República de Colombia RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA PONENTE: Mag. ÁNGEL IGNACIO ÁLVAREZ SILVA Ibagué, dieciséis (16) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandante: LUZ JANNETHE CAICEDO ESLAVA Y OTROS Demandado: MUNICIPIO DE IBAGUÉ Radicación: 73001-33-33-004-2019-00298-01 Interno: 00427/2021 Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué el 26 de marzo de 2021,, que negó las pretensiones de la demanda, no observándose nulidad alguna que invalide lo actuado dentro del presente medio de control de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO promovido por ADRIANA MILENA CAICEDO RODRÍGUEZ, LUZ MERY ESLAVA DE CAICEDO, CARLOS JAMES CAICEDO ESLAVA y LUZ JANNETHE CAICEDO ESLAVA contra el MUNICIPIO DE IBAGUÉ.
ANTECEDENTES Los señores ADRIANA MILENA CAICEDO RODRÍGUEZ, LUZ MERY ESLAVA DE CAICEDO, CARLOS JAMES CAICEDO ESLAVA y LUZ JANNETHE CAICEDO ESLAVA, por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, presentaron demanda, con la finalidad de obtener mediante sentencia judicial, una decisión favorable respecto de las siguientes: DECLARACIONES Y CONDENAS Que se declare la nulidad de la Resolución No. 0031 del 25 de abril de 2017 mediante la cual se ordenó el cierre definitivo del establecimiento de comercio “LA VIEJA ENRAMADA” y de las Resoluciones 163 del 15 de noviembre de 2017 y 213 del 29 de diciembre de 2017, que la confirmaron en todas sus partes.
En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, solicitan que se ordene a la entidad demandada reconocer y pagar a los demandantes los perjuicios causados con ocasión de la expedición de los actos administrativos. Que se ordene el cumplimiento de la sentencia en los términos establecidos en los artículos 188 y 192 del CPACA.
Que se condene en costas al ente territorial demandado. El anterior petitum fue cimentado por la parte actora en los siguientes, MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 2 DEMANDANTE: LUZ JANNETHE CAICEDO ESLAVA Y OTROS DEMANDADA: MUNICIPIO DE IBAGUÉ RADICACIÓN: 73001-33-33-004-2019-00298-01 INTERNO: 0427/2021 HECHOS Que en el año 1994 el MUNICIPIO DE IBAGUÉ, de conformidad con el Decreto 000666 del 04 de julio de 1987, otorgó licencia de construcción para el predio ubicado en la Carrera 8 A No. 15-03 del Barrio Pueblo Nuevo de Ibagué y concepto de compatibilidad de uso para el funcionamiento del Establecimiento Comercial La Vieja Enramada.
Que el Tribunal Administrativo del Tolima mediante sentencia de fecha 21 de agosto de 2014, revocó la providencia proferida el 31 de marzo de 2014 por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de este Circuito dentro de la acción popular tramitada, y ordenó al municipio de Ibagué adelantar el trámite administrativo correspondiente para el cierre de los establecimientos de comercio ubicados en la Calle 15 entre Carreras 7 y 8 de esta ciudad, incluyendo el Establecimiento La Vieja Enramada.
Que por medio de la Resolución No. 08 del 08 de octubre de 2014, el Municipio de Ibagué, en cumplimiento del referido fallo judicial, ordenó adelantar el trámite administrativo correspondiente para el cierre de los establecimientos comerciales ubicados en la Calle 15 entre Carreras 7 y 8 de esta ciudad, incluyendo el Establecimiento La Vieja Enramada.
Que el día 23 de febrero de 2017, la Secretaría de Planeación allegó el concepto de uso del suelo del establecimiento La Vieja Enramada, especificando que la actividad “bar discoteca” clasificada como de servicio personal de cobertura urbana, es de uso prohibido respecto del uso del suelo. Que, conforme con lo anterior, el Inspector Segundo de Policía de Ibagué, mediante Resolución No. 031 del 25 de abril de 2017 ordenó el cierre definitivo del establecimiento de comercio “La Vieja Enramada”, por considerar, que no contaba con el certificado de uso del suelo, decisión confirmada mediante las Resoluciones No. 163 del 15 de noviembre de 2017 y 213 del 29 de diciembre de 2017.
Que el 28 de febrero de 2019 el Inspector de Policía de conocimiento, procedió al cierre definitivo del establecimiento de comercio La Vieja Enramada aun cuando, según lo aduce la parte demandante, el Director del Grupo Plan de Ordenamiento Territorial de la Secretaría de Planeación Municipal de Ibagué, certificó que el establecimiento de comercio La Vieja Enramada es compatible con el uso del corredor vial.
CONCEPTO DE VIOLACIÓN Adujo el apoderado de la parte demandante, que el municipio de Ibagué violó flagrantemente el procedimiento policivo establecido en la Ley 232 de 1995 Señaló, que dentro del proceso adelantado por el Inspector de Policía obran varios conceptos de uso de suelo, los cuales sustentaron la decisión tomada sobre el funcionamiento del establecimiento de comercio La Vieja Enramada, sin tener en cuenta el ultimo certificado de uso expedido por la autoridad de planeación municipal No. 30179 de 18 de abril de 2018, teniendo en cuenta el POT vigente, que determinó que el uso del suelo para el establecimiento de comercio en mención, conforme la licencia de construcción otorgada mediante Resolución 1344 de 18 de diciembre de 1990 y otra con Resolución 500 de 23 de mayo de 1994, es compatible con el uso del corredor vial en MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 3 DEMANDANTE: LUZ JANNETHE CAICEDO ESLAVA Y OTROS DEMANDADA: MUNICIPIO DE IBAGUÉ RADICACIÓN: 73001-33-33-004-2019-00298-01 INTERNO: 0427/2021 donde se encuentra ubicado, el cual no fue tenido en cuenta.
Por lo anterior, alega que existe falsa motivación de los actos administrativos acusados, en tanto la Inspección de Policía como la Dirección de Justicia sostienen la falta de requisito del uso del suelo como motivo para el cierre definitivo del establecimiento del comercio la Vieja Enramada, pese a que la Secretaría de Planeación Municipal de Ibagué expidió concepto de compatibilidad de uso para ese establecimiento de acuerdo con la licencia de construcción tramitada y con el POT vigente, razón por la que la Personería Municipal de Ibagué solicitó la revocatoria de los actos administrativos demandados, advirtiendo el perjuicio causado a los demandantes.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA MUNICIPIO DE IBAGUÉ Mediante apoderada judicial, contestó la demanda, manifestando su oposición a la prosperidad de las pretensiones incoadas, por cuanto los actos administrativos acusados no contravienen las disposiciones legales ni se fundaron en falsa motivación. Señaló que la situación del establecimiento de comercio de propiedad de los demandantes no cumple con la normatividad dispuesta en el artículo 2 de la Ley 232 de 1995, que establece que uno de los requisitos para el funcionamiento de los establecimientos públicos es cumplir con todas las normas referentes al uso del suelo, lo cual no se acreditó en el presente caso, por cuanto el concepto emitido por la autoridad competente del ente territorial, coligió la incompatibilidad del uso del sueño para el funcionamiento del establecimiento la Vieja Enramada.
Indicó que, aun cuando la entidad territorial advirtió el incumplimiento de uno de los requisitos para el funcionamiento del establecimiento, lo que originó el proceso policivo que culminó con su cierre, es producto de la acción popular promovida por la Defensoría del Pueblo contra el MUNICIPIO DE IBAGUÉ, bajo la radicación 00017/2009, en la que se profirieron sentencias de primera y segunda instancia por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Ibagué y por el Tribunal Administrativo del Tolima, que ordenaron al ente territorial adelantar el correspondiente trámite administrativo para el cierre de los establecimientos de comercio ubicados en la Calle 15 entre carrera 7° y 8° de esta ciudad, incluyendo la Vieja Enramada.
En ese orden, propuso como excepción que denominó “falta de vicio en los actos administrativos que se acusan”. SENTENCIA RECURRIDA Mediante sentencia del 26 de marzo de 2021, el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Ibagué declaró probada la excepción de falta de vicio de los actos acusados propuesta por la parte demandada, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte demandante, fijando por concepto de agencias en derecho la suma de equivalente al 4% del valor de las pretensiones de la demanda.
Para arribar a tal conclusión, el A quo planteó como problema jurídico establecer, si los actos administrativos demandados contenidos en las Resoluciones No. 0031 del 25 de MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 4 DEMANDANTE: LUZ JANNETHE CAICEDO ESLAVA Y OTROS DEMANDADA: MUNICIPIO DE IBAGUÉ RADICACIÓN: 73001-33-33-004-2019-00298-01 INTERNO: 0427/2021 abril de 2017, 163 del 15 de noviembre de 2017 y 213 del 29 de diciembre de 2017, en los que se ordenó el cierre definitivo del Establecimiento Comercial La Vieja Enramada, son nulos por falsa motivación, en tanto el uso del suelo para su funcionamiento es compatible con el uso del suelo del corredor vial o si, por el contrario, los actos administrativos acusados se encuentran ajustados a derecho.
Luego de referir la postura jurisprudencial sobre la causal de nulidad de falsa motivación de los actos administrativos, estableció los hechos relevantes que se encuentran demostrados en el plenario conforme los elementos de convicción allegados. Sobre el material probatorio obrante en el plenario indicó que de la lectura de los actos demandados se colige claramente que la administración municipal adujo dos razones para proceder al cierre del establecimiento denominado “La Vieja Enramada”: La primera, la existencia de una orden judicial en ese sentido y la segunda, la incompatibilidad entre la actividad principal desarrollada en dicho establecimiento -Bar Discoteca-, y el uso del suelo para el sector en el que funcionaba dicho establecimiento.
Respecto de la primera razón, precisó que aunque sobre la misma no se centra el debate jurídico, tal como se desprende de la fijación del litigio, lo cierto es que tal argumento no puede ser calificado como una “falsa motivación” de los actos demandados, pues al interior del plenario se demostró que el Tribunal Administrativo del Tolima, a través de sentencia del 21 de agosto de 2014, revocó parcialmente el fallo del Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión, proferido el 31 de marzo del mismo año, ordenando al municipio de Ibagué adelantar el trámite administrativo correspondiente para el cierre de los establecimientos de comercio ubicados en la calle 15 entre carreras 7ª y 8ª de esta ciudad, incluido el denominado la Vieja Enramada.
Consideró importante indicar que, en dicho fallo, la Corporación fue enfática al señalar que el funcionamiento de dicho establecimiento se encontraba condicionado a que prestara exclusivamente el servicio de restaurante y no el de expendio de bebidas alcohólicas, teniendo en cuenta que esta última actividad, no era compatible con el uso del suelo, dada su ubicación cartográfica en la ciudad.
Sin embargo, aseguró el A quo que fue la misma parte demandante quien al no adecuar su actividad comercial exclusivamente al funcionamiento como Restaurante, implícitamente aceptó las consecuencias jurídicas que ello acarrearía, -cierre- habiendo incluso contado con un tiempo prudencial para tal efecto, teniendo en cuenta que, entre la decisión judicial aludida y el inicio de la actuación administrativa que desencadenó en los actos aquí demandados, transcurrieron más de 2 años.
En cuanto a la segunda razón esgrimida, adujo que el certificado del uso del suelo es un concepto o dictamen escrito a través del cual, el curador urbano o la Secretaría de Planeación Municipal, según sea el caso, informa al solicitante respecto del uso o usos permitidos del suelo en el que se encuentra un predio o edificación, teniendo en cuenta las normas urbanísticas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico espacial del territorio y la utilización del suelo, definida como POT (PBOT o EOT), por lo tanto, quien pretenda desarrollar alguna actividad de comercio de bienes y/o servicios, restaurantes, juegos de azar entre otros, lo primero que debe hacer, una vez definida su MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 5 DEMANDANTE: LUZ JANNETHE CAICEDO ESLAVA Y OTROS DEMANDADA: MUNICIPIO DE IBAGUÉ RADICACIÓN: 73001-33-33-004-2019-00298-01 INTERNO: 0427/2021 actividad, es consultar la destinación permitida en el suelo en el que pretende ubicar su establecimiento.
En ese sentido, aseveró la juez de instancia que no se evidencia la falsa motivación alegada por la parte demandante, puesto que como se demostró con la prueba documental aportada debida y oportunamente al expediente, a través de memorando 8285 de la Secretaría de Planeación Municipal de Ibagué, se allegó el certificado del uso del suelo del precitado establecimiento ubicado en la Cra. 8ª No. 15-03 de esta ciudad, especificando que según la cartografía que hace parte integral del POT, tal predio se encuentra ubicado en zona residencial secundaria según plano U2, para la cual, la actividad BAR-DISCOTECA, resulta prohibida.
En ese orden, argumentó que siendo irrebatible lo decidido por la instancia judicial en la acción popular ya referida, debe destacarse que con posterioridad a ella, la situación de uso del suelo no varió en lo que atañe al establecimiento que nos ocupa por cuanto según se desprende del memorando No. 1011-2017-8285 del 23 de febrero de 2017 proferido por la directora encargada del grupo plan de ordenamiento territorial del Municipio de Ibagué, “según cartografía que hace parte integral del Decreto 1000-0823 de 2014 “Por medio del cual se adopta la revisión y ajuste del POT”, el predio de la referencia se ubica en zona RESIDENCIAL SECUNDARIA, según PLANO U2 – Usos del suelo.
Sobre corredor vial INSTITUCIONAL – COMERCIO ESPECIAL” advirtió que la actividad bar-discoteca clasificada como servicio personal de cobertura urbana es uso prohibido con respecto al uso del suelo. Precisó la juez de primera instancia, que no se desconoce que también se demostró que el 19 de agosto de 1994, la Secretaría Municipal de Planeación de Ibagué hizo constar que la actividad pretendida en la solicitud por la “La Vieja Enramada” de operar como Restaurante-Taberna, resultaba compatible con el uso del suelo para ese momento; sin embargo, tal y como lo define la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, frente al uso del suelo no existen derechos adquiridos, por lo que de modo alguno se pretende significar que los actos que se refieren al mismo queden sujetos al arbitrio y capricho de los funcionarios o autoridades pertinentes, ni que sus beneficiarios estén privados de las garantías procesales y de la protección de los derechos patrimoniales que eventualmente resulten lesionados cuando deban ceder ante el interés común, sino sencillamente, que su vigencia o eficacia queda dependiendo de las circunstancias fácticas y jurídicas propias de la materia de cada momento.
IMPUGNACIÓN El apoderado de la parte demandante interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Ibagué el 26 de marzo de 2021, solicitando su revocatoria para que, en su lugar, se accedan a las pretensiones de la demanda. Manifestó su inconformidad con los argumentos esbozados por la juez de primera instancia alegando que, aunque el POT del municipio de Ibagué hubiere sido modificado, en el mapa de ubicación del establecimiento de comercio la Vieja Enramada, el suelo nunca cambió su vocación y reglamentación por ser un eje estructural, manteniendo siempre la misma destinación como se evidencia de las pruebas aportadas, razón por la MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 6 DEMANDANTE: LUZ JANNETHE CAICEDO ESLAVA Y OTROS DEMANDADA: MUNICIPIO DE IBAGUÉ RADICACIÓN: 73001-33-33-004-2019-00298-01 INTERNO: 0427/2021 que no es de recibo que, contando siempre con el uso de suelo para funcionar como taberna, discoteca y restaurante, resulte valida una certificación expedida con posterioridad.
Insistió en que la orden judicial del Tribunal Administrativo del Tolima dentro de la acción popular tramitada por la Defensoría del Pueblo, no se centró en el cierre de facto del establecimiento, sino que precisamente debía adelantarse un proceso administrativo para establecer la viabilidad o no del cierre, el cual se adelantó con la errada interpretación de la administración municipal de advertir que no había compatibilidad del uso del suelo y no porque lo permitiera el POT sino porque así lo había ordenado la Corporación Judicial, por lo que si se configura la falsa motivación de los actos acusados.
TRÁMITE DE LA IMPUGNACIÓN Mediante auto del 06 de julio de 2021 se admitió el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte demandante contra la sentencia del 26 de marzo de 2021, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué. Según constancia secretarial de 13 de julio de 2021, dentro del término de ejecutoria del auto que admitió el recurso de apelación interpuesto, las partes guardaron silencio.
Asimismo, de acuerdo con la constancia secretarial de ingreso al Despacho para decisión de fondo de fecha 27 de julio de 2021, se advierte que la providencia de 06 de julio de 2021 que admitió el recurso de apelación interpuesto fue notificada al agente del Ministerio Publico el 15 de julio de 2021, quien guardó silencio dentro del término concedido para rendir concepto.
Encontrándose el proceso en estado de decidir, a ello se procede, con base en las siguientes CONSIDERACIONES COMPETENCIA De conformidad con el artículo 153 del CPACA, esta Corporación es competente para resolver el recurso de apelación formulado por la apoderada de la parte demandante, contra la sentencia proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Ibagué, de fecha 26 de marzo de 2021, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
PROBLEMA JURÍDICO En el presente asunto, en los términos del recurso de apelación impetrado por la parte demandante, consiste en establecer si los actos administrativos acusados mediante los cuales se ordenó el cierre definitivo del Establecimiento Comercial La Vieja Enramada, son nulos por falsa motivación porque la prueba documental da cuenta que el uso del suelo para su funcionamiento es compatible con el uso del suelo del corredor vial, o si por el contrario, como lo consideró el A quo, se encuentran ajustados a derecho.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 7 DEMANDANTE: LUZ JANNETHE CAICEDO ESLAVA Y OTROS DEMANDADA: MUNICIPIO DE IBAGUÉ RADICACIÓN: 73001-33-33-004-2019-00298-01 INTERNO: 0427/2021 TESIS DE LA SALA Consiste en afirmar que, verificado el material probatorio obrante en el plenario y atendiendo la directriz legal y jurisprudencial aplicable al asunto, los fundamentos facticos y jurídicos invocados en los actos administrativos acusados no constituyen falsa motivación, comoquiera que el certificado del uso del suelo del establecimiento comercial “La Vieja Enramada” ubicado en la Cra. 8ª No. 15-03 de esta ciudad, especificó que de acuerdo con la cartografía que hace parte integral del POT, tal predio se encuentra ubicado en zona residencial secundaria según plano U2, para la cual, la actividad BAR- DISCOTECA, resulta prohibida, siendo procedente su cierre definitivo ante la omisión de adecuar la actividad comercial permitida para funcionar, por lo que se confirmará la sentencia proferida en primera instancia.
FUNDAMENTOS DE LA TESIS DE LA SALA Sobre los requisitos legales exigidos para el ejercicio del comercio en establecimientos abiertos al público y las medidas que se adoptan en caso de incumplimiento La Ley 232 de 1995 "Por medio de la cual se dictan normas para el funcionamiento de los establecimientos comerciales", reglamentada por el Decreto 1879 de 2008 “Por el cual se reglamentan la Ley 232 de 1995, el artículo 27 de la Ley 962 de 2005, los artículos 46, 47 y 48 del Decreto Ley 2150 de 1995 y se dictan otras disposiciones”, establece en su articulo 2, la siguientes disposición: “Artículo 2o.
No obstante lo dispuesto en el artículo anterior, es obligatorio para el ejercicio del comercio que los establecimientos abiertos al público reúnan los siguientes requisitos: a) Cumplir con todas las normas referentes al uso del suelo, intensidad auditiva, horario, ubicación y destinación expedida por la autoridad competente del respectivo municipio.
Las personas interesadas podrán solicitar la expedición del concepto de las mismas a la entidad de planeación o quien haga sus veces en la jurisdicción municipal o distrital respectiva; b) Cumplir con las condiciones sanitarias descritas por la Ley 9ª de 1979 y demás normas vigentes sobre la materia; c) Para aquellos establecimientos donde se ejecuten públicamente obras musicales causante de pago por derechos de autor, se les exigirá los comprobantes de pago expedidos por la autoridad legalmente reconocida, de acuerdo con lo dispuesto por la Ley 23 de 1982 y demás normas complementarias; d) Tener matrícula mercantil vigente de la Cámara de Comercio de la respectiva jurisdicción; e) Comunicar en las respectivas oficinas de planeación o, quien haga sus veces de la entidad territorial correspondiente, la apertura del establecimiento.
Ver el art. 4, Decreto Nacional 1879 de 2008” MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 8 DEMANDANTE: LUZ JANNETHE CAICEDO ESLAVA Y OTROS DEMANDADA: MUNICIPIO DE IBAGUÉ RADICACIÓN: 73001-33-33-004-2019-00298-01 INTERNO: 0427/2021 De acuerdo con la normativa antes transcrita es claro que, entre los requisitos para el funcionamiento de los establecimientos de comercio se encuentra el cumplimiento de las normas sobre uso del suelo.
Además, las autoridades policivas en cualquier tiempo pueden verificar el acatamiento de los requisitos arriba mencionados y en caso de evidenciar un uso no permitido lo procedente es ordenar el cierre definitivo del establecimiento comercial. En efecto, el articulo ibidem, sobre el procedimiento administrativo que debe adelantarse, advertido el incumplimiento, dispone: “Artículo 4o.
El alcalde, quien haga sus veces, o el funcionario que reciba la delegación, siguiendo el procedimiento señalado en el libro primero del Código Contencioso Administrativo, actuará con quien no cumpla los requisitos previstos en el artículo 2° de esta Ley, de la siguiente manera; 1. Requerirlo por escrito para que en un término de 30 días calendario cumpla con los requisitos que hagan falta. 2.
Imponerle multas sucesivas hasta por la suma de 5 salarios mínimos mensuales por cada día de incumplimiento y hasta por el término de 30 días calendarios. 3. Ordenar la suspensión de las actividades comerciales desarrolladas en el establecimiento, por un término hasta de 2 meses, para que cumpla con los requisitos de la ley. 4. Ordenar el cierre definitivo del establecimiento de comercio, si transcurridos 2 meses de haber sido sancionado con las medidas de suspensión, continúa sin observar las disposiciones contenidas en la presente Ley, o cuando el cumplimiento del requisito sea posible.” Ahora bien, resulta importante precisar sobre el asunto objeto de debate, que la jurisprudencia ha señalado que las licencias urbanísticas se conceden para que se realicen edificaciones durante un periodo de tiempo establecido y, con fundamento en la función social y ecológica de la propiedad, estas deben estar sujetas a la limitaciones legales, acorde con la función urbanística, la conveniencia pública y el interés general, por lo que disponer el reconocimiento de derechos adquiridos sobre usos del suelo genera un desequilibrio que afecta el interés común del ente territorial municipal.
Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia C – 192 de 2016, indicó: “… 8.22. El reconocimiento de derechos adquiridos en materia de usos del suelo es armónico con la aplicación de los procedimientos administrativos legales a que haya lugar, conforme con una interpretación sistemática de la normativa que regula la materia, que tiene implícita la realización del interés público, la función social de la propiedad (arts. 1º, 58 y 82), y el deber de proteger adecuadamente el derecho de propiedad reconocido en la Constitución (arts. 58 y 333). 8.23.
Se resalta la importancia de las competencias constitucionales otorgadas a los concejos municipales y distritales para reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda, la cual fue MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 9 DEMANDANTE: LUZ JANNETHE CAICEDO ESLAVA Y OTROS DEMANDADA: MUNICIPIO DE IBAGUÉ RADICACIÓN: 73001-33-33-004-2019-00298-01 INTERNO: 0427/2021 desarrollada por la Ley 388 de 1997, en la que se reafirma la autonomía de los municipios y distritos en el desarrollo de la función pública de ordenamiento del territorio en su jurisdicción, por lo cual, el POT está constituido por actos puramente de interés general aprobados por acuerdos distritales y municipales y que son revisados luego de cumplido tres periodos constitucionales, con el objeto de establecer si proceden modificaciones respecto del uso del suelo, es por ello que las licencias urbanísticas se conceden para que se realicen edificaciones durante un periodo de tiempo determinado, y con fundamento en la función social y ecológica de la propiedad, estas deben estar sujetas a la limitaciones o restricciones legales, igualmente acorde con la función urbanística, la conveniencia pública y el interés general. 8.24.
Se asegura así la integridad y supremacía de la Constitución (arts. 4 y 241), estando claro que por motivos de utilidad pública o interés social, el interés privado deberá ceder al interés público o social, y en ejercicio del poder estatal, se puede ordenar la expropiación con el correspondiente pago de la indemnización previa como medida de resarcimiento y protección del derecho de propiedad el cual se distingue por su característica de relatividad, concordante con la no intangibilidad de las reglas de usos del suelo, dado que por la relevancia del POT para la organización territorial de los distritos, municipios y departamentos, este debe estar sujeto a las modificaciones que las autoridades públicas gestionen como garantes de los derechos de los ciudadanos.” CASO CONCRETO Establecido lo anterior, procede la Sala a resolver el problema jurídico planteado, para lo cual se establecerán los supuestos de hecho que se encuentran probados de conformidad con el material probatorio obrante en el plenario. - El inmueble donde funcionaba el establecimiento comercial “La Vieja Enramada”, se identifica con el número de matrícula inmobiliaria 350-134421 y se encuentra ubicado en la carrera 8ª No. 15-05 barrio Pueblo Nuevo de Ibagué (Fls. 35-39 cuaderno principal Tomo I digitalizado). - Mediante Resolución No. 500 de 23 de mayo de 1994, la Secretaría de Planeación Municipal de Ibagué concedió licencia de construcción por el termino de 2 años al señor Alirio Caicedo y otros, para efectuar en el predio que posee en la carrera 8 No. 15-03 del barrio Pueblo Nuevo, la construcción comercial en un área de 410.50 m2 de acuerdo con los planos revisados y aprobados por la división correspondiente (Fls.4- 6 cuaderno principal Tomo II digitalizado). - A través de certificado de uso del suelo del 24 de junio de 2001, el Departamento Administrativo de Planeación del municipio de Ibagué, certificó que el establecimiento “La Vieja Enramada”, destinado al expendio de bebidas alcohólicas además de alimentos preparados, se considera “USO ESTABLECIDO” desde el punto de vista de uso de los suelos, teniendo en cuenta que en el sector en el que se ubica corresponde a zona residencial eje.
Igualmente se indica que, por considerarse de uso establecido, a partir de la fecha de recibo de dicha certificación, se debe dar cumplimiento al parágrafo 1 artículo 190 del Acuerdo 116 de diciembre de 2000, so pena de que el mentado certificado se considere inválido (Fl. 70 cuaderno principal Tomo I digitalizado). MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 10 DEMANDANTE: LUZ JANNETHE CAICEDO ESLAVA Y OTROS DEMANDADA: MUNICIPIO DE IBAGUÉ RADICACIÓN: 73001-33-33-004-2019-00298-01 INTERNO: 0427/2021 - El 28 de julio de 2009, el Director del Grupo del Plan de Ordenamiento Territorial del municipio de Ibagué, le informó al señor Carlos James Caicedo que el establecimiento de comercio denominado “La Vieja Enramada” ubicado en la carrera 8 No. 15-03, según el mapa de usos del suelo U4, que hacer parte integral del Acuerdo 116 de 2000 “por medio del cual se adopta el POT para el municipio de Ibagué y se dictan otras disposiciones”, el sector corresponde a zona residencial secundaria, sobre un corredor vial institucional – comercio especial Fl. 07 cuaderno principal Tomo II digitalizado). - Mediante sentencia proferida 21 de agosto de 2014, el Tribunal Administrativo del Tolima, revocó parcialmente los numerales tercero al octavo de la sentencia proferida el 31 de marzo de 2014 por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Ibagué, en el sentido de ordenar al Municipio de Ibagué, adelante el trámite administrativo correspondiente para el cierre de los establecimiento de comercio ubicados en la calle 15 entre carreras 7° y 8° de esta ciudad, incluyendo al establecimiento “La Vieja Enramada” (Fls.140-150 cuaderno principal Tomo II digitalizado). - Por medio de la Resolución de 2014, el Jefe de la Oficina Jurídica del Municipio de Ibagué, adoptó la decisión judicial proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Ibagué revocada parcialmente por el Tribunal Administrativo de Tolima dentro de la acción popular y ordenó a la Secretaría de Gobierno – Dirección de Espacio Público, adelantar el trámite administrativo correspondiente para el cierre de los establecimiento de comercio ubicados en la calle 15 entre carreras 7° y 8°, incluyendo “La Vieja Enramada” (Fls. 193-195 cuaderno principal Tomo I digitalizado). - Memorando No. 1011-2017-8285 del 23 de febrero de 2017 proferido por la Directora encargada del Grupo Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Ibagué, se le indica a la Inspectora Novena Urbana de Policía entre otras, que, de acuerdo con un fallo de segunda instancia proferido al interior de una acción popular, se dispuso judicialmente el cierre de los establecimientos de comercio ubicados en la calle 15 entre carreras 7° y 8ª, incluyendo la Vieja Enramada.
Igualmente se señala que “según cartografía que hace parte integral del Decreto 1000-0823 de 2014 “Por medio del cual se adopta la revisión y ajuste del POT”, el predio de la referencia se ubica en zona RESIDENCIAL SECUNDARIA, según PLANO U2 – Usos del suelo. Sobre corredor vial INSTITUCIONAL – COMERCIO ESPECIAL”. Reseña que la actividad bar- discoteca clasificada como servicio personal de cobertura urbana es uso prohibido con respecto al uso del suelo.
(Fls. 74 cuaderno principal Tomo I digitalizado). - A través del Oficio No. 1011-2017-028398 del 10 de mayo de 2017 proferido por la directora del grupo plan de ordenamiento territorial del Municipio de Ibagué, se resuelve la solicitud de certificado de uso del suelo elevada por el señor James Caicedo indicando (Fls.75-76 cuaderno principal Tomo I digitalizado).
“El Tribunal Administrativo del Tolima…mediante sentencia del 21 de agosto de 2014…entre otras ordenó el cierre definitivo del establecimiento de comercio denominado “La Vieja Enramada”, teniendo en cuenta que el certificado de compatibilidad de uso del suelo es compatible con la actividad de Restaurante y no MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 11 DEMANDANTE: LUZ JANNETHE CAICEDO ESLAVA Y OTROS DEMANDADA: MUNICIPIO DE IBAGUÉ RADICACIÓN: 73001-33-33-004-2019-00298-01 INTERNO: 0427/2021 con la actividad de expendio de bebidas alcohólicas, motivo que conllevó a determinar al Tribunal que el establecimiento de comercio podrá seguir funcionando si ejerce únicamente el servicio para el cual cuenta con el certificado de uso y compatibilidad del suelo, es decir, si opera exclusivamente como RESTAURANTE… Ahora bien, si desea obtener concepto de compatibilidad de uso debe dar cumplimiento estricto a lo ordenado por el Tribunal Administrativo del Tolima, es decir operar exclusivamente como RESTAURANTE y ajustar la actividad a la cámara de comercio concordante con la actividad de restaurante, una vez realizado esto podrá solicitar a esta dirección el concepto de uso para el establecimiento de comercio…” - Mediante Resolución No. 031 de 25 de abril de 2017, el Inspector Segundo Urbano Municipal de Policía, ordenó el cierre definitivo del establecimiento de comercio “La Vieja Enramada” (Restaurante – Taberna – Discoteca) con actividad principal expendio de bebidas alcohólicas para el consumo dentro del establecimiento (Fls. 25- 29 cuaderno principal Tomo II digitalizado). - Mediante Resolución No. 163 de 15 de noviembre de 2017, el Inspector Segundo Urbano Municipal de Policía resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución No. 031 de 25 de abril de 2017, confirmando en todas y cada una de sus partes (Fls. 75-76 cuaderno principal Tomo II digitalizado). - Mediante Resolución No. 163 de 15 de noviembre de 2017, se resolvió el recurso de apelación interpuesto contra el acto administrativo No. 031 de 25 de abril de 2017, confirmándolo en su integridad (Fls. 82- 94 cuaderno principal Tomo I digitalizado).
Definido lo anterior, procede la Sala a resolver el problema jurídico en el presente asunto en los términos del recurso de apelación impetrado por la parte demandante que consiste en establecer si los actos administrativos acusados por los cuales se ordenó el cierre definitivo del Establecimiento Comercial La Vieja Enramada, son nulos por falsa motivación, comoquiera que la prueba documental da cuenta que el uso del suelo para su funcionamiento es compatible con el uso del suelo del corredor vial.
Evidencia la Sala, que los actos administrativos acusados sustentaron la decisión de cerrar definitivamente el Establecimiento Comercial La Vieja Enramada, teniendo en cuenta dos argumentos centrales, el primero de ellos, el cumplimiento de un fallo judicial proferido por el Tribunal Administrativo del Tolima, y el segundo alegando la incompatibilidad entre la actividad principal desarrollada en dicho establecimiento (Bar – Discoteca) y el uso del suelo para el sector en que funcionaba.
Se observa que el fallo dictado el 21 de agosto de 2014 por el Tribunal Administrativo del Tolima, mediante el cual se revocó parcialmente la decisión proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión, el 31 de marzo del mismo año, ordenó al MUNICIPIO DE IBAGUÉ que adelantara el trámite administrativo correspondiente para el cierre de los establecimientos de comercio ubicados en la calle 15 entre carreras 7° y 8° de esta ciudad, incluida “La Vieja Enramada”.
Para llegar a esa decisión, consideró la Corporación que existen diversos elementos de juicio por los que se demuestra la vulneración de los derechos colectivos cuya protección se pretendía con la acción popular interpuesta, comoquiera que los establecimientos de comercio del sector -ubicados en la calle 15 entre carreras 7° y 8° de esta ciudad-, no MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 12 DEMANDANTE: LUZ JANNETHE CAICEDO ESLAVA Y OTROS DEMANDADA: MUNICIPIO DE IBAGUÉ RADICACIÓN: 73001-33-33-004-2019-00298-01 INTERNO: 0427/2021 cumplen con las exigencias legales para ejercer el expendio de bebidas alcohólicas en ese lugar, al no contar con el certificado de compatibilidad de uso del suelo, ubicación y normas mínimas, exceder los niveles de ruido permisibles en la Ley e invadir el espacio público del sector.
De acuerdo con la anterior determinación, para la Sala resulta claro, que advertidas las exigencias legales para que continuara funcionando el establecimiento del comercio “La Vieja Enramada” como restaurante, la parte actora no efectuó trámite alguno de adecuación de su actividad comercial, aunque transcurrió un tiempo considerable entre la expedición de la decisión judicial que ordenó el cierre definitivo y el inicio de la actuación administrativa adelantada por la Inspección de Policía correspondiente que se derivaban del cumplimiento de esa orden judicial.
Ahora bien, en relación con la compatibilidad del uso del suelo y la actividad comercial desarrollada en el establecimiento de comercio “La Vieja Enramada”, resulta dable indicar que por mandato constitucional las reglas del uso del suelo reviste tal importancia en la delimitación del alcance del derecho de propiedad y, en particular, de la facultad de usar los bienes inmuebles, por un lado, y la trascendencia de la planeación urbana mediante la adopción y aplicación de instrumentos que permitan asegurar un desarrollo armónico de las ciudades, por otro, impone concluir que a pesar de que no existe un derecho a la intangibilidad o permanencia indefinida de las normas que disciplinan los usos del suelo, en tanto ello afectaría gravemente las competencias asignadas a los órganos del Estado, sí existe un derecho a que las decisiones de las autoridades territoriales sobre la variación de los usos del suelo, respeten estrictamente las reglas que rigen dicha modificación y se encuentren debidamente motivadas en razones vinculadas al interés público, social o común.1 En efecto, las decisiones emitidas por las autoridades competentes que impliquen la modificación de los usos del suelo y que puedan afectar a licenciatarios y propietarios, siempre que se ajuste a normas vigentes y sean debidamente motivadas, constituyen un desarrollo directo de la cláusula del Estado Social, del principio de legalidad y de los principios de transparencia y publicidad que rigen la actuación de las autoridades públicas.
