13-001-23-33-000-2023-00471-00 13-001-23-33-000-2024-00001-00 13-001-23-33-000-2023-00023-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 1 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 049/2024 SALA DE DECISIÓN No. 005 Cartagena de Indias D. T. y C., veintitrés (23) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) I.- IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO, RADICACIÓN Y PARTES INTERVINIENTES Medio de Control: Nulidad electoral Radicación: 13-001-23-33-000-2023-00471-00 (ppal.) 13-001-23-33-000-2024-00001-00 13-001-23-33-000-2023-00023-00 Demandante: Darwin Castilla Acevedo, Giovanny Alberto Martínez Carballo, Luis Carlos Martínez Ortega Demandado: Acto de elección de Rafael Antonio Rodríguez Manotas como alcalde del Municipio de San Cristóbal, Bolívar, para el período 2024-2027 Asunto Inhabilidad/parentesco/ejercicio de autoridad civil, administrativa y política.
Magistrado Ponente: Edgar Alexi Vásquez Contreras II. PRONUNCIAMIENTO Procede esta Corporación a emitir fallo de primera instancia en el proceso de la referencia. III.
ANTECEDENTES 3.1. Las demandas acumuladas. 3.1.1. Pretensiones comunes. Los señores Darwin Castilla Acevedo, Giovanny Alberto Martínez Carballo y Luis Carlos Martínez Ortega, presentaron demanda en ejercicio del medio de control de nulidad electoral establecido en el artículo 139 del C.P.A.C.A., en la que solicitaron que se declare la nulidad del acto de elección de Rafael Antonio Rodríguez Manotas como alcalde del Municipio de San Cristóbal - Bolívar para el período constitucional 2024-2027. 3.1.2.
Hechos comunes. Para sustentar fácticamente la demanda los accionantes afirmaron, en resumen, lo siguiente: El 29 de octubre de 2023 se llevaron a cabo las elecciones de autoridades territoriales para el período constitucional 2024- 2027 y, en las mismas resultó 13-001-23-33-000-2023-00471-00 13-001-23-33-000-2024-00001-00 13-001-23-33-000-2023-00023-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 049/2024 SALA DE DECISIÓN No. 005 electo el señor Rafael Antonio Rodríguez Manotas como alcalde del Municipio de San Cristóbal.
El demandado es pariente en segundo grado de consanguinidad con el señor Tomas José Rodríguez Manotas, quien ostenta la calidad de gerente de la E.S.E. Clínica de Maternidad Rafael Calvo, entidad que se encarga de prestar servicios en los municipios de influencia del Departamento de Bolívar, incluido el personal femenino subsidiado en salud en estado de gestación, gravidez y parto del Municipio de San Cristóbal.
El señor Tomás Rodríguez Manotas, en ejercicio de sus competencias, expidió directrices, circulares, actos administrativos generales y particulares en la jurisdicción de Bolívar, y suscribió contrato con la E.P.S. MUTUAL SER con fecha de inicio el 1º de abril de 2023 y fecha finalización el 31 de marzo de 2025; cuyo objeto era “prestar los servicios y tecnologías en salud a los afiliados del régimen subsidiado y contributivo del contratante, en los cuales se encuentra en el ítem 1.1.1, de afiliados en el renglón cinco, en el cual aparece el Municipio de San Cristóbal, (número de afiliados activos base de datos ADRES).” De acuerdo con la certificación expedida por la Secretaría de Salud Pública de San Cristóbal, la EPS MUTUAL SER tenía a corte 31 de octubre de 2023 un total de 6.878 afiliados en el régimen subsidiado, y prestó servicios de maternidad a varios usuarios, por lo que ejerció autoridad política, civil y administrativa con incidencia el año anterior a la elección en dicho municipio. 3.2.
Normas violadas y cargos de nulidad alegados por los demandantes. Los demandantes alegaron que la elección del alcalde de San Cristóbal, Bolívar, está viciada de nulidad, de conformidad con el numeral 5º del artículo 275 del CPACA. El numeral 4º del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000, establece que no podrá ser inscrito como candidato, ni elegido, ni designado alcalde municipal o distrital “Quien tenga vínculos por matrimonio, o unión permanente, o de parentesco hasta el segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil, con funcionarios que dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección hayan ejercido autoridad civil, política, administrativa o militar en el respectivo municipio; o con quienes dentro del mismo lapso hayan sido representantes legales de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos 13-001-23-33-000-2023-00471-00 13-001-23-33-000-2024-00001-00 13-001-23-33-000-2023-00023-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 3 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 049/2024 SALA DE DECISIÓN No. 005 domiciliarios o de seguridad social de salud en el régimen subsidiado en el respectivo municipio.
El señor Rafael Antonio Rodríguez Manotas no podía ser elegido alcalde del municipio de San Cristóbal, toda vez que tiene un vínculo de parentesco en segundo grado de consanguinidad con el gerente de la ESE Clínica de Maternidad Rafael Calvo, quien en uso de sus atribuciones y dentro de los 12 meses anteriores a las elecciones prestó servicios de seguridad social en el régimen subsidiado, tal como aparece en el contrato celebrado entre Mutual Ser EPS –S y la ESE Clínica de Maternidad Rafael Calvo y, además, ejerció autoridad civil, política y administrativa. 3.3.
Trámite. Las demandas fueron admitidas mediante providencias de 11 de enero1, 15 de enero2 y 16 de enero del 2024,3 en las cuales se ordenó efectuar las correspondientes notificaciones. El 13 de marzo de 2024 se decretó la acumulación de los expedientes de la referencia, y la diligencia de sorteo de magistrado ponente fue realizada el 19 de marzo de 2024, correspondiendo al Despacho 004 de este Tribunal Administrativo.
A través de auto de 30 de abril de 2024 el magistrado ponente ordenó el trámite de sentencia anticipada, decidió las excepciones previas, fijó el litigio, decretó pruebas y corrió traslado para alegar una vez allegadas las pruebas requeridas. 3.4. Contestaciones. 3.4.1. La Registraduría Nacional del Estado Civil4 solicitó que se declare probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, aduciendo que no tiene injerencia en la declaración de nulidad del acto administrativo demandado y que éste no fue proferido por ella, sino por la Comisión Escrutadora Municipal de San Cristóbal.
Se abstuvo de pronunciarse frente a las pretensiones del demandante, teniendo en cuenta que carece de competencia para suspender y/o decretar la nulidad 1 Doc. 09 expediente principal 2023-00471-00. 2 Doc. 05 expediente 2024-00001-00. 3 Doc. 07 expediente 2024-00023-00. 4 Doc. 13 expediente principal; doc. 13 expediente 2024-00001-00 y, doc. 15 expediente 2024- 00023-00. 13-001-23-33-000-2023-00471-00 13-001-23-33-000-2024-00001-00 13-001-23-33-000-2023-00023-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 4 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 049/2024 SALA DE DECISIÓN No. 005 del acto administrativo que declaró la elección demandada, el cual fue proferido por el Consejo Nacional Electoral.
Manifestó que tiene entre sus funciones específicas realizar el proceso de organización de las elecciones de los diferentes mecanismos de participación, y elaborar los respectivos calendarios electorales, razón por la cual no es sujeto procesal llamado a hacer parte de la presente acción de nulidad. 3.4.2. El Consejo Nacional Electoral5 solicitó se declare probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, porque no conoció queja alguna en la que se solicitara la revocatoria de inscripción del señor Rafael Antonio Rodríguez Manotas como aspirante al cargo de alcalde en el municipio de San Cristóbal – Bolívar, en el periodo 2024-2027, no participó en los hechos indicados en el escrito de demanda ni en la expedición del acto demandado, y no se presentó censura alguna por la entidad, dada su nula intervención. 3.4.3.
El señor Rafael Antonio Rodríguez Manotas6 contestó la demanda en todos los procesos acumulados; manifestó que se atiene a los hechos que resulten probados en el proceso, y expuso argumentos de defensa que por ser comunes se resumen en los siguientes términos: El artículo 95 de la Ley 136/94, modificado por la Ley 617 de 2000, que sirve como fundamento a las pretensiones de nulidad de su elección, establece una inhabilidad que implica dos presupuestos: por un lado, el ejercicio como empleado público de jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar; y en segundo, que ese ejercicio se hubiera dado en el respectivo municipio o distrito.
Los artículos 188, 189 y 190 de la Ley 136/94 definen los conceptos de autoridad civil, política y dirección administrativa. El ejercicio de autoridad administrativa implica poderes decisorios, de mando, imposición, vigilancia y control sobre los subordinados, las personas jurídicas o naturales, vinculadas en el municipio en el cual aspira a ser elegido alcalde.
No está inhabilitado para ser elegido alcalde quien sea hermano de una persona que se desempeñe como gerente de una E.S.E. departamental”, como se infiere 5 Doc. 16 expediente principal; doc 15 expediente 2024-0001; doc. 19 expediente 2024-00023. 6 Doc. 17, 19, 22 y 23 del expediente principal; Doc. 19 expediente 2024-0001; Doc. 23 expediente 2024-00023 13-001-23-33-000-2023-00471-00 13-001-23-33-000-2024-00001-00 13-001-23-33-000-2023-00023-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 5 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 049/2024 SALA DE DECISIÓN No. 005 de las sentencias de la Corte Constitucional C-564 de 1997, C-558 de 1994, C-483 de 1998 y SU-207/22, y las del Consejo de Estado, Sección Quinta, de 19 de septiembre de 2013, radicados nos. 11001-03-28-000-2012-00051-00 y 11001-03-28- 000-2012-00052-00, entre otras.
Cuando deba determinarse la configuración de la inhabilidad de un funcionario municipal elegido por su parentesco con un funcionario departamental, la autoridad judicial debe realizar una valoración probatoria concreta y ajustada a los principios de razonabilidad y proporcionalidad. Ello impone un examen específico de la probabilidad real -más allá de potencial- de ejercer la autoridad administrativa en el nivel municipal e incidir en los electores, sin que sea posible la valoración genérica o abstracta fundada solo en consideraciones formales sobre la naturaleza de la entidad.
Sostuvo que a partir de la expedición de la Ley 100 del 1993 la salud viene siendo descentralizada, por lo que la autoridad civil y administrativa que se alegó, estaría a cargo de las E.P.S., para con las I.P.S y las E.S.E., entidades que no debería tener ninguna vinculación contractual con departamentos y menos con los municipios, más aún cuando los municipios y distritos no tienen la competencia y facultad de administrar a su voluntad la salud del usuario, debido a que el gobierno le da libertad al particular de escoger la E.P.S. en que quiere afiliarse y, en segundo lugar, porque es una potestad de las E.P.S.S. elegir las I.P.S – E.S.E. con las que celebrarán convenios y el tipo de servicios que serán objeto de cada uno – pero no hacen convenios con los departamentos y mucho menos con los municipios.
Desde que se creó el Municipio de San Cristóbal, fue poco el tiempo en que tuvo injerencia en la prestación del servicio de salud, toda vez que mediante Decreto 894 de 2004, la Gobernación de Bolívar creó la E.S.E. Regional Bolívar, con autonomía civil, administrativa y patrimonio propio, cuyo objetó era la administración de los centros de salud de los municipios de Clemencia, Villanueva, El Guamo, San Cristóbal y Regidor; sin embargo, dicha E.S.E. se liquidó mediante Decreto 517 de 2013, por lo que la administración de estos centros de salud pasó a ser responsabilidad del Departamento de Bolívar, quien para el caso de San Cristóbal, Villanueva y Clemencia, suscribió un convenio interadministrativo y, entregó el manejo y administración a la ESE Hospital Local de Arjona.
En el presente caso no se configuró la causal de inhabilidad alegada, debido a que la Clínica de Maternidad Rafael Calvo es de nivel II, está ubicada y 13-001-23-33-000-2023-00471-00 13-001-23-33-000-2024-00001-00 13-001-23-33-000-2023-00023-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 6 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 049/2024 SALA DE DECISIÓN No. 005 habilitada para prestar servicio en el Distrito de Cartagena, y no tiene jurisdicción civil y administrativa en el Municipio de San Cristóbal, donde aspiró y fue elegido alcalde; además de que quien presta los servicios de salud de primer nivel del centro de salud UOL del respectivo municipio es la E.S.E. Hospital Local de Arjona, a través de un operador privado denominado inversiones TELEMEDIC y, aunque La E.S.E. de Arjona sí tiene autoridad civil y administrativa con el operador privado en el municipio de San Cristóbal, no tienen ninguna clase de vinculación con la E.S.E. Clínica de Maternidad Rafael Calvo.
