servicios suscritas por las partes, así como las obligaciones contraídas por el señor ARMENTA QUIÑONEZ como contratista, así mismo, el pago de los llamados honorarios se hizo en forma periódica y habitual, esto se puede corroborar gracias a las pruebas allegadas las cuales consistían en las cuentas de cobro, informes de actividades, certificado pago de aportes, órdenes de pago, y comprobantes de pago por parte de la entidad demandada lo que conlleva concluir que sí se realizaron.
Seguidamente, en lo concerniente al elemento de la subordinación o dependencia en el caso particular, no se logra observar el elemento en mención, toda vez que, no hay nada que pruebe que el demandante se encontraba subordinado, ya que si bien se menciona al director de la institución y a la inspectora como supervisores estos más que dar órdenes daban las indicaciones de en qué sitio debían ubicarse los reguladores de tránsito; adicionalmente ni en el escrito de demanda ni los testigos manifestaron si el señor ARMENTA QUIÑONEZ debía pedir permiso o si llegó a pedir permiso para ausentarse del desempeño de sus funciones.
En cuanto a los llamados de atención tanto el demandante como algunos de los testigos manifestaron que estos llamados de atención se hacían de manera verbal y pública, sin embargo, el testigo Yohn Edwar Galvis Puello manifiesta no tener conocimiento sobre si al demandante se le hizo algún llamado de atención pues mencionaba que NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-33-33-005-2021-00149-01 Sentencia de segunda instancia 14 éste siempre cumplía a cabalidad con sus funciones, mientras que el testigo Deifar Augusto Parra indicó que al señor ARMENTA QUIÑONEZ nunca se le envió memorando escrito, si se le hizo un llamado de atención verbal cuando no se encontraba en el sitio en el cual debía desempeñar sus funciones.
Con respecto a la equiparación entre el cargo de Regulador de Tránsito y Agente de Tránsito estos no son iguales puesto que como lo establece la Ley 1310 del 2009 un Agente de tránsito es todo un empleado público que posee la autoridad para regular la circulación vehicular y peatonal, vigilar, controlar e intervenir en el cumplimiento de las normas de tránsito y transporte en cada uno de los entes territoriales, adicionalmente el desempeño del cargo exige acreditar una formación académica integral, mientras que en los contratos de prestación de servicios perfeccionados entre al accionante en virtud del contrato le correspondía realizar la gestión para el control de vigilancia del tráfico pero como apoyo de la autoridad municipal de tránsito y transporte; lo que permite evidenciar que las funciones entre un cargo y otro difieren entre sí. Para finiquitar es fundamental ahondar en el elemento de la subordinación, el Consejo de Estado en sentencia del 15 de mayo del 2020 explicó: “… subordinación o dependencia, situación entendida como aquella facultad para exigir al servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del vínculo.” 6–Sic para lo transcrito Este elemento como ya se ha mencionado a lo largo de la providencia, es el que permite demostrar si se ha configurado o no una relación laboral entre las partes, por lo que con fundamento en las pruebas aportadas al proceso se logra concluir que estas son insuficientes para respaldar la afirmación hecha en la demanda y en el recurso de apelación, por tratarse de un planteamiento que no ha sido probado dentro del proceso por la parte demandante, parte en quién recae el deber probatorio.
De otro lado, aunque se tenga por probado el cumplimiento de un horario ello no implica necesariamente la exista una relación laboral entre las partes. En este caso el actor no aportó prueba alguna que permita evidenciar que se encontraba subordinado a un jefe inmediato ya que no allegó que se le hubiesen enviado memorando, llamados de atención, circulares o algún documento en el que se pudiese observar que él debía acudir a un jefe inmediato para solicitar permiso con la finalidad de ausentarse de sus labores.
Así las cosas, a lo probarse uno de los elementos configuradores de la relación laboral como es la subordinación, considera la Sala que los argumentos de la apelación no están llamados a prosperar y en consecuencia se confirmará la decisión venida en apelación. 5.7. DECISIÓN En razón y mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Cesar, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 6 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-33-33-005-2021-00149-01 Sentencia de segunda instancia 15 R E S U E L V E:
PRIMERO: CONFIRMAR la providencia del 17 de julio de 2023 proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, por las consideraciones expuestas en la parte motiva de este fallo.
SEGUNDO: Sin condena en costas de segunda instancia TERCERO: En firme esta sentencia, DEVOLVER el expediente al juzgado de origen dejando las anotaciones pertinentes en el SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Éste proveído fue discutido y aprobado en reunión de Sala de decisión efectuada en la fecha. Acta No.113. MARÍA LUZ ÁLVAREZ ARAÚJO Magistrada JOSÉ ANTONIO APONTE OLIVELLA CARLOS MARIO ARANGO HOYOS Magistrado Magistrado Firmado Por: Maria Luz Alvarez Araujo Magistrada Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Carlos Mario Arango Hoyos Magistrado 003 Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Jose Antonio Aponte Olivella Magistrado Oral 002 Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: 98b568c390cd3fa4828068da8204544486d44664ab98b03be6ca6c5eea87a821 Documento generado en 10/10/2024 09:34:10 AM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica