TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS -Sala Quinta de Decisión- Magistrado Ponente: Augusto Ramón Chávez Marín S.: 150 Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 17001-33-33-001-2019-00043-02 Demandante: Margarita Ceballos Galeano Demandada: Municipio de Pácora (Caldas) Aprobado en Sala Ordinaria de Decisión, según consta en Acta nº049 del 26 de julio de 2024 Manizales, veintiséis (26) de julio de dos mil veinticuatro (2024).
ASUNTO De conformidad con lo previsto por los artículos 243 y 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)1, corresponde a esta Sala de Decisión desatar el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del veinticuatro (24) de agosto de dos mil veintiuno (2021), proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Manizales, que negó las pretensiones de la demanda dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Margarita Ceballos Galeano contra el Municipio de Pácora.
LA DEMANDA Pretensiones En ejercicio del medio de control interpuesto el 30 de enero de 2019, se solicitó lo siguiente2: 1. Que se declare la nulidad del Oficio GER 172040-100-103 del 03 de julio de 2018 expedido por el alcalde del Municipio de Pácora. 1 En adelante, CPACA. 2 Páginas 9 a 13 del archivo nº 01 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp. 17001-33-33-001-2019-00043-02 2 2. Que como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, se condene al Municipio de Pácora a reconocer la existencia de una relación laboral entre la entidad territorial y la señora Margarita Ceballos Galeano. 3. Que se ordene a título de indemnización, el reconocimiento y pago de las siguientes prestaciones laborales y sociales: i) prima semestral; ii) prima de navidad; iii) vacaciones; vi) cesantías; v) intereses a las cesantías; vi) primas extralegales; vii) dotación de calzado; viii) vestido de labor; ix) auxilio de transporte; x) subsidio de alimentación; xi) subsidio familiar;; xii) horas extras diurnas y demás emolumentos de los que sean beneficiarias las personas vinculadas de forma legal y reglamentaria para el desarrollo de las mismas funciones proporcionales al tiempo laborado y liquidadas con base en los valores pactados en los respectivos contratos. 4.
Que se condene a la entidad a reconocer el pago, a título de sanción moratoria, por el no pago oportuno de tales acreencias laborales. 5. Que se condene a la entidad a pagar el valor de los aportes al Sistema de Seguridad Social cancelados directamente por la demandante. 6. Que se condene a la entidad a pagar las prestaciones establecidas en el Decreto 1042 de 1978. 7.
Que se ordene al Municipio de Pácora que las sumas que sean reconocidas y pagadas en favor de la accionante, sean debidamente actualizadas e indexadas. 8. Que se condene en costas por concepto de agencias en derecho a la parte demandada. Hechos de la demanda La parte accionante sustentó sus pretensiones bajo los siguientes supuestos de hecho3, que en resumen indica la Sala: 1.
Manifestó que laboró al servicio de la alcaldía del Municipio de Pácora desempeñándose como “apoyo a la gestión en el desarrollo de los programas de restaurante escolar, madres comunitarias y clubes juveniles del Instituto de Bienestar Familiar en convenio con el Municipio de Pácora - Caldas”. 3 Páginas 5 a 9 del archivo nº 01 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp. 17001-33-33-001-2019-00043-02 3 2. Indicó que las actividades mencionadas se realizaron desde el 21 de enero de 2012 hasta el 31 de diciembre de 2015, a través de los siguientes contratos de prestación de servicios: CONTRATO Nº FECHA INICIAL FECHA FINAL VALOR FOLIOS (Archivo 01 del expediente digital) 042 21/02/2012 31/12/2012 $ 9.030.000 45-51 y 151 002 09/01/2013 31/12/2013 $ 10.944.000 53-63 y 153 005 02/01/2014 31/12/2014 $ 11.536.000 65-73 y 155 005 02/01/2015 31/12/2015 $11.892.000 75-83 y 157 3.
Afirmó que durante el tiempo trabajado, la señora Margarita Ceballos Galeano cumplió con un horario de 7:30 a.m. a 12:30 p.m. y de 2:00 a.m. a 6:30 p.m. de martes a viernes y de 8:00 a.m. a 2:00 p.m. los sábados, devengando como última asignación mensual la suma de $ 991.000. 4. Expresó que durante los años de vinculación la parte demandante recibía órdenes del Secretario de Gobierno Municipal, quien fungía como supervisor de los diferentes contratos suscritos y como jefe de personal de la entidad. 5.
Expuso que durante el tiempo que la parte accionante estuvo vinculada a la entidad, tenía la obligación de cumplir con el horario descrito, circunstancias que considera son muestra de la subordinación y de la falta de autonomía e independencia para el desempeño de sus funciones. 6. Informó que la vinculación contractual fue terminada de manera unilateral por parte de la demandada el día 31 de diciembre de 2015. 7.
Sostuvo que la parte actora radicó reclamación administrativa ante la alcaldía del Municipio de Pácora, la cual fue contestada mediante oficio 172040-100-103 del 3 de julio de 2018 donde se resolvió en sentido negativo la petición. Normas violadas y concepto de la violación La parte demandante estimó violadas las siguientes disposiciones4: • Constitución Política: artículos 1, 2, 13, 25, 53, 122, 123 y 125. • El numeral 3° del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 y, los artículos 1, 2 y 3 de la Ley 244 de 1995 modificada por la Ley 1071 de 2006 4 Páginas 13 a 23 del archivo nº 01 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp. 17001-33-33-001-2019-00043-02 4 Afirmó que de conformidad con la jurisprudencia de los contratos de prestación de servicios, el acto administrativo que negó la petición vulnera los derechos laborales de la parte actora, pues consideró que las labores desempeñadas se enmarcan en la órbita de una clara relación de naturaleza legal y reglamentaria que estructuran los elementos dispuestos por el artículo 23 del CST.
Indicó que la señora Margarita Ceballos Galeano prestó sus servicios personalmente, bajo subordinación y con remuneración, por lo que se configuraron los elementos propios de una relación laboral. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El Municipio de Pácora actuando debidamente representado y dentro del término legal conferido, contestó la demanda5, para oponerse a las súplicas de la misma, con fundamento en lo siguiente: Afirmó que la señora Margarita Ceballos Galeano prestó servicios personales e independientes a la entidad conforme a lo señalado en los contratos y en las condiciones allí establecidas.
Manifestó que todos los contratos de prestación de servicios que se suscriben con la entidad deben tener un supervisor, el cual realiza solo un seguimiento al cumplimiento del objeto contractual conforme a lo establecido en la Ley 80 de 1993 y la Ley 1474 de 2011. Expresó que el contrato no terminó de manera unilateral por la entidad, puesto que el mismo finalizaba el 31 de diciembre de 2015 acorde a plasmado en este.
Propuso los medios exceptivos que denominó: “INEXISTENCIA DE LAS OBLIGACIONES DEMANDADAS”, resaltando que en el trámite del proceso serán desvirtuadas las afirmaciones de la demanda; “COBRO DE LO NO DEBIDO”, indicando que a la entidad se le están cobrando valores derivados de un contrato realidad que no existe; “BUENA FE DEL MUNICIPIO”, expresando que el municipio siempre ha obrado bajo este principio;
“EXCEPCIÓN GÉNERICA”, manifestando que, en caso de encontrarse probados hechos que constituyan una excepción o un medio de defensa para el demandado, el juez deberá reconocerlos de forma oficiosa; “PRESCRIPCIÓN”, considerando que en el evento que se acceda a las súplicas de la demanda, en el presente caso se ha generado la prescripción, “CLARA 5 Páginas 127 a 143 de archivo nº 01 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp. 17001-33-33-001-2019-00043-02 5 CONVICCIÓN DE QUE LA CONTRATACIÓN REALIZADA ERA LA DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS”, señalando que las actividades realizadas en el presente caso debían ser efectuadas por contrato de prestación de servicios. Las excepciones mencionadas fueron clasificadas en la fijación del litigio como “FALTA DE ESTRUCTURACIÓN DE LOS ELEMENTOS REQUERIDOS PARA LA CONFIGURACIÓN DE UNA RELACIÓN LABORAL” y “PRESCRIPCIÓN”.
LA SENTENCIA APELADA El 24 de agosto de 2021, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Manizales dictó sentencia en el asunto de la referencia6, con la cual negó las pretensiones de la demanda y declaró probada la excepción denominada “falta de estructuración de los elementos requeridos para la configuración de una relación laboral” propuesta por la parte demandada.
Lo anterior, con fundamento en las consideraciones que se indican a continuación. Indicó que para la configuración de una relación laboral deben acreditarse los tres elementos esenciales del artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, estos son, la prestación personal del servicio, la remuneración y, en particular, la subordinación o dependencia en el desarrollo de las funciones.
Manifestó que el servicio prestado por la parte demandante, es ajeno a las obligaciones legalmente radicadas en cabeza del municipio, ya que se trataba de un apoyo del municipio de Pácora al ICBF para el desarrollo de programas propios de ese instituto. Señaló que de conformidad con los testimonios recaudados, la parte actora no tenía un horario estricto a cumplir, pues sus actividades dependían propiamente de la gestión que el ICBF programaba en el Municipio de Pácora.
Acreditó la autonomía e independencia de las labores ejercitas por la señora Margarita Ceballos Galeano, toda vez que los testimonios coinciden en afirmar que la misma manejaba las llaves del lugar donde realizaba sus labores ubicado por fuera de la infraestructura de la alcaldía, también que era visitada constantemente en el lugar por familiares o conocidos y que pagaba con sus ingresos el transporte para cumplir con lo programado.
De conformidad con lo anterior y atendiendo el material probatorio obrante 6 Archivo n° 14 del cuaderno 1 del expediente digital. Exp. 17001-33-33-001-2019-00043-02 6 en el expediente, el Juez a quo sostuvo que en el presente asunto, si bien la prestación del servicio y la remuneración fueron debidamente acreditadas, no fue así con la subordinación, toda vez que no obra prueba dentro del plenario que pueda certificar fehacientemente tal condición, pues no se ha logrado desvirtuar el carácter contractual de prestación de servicios de la relación que ligó a las partes durante los años 2012 y 2015.
En la parte resolutiva dispuso:
PRIMERO: DECLARAR probada la excepción de (i) Falta de estructuración de los elementos requeridos para la configuración de una relación laboral, formulada por el apoderado del MUNICIPIO DE PÁCORA (CALDAS), de acuerdo a lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: Con fundamento en el artículo 188 del CPACA, se condena en costas a cargo de la entidad demandada. Por agendas en derecho se fija la suma de ($1.087.548) conforme lo dispone el artículo 7 del Acuerdo PSAA16-10554 de 2016. RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la decisión adoptada por el Juez a quo, actuando dentro del término legal, la parte demandante interpuso recurso de apelación contra el fallo de primera instancia7, de la manera que se indica a continuación. Manifestó que las labores realizadas por la demandante eran inherentes al municipio, ya que dichas funciones fueron establecidas contractualmente por la entidad.
Explicó que, aunque la parte actora prestaba sus servicios en una oficina externa a la alcaldía municipal, esto no implicaba que dejara de ser empleada del municipio, dado que la oficina pertenece al ente territorial. Además, indicó que los equipos utilizados por la demandante para desempeñar sus funciones también eran propiedad del municipio.
Señaló que el manejo de las llaves no implica dejar de ser empleado de la entidad, ya que es una responsabilidad habitual para los empleados abrir y cerrar las oficinas. Afirmó que lo mencionado debe interpretarse como un cumplimiento de 7 Archivo nº 17 del cuaderno 1 del expediente digital. Exp. 17001-33-33-001-2019-00043-02 7 horario, y que cuando se ausentaba era porque la demandante estaba siguiendo las instrucciones del Secretario de Gobierno, quien se encargaba de la programación, daba órdenes y determinaba cómo debían llevarse a cabo las actividades.
Sostuvo que las visitas realizadas en la oficina no son características que descalifiquen la calidad de empleado público y que el pago con ingresos propios para el desplazamiento, surge debido a que la calidad del municipio no permite el acceso a transporte. En ese orden de ideas, concluyó que todos los medios de prueba aportados a este proceso, es posible acreditar los tres presupuestos necesarios de toda relación laboral.
Por lo anterior, solicitó revocar la sentencia apelada y, en su lugar, acceder a las pretensiones de la demanda. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA Las partes demandante y demandada guardaron silencio en esta oportunidad procesal.8 CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO La señora Agente del Ministerio Público no rindió concepto en este asunto.
TRÁMITE PROCESAL DE SEGUNDA INSTANCIA Reparto. Para conocer del recurso de alzada, el expediente fue repartido a este Tribunal el 13 de octubre de 20219, y allegado el 14 de octubre de 2021 al Despacho del Magistrado Ponente de esta providencia10. Admisión y alegatos. Por auto del 4 de noviembre de 202111 se admitió el recurso de apelación y se ordenó correr traslado para alegatos en caso de no existir solicitud de pruebas por practicar en segunda instancia. Dentro del término otorgado, las partes no se pronunciaron12.
El Ministerio Público no rindió concepto en esta oportunidad. Paso a Despacho para sentencia. El 08 junio de 2022 el proceso ingresó a 8 Archivo nº 04 del cuaderno 2 del expediente digital. 9 Archivo nº 20 del cuaderno 1 del expediente digital. 10 Archivo nº 01 del cuaderno 2 del expediente digital. 11 Archivo nº 02 del cuaderno 2 del expediente digital. 12 Archivo nº 04 del cuaderno 2 del expediente digital.
Exp. 17001-33-33-001-2019-00043-02 8 Despacho para sentencia13, la que se dicta en seguida en aplicación de lo dispuesto por el artículo 247 del CPACA. Se precisa que por tratarse de un asunto que versa sobre un caso similar a los ya decididos por esta Corporación, y en procura de la celeridad y agilidad para dar solución a dichos temas, se profiere este fallo sin tener en cuenta el orden de ingreso del proceso a Despacho para ese efecto, tal como lo autoriza el artículo 18 de la Ley 446 de 1998, en armonía con lo previsto por el artículo 115 de la Ley 1395 de 2010.
CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Procede el Tribunal a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia dictada en primera instancia por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Manizales, en los estrictos términos en que aquel fue formulado. Problema jurídico El problema jurídico que se debe resolver en el sub examine se centra en dar respuesta a los siguientes interrogantes: ¿Se encuentran demostrados los elementos constitutivos de una auténtica relación laboral –prestación personal del servicio, subordinación o dependencia y remuneración– entre la señora Margarita Ceballos Galeano y el Municipio de Pácora? En caso afirmativo, ¿hay lugar a declarar la excepción de prescripción del derecho respecto de los períodos sobre los cuales se declararía la relación laboral encubierta entre la señora Margarita Ceballos Galeano y el Municipio de Pácora? De no darse lo anterior, o darse de forma parcial, ¿le asiste derecho a la parte actora a obtener el pago de las prestaciones sociales y demás emolumentos solicitados en la demanda? Hipótesis de solución del caso Para abordar la solución de los problemas jurídicos precisados, la Sala propone una hipótesis según la cual en este proceso no se encuentra acreditado que la señora Margarita Ceballos Galeano haya tenido una relación laboral encubierta como auxiliar administrativo con el Municipio de 13 Ídem.
Exp. 17001-33-33-001-2019-00043-02 9 Pácora, toda vez que las pruebas aportadas al expediente no permiten concluir que el servicio prestado por la accionante se hubiese desarrollado en el marco de una continua subordinación. Para despejar el problema planteado, la Sala abordará los siguientes aspectos: i) vinculación al servicio público por contrato de prestación de servicios; ii) desnaturalización del contrato de prestación de servicios: contrato realidad o relación laboral encubierta; iii) elementos constitutivos de una relación laboral y acreditación en el caso concreto; y iv) existencia del contrato realidad o relación laboral encubierta en el presente asunto. 1.
Vinculación al servicio público por contrato de prestación de servicios De conformidad con el ordenamiento jurídico colombiano, existen tres clases de vinculación al servicio público: i) legal y reglamentaria, como la forma predominante de acceso a cargos públicos y dirigida al ingreso de empleados públicos; ii) laboral contractual, respecto de los trabajadores oficiales a través de contratos de trabajo regulados por el Código Sustantivo del Trabajo; y iii) contractual o de prestación de servicios, regida por el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993.
Esta última forma de vinculación, de acuerdo con la norma que la regula, tiene como propósito el de desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de las entidades estatales, cuando aquellas no puedan ser asumidas por el personal de planta de éstas o requieran conocimientos especializados para ello. La disposición que consagró dicha figura es clara en establecer que en ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y que deben celebrarse por el término estrictamente indispensable.
La jurisprudencia del Consejo de Estado14 ha precisado que dentro de las características principales del contrato de prestación de servicios, se encuentra “(…) la prohibición del elemento de subordinación continuada del contratista, en tanto que este (sic) debe actuar como sujeto autónomo e independiente bajo los términos del contrato y de la ley contractual15, y estos no 14 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. Sentencia del 26 de julio de 2018. Radicación número: 73001-23-33-000-2013-00661-01(4689-14). 15 Cita de cita: Ver Sentencia de Unificación de Jurisprudencia del 25 de agosto de 2016. Consejo de Estado, Sección Segunda.
Consejero Ponente Carmelo Perdomo Cuéter. Radicación 23001233300020130026001(0088-15) CE-SUJ2-005-16. Lucinda María Cordero Causil contra el Municipio de Ciénaga de Oro (Córdoba) Exp. 17001-33-33-001-2019-00043-02 10 pueden versar sobre el ejercicio de funciones permanentes16”. 2. Desnaturalización del contrato de prestación de servicios: relación laboral encubierta El contrato de prestación de servicios consagrado en el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 fue objeto de pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional en sentencia C-154 de 1997, en la cual señaló sus características y diferencias con el contrato de trabajo, y con ello explicó que dicha figura se ajusta a la Carta Política siempre y cuando no se utilice para esconder la existencia de una verdadera relación laboral personal, subordinada y dependiente, pues en esa medida se desnaturaliza el contrato estatal y hace procedente el reconocimiento de las prestaciones sociales, en aplicación del principio de prevalencia de la realidad sobre las formalidades en las relaciones de trabajo (artículo 53 Superior)17. 16 Cita de cita: Ver sentencia C-614 de 2009. 17 “El contrato de prestación de servicios a que se refiere la norma demandada, se celebra por el Estado en aquellos eventos en que la función de la administración no puede ser suministrada por personas vinculadas con la entidad oficial contratante o cuando requiere de conocimientos especializados, para lo cual se establecen las siguientes características: a. La prestación de servicios versa sobre una obligación de hacer para la ejecución de labores en razón de la experiencia, capacitación y formación profesional de una persona en determinada materia, con la cual se acuerdan las respectivas labores profesionales.
El objeto contractual lo conforma la realización temporal de actividades inherentes al funcionamiento de la entidad respectiva, es decir, relacionadas con el objeto y finalidad para la cual fue creada y organizada. Podrá, por esta razón, el contrato de prestación de servicios tener también por objeto funciones administrativas en los términos que se establezcan por la ley, de acuerdo con el mandato constitucional contenido en el inciso segundo del artículo 210 de la Constitución Política, según el cual “ Los particulares pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que señale la ley.”. b. La autonomía e independencia del contratista desde el punto de vista técnico y científico, constituye el elemento esencial de este contrato.
Esto significa que el contratista dispone de un amplio margen de discrecionalidad en cuanto concierne a la ejecución del objeto contractual dentro del plazo fijado y a la realización de la labor, según las estipulaciones acordadas. Es evidente que por regla general la función pública se presta por parte del personal perteneciente a la entidad oficial correspondiente y sólo, excepcionalmente, en los casos previstos, cuando las actividades de la administración no puedan realizarse con personal de planta o requieran de conocimientos especializados, aquellas podrán ser ejercidas a través de la modalidad del contrato de prestación de servicios. c. La vigencia del contrato es temporal y, por lo tanto, su duración debe ser por tiempo limitado y el indispensable para ejecutar el objeto contractual convenido.
En el caso de que las actividades con ellos atendidas demanden una permanencia mayor e indefinida, excediendo su carácter excepcional y temporal para convertirse en ordinario y permanente, será necesario que la respectiva entidad adopte las medidas y provisiones pertinentes a fin de que se dé cabal cumplimiento a lo previsto en el artículo 122 de la Carta Política, según el cual se requiere que el empleo público quede contemplado en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente.
Por último, teniendo en cuenta el grado de autonomía e independencia del contrato de prestación de servicios de que trata el precepto acusado y la naturaleza de las funciones desarrolladas, no es posible admitir confusión alguna con otras formas contractuales y mucho menos con los elementos configurativos de la relación laboral, razón por la cual no es procedente en aquellos eventos el reconocimiento de los derechos derivados de la subordinación y del contrato de trabajo en general, pues es claro que si se acredita la existencia de las características esenciales de éste quedará desvirtuada la presunción establecida en el precepto acusado y surgirá entonces el derecho al pago de las prestaciones sociales en favor del contratista, en aplicación del Exp. 17001-33-33-001-2019-00043-02 11 En sentencia de unificación del 25 de agosto de 201618, el Consejo de Estado señaló que la figura conocida como contrato realidad o, mejor, relación laboral encubierta, se aplica cuando “(…) se constata en juicio la continua principio de la primacía de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo.
Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes. En efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada.
Del análisis comparativo de las dos modalidades contractuales -contrato de prestación de servicios y contrato de trabajo- se obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.
En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente.
Así las cosas, la entidad no está facultada para exigir subordinación o dependencia al contratista ni algo distinto del cumplimiento de los términos del contrato, ni pretender el pago de un salario como contraprestación de los servicios derivados del contrato de trabajo, sino, más bien, de honorarios profesionales a causa de la actividad del mandato respectivo.
(…) No es cierto, entonces, como lo indican los accionantes que cada vez que una entidad presente una insuficiencia de personal en su planta, pueda acudirse como remedio expedito de la misma al contrato de prestación de servicios a fin de solventar la crisis que se pueda generar; la contratación de personas naturales por prestación de servicios independientes, únicamente, opera cuando para el cumplimiento de los fines estatales la entidad contratante no cuente con el personal de planta que garantice el conocimiento profesional, técnico o científico que se requiere o los conocimientos especializados que se demanden.
Desde luego que si se demuestra la existencia de una relación laboral que implica una actividad personal subordinada y dependiente, el contrato se torna en laboral en razón a la función desarrollada, lo que da lugar a desvirtuar la presunción consagrada en el precepto acusado y, por consiguiente, al derecho al pago de prestaciones sociales a cargo de la entidad contratante, para lo cual el trabajador puede ejercer la acción laboral ante la justicia del trabajo, si se trata de un trabajador oficial o ante la jurisdicción contencioso administrativa, con respecto al empleado público.
(…) Preferentemente, el principio constitucional de prevalencia de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales tiene plena operancia en el asunto sub lite, en los casos en que se haya optado por los contratos de prestación de servicios para esconder una relación laboral; de manera que, configurada esa relación dentro de un contrato de esa modalidad el efecto normativo y garantizador del principio se concretará en la protección del derecho al trabajo y garantías laborales, sin reparar en la calificación o denominación que haya adoptado el vínculo que la encuadra, desde el punto de vista formal, con lo cual "agota su cometido al desentrañar y hacer triunfar la relación de trabajo sobre las apariencias que hayan querido ocultarla.
Y esta primacía puede imponerse tanto frente a particulares como al Estado mismo." (Sentencia C-555/94, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz)”. 18 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Consejero Ponente: Dr. Carmelo Perdomo Cuéter. Sentencia del 25 de agosto de 2016. Radicación número: 23001-23- 33-000-2013-00260-01(0088-15)CE-SUJ2-005-16.
Exp. 17001-33-33-001-2019-00043-02 12 prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales19”. 3.
Elementos constitutivos de una relación laboral. Acreditación en el caso concreto Como se indicó anteriormente, el contrato de prestación de servicios se desfigura y da paso al llamado contrato realidad o relación laboral encubierta cuando se demuestra la concurrencia de los tres elementos constitutivos de la relación laboral, es decir, cuando i) la prestación de servicio es personal, ii) subordinada de manera continuada y iii) remunerada.
En el evento de acreditarse lo anterior, surge a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades contenido en el artículo 53 de la Constitución Política de Colombia, el derecho a que le sean reconocidas las prestaciones sociales del caso. Siguiendo la línea de estudio trazada, este Tribunal analizará si en el presente asunto se configura la relación laboral encubierta reclamada, para lo cual abordará cada uno de los elementos constitutivos de la misma, atendiendo las pruebas allegadas al expediente. 3.1 La prestación personal del servicio En sentencia de unificación del 9 de septiembre de 202120, el H. Consejo de Estado precisó lo siguiente en relación con la prestación personal del servicio: “Como personal natural, la labor encomendada al presunto contratista debe ser prestada de forma personal y directamente por este;21 pues, gracias a sus capacidades o cualificaciones profesionales, fue a él a quien se eligió y no a otro; por lo que, dadas las condiciones para su ejecución, el contratista no pudo delegar el ejercicio de sus 19 Cita de cita: En similares términos, se pronunció el Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, en sentencia de 27 de enero de 2011, consejero ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila, expediente: 5001-23-31-000-1998-03542-01(0202-10). 20 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Consejero Ponente: Dr. Rafael Francisco Suárez Vargas. Sentencia del 9 de septiembre de 2021. Radicación número: 05001-23-33-000-2013-01143-01(1317-16)CE-SUJ2-025-21. 21 Cita de cita: Código Sustantivo del Trabajo, literal b) del artículo 23: [Es uno de los elementos esenciales del contrato de trabajo] «La actividad personal del trabajador, es decir, realizada por sí mismo».
Exp. 17001-33-33-001-2019-00043-02 13 actividades en terceras personas.22”. De la documentación obrante en el expediente, se observa que durante el periodo comprendido entre el 21 de febrero de 2012 y el 31 de diciembre de 2015, la señora Margarita Ceballos Galeano estuvo vinculada al Municipio de Pácora a través de contratos de prestación de servicios cuyo objeto principal fue el de apoyar a la gestión en el desarrollo de los programas de restaurante escolar, madres comunitarias y clubes juveniles del Instituto de Bienestar Familiar, de la manera que se describe a continuación: CONTRATO Nº FECHA INICIAL FECHA FINAL VALOR 042 21/02/2012 31/12/2012 $ 9.030.000 002 09/01/2013 31/12/2013 $ 10.944.000 005 02/01/2014 31/12/2014 $ 11.536.000 005 02/01/2015 31/12/2015 $11.892.000 Al respecto, dicha prestación personal del servicio fue certificada el 16 de junio de 201623 por German Felipe Arias Marín, en calidad de Secretario de Gobierno del Municipio de Pácora.
Así pues, de acuerdo con los contratos de prestación de servicios que tienen como característica ser intuito personae, se encuentra acreditado que la demandante prestó de manera personal y directa sus servicios para el Municipio de Pácora en los períodos indicados anteriormente. Continuada subordinación o dependencia En providencia del 4 de febrero de 201624, el H. Consejo de Estado precisó que la subordinación o dependencia es la situación entendida como “(…) aquella facultad para exigir al servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del vínculo”. 22 Cita de cita: Al respeto, véase, entre otras sentencias, la del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B; de 1 de marzo de 2018; radicado 2013-00117-01 (3730-2014);
C.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 23 Página 43 Archivo 01 del cuaderno 1 del expediente digital. 24 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Consejero Ponente: Dr. Gerardo Arenas Monsalve. Sentencia del 4 de febrero de 2016. Radicación número: 81001-23-33-000-2012-00020-01(0316-14). Exp. 17001-33-33-001-2019-00043-02 14 En la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 202125, H. el Consejo de Estado señaló una serie de situaciones indicativas de la existencia de subordinación o dependencia y que deben ser valoradas a la luz de cada caso particular, tales como: lugar de trabajo, horario de labores, dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, y actividades o tareas a desarrollar que correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.
De conformidad con los medios probatorios allegados al expediente, este Tribunal considera que este asunto carece de elementos probatorios suficientes que con certeza y precisión determinen el elemento de la subordinación o dependencia. Lo anterior, con fundamento en las siguientes consideraciones. Al comparar el objeto contractual y las actividades descritas en los testimonios con las funciones del municipio, el Tribunal advierte que no existe concordancia entre ellas, pues las labores realizadas tienen como objetivo cooperar con los programas pertenecientes al Instituto de Bienestar Familiar.
Por otra parte, se encuentra acreditado en el expediente que la señora Margarita Ceballos Galeano debía cumplir con sus labores en una oficina alejada a la infraestructura de la Alcaldía de Pácora y de la cual no hay certeza si pertenece a la entidad municipal. Al respecto, también se encuentra acreditado que la parte demandante era la encargada de las llaves de la oficina, situación que para la Sala acredita la autonomía y libertad en el desarrollo del objeto contractual.
Acerca de otros elementos que permiten demostrar la subordinación, la Sala encuentra que, por una parte, solo dos testigos26 se refieren al cumplimiento de un horario y órdenes, y por la otra, todos los declarantes afirman que la parte demandante debía cumplir con la entrega de informes. Precisamente en relación con los informes, advierte la Sala que en este caso concreto, no se allegó prueba documental que permita determinar la finalidad de los mismos, siendo solo las afirmaciones de Manuel Alejandro Acosta y Mónica Milena Morales27 las que indican que el propósito de los mencionados informes era verificar el cumplimiento del objeto contractual, lo cual encuentra 25 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Consejero Ponente: Dr. Rafael Francisco Suárez Vargas. Sentencia del 9 de septiembre de 2021. Radicación número: 05001-23-33-000-2013-01143-01(1317-16) CE-SUJ2-025-21. 26 Ver declaraciones de las señoras Constanza Osorio Aguirre (Minutos 5:55 a 31:45) y María Angelica Arias (Minutos 33:00 a 56:55) del archivo n° 11 del expediente digital. 27 Ver declaraciones de Manuel Alejandro Acosta (Minutos 1:00:25 a 1:28:41) y Mónica Milena (Minutos 1:30:55 a 2:22:00) del archivo n° 11 del expediente digital.
Exp. 17001-33-33-001-2019-00043-02 15 la Sala conforme a la normatividad vigente en materia de contratación por prestación de servicios. Sobre las ordenes e instrucciones impartidas, la Sala advierte que a la demandante se le informaba sobre los lugares a los cuales debía asistir o la hora de llegada de los suministros del ICBF, aspectos necesarios para cumplir con el objeto contractual.
Así mismo, se omitió acreditar si durante el tiempo laborado se impartieron ordenes o instrucciones de otra naturaleza, al igual que los testimonios también expresan que la parte actora no pedía permiso para realizar actividades personales y en general para ausentarse de sus actividades en desarrollo del objeto contractual. Adicionalmente, si bien es cierto que Constanza Osorio y Angélica Arias afirmaron que la demandante cumplía con un horario, las mismas también indicaron que visitaban constantemente a la accionante y que en ocasiones se quedaban en la oficina acompañándola.