Es decir, no hay vinculación civil contractual ni administrativa de la Clínica de Maternidad Rafael Calvo con el Municipio de San Cristóbal, porque estas no tienen sedes o subsedes en el mismo. Además, no administran tributos, tasas o contribuciones que provengan de la población o de residentes de dicho municipio. Luego, contrario a lo afirmado por el demandante, el funcionario con el cual presuntamente tiene vínculo de parentesco en segundo grado de consanguinidad, está en imposibilidad jurídica y territorial de ejercer autoridad administrativa o civil en el Municipio de San Cristóbal – Bolívar.
Por otro lado, el demandante no controvierte de manera clara, precisa y concreta las razones por las cuales el acto de elección estaba viciado de nulidad, pues sólo se limitó a citar el artículo 37 de la Ley 617 de 2000, numeral 4, y la supuesta hermandad que existiría entre con el Gerente de una clínica ubicada en el Distrito de Cartagena. 3.5.
Alegatos de las partes y concepto del agente del Ministerio Público 3.5.1. El Consejo Nacional Electoral reiteró, en lo sustancial, lo expuesto en la contestación de la demanda con relación a la falta de legitimación en la causa por pasiva.7 3.5.2. Darwin David Castilla Caicedo, en su condición de demandante, presentó alegatos de conclusión, reiteró en lo sustancial lo expuesto en la demanda y agregó:8 Ante la inexistencia de los registros civiles, prueba principal para demostrar el parentesco, la Sección Quinta del Consejo de Estado ha señalado que puede 7 doc. 62 expediente principal 8 doc. 93 expediente digital 13-001-23-33-000-2023-00471-00 13-001-23-33-000-2024-00001-00 13-001-23-33-000-2023-00023-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 7 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 049/2024 SALA DE DECISIÓN No. 005 acreditarse a través de pruebas supletorias, y como en el expediente reposan la partida de matrimonio del Rafael Rodríguez Manotas y las partidas de bautismo y matrimonio de Tomas Rodríguez Manotas, documentos que demuestran que ambos tienen como padre al señor David Rodríguez Jaramillo y como madre a la señora Gladys Manotas Santos, debe considerarse probado el parentesco entre el demandado y Tomas Rodríguez Manotas.
Igualmente quedó acreditado que el señor Tomas Rodríguez Manotas fungió en la época de los hechos como gerente y representante legal de la E.S.E. Clínica de Maternidad Rafael Calvo y suscribió el contrato de prestación de servicio en salud No. 21359 del 16 de marzo del 2023, el cual tiene por objeto prestar los servicios y tecnologías en salud incluidos en plan de beneficios en salud a los afiliados del régimen subsidiado y del contributivo del contratante, financiados con recursos de la UPC, en varios municipios de Bolívar, incluido el municipio donde funge como alcalde el demandado.
Así mismo, el personal femenino afiliado a salud de la EPS de Mutual Ser en etapas gestantes, de embarazo, de control, pre y post parto son directamente atendidos en la UOL San Roque de San Cristóbal y a la ESE Clínica de Maternidad Rafael Calvo, pruebas que no dan lugar a dudas que Tomas Rodríguez Manotas ejerció autoridad civil y administrativa dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección, razón por la cual tuvo injerencia en el debate electoral a favor de su hermano, hoy electo alcalde del Municipio de San Cristóbal.
Eso quiere decir que todas las patologías que presenten las mujeres del Departamento de Bolívar en gineco-obstetricia, perinatología, pediatría y la atención de patologías de la mujer de segundo nivel de complejidad, serán remitidas a la E.S.E. Clínica de Maternidad Rafael Calvo. Esto quiere decir que las mujeres embarazadas del Municipio de San Cristóbal Bolívar, son atendidas en esta E.S.E. e incluso por política de la E.S.E. de Arjona Bolívar, todas las mujeres deben parir en esa E.S.E. Clínica de Maternidad Rafael Calvo.
También es cierto que mayor porcentaje de mujeres que fueron atendidas en la E.S.E. Clínica de Maternidad Rafael Calvo, durante el periodo que el demandado se postuló como candidato (en el año 2023), venían de Cartagena, direccionadas a votar por él e incluso por el reconocimiento de Tomas Rodríguez Manotas; es decir, su hermano tuvo al servicio casi que toda la red hospitalaria de Bolívar, al servicio de la campaña de su hermano. 13-001-23-33-000-2023-00471-00 13-001-23-33-000-2024-00001-00 13-001-23-33-000-2023-00023-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 8 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 049/2024 SALA DE DECISIÓN No. 005 También es cierto que en el Municipio de San Cristóbal, Bolívar, todos los profesionales, tecnólogos y técnicos en salud fueron contratados a trabajar en esa E.S.E., directamente o a través de bolsa de empleo. 3.5.3.
El agente del Ministerio Público expresó en su concepto lo siguiente:9 El operador judicial no debe limitarse en la búsqueda de la verdad real, máxime cuando como en este caso, la prueba idónea que acredita el parentesco es de imposible recaudación, porque no existe. Es allí entonces, cuando el operador judicial, de oficio, debe disponer de las pruebas que pudieran conducirle a un mejor juicio.
Las partidas eclesiásticas, si bien no son consideradas pruebas idóneas, si son pruebas indiciarias que podrían llevar a determinar el parentesco que se alega en este caso. Agregó que, si bien el señor Tomás José Rodríguez Manotas, en calidad de gerente de la E.S.E. Clínica de Maternidad Rafael Calvo, ejerció autoridad administrativa, lo hizo solo en la ciudad de Cartagena donde dicha ESE tiene su sede y domicilio, sin que pudiera tener incidencia efectiva en el municipio de San Cristóbal, en donde no tiene sede, ni presta sus servicios dicha entidad y; aún si la Clínica hubiere contratado con la MUTUAL SER EPS, a la cual están afiliados muchos habitantes del municipio de San Cristóbal, no puede inferirse de ello que el gerente de la E.S.E. ejerciera autoridad administrativa en el municipio de San Cristóbal. 3.5.4.
El demandado, Rafael Antonio Rodríguez Manotas,10 reiteró los argumentos expuestos en la contestación, y agregó que la causal de inhabilidad invocada, tiene tres elementos o requerimientos que deben ser cumplidos en forma concurrente; es decir, la ausencia de uno de estos, desconfigura la causal de inhabilidad, el primero es demostrarse el parentesco en el grado exigido, el cual no se demostró; en segundo lugar debe demostrarse el cargo ostentado y que este ejerza la autoridad requerida y en la jurisdicción exigida (hayan ejercido autoridad civil, política, administrativa o militar en el respectivo municipio), lo cual tampoco fue probado, dado que si bien el señor Tomas Rodríguez ostentaba el cargo o empleo alegado, no ejercía la autoridad en el Municipio de San Cristóbal, de conformidad con las pruebas allegada.
Y el último requisito, que es de carácter temporal, no tiene importancia teniendo en cuenta que como no se 9 Doc. 93 expediente digital 10 Doc. 94 expediente digital 13-001-23-33-000-2023-00471-00 13-001-23-33-000-2024-00001-00 13-001-23-33-000-2023-00023-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 9 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 049/2024 SALA DE DECISIÓN No. 005 ejerció la autoridad en el municipio, no es necesario entrar a revisar el tiempo en que ostentó el cargo.
El Consejo de Estado precisó que la jurisdicción departamental de la E.S.E. está delimitada por su objeto, esto es, por la prestación del servicio de salud, pero del carácter departamental no puede colegirse el ejercicio de la autoridad administrativa en todos los municipios del departamento; y aclaró que la competencia funcional que pueda tener el gerente de la E.S.E. esta circunscrita al lugar donde tiene asiento la sede administrativa o científica de la entidad.
La autoridad administrativa que ostentó Tomas Rodríguez Manotas como gerente de la E.S.E. departamental referida en la época de la elección de alcalde del demandado no se extendió hasta el Municipio de San Cristóbal, en virtud de la descentralización territorial y administrativa que rige en Colombia. Adicional a ello, el referido municipio se encuentra descertificado en salud, por lo que la operación de esos servicios son responsabilidad del Departamento de Bolívar, quien actualmente tiene un contrato interadministrativo vigente con la ESE Hospital Local de Arjona, y está a través de Inversiones TELEMEDIC S.A.S., es quien opera el centro de salud del municipio y no tiene injerencia en la toma de decisiones el alcalde municipal.
Por lo anterior, solicitó que se negaran las pretensiones de la demanda. IV.- CONTROL DE LEGALIDAD Agotado el trámite descrito, sin que se adviertan impedimentos procesales ni causales de nulidad que invaliden la actuación, procede este Tribunal a decidir el recurso de apelación interpuesto contra el fallo de primera instancia. V. CONSIDERACIONES 5.1.
Cuestión previa. Mediante memorial de 2 de agosto de 2024 el demandante Darwin Castilla Caicedo manifestó que no se le había dado respuesta a su solicitud previa de 28 de mayo de 2024, orientada, en resumen, a que se ampliara el periodo probatorio, se exigiera a las autoridades a quienes se había solicitado pruebas de oficio que las remitieran efectivamente, y asegurar que respondieran de manera veraz.
Y agregó que como el Magistrado ponente no se pronunció frente a dicho memorial solicitaba la declaración de nulidad procesal del auto de sustanciación No.004 del 22 de julio de 2024, que había resuelto devolver el expediente a secretaria para que corriera traslado para alegar, o en su defecto 13-001-23-33-000-2023-00471-00 13-001-23-33-000-2024-00001-00 13-001-23-33-000-2023-00023-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 10 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 049/2024 SALA DE DECISIÓN No. 005 que pasara el expediente al despacho para pronunciarse sobre la solicitud de 28 de mayo de 2024.
En el escrito de alegatos, reiteró que “el 29 de mayo de 2024, exactamente a las 9:05 am, envié escrito, al correo eléctrico: sgtadminbol@notificacionesrj.gov.co, pronunciándome sobre las pruebas allegadas, radicado dentro de los términos legales, conforme a la ordenado por el auto de fecha 24 de mayo de 2024, mediante el cual ordenó correr traslado por el término legal de 3 días a los sujetos procesales, para si a bien lo tenían ejercieran su derecho a la defensa y contradicción, presenté algunos reparos contra las respuestas dadas por las entidades requerida, sin que hasta la fecha su despacho se haya pronunciado al respecto, y luego en vista de la orden impartida por su despacho con el auto interlocutorio No. 04 del 22 de julio de 2024, mediante el cual resolvió devolver el expediente a Secretaría, para que cumpliera con el tramite omitido, contra este auto radique escrito de nulidad que reposa en el expediente sin folios, del cual su despacho tampoco se ha pronunciado, por eso hago ver al Honorable Magistrado, el yerro que a mi juicio se está cometiendo y que da pie a una nulidad, si su señoría no entra a resolver los escritos señalados”.
La Sala destaca que la solicitud de 28 de mayo de 2024, cuya falta de respuesta, a juicio del demandante mencionado genera nulidad procesal, no obra en el expediente digital, y se infiere con claridad de sus propias afirmaciones que la causa de ello es que la remitió de manera errada al correo electrónico sgtadminbol@notificacionesrj.gov.co, destinado por este Tribunal a realizar las notificaciones de los procesos, y que es distinto al que se informó al demandante como canal oficial habilitado para recibir correspondencia digital dentro del asunto, y que corresponde a desta0bol@notificacionesrj.gov.co, dirección esta última en la que el demandante ha presentado memoriales de subsanación de la demanda, escritos descorriendo el traslado de las contestaciones, de oposición a solicitudes de nulidad y los alegatos de conclusión. De acuerdo con providencia proferido por la Sección Quinta del Consejo de Estado el 13 de agosto de 2024,11 al decidir un recurso de queja dentro de un proceso de nulidad electoral, la consecuencia del error en que incurrió el demandante es que no se puede tener como presentado oportunamente el escrito que enviado a través de un canal digital que no se había dispuesto para el efecto, tal como lo había señalado en otra oportunidad la misma 11 Nulidad Electoral, Radicación: 13001-23-33-000-2024-00032-01, Demandante: Robert De Jesús Rico Amariles, demandado: Robinson Fernández Astorga – Alcalde de Hatillo de Loba (BOLÍVAR) 13-001-23-33-000-2023-00471-00 13-001-23-33-000-2024-00001-00 13-001-23-33-000-2023-00023-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 11 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 049/2024 SALA DE DECISIÓN No. 005 corporación.12 Este criterio se funda, entre otras razones, en la organización digital del aparato judicial, que se traduce en la eficiencia de la prestación del servicio de administración de justicia. Luego, el memorial presentado por el demandante referido el 28 de mayo de 2024 debe tenerse como no presentado y por ello no estuvo obligado el Tribunal al pronunciarse frente a él, criterio que se apoya igualmente en sentencia dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de 15 de febrero de 2024 dentro de la acción de tutela radicada con el número 11001- 03-15-000-2023-06806-00, incoada por un accionante que pretendía que se decidiera un recurso de apelación presentado de manera errada en un buzón de correo electrónico previsto para realizar envíos de documentación e información por parte de la Secretaría de este Tribunal Administrativo.
No sobra agregar que el artículo 133 del C.G.P., describe las causales de nulidad susceptibles de ser alegadas, y que el artículo 135 ibidem establece que “el juez rechazará de plano la solicitud de nulidad que se funde en causal distinta de las determinadas en este capítulo…” y como que el demandante no alegó ninguna de las causales previstas en el artículo 133 del CGP, procede rechazar de plano la solicitud de nulidad presentada por el señor Darwin Castilla Caicedo, decisión que se toma en esta sentencia por razones de economía procesal, atendiendo el principio de celeridad que rige el proceso de nulidad electoral, a lo que se suma que de conformidad con el artículo 243-A del CPACA, contra el auto que niega la solicitud de nulidad en el proceso de nulidad electoral no procede recurso alguno. 5.2.
Problema jurídico. Corresponde a la Sala establecer si el alcalde elegido en el Municipio de San Cristóbal – Bolívar para el periodo constitucional 2024 – 2027 incurrió en la causal de inhabilidad prevista en el artículo 4º del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000, y en caso afirmativo si el acto de elección demandado está o no viciado de nulidad por la causal prevista en el numeral 5º del artículo 275 del C.P.A.C.A., consistente en que “Se elijan candidatos o se nombren personas que no reúnan las calidades y requisitos constitucionales o legales de elegibilidad o que se hallen incursas en causales de inhabilidad”. 12 Consejo de Estado, Sección Quinta, auto de 4 de abril de 2024, Rad. 44001-23-40-000-202300118- 01, MP.
Luis Alberto Álvarez Parra. 13-001-23-33-000-2023-00471-00 13-001-23-33-000-2024-00001-00 13-001-23-33-000-2023-00023-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 12 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 049/2024 SALA DE DECISIÓN No. 005 Para decidir el problema planteado se determinará si el demandado tiene la condición de hermano del señor Tomás Rodríguez Manotas, si este ejerció el cargo de gerente de la E.S.E Clínica de Maternidad Rafael Calvo durante el año anterior a la elección demandada y si en dicho cargo ejerció autoridad civil, política, administrativa o militar en el Municipio de San Cristóbal, Bolivar; o dentro del mismo periodo representó legalmente a dicha ESE y ésta prestó servicios de seguridad social en salud en el régimen subsidiado en dicho municipio. 5.3.
Tesis de la Sala. El demandado tiene la condición de hermano del señor Tomás Rodríguez Manotas, quien ejerció el cargo de gerente de la E.S.E. Clínica de Maternidad Rafael Calvo, entidad descentralizada del Departamento de Bolívar, durante el año anterior a la elección demandada; no obstante, aunque desde el punto de vista formal puede considerarse que dada la ubicación de su cargo en la estructura administrativa de la ESE y las funciones atribuidas legal y estatutariamente tenía a su cargo funciones típicas del ejercicio de autoridad civil y administrativa, el análisis del material probatorio allegado al proceso no acreditó que ejerciera dicha autoridad en el Municipio de San Cristóbal, Bolívar durante el periodo inhabilitante, o que de acuerdo con sus actividades tuviera la probabilidad real de ejercerla. 5.4.
Estudio y decisión del caso concreto. 5.4.1. La causal de inhabilidad del el numeral 4º del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000. De acuerdo con la Sección Quinta del Consejo de Estado13, las inhabilidades implican restricciones al ejercicio del derecho fundamental a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, en tanto busca impedir la elegibilidad de determinadas personas que se encuentran afectadas por situaciones, circunstancias o condiciones que la ley expresamente así califica, que afectan intereses, valores y principios superiores protegidos.
En consecuencia, se constituyen en límites para acceder al desempeño de cargos públicos que procuran la realización del interés general. El artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000, prevé entre las inhabilidades para ser alcalde, la siguiente: 13 Providencia de 21 de enero de 2021, radicado N°: 15001-23-33-000-2019-00588-01 13-001-23-33-000-2023-00471-00 13-001-23-33-000-2024-00001-00 13-001-23-33-000-2023-00023-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 13 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 049/2024 SALA DE DECISIÓN No. 005 “4.
Quien tenga vínculos por matrimonio, o unión permanente, o de parentesco hasta el segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil, con funcionarios que dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección hayan ejercido autoridad civil, política, administrativa o militar en el respectivo municipio; o con quienes dentro del mismo lapso hayan sido representantes legales de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social de salud en el régimen subsidiado en el respectivo municipio”.
El Consejo de Estado ha reiterado que para que se configure la causal anterior deben concurrir los siguientes elementos: i) El vínculo, que debe tener origen en matrimonio, o unión permanente, o parentesco en segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad, o único civil con funcionarios públicos14 (elemento personal); ii) el ejercicio de autoridad civil, política, administrativa o militar por parte del funcionario (elemento objetivo); iii) dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección (elemento temporal); iii) La en la circunscripción territorial15 en la cual debe efectuarse la elección (elemento territorial).16 En general, las disposiciones que fijan las inhabilidades prevén aquellos elementos “sin cuya acreditación no podría erigirse el límite impuesto al derecho a ser elegido del inscrito, elegido o designado, de manera que todos ellos deben concurrir.17 5.4.2.
La configuración de los elementos de la causal en el caso concreto. (i) Vínculo por parentesco en segundo grado de consanguinidad del alcalde demandado con funcionarios públicos (elemento personal). En el presente caso los demandantes afirman que el alcalde demandando – Rafael Antonio Rodríguez Manotas -, tiene parentesco en segundo grado de 14 El término funcionario se refiere a todos los servidores que prestan servicios a una entidad pública y ejercen las funciones que a estas corresponden; es decir, a los empleados públicos y a los trabajadores oficiales. 15 Se refiere a que el pariente que inhabilite al candidato electo despliegue o haya desplegado sus competencias en el ente territorial respecto del cual este pretende hacerse elegir.
Consultar https://www.consejodeestado.gov.co/documentos/biblioteca/libros/2019pr/ElecTer/Libro_elecc iones_territoriales.pdf 16 Ver entre otras las sentencias del Consejo de Estado, Sección Quinta de 19 de febrero de 2015, exp. 11001-03-28-000-2014-00045-00, sentencia de unificación de 9 de abril de 2015 exp. 11001-03- 28-000-2014-00061-00, sentencia de 10 de marzo de 2016 exp. 54001-23-31-000-2012-00001-03;
Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 1º de diciembre de 2017 exp. 20001-23-33-003- 2017-00107-01(PI), sentencia de 12 de marzo de 2019 exp. 11001-03-15-000-2018-04505-00(PI). 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 21 de enero del 2021, radicado 15001-23-33-000-2019-00588-01. 13-001-23-33-000-2023-00471-00 13-001-23-33-000-2024-00001-00 13-001-23-33-000-2023-00023-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 14 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 049/2024 SALA DE DECISIÓN No. 005 consanguinidad con el señor Tomas Rodríguez Manotas, y para demostrarlo aportaron los siguientes medios de pruebas: Pruebas documentales allegadas Proceso 2023-00471 Proceso 2024- 00001 Proceso 2024- 00023 Partida de Bautismo del señor Tomás Rodríguez Manotas expedida por la Arquidiócesis de Cartagena el 22/11/23, en la cual consta que es hijo de los señores David Rodríguez y Gladis Manotas y sus abuelos paternos Tomas Rodríguez y Rosa Jaramillo (…) abuelos maternos: Nicanor Manotas y Rosa Santos F. 64 doc. 07 F. 13 doc. 01 F. 13 doc. 01 Partida de matrimonio de los señores Rafael Rodríguez Manotas y Rosiris Puello Beltrán, expedida por la Arquidiócesis de Cartagena el 22/11/23. en el cual consta que es hijo de los señores David Rodríguez Jaramillo y Gladis Manotas Santos F. 66 doc. 07 F. 14 doc. 01 F. 14 doc. 01 Registro civil de matrimonio del señor Rafael Rodríguez Manotas, expedido por la Registraduría Nacional del Estado Civil el 23 de noviembre del 2023 f. 16 doc. 01 f. 16 doc. 01 De oficio se requirió el registro civil del alcalde demandado y del señor Tomás Rodríguez Manotas, a quien el actor señala como hermano del funcionario anterior, a la Registraduría Nacional del Estado Civil – RNEC, donde de acuerdo con la ley tramitaron la expedición de sus cédulas de ciudadanía, y a las EPS SANITAS y CAJACOPI, en las cuales se encuentran afiliados, de acuerdo con la base pública de datos de la ADRESS.
No obstante, tanto la Registraduría Municipal del Estado Civil de San Cristóbal como el Técnico Administrativo de la Registraduría Nacional del Estado Civil dieron respuesta al requerimiento anterior y señalaron que, revisado el archivo físico y de sistemas tanto en sede central como territorial, no se encontraba registro civil de nacimiento de los señores Tomás José Rodríguez Manotas y Rafael Antonio Rodríguez Manotas, toda vez que el 28 de octubre de 2007 fue incinerada la Registraduría Municipal del Estado Civil de San Cristóbal, lo cual ocasionó la pérdida total de documentos y bienes, e incluso el inmueble quedó totalmente destruido.
(fs. 4-7 doc 60 expediente principal). Agregaron que tampoco se encontró una imagen con la cual reconstruir la mencionada inscripción (doc. 82 expediente principal)”. A su turno, las EPS mencionadas manifestaron que como los señores Tomás y Rafael Rodríguez Manotas se afiliaron siendo mayores de edad, aportaron para su afiliación la cédula de ciudadanía y, en consecuencia, no obraban en sus archivos los registros civiles requeridos (doc. 64 y 65 del expediente principal). 13-001-23-33-000-2023-00471-00 13-001-23-33-000-2024-00001-00 13-001-23-33-000-2023-00023-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 15 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 049/2024 SALA DE DECISIÓN No. 005 Si bien al proceso no se incorporaron los registros civiles del accionado y la persona a quien el actor le atribuye la condición de hermano de aquél, ello no obedeció a una conducta omisiva del accionante, quien no pudo obtenerlos de la institución estatal que en principio debió expedir su copia, y ante la evidencia de la destrucción de dichos documentos en la sede de la Registraduría Municipal de San Cristóbal y la falta de su copia en las oficinas centrales de la Registraduría Nacional del Estado Civil, no se le puede imputar al actor el incumplimiento de la carga de probar.
Tampoco resultaba procedente que el Tribunal suspendiera el trámite del proceso de nulidad electoral, regido por el principio de celeridad, a la espera de que la Registraduría procediera a adelantar el trámite de reconstrucción del registro civil, a lo que se suma que dicha circunstancia no está legalmente prevista como como una causal de suspensión del proceso.
Ello no impide, sin embargo, atendiendo los medios de prueba allegados al proceso y la jurisprudencia del Consejo de Estado en esta materia, demostrar el vínculo de parentesco alegado en la demanda. Lo anterior, porque el Consejo de Estado ha señalado que para que se estructure la causal bajo estudio “no es suficiente que un candidato esté emparentado con cualquier servidor público.
Se necesita, además, que el parentesco o vínculo exista en los grados y modalidades que dice la ley, para cuya acreditación resulta idóneo el registro civil, sin perjuicio de que medien circunstancias extraordinarias que obliguen a determinar la filiación a partir de otras pruebas, como lo destacó la Sala en fallo de 10 de marzo de 2016”. 18 En efecto, la Sección Quinta del Consejo de Estado señaló que no existe una tarifa probatoria para acreditar el vínculo de que trata la causal de nulidad comentada, de manera que la existencia del certificado del registro civil no es el único medio idóneo para acreditarlo.19 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Magistrado Ponente: Pedro Pablo Vanegas Gil, sentencia de 1° de diciembre de 2022.
Radicación: 76001-23- 33-000-2019-01126-01. 19 Ver entre otras, las sentencias del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Magistrada Ponente: Rocío Araújo Oñate, providencia de 5 de mayo 2022, radicación: N° 11001-03-28-000-2022-00033-00; sentencia del 10 de septiembre de 2020, Radicado N° 44001-23-40-000-2019-00184-01, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez;
Sentencia del 30 de enero de 2019, M.P. Alberto Yepes Barreiro, expediente 11001-03-28-000-2018-00109-00; Sentencia del 18 de septiembre de 2018, M.P: Carlos Enrique Moreno Rubio, expediente 11001-03-28-000- 2018-00025-00. 13-001-23-33-000-2023-00471-00 13-001-23-33-000-2024-00001-00 13-001-23-33-000-2023-00023-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 16 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 049/2024 SALA DE DECISIÓN No. 005 En el presente caso, aunque no se allegaron los registros civiles requeridos, lo cual se explica por la circunstancia extraordinaria descrita previamente, y esos documentos son en principio la prueba idónea para acreditar el parentesco, las demás pruebas aportadas al expediente demuestran que Tomás y Rafael Rodríguez Manotas son hijos del señor David Rodríguez Jaramillo y la señora Gladis Manotas Santos, por lo tanto, tienen vínculo de parentesco en el segundo grado de consanguinidad.
Destaca la Sala que la conducta procesal de la parte demandada es susceptible de ser valorada por este Tribunal al amparo del artículo 241 del C.G.P., de acuerdo con el cual el juez podrá deducir indicios de la conducta procesal de las partes, y el artículo 242 ibídem, que dispone que el juez apreciará los indicios en conjunto, teniendo en consideración su gravedad, concordancia y convergencia, y su relación con las demás pruebas que obren en el proceso.
El hecho de que el demandado a lo largo del proceso no negó la existencia del referido vinculo, constituye un indicio del mismo, a lo que se suma otro indicio, cual es que, ante la aportación por parte del accionante de las partidas eclesiásticas descritas previamente, el accionado no procedió a tacharlas de falsas; y si valoramos dichos indicios en conjunto con el contenido material de las actas mismas, a las que esta Sala les otorga mérito probatorio ante la imposibilidad inmediata de obtener los registros civiles, se llega a la conclusión de que efectivamente se configuró el vínculo de parentesco alegado como fundamento fáctico de la demanda bajo estudio. - Para acreditar que el pariente de quien resultó elegido alcalde tuvo la calidad de funcionario público, la Sala Plena20 y la Sección Quinta21 del Consejo de Estado han señalado que dicho concepto “comprende a todos los servidores que prestan sus servicios a una entidad pública y ejercen las funciones que a esta corresponden, es decir a los empleados públicos y a los trabajadores oficiales, pero que el término ‘funcionario’ contenido en la inhabilidad es equiparable a la de ‘empleado público”.
En la demanda se afirmó que el señor Tomás José Rodríguez Manotas, hermano del alcalde demandado, fungió como empleado público de una empresa social del orden depatamental durante el periodo inhabilitante. 20 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 29 de enero de 2019. C.P. Rocío Araújo Oñate.
Expediente 11001032800020180003100 21 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencias de 26 de marzo de 2015. Expediente 11001-03- 28-000-2014- 00058-00 y del 5 de mayo de 2016, radicación 54001-23-33-000-2015-00530-01. C.P. Alberto Yepes Barreiro. 13-001-23-33-000-2023-00471-00 13-001-23-33-000-2024-00001-00 13-001-23-33-000-2023-00023-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 17 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 049/2024 SALA DE DECISIÓN No. 005 En lo relacionado con las Empresas Sociales del Estado el Decreto 1876 de 1994, “Por el cual se reglamentan los artículos 96, 97 y 98 del Decreto Ley 1298 de 1994”, estableció en el artículo 1º que dichas empresas “constituyen una categoría especial de entidad pública, descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, creadas y reorganizadas por ley o por las asambleas o concejos”; y en el artículo 17 dispuso que “las personas que se vinculen a una Empresa Social del Estado tienen el carácter de empleados públicos o trabajadores oficiales en los términos establecidos en el artículo 674 del Decreto Ley 1298 de 1994”.
El Decreto 664 de 5 de julio de 1995 “por medio del cual se modifica y adiciona el Decreto N° 1000 de nov 25/94, ambos proferidos por la Gobernación del Departamento de Bolívar, establecieron que la Clínica de Maternidad Rafael Calvo C., es una empresa Social del Estado, entidad pública descentralizada del orden departamental de categoría especial.22 En el proceso se probó que el señor Tomás José Rodríguez Manotas fue nombrado gerente de la Empresa Social del Estado Clínica de Maternidad Rafael Calvo C. mediante Decreto 18 del 28 de enero de 2021,23 proferido por el gobernador del Departamento de Bolívar, por un periodo que empezó a correr con la posesión en el cargo y se extendió hasta 3 meses después de inicio del periodo constitucional del gobernador elegido en las elecciones territoriales de 2023, de conformidad con el artículo 20 de la Ley 1797 de 2016; y en dicho cargo se posesionó el señor Tomás José Rodríguez Manotas el 3 de febrero de 2021.24 Luego, el señor Tomás José Rodríguez Manotas tuvo la calidad de funcionario (empleado público) como lo exige la causal de inhabilidad que se le imputa, desde el 3 de febrero de 2021 hasta la fecha de la elección el 29 de octubre de 2023, e incluso con posterioridad, por lo que se cumple el elemento analizado. ii) El ejercicio de autoridad civil, política, administrativa o militar por parte del funcionario (elemento objetivo).
La Ley 136 de 1994 “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”, definió la autoridad civil política y administrativa en los siguientes términos: 22 fs. 3- 25 doc. 68. 23 Fs. 70-73 doc. 07 exp. 2023-00471, fs. 26-29 doc. 01exp. 2024-001, Fs. 23-26 doc. 01 exp. 2024- 00023. 24 f. 2 doc. 71 13-001-23-33-000-2023-00471-00 13-001-23-33-000-2024-00001-00 13-001-23-33-000-2023-00023-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 18 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 049/2024 SALA DE DECISIÓN No. 005 “Artículo 188.
Autoridad civil. Para efectos de lo previsto en dicha Ley, se entiende por autoridad civil la capacidad legal y reglamentaria que ostenta un empleado oficial para cualquiera de las siguientes atribuciones: 1. Ejercer el poder público en función de mando para una finalidad prevista en esta Ley, que obliga al acatamiento de los particulares y en caso de desobediencia, con facultad de la compulsión o de la coacción por medio de la fuerza pública. 2.
Nombrar y remover libremente los empleados de su dependencia, por sí o por delegación. 3. Sancionar a los empleados con suspensiones, multas o destituciones. Artículo 189. Autoridad política. Es la que ejerce el alcalde como jefe del municipio. Del mismo modo, los secretarios de la alcaldía y jefes de departamento administrativo, como miembros del gobierno municipal, ejercen con el alcalde la autoridad política.
Tal autoridad también se predica de quienes ejerzan temporalmente los cargos señalados en este artículo. Artículo 190. Dirección administrativa. Esta facultad además del alcalde, la ejercen los secretarios de la alcaldía, los jefes de departamento administrativo y los gerentes o jefes de las entidades descentralizadas, y los jefes de las unidades administrativas especiales como superiores de los correspondientes servicios municipales.
También comprende a los empleados oficiales autorizados para celebrar contratos o convenios; ordenar gastos con cargo a fondos municipales; conferir comisiones, licencias no remuneradas, decretar vacaciones y suspenderlas, para trasladar horizontal o verticalmente los funcionarios subordinados; reconocer horas extras, vincular personal supernumerario o fijarle nueva sede al personal de planta; a los funcionarios que hagan parte de las unidades de control interno y quienes legal o reglamentariamente tengan facultades para investigar las faltas disciplinarias”.
Frente al concepto de autoridad civil el Consejo de Estado,25 señaló: “Otrora esta sección tuvo la tesis de que la autoridad civil era un concepto genérico que comprende la autoridad administrativa, teniendo en cuenta que la primera abarca la segunda. Sin embargo, esta postura fue abandonada como se muestra a continuación: (…) teniendo en cuenta el fallo proferido por la Sala Plena el 15 de febrero de 2011, esta Sección dictó la sentencia del 19 de febrero de 2015, en la que se ajustó el concepto de autoridad civil con las siguientes pautas: “Sea lo primero advertir, que la noción de autoridad civil ha sufrido grandes trasformaciones, pues a lo largo del tiempo la jurisprudencia del Consejo de Estado ha dotado con diverso contenido a esta acepción. No obstante, lo anterior, en el año 2011 la Sala Plena de esta Corporación zanjó la discusión existente y señaló que: 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Magistrado Ponente: Omar Joaquín Barreto Suárez, auto de 9 de mayo de 2024, Radicación: 70001-23-33- 000-2023-00155-01. 13-001-23-33-000-2023-00471-00 13-001-23-33-000-2024-00001-00 13-001-23-33-000-2023-00023-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 19 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 049/2024 SALA DE DECISIÓN No. 005 “Estima la Corporación que la autoridad civil, para los efectos del artículo 179.5 CP., es una especie de la autoridad pública –como lo es la jurisdiccional, la política, la militar, la administrativa, entre otras, y consiste en el ejercicio de actos de poder y mando, que se desarrollan mediante típicos actos de autoridad, así como a través de la definición de la orientación de una organización pública, y de sus objetivos y tareas, la cual ejerce un servidor público o un particular que cumple función pública; poder que se expresa tanto sobre los ciudadanos y la comunidad en general -expresión exógena de la autoridad civil- como al interior de la organización estatal -expresión endógena de la autoridad civil.” En otras palabras, la autoridad civil implica la posibilidad de tomar decisiones en materia de policía administrativa, materializadas en actos administrativos, y de hacerlas cumplir incluso en contra de la voluntad de los destinatarios”26 En cuanto a la autoridad administrativa, la misma providencia sostuvo que, “para identificar si un cargo implica el ejercicio de autoridad administrativa, se puede acudir a un criterio orgánico (empleos detallados en el inciso primero del artículo 190 de la Ley 136 de 1994) o a un criterio funcional (cualquier otro empleo que ejerza las funciones enunciadas en el inciso segundo de la norma ibidem).
Y es posible evidenciar su ejercicio por parte de “los empleados oficiales autorizados para celebrar contratos o convenios, ordenar gastos, conferir comisiones, licencias, vacaciones, trasladar funcionarios subordinados, reconocer horas extras, vincular personal supernumerario o fijar nueva sede de trabajo…”. La Sala Tercera Especial de Decisión de Pérdida de Investidura de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado 27 explicó, por su parte, que el término autoridad política ha sido definido “como la capacidad para “presentar proyectos de Ley y sancionarlos, manejar las relaciones con los otros poderes y con otros Estados, gestionar, trazar y apalancar el rumbo de la Nación”, y también se ha dicho que es “la que ejercen los que ‘gobiernan y mandan ejecutar las leyes’, es la que ejerce quien tiene el poder de decidir, con un alcance de obligatoriedad y con el fin de alcanzar metas de carácter general y de beneficio común, al menos teóricamente”. - Descendiendo al asunto bajo estudio, se advierte que el gerente de la ESE Clínica de Maternidad Rafael Calvo C., no ejerció autoridad política, porque no tiene ninguna de las potestades con las cuales la jurisprudencia comentada la caracteriza, pues no puede presentar proyectos de ley ni sancionarlos, manejar las relaciones con otros poderes y con otros Estados, gestionar, trazar y apalancar el rumbo de la Nación, ni mucho menos ejecutar las leyes.
A ello se suma que de manera expresa el artículo 189 de la Ley 136/94 estableció que la autoridad 26 Consejo de Estado, Sección Quinta, CP. Carlos Enrique Moreno Rubio, Rad. 76001-23-33- 0002020-00013-01, Sentencia del 28 de enero de 2021. 27 Providencia de 9 de marzo de 2023 Radicación: 11001-03-15-000-2022-03430-00. 13-001-23-33-000-2023-00471-00 13-001-23-33-000-2024-00001-00 13-001-23-33-000-2023-00023-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 20 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 049/2024 SALA DE DECISIÓN No. 005 política en cada municipio es la que ejerce el alcalde como jefe del municipio, y si pudiera extenderse este criterio a los gobernadores en el nivel departamental, lo cierto es que el hermano del demandado no fungió como jefe de la administración en ningún nivel. - Para establecer si el cargo de Gerente de la ESE departamental desempeñado por el señor Tomás José Rodríguez Manotas ejercía autoridad civil y administrativa, la Sala examinará las normas que lo regulan y los medios de prueba allegados al proceso sobre su posible ejercicio: El artículo 4 del Decreto 139 de 1996 “Por el cual se establecen los requisitos y funciones para los Gerentes de Empresas Sociales del Estado y Directores de Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud del sector público y se adiciona el Decreto número 1335 de 1990” establece como funciones del cargo de gerente de ESE, entre otras, las siguientes, además de las definidas en la Ley, Ordenanza o Acuerdo: “17.
Nombrar y remover los funcionarios bajo su dependencia de acuerdo con las normas de administración de personal que rigen para las diferentes categorías de empleo, en Sistema General de Seguridad Social en Salud (…) 20. Representar legalmente a la entidad judicial y extrajudicialmente y ser ordenador del gasto. 21. Firmar las convenciones colectivas con los trabajadores oficiales de acuerdo con la disponibilidad presupuestal. 22.
Contratar con las Empresas Promotoras de Salud públicas o privadas la realización de las actividades del Plan Obligatorio de Salud, que esté en capacidad de ofrecer”. A su turno, el Decreto 664 de 5 de julio de 1995, proferido por el Gobernador del Departamento de Bolívar, estableció en su artículo 19 las siguientes funciones del gerente o director: dirigir la empresa…ser nominador y ordenador del gasto, de acuerdo con las facultades concedidas por la Ley y los reglamentos; representar a la empresa judicial y extrajudicialmente; celebrar o suscribir los contratos de la empresa.28 El manual de funciones de la misma ESE, Acuerdo 003 de 10 de junio de 1996 de la Junta Directiva (fs. 28-67 doc. 68 expediente principal), reiteró que el gerente tendría las funciones previstas en el Decreto 139 de 1996 y en el Decreto 664 de 1995.
A juicio de la Sala las normas examinadas no atribuyen al gerente de las ESE Clínica Maternidad Rafel Calvo el tipo de funciones que caracterizan la 28 (fs. 3- 25 doc. 68). 13-001-23-33-000-2023-00471-00 13-001-23-33-000-2024-00001-00 13-001-23-33-000-2023-00023-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 21 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 049/2024 SALA DE DECISIÓN No. 005 autoridad civil; y aunque los demandantes afirmaron que ejerció dicha forma de autoridad por tener capacidad legal y reglamentaria para ejercer sus funciones y que, en virtud de esas competencias expidió directrices, circulares, actos administrativos generales y particulares en todo el territorio del departamento de Bolívar, no aportaron prueba de ello. - Contrario a lo dicho respecto de la autoridad política y civil, es evidente que, por su ubicación en la estructura administrativa y por sus funciones, esto es, atendiendo a criterios orgánicos y funcionales, el cargo de gerente de la ESE es de aquéllos llamados al ejercicio de autoridad administrativa, puesto que tiene la mayor jerarquía en la institución y, adicionalmente, tiene atribuidas funciones que le permiten contratar, ejercer potestad nominadora, ordenación de gastos y representación judicial y extrajudicial.
No obstante, se debe considerar, como ha señalado la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, para considerar probado el elemento objetivo de la causal examinada, esto es, el ejercicio de autoridad, no basta con establecer formalmente la ubicación del cargo desempeñado por el pariente del elegido en la estructura administrativa de la entidad y la naturaleza de sus funciones; y tampoco es necesario que se verifique que efectivamente el servidor público hizo uso de algunas de las atribuciones que le otorga la ley.
Lo que resulta imprescindible para demostrar la autoridad, en este caso administrativa, es que se demuestre que tuvo la potencialidad o probabilidad real de ejercerla, esto es, de incidir efectivamente en el resultado de la elección. 29 En el presente caso las pruebas allegadas al proceso guardan relación con la celebración y ejecución del contrato N° 2135, suscrito el 15 de marzo de 2023 entre la EPS Mutual Ser y la Clínica de Maternidad Rafael Calvo, cuya fecha de inicio es el 1º de abril de 2023 y de terminación el 31 de marzo de 2025, el cual tiene como objeto “prestar los servicios y tecnologías en salud, incluidos en el Plan de Beneficios en Salud, a los afiliados del régimen subsidiado y contributivo del contratante, financiados con recursos de la Unidad de Pago por Capitación (UPC) y por los presupuestos máximos,”30 afiliados entre los cual se contaban los residentes de varios municipios, entre ellos el de San Cristóbal, que interesa a este proceso. 29 Ver, entre otras, sentencia de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado de 20 de enero de 2019, radicado 11001-03-28-000-2018-00031-00, M.P. Rocío Araujo, y SU-270/22 de la Corte Constitucional. 30 Fs. 74 -94 doc. 07 exp. 2023-00471; fs. 30- 88 doc. 01 exp. 2024-00001 y fs. 27-85 doc. 01 exp. 2024-00023 13-001-23-33-000-2023-00471-00 13-001-23-33-000-2024-00001-00 13-001-23-33-000-2023-00023-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 22 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 049/2024 SALA DE DECISIÓN No. 005 La celebración del contrato referido constituye sin duda el ejercicio de autoridad administrativa, y no cabe duda de que ello ocurrió dentro del periodo inhabilitante, esto es, dentro del año anterior al 29 de octubre de 2023, fecha de las elecciones para elegir al alcalde demandado, por lo cual se configura el elemento temporal de la inhabilidad, esto es: iv) Que el funcionario (cónyuge, compañera(o) o pariente) haya ejercido autoridad civil, política o administrativa en la correspondiente jurisdicción dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección (elemento temporal).
No obstante, dadas las condiciones en que se celebró el contrato referido entre la ESE y la EPS mencionadas, y en que se prestaron los servicios contratados, cabe concluir que no se cumple el elemento territorial de la inhabilidad, como pasa a explicarse. v) La autoridad debe ser ejercida en la circunscripción territorial en la cual debe efectuarse la elección (elemento territorial).
Para establecer el modo en que se debe examinar tanto la configuración del elemento objetivo como territorial de la causal de nulidad bajo estudio, la Sala tendrá como referente la sentencia SU-207 de 9 de junio de 2022 en la cual Corte Constitucional advirtió divergencias en las decisiones del Consejo de en Estado en casos en que se demandaba la nulidad de la elección funcionarios del nivel municipal por parentesco con funcionarios de niveles territoriales superiores, pues en algunos casos se decidía con base en un criterio exclusivamente formal, de acuerdo con el cual la vinculación a una entidad territorial de nivel superior es suficiente para dar por cumplido el factor territorial, y por la probabilidad de ejercer la autoridad se consideraba cumplido el factor objetivo; mientras que otras sentencias (de 28 de enero de 2003, 2 de septiembre de 2005, 7 de diciembre de 2016 y 29 de junio de 2021) se realizó un escrutinio más detallado de las probabilidades materiales de influencia de la entidad del nivel superior sobre la inferior.
La Corte estimó que el segundo estándar era el constitucionalmente admisible en esta materia, por las siguientes razones: 67.1 El examen sobre la aptitud de incidencia desde el departamento hacia el municipio no puede ser automático. Ello obedece a que el ejercicio del cargo, desde el nivel superior, no incide necesariamente, en cada uno de los niveles inferiores. 67.2.
Teniendo en cuenta la distinción referida, el juez electoral debe ser especialmente cuidadoso a efectos de evidenciar la probabilidad real de 13-001-23-33-000-2023-00471-00 13-001-23-33-000-2024-00001-00 13-001-23-33-000-2023-00023-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 23 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 049/2024 SALA DE DECISIÓN No. 005 incidencia, de modo tal que no se restrinja injustificadamente el derecho de acceder a cargos públicos ni la eficacia del voto.
Para la Sala Plena este principio unido al pro homine exigen interpretar la inhabilidad no solamente a partir del ejercicio del cargo (visión estricta). Es necesario que el ejercicio de funciones tenga la capacidad de afectar la voluntad democrática, producir desigualdad entre los competidores y la utilización de la cosa pública para desequilibrar el debate electoral (visión pro homine).
Una interpretación amplia vulnera los derechos fundamentales a elegir (cuyos titulares son los electores) y a ser elegido y el de ejercicio de la función pública (cuyo titular es el elegido). 67.3. La interpretación restrictiva de las causales de inhabilidad debe incidir no solo en la definición de los términos que la configuran, sino en el estándar probatorio para darla por acreditada.
En efecto, en el supuesto al que ahora se refiere la Corte se requiere del juez una actividad detallada con el fin de establecer la probabilidad de ejercicio de la autoridad administrativa en el municipio. Bajo esa perspectiva la regla según la cual la autoridad se ejerce por el solo hecho de detentarla no puede ser aplicada estrictamente dado que es necesario que el ejercicio sea por lo menos probable31. 67.4.
La prevalencia del derecho sustancial sobre el formal exige que el juez electoral, en casos como el ahora examinado, no se limite a tomar en cuenta el factor orgánico o funcional. Debe valorar la probabilidad real de ejercer la autoridad administrativa en el municipio en el cual su familiar fue electo. 68. Conforme con lo anterior, la Corte encuentra necesario establecer una regla en virtud de la cual (i) cuando deba determinarse la configuración de la inhabilidad de un funcionario municipal electo y (ii) se alegue para ello su parentesco con un funcionario que ocupa un cargo en el nivel departamental, (iii) corresponde a la autoridad judicial realizar una valoración probatoria concreta y ajustada al principio de razonabilidad y proporcionalidad.
Por lo tanto, (iv) es exigible un examen específico de la probabilidad real y materialmente posible de ejercer la autoridad administrativa en el mismo municipio del candidato, de modo que (v) no es posible la valoración genérica o abstracta, fundada en la regla según la cual la autoridad se ejerce por el solo hecho de detentarla, a partir de consideraciones formales sobre la naturaleza de la entidad o el tipo de funciones asignadas. 69.
Para la Sala Plena, la interpretación presentada es la única compatible con la Constitución. El planteamiento presentado garantiza el derecho de acceder a cargos públicos y el principio de eficacia del voto, sin renunciar al deber de realizar los objetivos que se adscriben al régimen de inhabilidades. 31 Al respecto, es importante recodar que las inhabilidades para el acceso a cargos públicos buscan garantizar que los candidatos cuenten con condiciones óptimas para el ejercicio de la función pública, de modo que logren materializarse los principios de transparencia, moralidad, igualdad, eficacia y eficiencia que rigen la función administrativa (artículo 209 de la Constitución).
Especialmente, son circunstancias contempladas en la ley que, al concurrir en quienes aspiran a ingresar al servicio público les impide cumplir con dicho propósito, particularmente, por el conflicto que se generaría entre sus intereses personales y los intereses públicos. «Es decir, se trata de una limitación justificada en términos constitucionales al derecho de acceder a cargos públicos, ya que persigue la defensa y la garantía del interés general, la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo; y, además, asegura que la persona que resulte elegida tenga corresponde gestionar a quienes se encuentren al servicio del Estado» (Sentencia C-101 de 2018). 13-001-23-33-000-2023-00471-00 13-001-23-33-000-2024-00001-00 13-001-23-33-000-2023-00023-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 24 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 049/2024 SALA DE DECISIÓN No. 005 La sentencia de unificación comentada decidió varias acciones de tutela contra sentencias judiciales proferidas por la jurisdicción contenciosa administrativa en procesos de nulidad electoral, y uno de esos procesos trató sobre la decisión del Tribunal de la Guajira de anular la elección de un alcalde municipal cuyo hermano fungió durante el periodo inhabilitante el cargo de gerente de una ESE departamental.
Consideró la Corte Constitucional que, dada la similitud entre los hechos esenciales del caso que estudiaba en la acción de tutela y el resuelto en la sentencia del 2 de septiembre de 2005, el Tribunal Administrativo de la Guajira debió aplicar la sentencia resaltada por constituir un precedente relevante, pero no lo hizo, incumpliendo con la doble carga para justificar su falta de aplicación. La sentencia que la Corte consideró vinculante fue la proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado el 2 de septiembre de 2005 dentro del radicado 2003-03762, que este Tribunal resalta por el hecho de que trataba de un caso análogo al presente, esto es, la elección de un alcalde cuyo hermano fungía como gerente de una empresa social del Estado del orden departamental.
La sentencia comentada del Consejo de Estado expresó lo siguiente: “A través de las pruebas anteriores se logra establecer que entre los señores …. existe parentesco en segundo grado de consanguinidad (hermanos), por ser hijos de los señores …. De igual forma se establece que el señor … dentro del año anterior a la elección de su hermano…actuó como gerente y representante legal de la Empresa Social del Estado Hospital José David Padilla Villafañe de Aguachica - Cesar, y que a través del ejercicio de ese cargo contó con autoridad administrativa porque según lo dispuesto en el artículo 190 de la Ley 136 de 1994, la dirección administrativa acompaña a “los gerentes o jefes de las entidades descentralizadas”39, y ésta es una de las manifestaciones más claras del ejercicio de autoridad administrativa.
Esa naturaleza sui generis de las Empresas Sociales del Estado, así como su objeto destinado a la prestación directa de los servicios de salud, permiten inferir que la referencia contenida en el artículo 2º de la Ordenanza No. 053 del 2 de noviembre de 1995 “Por medio de la cual se modifica la ordenanza 050 del 10 de diciembre de 1994 y se dictan otras disposiciones”, expedida por la Asamblea Departamental del Cesar, según la cual la E.S.E. Hospital Regional José David Padilla Villafañe “tiene jurisdicción en todo el Territorio del departamento; …”, está delimitada por su objeto, vale decir por la prestación de servicios de salud, de modo que esa jurisdicción departamental alude al ámbito de competencia dentro del cual prestará sus servicios la misma entidad.
De allí no puede seguirse, necesariamente, que el Gerente de la E.S.E. Hospital Regional José David Padilla Villafañe, ejerza autoridad administrativa en todo el territorio del departamento del Cesar, puesto que una es la población de determinado territorio a la que se proyecta prestar servicios de salud, y otra distinta es la competencia funcional que pueda tener el Gerente de la entidad 13-001-23-33-000-2023-00471-00 13-001-23-33-000-2024-00001-00 13-001-23-33-000-2023-00023-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 25 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 049/2024 SALA DE DECISIÓN No. 005 para ejercer las atribuciones administrativas que lo caracterizan como titular de dirección administrativa.
(…) Así, pese a que esa descentralización por servicios conlleva a la prestación regional o departamental del servicio de salud, lo mismo no puede predicarse en cuanto a la autoridad con que cuenta el representante legal de la Empresa Social del Estado, ya que esa parte de autoridad que gracias a la descentralización se desplaza al Gerente de la E.S.E., no le permite un ejercicio departamental de la misma, puesto que su autoridad está circunscrita al lugar donde tienen asiento la sede o las sedes administrativas o científicas de la entidad, que es donde se pueden materializar los actos de autoridad de quien dirige sus destinos. (…) Las últimas reflexiones evidencian que el Gerente de la Empresa Social del Estado José David Padilla Villafañe, no cuenta con la potencialidad de ejercer autoridad administrativa más allá del municipio de Aguachica, donde se radica la única sede administrativa y científica de esa entidad, puesto que su poder de mando y de dirección sólo puede ser obedecido en la comprensión territorial donde se ubica la entidad Al no contar la mencionada entidad hospitalaria con sede en el municipio de Gamarra, viene a ser nula posibilidad del ejercicio de autoridad administrativa en ese lugar por parte de su gerente, entre otras razones, porque una Empresa Social del Estado se caracteriza por prestar los distintos servicios de salud en su sede hospitalaria, de modo que no necesita desplazarse a otras regiones de la geografía departamental o nacional para cumplir su cometido, como sí ocurre con la generalidad de los establecimientos públicos; es decir, respecto de los hospitales el servicio se cumple con la concurrencia allí́ de los usuarios del servicio.” Dando aplicación a los lineamientos jurisprudenciales anteriores procede la Sala a examinar los medios de prueba allegados para demostrar los elementos materiales y espaciales de la causal de inhabilidad bajo estudio. - Descripción de los medios de prueba.
La parte accionante funda el ejercicio de la autoridad administrativa por parte del gerente de la ESE departamental, hermano del alcalde demandado, durante el periodo inhabilitante, porque celebró un contrato, el N° 2135 de 15 de marzo de 2023 con la EPS Mutual Ser, el cual tuvo como objeto “prestar los servicios y tecnologías en salud, incluidos en el Plan de Beneficios en Salud, a los afiliados del régimen subsidiado y contributivo del contratante, financiados con recursos de la Unidad de Pago por Capitación (UPC) y por los presupuestos máximos,”32 afiliados entre los cual se contaban los residentes de varios municipios, entre ellos el de San Cristóbal, que interesa a este proceso (ver fs. 74 -94 doc. 07; 30- 88 doc. 01 y 27- 85 doc. 01). - A folio 95 del documento 07 del expediente digital figura certificación de 15 de 32 Fs. 74 -94 doc. 07 exp. 2023-00471; fs. 30- 88 doc. 01 exp. 2024-00001 y fs. 27-85 doc. 01 exp. 2024-00023 13-001-23-33-000-2023-00471-00 13-001-23-33-000-2024-00001-00 13-001-23-33-000-2023-00023-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 26 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 049/2024 SALA DE DECISIÓN No. 005 noviembre de 2023, suscrita por el Secretario de Gobierno del Municipio de San Cristóbal, en el que hace constar que entre el Municipio y la ESE Hospital Local de Arjona se suscribió contrato o convenio para la prestación de servicios.
Así mismo, que las afiliadas a la EPS Mutual Ser en etapa de embarazo, control, gestante, pre y post parto son remitidos a la ESE Maternidad Rafael Calvo. Del documento anterior se infiere que la ESE departamental no ha celebrado contrato con el Municipio de San Cristóbal, y que el Municipio contrató la prestación de servicios señalados con la ESE Hospital Local de Arjona, con la cual la ESE departamental no tiene relación contractual alguna.
No obstante, se afirma que afiliados de Mutual SER EPS son remitidos a ESE departamental. - Obra igualmente certificación de 18 de noviembre de 2023, mediante la cual el Secretario de Salud del Municipio de San Cristóbal hace constar que las afiliadas a la EPS Mutual Ser en etapa de embarazo, control, gestante, pre y post parto son remitidos a la ESE Maternidad Rafael Calvo.
(F. 96 doc. 07). - Figura igualmente certificación de 29 de noviembre de 2023, mediante la cual la Secretaría Municipal de Salud de San Cristóbal, Bolívar, hace constar cual es la población afiliada y administrada al SGSSS en el Municipio de San Cristóbal, Bolívar, a corte del 31 de octubre del 2023, de la cual el 96,70% de afiliados se encuentra en la EPS Mutual Ser (f. 89 doc. 01 exp. 2024-0001 y 2024- 00023). - obra en el expediente el oficio de 30 de enero de 2024, mediante el cual la Directora Operativa de Vigilancia y Control del DADIS, en respuesta a una solicitud del demandado, expide certificado de habilitación de la base de datos en el REPS de la ESE Clínica de Maternidad Rafael Calvo C., en la que consta que es una IPS Nivel II de carácter departamental con sede en la ciudad de Cartagena (fs. 63-71 doc. 23 expediente principal). - Mediante oficio de 1º de febrero de 2024,33 la gerente de la E.S.E. Hospital Local del Municipio de Arjona da respuesta a una solicitud del demandado e informa lo siguiente: 1.
Que la entidad suscribió Convenio 03 de 7 de febrero de 2019 con la Gobernación de Bolívar y las alcaldías de Villanueva y San Cristóbal, mediante el cual asumió la Operación Local de Salud de San Cristóbal y, cuyo objeto era entregar la administración, prestación, operación y ejecución de los servicios de baja complejidad de dichos municipios, según los planes de beneficio por el ente competente, con el fin de asegurar a la población acceso, continuidad y 33 Fs. 83-89 doc. 23 expediente principal 13-001-23-33-000-2023-00471-00 13-001-23-33-000-2024-00001-00 13-001-23-33-000-2023-00023-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 27 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 049/2024 SALA DE DECISIÓN No. 005 oportunidad, los cuales se prestarían con autonomía administrativa, técnica, financiera y científica, cuya duración era de 5 años y en el año 2023 se amplió por 2 años y 6 meses más. 2.
La ESE Hospital Local Arjona con el propósito de reducir los riesgos que conlleva la operación de las sedes mencionadas en el numeral anterior, celebró, previas facultades otorgadas por la Junta Directiva a la Gerencia, convenio Marco de Asociación No 01 de 2019, con la firma Inversiones TELEMEDIC SAS y cuyo objeto es “establecer mediante convenio marco de asociación las condiciones y reglas a cargo de las partes para el desarrollo del objeto convenido entre el Departamento de Bolívar y la ESE Hospital Local Arjona en el convenio interadministrativo No 03 del 07 de febrero de 2019, para asegurar la prestación de los servicios de salud de baja complejidad a la población del área de jurisdicción de los municipios de Villanueva y San Cristóbal- Departamento de Bolívar; en términos de calidad, pertinencia y oportunidad, gestionando el riesgo operativo y financiero que se derive de la prestación del servicio, de conformidad con el convenio marco jurídico aplicable y el estudio previo como parte integrante del convenio”. 3.
Que durante las vigencias 2022 y 2023 quien seleccionaba, contrataba o nombraba el personal administrativo y asistencial que laboraba en la Unidad Operativa Local de Salud ubicada en el Municipio de San Cristóbal era TELEMEDIC, en virtud del numeral 14 del Convenio marco de asociación No 01 de 2019, cláusula octava, la cual señalaba “obligaciones de las partes compromisos del asociado (Inversiones TELEMEDIC SAS), la de "Designar y contratar el equipo de trabajo de conformidad con las obligaciones del convenio”. 4.
Que durante las vigencias 2022-2023 la ESE no tuvo ningún tipo de convenio o contrato con la ESE Clínica de Maternidad Rafael Calvo, por ningún concepto. 5. Que La ESE Hospital Local Arjona, tiene 2 contratos con la EAPB Asociación Mutual SER EPS, uno para la prestación de servicios de salud de promoción y mantenimiento de la salud, que incluye los servicios prestados a la población en los diferentes cursos de vida según Rutas Integrales de Atención, así como la atención integral a la gestante (consulta médica, de nutrición, psicología, laboratorio clínico, consulta de ginecología, ecografía obstétrica, de detalle anatómico y translucencia nucal, curso de preparación para la maternidad y paternidad, entre otros) y acciones individuales y colectivas de promoción de la salud y prevención de la enfermedad; y un segundo contrato para la recuperación de la salud que incluye las atenciones en los servicios de urgencias, traslado asistencial, hospitalización, atención del parto, atención en salud oral, consulta de medicina general, laboratorio clínico, procedimientos menores entre otros servicios de baja complejidad.
(…) 8. ¿Qué entidad o entidades son los responsables de operar y dirigir el proceso de referencia de pacientes en el Municipio de San Cristóbal? (…) En el caso de San Cristóbal, la ESE Hospital Local Arjona, reporta a las diferentes EPS los casos que ameritan intervenciones de mayor complejidad y estas definen el destino final de acuerdo a su red de servicios.
Cuando la referencia se origina en el servicio de Urgencias, la ESE reporta el caso a las EPS y CRUE, para que se coordine el traslado; si el caso no es atendido con la oportunidad requerida, el 13-001-23-33-000-2023-00471-00 13-001-23-33-000-2024-00001-00 13-001-23-33-000-2023-00023-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 28 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 049/2024 SALA DE DECISIÓN No. 005 paciente es trasladado en ambulancia terrestre por la ESE a la IPS que tenga en el momento la capacidad de recibirlo sin que medie una coordinación previa. 9.
Número de pacientes de ginecología y obstetricia que fueron referidos a la red de prestadores durante la vigencia 2023, detallando ámbito ambulatorio u hospitalario, así como la IPS o ESE receptor. A continuación, se remite tabla con remisiones desde el servicio de urgencias de la Unidad Operativa Local de San Cristóbal detallando criterios como fecha, diagnóstico, IPS de Referencia y EPS: - Copia del contrato N° 12022159, suscrito el 3 de enero de 2022 por la ESE Hospital Local Arjona con la empresa Inversiones TELEMEDIC, cuyo objeto es: “prestación de servicios de salud de baja complejidad en las sedes de San Cristóbal y Villanueva, vigencia 2022, de acuerdo con el convenio suscrito por la ESE Hospital Local Arjona e Inversiones TELEMEDIC SAS” plazo de ejecución 11 meses y 28 días sin exceder el 31 de diciembre de 2022 (fs. 76-82 doc. 22 expediente principal). 13-001-23-33-000-2023-00471-00 13-001-23-33-000-2024-00001-00 13-001-23-33-000-2023-00023-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 29 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 049/2024 SALA DE DECISIÓN No. 005 - Memorial de 13 de febrero de 2024, mediante el cual el jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Secretaría de Salud da respuesta a una solicitud del demandado en los siguientes términos: 1.
Cuál es el domicilio o domicilios de la sede o sedes de la ESE Clínica de Maternidad Rafael Calvo. RESPUESTA: El domicilio de la E.S..E Clínica de Maternidad Rafael Calvo C. es la ciudad de Cartagena de Indias, D.T..y C. 2. Según el Registro Especial de Prestadores de Servicio de Salud – REPS, en qué Distrito o municipios está habilitada la ESE Clínica de Maternidad Rafael Calvo.
RESPUESTA: En el Distrito de Cartagena 3. Según el REPS, la ESE Clínica de Maternidad Rafael Calvo está habilitada en los municipios de San Cristóbal y/o Arjona? RESPUESTA: No. Revisadas las bases de datos del Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud-REPS, a corte 30-01-2024, no se evidencia inscripción y/o habilitación de servicios por parte del prestador en mención, en los municipios de Arjona y San Cristóbal. 4.
¿Qué ESE o Entidad está encargada de la Prestación de servicios en la Unidad Operativa Local de Salud ubicada en el Municipio de San Cristóbal? RESPUESTA: Revisadas las bases de datos del Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud-REPS, a corte 30-01-2024, se evidencia que las Unidades Operativas Locales de Salud: UNIDAD OPERATIVA LOCAL SAN ROQUE DE SAN CRISTOBAL y la UNIDAD OPERATIVA LOCAL SAN ROQUE SEDE HIGUERETAL, ubicadas en zona urbana y rural respectivamente, son operadas por la ESE HOSPITAL LOCAL ARJONA. 5.
¿Qué IPS o ESE están habilitadas y tienen sede para prestar servicios en el Municipio de San Cristóbal? RESPUESTA: Revisadas las bases de datos del Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud-REPS, a corte 30-01-2024, se evidencia que, en el municipio de San Cristóbal, está inscrito y con servicios habilitados dos (2) sedes del prestador ESE HOSPITAL LOCAL ARJONA (Institución Prestadora de Servicios de Salud-de carácter público) 6.
¿Durante las vigencias 2022 y 2023 la gerencia de la ESE Clínica de Maternidad Rafael Calvo tuvo alguna autoridad administrativa en la Unidad Operativa Local de Salud ubicada en el Municipio de San Cristóbal? RESPUESTA: No 7. Durante las vigencias 2022 y 2023 ¿el Departamento contrató o tuvo convenio con la ESE Clínica de Maternidad Rafael Calvo, cuyo objeto fuese la prestación de servicios de salud o Plan de Intervenciones Colectivas (PIC) para ser ejecutado en el Municipio de San Cristóbal? RESPUESTA: No 8.
¿Cuál es la red de prestadores que informó la Asociación Mutual SER EPS para garantizar los siguientes servicios en el Municipio de San Cristóbal?, Favor detallar listado de prestadores con ubicación de las sedes a. Control prenatal, b. Promoción y Mantenimiento de la salud y c. Atención del parto espontaneo RESPUESTA: Revisado el sistema de información documental de la Gobernación de Bolívar, y especialmente en su variable de correspondencia derivada a la Secretaría de Salud, no se reporta hallazgo que convalide la afirmación implícita en esta pregunta de que la Asociación Mutual ser haya informado una red de prestadores en el Municipio de San Cristóbal, sin embargo, revisadas las 13-001-23-33-000-2023-00471-00 13-001-23-33-000-2024-00001-00 13-001-23-33-000-2023-00023-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 30 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 049/2024 SALA DE DECISIÓN No. 005 bases de datos del Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud-REPS, a corte 30-01-2024, se evidencia que, en el municipio de San Cristóbal, está inscrito y con servicios habilitados dos (2) sedes del prestador ESE HOSPITAL LOCAL ARJONA (Institución Prestadora de Servicios de Salud-IPS, de carácter Público), tal cual somo se evidencia en la tabla de la respuesta a la pregunta número No. 5. 9.
¿Cuál es la red de prestadores que reportó la Asociación Mutual SER EPS para garantizar los siguientes servicios de salud a sus afiliados procedentes del Municipio de San Cristóbal?, favor detallar listado de prestadores con ubicación de las sedes a. Ecografía de detalle anatómico, b. Servicios de ginecología y obstetricia de mediana complejidad.
C. Servicios de ginecología y obstetricia de alta complejidad. d. Unidad de cuidados intensivos para pacientes obstétricas RESPUESTA: Revisado el sistema de información documental de la Gobernación de Bolívar, y especialmente en su variable de correspondencia derivada a la Secretaría de Salud, no se reporta hallazgo que convalide la afirmación implícita en esta pregunta de que la Asociación Mutual Ser haya informado una red de prestadores en el Municipio de San Cristóbal 10.
¿Cuáles EPS tienen afiliados en el Municipio de San Cristóbal? RESPUESTA: Caja de Compensación Familiar CAJACOPI Atlántico, Asociación Mutual Ser Empresa Solidaria De Salud E.S.S., Cooperativa De Salud Y Desarrollo Integral Zona Suroriental De Cartagena, Mutual Ser EPS – CM y Nueva EPS S.A. – CM. 11. ¿Qué entidad o entidades son los responsables de operar y dirigir el proceso de referencia de pacientes en el Municipio de San Cristóbal? RESPUESTA: En el municipio de San Cristóbal la responsable del proceso de Referencia y Contrarreferencia es la Unidad Operativa Local San Roque, operada por la ESE Hospital Local de Arjona. - Certificación suscrita el 31 de enero de 2024 por la subgerente administrativo y financiero de la ESE Clínica de Maternidad Rafael Calvo, en la cual hace constar que dicha entidad no tuvo convenio o contrato con la ESE Hospital Local Arjona, la Alcaldía de San Cristóbal o el Departamento de Bolívar cuyo objeto fuese la prestación de servicios de salud en el Municipio de San Cristóbal durante las vigencias 2022 y 2023 (fs. 84 doc. 22 expediente principal). - Certificación suscrita el 31 de enero de 2024 por la jefe de urgencia del Hospital San Roque del Municipio de San Cristóbal (Unidad Administrativa Operacional Local UAOL administrada por la ESE Hospital Local del Municipio de Arjona, a través del operador Inversiones TELEMEDIC), en el que se señalan las entidades a las que son remitidas las embarazadas afiliadas a la EPS Mutual SER, entre las cuales se encuentran Clínica Santa Cruz de Bocagrande, Clínica General del Caribe, Clínica de Maternidad Rafael Calvo C., Clínica de la Mujer, Clínica Crecer, Clínica la Ermita (f. 93 doc. 22). - Copia del contrato N° 12023067 suscrito el 6 de enero de 2023 por la ESE Hospital Local Arjona con la empresa Inversiones TELEMEDIC, cuyo objeto es: “prestación 13-001-23-33-000-2023-00471-00 13-001-23-33-000-2024-00001-00 13-001-23-33-000-2023-00023-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 31 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 049/2024 SALA DE DECISIÓN No. 005 de servicios de salud de baja complejidad en las sedes de San Cristóbal y Villanueva, vigencia 2023, de acuerdo con el convenio suscrito por la ESE Hospital Local Arjona e Inversiones TELEMEDIC SAS” plazo de ejecución 11 meses y 28 días sin exceder el 31 de diciembre de 2023 (fs. 35-61 doc. 20 expediente 2024-00001). - Copia del contrato de prestación de servicios N° 21105, con fecha inicial 1/08/2022 y terminación 31/07/2024, suscrito entre la Mutual Ser EPS y la ESE Hospital Local de Arjona, cuyo objeto es: “Prestación de servicios de salud incluidos en el plan de beneficios de salud, a los afiliados del régimen subsidiado y contributivo del contratante, financiados con recursos de la Unidad de Pago por Capitación (UPC) y por los presupuestos máximos.
“1. Afiliados. 1.1. Distritos y/o Municipios que cubre el contrato. Los afiliados a quienes se prestará el servicio objeto del presente contrato se encuentran ubicados en distintos municipios, entre ellos San Cristóbal (fs. 78-123 doc. 21 expediente 2024-00001) - Copia del contrato de prestación de servicios N° 21734, suscrito el 12 de septiembre de 2023 entre la Mutual Ser EPS y Clínica de Maternidad Rafael Calvo, fecha inicial 01/10/2023 y fecha final 30/09/2025, cuyo objeto es “Prestación de servicios de salud incluidos en el plan de beneficios de salud, a los afiliados del régimen subsidiado y contributivo del contratante, financiados con recursos de la Unidad de Pago por Capitación (UPC) y por los presupuestos máximos”.
Entre los municipios cubiertos se encuentra el Municipio de San Cristóbal (fs. 124-147 doc. 21 expediente 2024-00001): - Copia del contrato de prestación de servicios N° 21476, con fecha inicial 1º/04/2023 y terminación 31/03/20241, suscrito entre la Mutual Ser EPS y la ESE Hospital Local de Arjona, cuyo objeto es: “Prestar los servicios y tecnologías en salud del componente primario incluidos en el plan de beneficios de salud a los afiliados del régimen subsidiado y contributivo del contratante, en el que se incluyen las actividades de recuperación de la salud definidos para la habilitación de redes integrales”, servicios que recaen sobre afiliados del Municipio de San Cristóbal (fs. 148-182 doc. 21 expediente 2024-00001). - De oficio se requirió a la ESE Clínica de Maternidad Rafael Calvo para que certificara si había suscrito contratos o convenios en los años 2022 y 2023 con el Departamento de Bolívar, con EPS del régimen subsidiado, con el Municipio de San Cristóbal o algún Hospital o dependencia del mismo, para prestar servicios de salud a la población del Municipio de San Cristóbal, así como copia de los contratos respectivos y sus actos de liquidación, si los hubiere.
Sin embargo, la Subdirectora Administrativa y Financiera de la ESE informó que revisada la 13-001-23-33-000-2023-00471-00 13-001-23-33-000-2024-00001-00 13-001-23-33-000-2023-00023-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 32 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 049/2024 SALA DE DECISIÓN No. 005 plataforma SECOP (Sistema Electrónico de Contratación Pública) y archivos de la entidad en las vigencias requeridas, no suscribió convenios o contratos cuyo objeto fuera prestar servicios de salud a la población en el municipio de San Cristóbal y, agregó que verificados los archivos de la ESE Clínica de Maternidad Rafael Calvo de los actos administrativos entre el 29 de octubre del 2022 y el 29 de octubre del 2023, no se expidió resolución por concepto de prestación de servicios en el Municipio de San Cristóbal (f. 68 doc. 68 expediente principal).
El Consejo de Estado34 ha señalado que la causal de inhabilidad por parentesco de un alcalde electo se configura si se demuestra que la autoridad administrativa ejercida por el familiar desde el cargo de nivel departamental tiene incidencia en el municipio del alcalde electo por lo que, el ejercicio de las funciones está reflejadas en la probabilidad de realizar actividades específicas en el municipio en el cual fue electo el alcalde. - Análisis crítico de las pruebas Las pruebas descritas previamente permiten concluir que el gerente de la ESE Clínica de Maternidad Rafael Calvo no ejerció autoridad administrativa en el municipio de San Cristóbal durante el periodo inhabilitante, por varias razones, la primera de ellas que no tenía sedes administrativas ni científicas en dicho municipio y por ello no prestaba servicios allí. Conviene anotar que de acuerdo con las normas que regulan la prestación de servicios de salud en el sistema de seguridad social en salud imponen el trámite la habilitación de las IPS, sean públicas (como las empresas sociales del Estado) o privadas, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 780/16, Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social, cuyo artículo 2.5.1.3.2.4 instituyó el registro especial de prestadores de servicios de salud que se encuentren habilitados, y es consolidada por parte del Ministerio de Salud y Protección Social.
Dicha inscripción, de conformidad con el artículo 56 de la Ley 715 de 2001, se encuentra a cargo de las Entidades Departamentales y Distritales de Salud. La Resolución 3100/19, proferida por el Ministerio de Salud y Protección Social, por su parte, define los procedimientos y condiciones de inscripción de los prestadores de servicios de salud y de habilitación de los servicios de salud, y adopta el Manual de Inscripción de Prestadores y Habilitación de Servicios de 34 sentencia del 29 de junio de 2021, el Consejo de Estado, Sección Quinta, radicado N° 52001- 23-33-000-2016-00016-01 acumulado. 13-001-23-33-000-2023-00471-00 13-001-23-33-000-2024-00001-00 13-001-23-33-000-2023-00023-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 33 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 049/2024 SALA DE DECISIÓN No. 005 Salud a cargo de las secretarías de salud departamental o distrital, o la entidad que tenga a cargo dichas competencias, e impone en dicho trámite el señalamiento de las sedes y servicios de salud susceptibles de habilitación. Consta en el certificado de habilitación suscrito el 30 de enero de 2024 por la Directora Operativa de Vigilancia y Control del DADIS, tomado de la base en el REPS, que la ESE Clínica de Maternidad Rafael Calvo C., es una IPS Nivel II de carácter departamental con sede en la ciudad de Cartagena (fs. 63-71 doc. 23 expediente principal) y tiene habilitadas dos sedes ubicadas en la misma ciudad.
Como consecuencia de lo anterior no podía legalmente atender pacientes en el Municipio de San Cristóbal, y de hecho no lo hizo, puesto no tenía sedes allí, si no únicamente en el Distrito de Cartagena, como consta en varios de los documentos descritos previamente. La parte demandante pretende fundar el ejercicio de autoridad por parte del gerente de la ESE en los contratos que celebró y ejecutó durante el periodo inhabilitante con la EPS MUTUAL SER, para la prestación de servicios de salud incluidos en el plan de beneficios de salud, a los afiliados del régimen subsidiado y contributivo del Municipio de San Cristóbal, financiados con recursos de la Unidad de Pago por Capitación (UPC), en virtud de lo previsto en los artículos 177 y 178 de la Ley 100 de 1993, el cual obliga a la las EPS a garantizar a sus afiliados la prestación de los servicios de salud a través de una red de instituciones prestadoras de servicios de salud (IPS) públicas o privadas y el acceso a consultorios, laboratorios, hospitales y todos los profesionales que individual o colectivamente ofrezcan sus servicios de atención a la salud, en los términos de la Resolución 2003 del 201435, que definió los procedimientos y condiciones de inscripción de los prestadores de servicios de salud y de habilitación de dichos servicios.
Destaca la Sala, sin embargo, que la ESE departamental no se obligó en los contratos celebrados con Mutual SER a prestar servicios en el Municipio de San Cristóbal, sino en su sede de Cartagena. Aunque la certificación expedida por la Subdirectora Administrativa y Financiera de la ESE departamental (doc. 68 del expediente principal) - en cuanto afirma que no encontró contratos en el SECOP ni en los archivos con la EPS Mutual SER 35 Por la cual se definen los procedimientos y condiciones de inscripción de los Prestadores de Servicios de Salud y de habilitación de servicios de salud. 13-001-23-33-000-2023-00471-00 13-001-23-33-000-2024-00001-00 13-001-23-33-000-2023-00023-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 34 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 049/2024 SALA DE DECISIÓN No. 005 cuyo objeto fuera prestar servicios de salud a la población en el municipio de San Cristóbal, pudiera ser desvirtuado por el contrato No. 2135 de 15 de marzo de 2023 celebrado entre la ESE departamental y la EPS referida, lo cierto es que dicho contrato tiene como objeto “prestar los servicios y tecnologías en salud, incluidos en el Plan de Beneficios en Salud, a los afiliados del régimen subsidiado y contributivo del contratante”, entre los cuales se cuentan afiliados residentes en el municipio de San Cristóbal, pero en parte alguna acuerdan que deban prestarse los servicios en el territorio del Municipio de San Cristóbal.
De hecho, desde el punto de vista jurídico ninguna relación existía entre la ESE departamental y el Municipio de San Cristóbal, ni con la ESE de dicho Municipio para la atención de pacientes en su territorio. Y tampoco existía relación contractual que obligara a la ESE frente al Departamento de Bolívar en lo que atañe a la atención en salud de los habitantes de San Cristóbal, puesto que no celebró contratos con esas entidades, como consta en varios de los documentos descritos previamente.
Lo que se hizo constar en el oficio de 1º de febrero de 2024, suscrito por la gerente de la E.S.E. Hospital Local del Municipio de Arjona, es que suscribió Convenio 03 de 7 de febrero de 2019 con la Gobernación de Bolívar y las alcaldías de Villanueva y San Cristóbal, mediante el cual asumió la Operación Local de Salud de San Cristóbal y, cuyo objeto era entregar la administración, prestación, operación y ejecución de los servicios de baja complejidad de dichos municipios, según los planes de beneficio por el ente competente.
Luego la administración del servicio de salud por virtud del convenio anterior, cuya vigencia se extendió por el periodo inhabilitante, la tenía la E.S.E. Hospital Local del Municipio de Arjona, vecino al Municipio de San Cristóbal, quien los prestaba con autonomía administrativa, técnica, financiera y científica, lo cual significa que ninguna incidencia tenía sobre el mismo la ESE departamental Clínica de Maternidad Rafael Calvo C. A lo anterior se suma que a su vez la E.S.E. Hospital Local del Municipio de Arjona, contrató a su turno como operador de los servicios de salud en el Municipio de San Cristóbal a inversiones TELEMEDIC S.A.S., mediante la administración de dos unidades operativas locales, una de ellas la ESE Hospital Local San Roque.
Que la ESE no tenía incidencia de los servicios de salud que se prestaban en el Municipio de San Cristóbal se infiere del mismo certificado comentado, en cuanto expresó que “durante las vigencias 2022 y 2023 quien seleccionaba, 13-001-23-33-000-2023-00471-00 13-001-23-33-000-2024-00001-00 13-001-23-33-000-2023-00023-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 35 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 049/2024 SALA DE DECISIÓN No. 005 contrataba o nombraba el personal administrativo y asistencial que laboraba en la Unidad Operativa Local de Salud ubicada en el Municipio de San Cristóbal era TELEMEDIC, en virtud del numeral 14 del Convenio marco de asociación No 01 de 2019, cláusula octava.
De acuerdo con los convenios celebrados por MUTUAL SER EPS con la ESE Local de Arjona para la atención de pacientes afiliados en San Cristóbal, por una parte, y los celebrados por otra parte con la ESE departamental Clínica de Maternidad Rafael Calvo C., para la atención en salud en segundo nivel de atención; la ESE municipal referida, a través de su operador TELEMEDIC SAS, podía remitirle pacientes a la ESE departamental, al igual que a otras IPS en la ciudad de Cartagena, tales como Clínica Santa Cruz de Bocagrande, Clínica General del Caribe, Clínica de Maternidad Rafael Calvo C., Clínica de la Mujer, Clínica Crecer, Clínica la Ermita (ver folio 93 doc. 22), teniendo en cuenta la ESE Hospital Local Arjona para reportar pacientes a las diferentes EPS “los casos que ameritan intervenciones de mayor complejidad y estas definen el destino final de acuerdo a su red de servicios.
Cuando la referencia se origina en el servicio de Urgencias, la ESE reporta el caso a las EPS y CRUE, para que se coordine el traslado; si el caso no es atendido con la oportunidad requerida, el paciente es trasladado en ambulancia terrestre por la ESE a la IPS que tenga en el momento la capacidad de recibirlo sin que medie una coordinación previa”.
De modo pues que la atención de pacientes por parte de la ESE departamental Clínica de Maternidad Rafael Calvo C, dependía de que se las remitiera la ESE Local del Municipio de Arjona, a través de TELEMEDIC SAS, y de acuerdo con las pruebas obrantes en el proceso a la ESE Maternidad Rafael Calvo le fueron remitidos cincuenta (50) pacientes durante la vigencia 2023, entre los que se encontraban cuarenta y uno (41) afiliados a Mutual SER (ver oficio suscrito por la Gerente de la ESE Hospital Local del Municipio de Arjona, obrante a folios 83-89 doc. 23 expediente principal) Concluye la Sala, a partir de la valoración y crítica de las pruebas descritas, que mediante el desempeño del cargo de gerente de la empresa social del Estado del orden departamental Clínica Maternidad Rafael Calvo por parte del señor Tomás José Rodríguez Manotas, durante el periodo inhabilitante, no ejerció autoridad administrativa en el Municipio de San Cristóbal, puesto que dicha institución no tenía sedes administrativas o científicas en dicha localidad, para lo cual no contaba siquiera con habilitación ni registro, de modo que no podría proferir allí actos administrativos generales o particulares relacionados con el ejercicio de la potestad nominadora, la celebración de contratos, la ordenación 13-001-23-33-000-2023-00471-00 13-001-23-33-000-2024-00001-00 13-001-23-33-000-2023-00023-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 36 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 049/2024 SALA DE DECISIÓN No. 005 de gastos, la administración de personal a través de la concesión de licencias, permisos, etc., y la atención del escaso número de pacientes señalados previamente, la cual debió efectuar en las instalaciones de su sede en la ciudad de Cartagena.
Se limitaba la E.S.E. departamental a cumplir obligaciones contractuales contraídas con una EPS, sin poder siquiera incidir sobre los pacientes que se le remitían, pues dicha tarea correspondía a la ESE Hospital del Municipio de Arjona a través de TELEMEDIC SAS, quien obraba con autonomía administrativa, técnica, financiera y científica.
Ninguna influencia podía ejercer la ESE departamental sobre el municipio mismo, considerado como entidad territorial, con quien no tenía siquiera vinculación contractual. De modo que no tuvo el gerente de la ESE departamental mencionada la probabilidad real de incidir en el resultado de la elección, mediante la influencia indirecta o directa sobre el electorado desde el día de la inscripción y hasta el día anterior a la elección, ni producir efectos que rompieran el equilibrio de la contienda electoral y la igualdad entre candidatos.
Por lo expuesto, no prospera el cargo bajo estudio. - La causal de inhabilidad materia de esta sentencia, prevista en el numeral 4º del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000, prevé un supuesto de hecho independiente del ejercicio de autoridad política civil o administrativa dentro del periodo inhabilitante por parte de los cónyuges, compañeros (as) y parientes del alcalde dentro de los grados allí previstos en el municipio donde fue elegido, y consiste en que dentro del mismo periodo aquéllos hayan representado legalmente a entidades que presten servicios de seguridad social en salud en el régimen subsidiado en el respectivo municipio.
A juicio de la Sala, la causa petendi expuesta por los demandantes se centra en el ejercicio de la autoridad por parte de un pariente del alcalde elegido de San Cristóbal durante el año anterior a las elecciones en dicho municipio, pues al mismo se refieren en la demanda y en los actos procesales subsiguientes, incluidos los alegatos. 13-001-23-33-000-2023-00471-00 13-001-23-33-000-2024-00001-00 13-001-23-33-000-2023-00023-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 37 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 049/2024 SALA DE DECISIÓN No. 005 El mismo entendimiento de los cargos se infiere de la conducta procesal de la parte demandada y del agente del Ministerio Público, pues la primera limita su defensa y el segundo sus alegatos a la posibilidad de que la autoridad administrativa que se imputa a un hermano del demandado pudiese afectar la validez de su elección. Ello condujo a la Sala a centrar igualmente al estudio en el supuesto contenido en la causal de nulidad referido al ejercicio de autoridad por parte del pariente del alcalde, por considerar que se garantizaba de la mejor manera el principio de congruencia de la sentencia y el derecho de defensa de la parte demandada.
No obstante, si se considerara necesario estudiar el supuesto de hecho previsto en la causal, referido a la representación legal durante el periodo inhabilitante de entidades que presten servicios de seguridad social en salud en el régimen subsidiado en el municipio en el que fue elegido el demandado, bastaría para negarle prosperidad con extender a dicho cargo, las razones expuestas a lo largo de la motivación de esta sentencia, relacionadas con la falta de prestación de los servicios por parte de la ESE departamental gerenciada por el hermano del demandado en el territorio del Municipio de San Cristóbal, puesto que se prestaban en la ciudad de Cartagena, y en la falta probabilidad real de ejercer dicha función en dicho municipio y de incidir en el resultado de la elección, mediante la influencia directa o indirecta sobre el electorado.
Esta última consideración, la referida a la falta de probabilidad real de incidir sobre el resultado electoral, resulta más notoria si se considera que en el objeto del contrato No. 2135 de 15 de marzo de 2023, celebrado entre la ESE Clínica Maternidad Rafel Calvo y la EPS Mutual Ser, quien administra tanto régimen subsidiado como contributivo, se pacta expresamente la prestación de “los servicios y tecnologías en salud, incluidos en el Plan de Beneficios en Salud, a los afiliados del régimen subsidiado y contributivo del contratante, financiados con recursos de la Unidad de Pago por Capitación (UPC) y por los presupuestos máximos”, 36 y la ESE Local del Municipio de Arjona, hizo constar que a través de TELEMEDIC SAS, le fueron remitidos a la ESE Maternidad Rafael Calvo durante la vigencia 2023 cuarenta y uno (41) afiliados a Mutual SER (ver oficio suscrito por la Gerente de la ESE Hospital Local del Municipio de Arjona, obrante a folios 83-89 36 Fs. 74 -94 doc. 07 exp. 2023-00471; fs. 30- 88 doc. 01 exp. 2024-00001 y fs. 27-85 doc. 01 exp. 2024-00023 13-001-23-33-000-2023-00471-00 13-001-23-33-000-2024-00001-00 13-001-23-33-000-2023-00023-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 38 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 049/2024 SALA DE DECISIÓN No. 005 doc. 23 expediente principal), sin que especificara siquiera cuales de esos pacientes eran del régimen subsidiado y cuáles del contributivo.
Luego, ninguna certeza existe de que los pacientes fueran del régimen subsidiado, condición necesaria para acreditar que se prestaron dichos servicios a afiliados oriundos del municipio de San Cristóbal que, se insiste, eran atendidos en las instalaciones de la ESE departamental en la ciudad de Cartagena. Finalmente, nada se dispondrá sobre condena en costas de conformidad con el artículo 188 del CPACA, teniendo en cuenta que se trata de un proceso en el que se ventila un interés público.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Bolívar administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, VI.- FALLA PRIMERO. Denegar las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO. Ejecutoriada esta providencia, de no ser apelada, ARCHÍVESE el expediente.
TERCERO: Déjense las constancias de rigor en el sistema de Gestión Siglo XXI - SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LOS MAGISTRADOS Firmado electrónicamente EDGAR ALEXI VASQUEZ CONTRERAS Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JEAN PAUL VÁSQUEZ GÓMEZ LUÍS MIGUEL VILLALOBOS ÁLVAREZ