Sobre el particular, la Corte Constitucional, señaló: “… 8.10. La Corte reitera que no existe un derecho a la intangibilidad de las reglas que definen el uso del suelo en los POTD, ni aun cuando ello afecte el alcance de licencias otorgadas o la destinación de edificaciones efectuadas conforme a estas licencias, en tanto, la modificación de las mismas se funda en el interés social y, como lo ha destacado este Tribunal, “la legislación urbana constituye una fuente legítima de relativización del contenido del derecho de propiedad sobre los inmuebles.”2 Conforme a ello “la correcta ordenación y el desarrollo equilibrado de las ciudades, particularmente en lo que respecta a los usos del suelo, incesantemente introduce exigencias de orden social que gravitan sobre las titularidades privadas, lo que no puede considerarse excepcional y externo al derecho de propiedad sino por 1 C – 192 de 2016 2 Sentencia T-422/93 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 13 DEMANDANTE: LUZ JANNETHE CAICEDO ESLAVA Y OTROS DEMANDADA: MUNICIPIO DE IBAGUÉ RADICACIÓN: 73001-33-33-004-2019-00298-01 INTERNO: 0427/2021 el contrario connatural a éste e incorporado a su núcleo esencial.”3” (Negrillas del texto) En ese contexto jurisprudencial, y teniendo en cuenta que a través de memorando 8285 de 23 de febrero de 2017 de la Secretaría de Planeación Municipal de Ibagué, allegó el certificado del uso del suelo del precitado establecimiento ubicado en la Cra. 8ª No. 15- 03 de esta ciudad, en el que especificó que de acuerdo con la cartografía que hace parte integral del POT, tal predio se encuentra ubicado en zona residencial secundaria según plano U2, para la cual, la actividad BAR-DISCOTECA, resulta prohibida, no se advierte que los fundamentos facticos y jurídicos invocados en los actos administrativos acusados constituyan falsa motivación alguna.
Asimismo, no es de recibo para la Sala que la parte demandante alegue derechos adquiridos soportándose en la licencia de construcción otorgada el 19 de agosto de 1994, en la que, en su momento, la Secretaría de Planeación Municipal de Ibagué certificó que la actividad para operar como Restaurante – Taberna resultaba compatible con el uso del suelo pues, tal como se anotó en párrafos anteriores, los actos administrativos que confieren permisos, licencias, autorizaciones y similares, son actos provisionales, subordinados al interés público y, por lo tanto, a los cambios que se presenten en el ordenamiento jurídico respectivo, disposiciones que, por ser de índole policiva, revisten el mismo carácter, como ocurre con las relativas al uso del suelo y desarrollo urbanístico, lo que significa que los derechos o situaciones jurídicas particulares nacidos de la aplicación del derecho policivo, no son definitivos y mucho menos absolutos, de allí que como lo ha sostenido la Sala, no generen derechos adquiridos4.
Así las cosas, esta Colegiatura confirmará la sentencia proferida por el 26 de marzo de 2021 por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, que negó las pretensiones de la demanda, de conformidad con los argumentos esbozados en la parte considerativa de esta providencia. COSTAS El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que, salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código General del Proceso.
De conformidad con lo anterior, se observa que el numeral 1 del artículo 365 del Código General del Proceso dispone que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Así mismo, el numeral 4 ibídem señala que cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias.
Finalmente, el numeral 8 ídem consagra que solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. 3 Ibidem 4 Perspectiva fue reiterada en otras providencias. Así por ejemplo en las sentencias de fecha 27 de junio de 2003 (C.P. Camilo Arciniegas Andrade), 2 de octubre de 2003 (C.P. Camilo Arciniegas Andrade), 13 de diciembre de 2005 (C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 14 DEMANDANTE: LUZ JANNETHE CAICEDO ESLAVA Y OTROS DEMANDADA: MUNICIPIO DE IBAGUÉ RADICACIÓN: 73001-33-33-004-2019-00298-01 INTERNO: 0427/2021 Visto lo anterior, aun y cuando el numeral 1 del artículo 365 del CGP dispone que se condenará en costas de segunda instancia a la parte que se resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, no obstante, el numeral 8 ibidem estipula que solo habrá condena en costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación, y como quiera que en esta instancia las partes no intervinieron, esta Colegiatura se abstendrá de condenar en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Tolima, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de primera instancia del 26 de marzo de 2021, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Ibagué, de conformidad con la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: Sin costas en esta instancia.
TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, DEVOLVER el expediente al juzgado de origen, realizando las anotaciones de rigor y dejando las constancias correspondientes en el sistema “Siglo XXI”. En cumplimiento de las medidas establecidas en la ley 2213 de 2022 y el acuerdo PCSJA22-11972 del 30 de junio de la misma anualidad expedido por el Consejo Seccional de la Judicatura, esta providencia fue estudiada y aprobada en Sala de decisión mediante la utilización de medios electrónicos.
CÓPIESE,
NOTIFIQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, BELISARIO BELTRAN BASTIDAS LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA ANGEL IGNACIO ÁLVAREZ SILVA