Lo anterior, en criterio de la Sala confirma lo expresado en los hechos de la demanda, pero también permite concluir que el horario no era de estricto cumplimiento y que la señora Margarita Ceballos Galeano tenía autonomía en su lugar de trabajo. En efecto, no se encuentran acreditados los demás elementos desarrollados por el H. Consejo de Estado tendientes a demostrar la subordinación, tales como: el uso de elementos distintivos acordes con la imagen institucional, el uso de elementos institucionales para el cumplimiento efectivo de sus obligaciones, la sujeción a reglamentos e instrucciones, la imposición de un horario y en general la falta de autonomía de la señora Margarita Ceballos Galeano. De igual manera las declaraciones realizadas por Constanza Osorio y Angélica Arias en este proceso permiten inferir la ausencia de los elementos de subordinación durante el vínculo contractual entre las partes, puesto que, si bien las declarantes manifestaron la existencia de un horario y la sujeción a órdenes, también lo es que las declarantes no se encontraban presentes durante el desarrollo de las actividades de la parte demandante.
En síntesis, se concluye que en este asunto se omitió acreditar la subordinación como segundo elemento de la relación laboral alegada por la señora Margarita Ceballos Galeano con el Municipio de Pácora. 3.2 Retribución Sobre la existencia de remuneración por las actividades desarrolladas, el H. Exp. 17001-33-33-001-2019-00043-02 16 Consejo de Estado precisó lo siguiente en la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 202128 ya citada: “Por los servicios prestados, el presunto contratista ha debido recibir una contraprestación económica, con independencia de si la entidad contratante fue la que directamente la realizó. Lo importante aquí es el carácter fijo o periódico de la remuneración del trabajo.
En la práctica, esta retribución recibe el nombre de honorarios, los cuales pueden acreditarse a través de los recibos que, por dicho concepto, enseñen los montos que correspondan a la prestación del servicio contratado”. Según consta en los contratos y las actas de liquidación29, las partes pactaron como contraprestación por los servicios prestados por la demandante un pago por concepto de honorarios durante la duración del contrato. 4.
Existencia del contrato realidad o relación laboral encubierta en el presente asunto En el contexto referido y de conformidad con las pruebas allegadas al expediente, esta Sala de decisión considera que en el caso concreto no se demostró el elemento de subordinación propio y distintivo de una relación laboral encubierta entre la señora Margarita Ceballos Galeano con el Municipio de Pácora.
En ese sentido, este Tribunal coincide con la decisión adoptada por la Juez de primera instancia respecto de la inexistencia de una relación laboral entre las partes. En síntesis, en el presente asunto no se demostraron por la señora Margarita Ceballos Galeano los requisitos para acreditar una relación laboral encubierta. 5. Costas De conformidad con lo dispuesto por el artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, esta Sala de Decisión se abstendrá de condenar en costas en esta instancia, como quiera que no observa que esté probada la causación de las mismas.
En efecto, siguiendo el criterio objetivo valorativo al cual acude el Consejo de 28 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Consejero Ponente: Dr. Rafael Francisco Suárez Vargas. Sentencia del 9 de septiembre de 2021. Radicación número: 05001-23-33-000-2013-01143-01(1317-16) CE-SUJ2-025-21. 29 Páginas 151, 153, 155 y 157 archivo 01 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp. 17001-33-33-001-2019-00043-02 17 Estado30, el Tribunal observa que no hay prueba de gastos o expensas en los que hubiera incurrido la parte demandada en esta instancia, sumado al hecho que no se acreditó intervención activa ante esta Corporación, razón por la cual no es procedente emitir condena en costas por concepto de agencias en derecho.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero. CONFÍRMASE la sentencia de primera instancia proferida del veinticuatro (24) de agosto de dos mil veintiuno (2021) por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Manizales, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Margarita Ceballos Galeano contra el Municipio de Pácora.
Segundo. ABSTIÉNESE de condenar en costas en esta instancia, por lo brevemente expuesto. Tercero.
NOTIFÍQUESE conforme lo dispone el artículo 203 del CPACA. Cuarto. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen y HÁGANSE las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”. Notifíquese y cúmplase Los Magistrados, AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN 30 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Segunda. Subsección A. Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. Sentencia del 18 de enero de 2018. Radicación número: 44001-23-33-000-2014-90035-01(1575-16). Exp. 17001-33-33-001-2019-00043-02 18 PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma denominada SAMAI por parte de los integrantes de la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA, modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.