SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA DESPACHO 05 Magistrado Ponente: Eduardo Javier Torralvo Negrete Montería, dieciséis (16) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) AUTO DE SEGUNDA INSTANCIA Medio de Control: Controversias Contractuales Radicación: 23001333300920240019201 Demandante(s): Fundación Avancemos con Amor Demandado(s): Municipio de San Antero El Tribunal procede a pronunciarse sobre el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto de fecha 28 de junio de 2024, emitido por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Montería, por medio del cual se decidió rechazar la demanda por no haber sido corregida dentro de la oportunidad establecida en el auto inadmisorio.
I.
ANTECEDENTES a) Lo pretendido en la demanda1 Solicita la parte actora la declaratoria de la nulidad del acto administrativo contractual contenido en la Resolución nro. 0201 del 12 de marzo de 2024, mediante la cual el alcalde del municipio de San Antero terminó unilateralmente, y de manera anticipada, el contrato de comodato nro. 001 del 13 de diciembre de 2023, ordenando el desalojo y entrega del bien.
Como resultado de lo anterior, pretende que se condene al ente territorial a que siga ejecutando el contrato de comodato en los términos y por el plazo pactado, además que se condene el pago de los perjuicios causados hasta la fecha y los que se sigan causando. Paralelamente la parte demandante solicitó una medida cautelar de urgencia consistente en la suspensión provisional de las resoluciones nro. 0201 del 12 de marzo de 2024 –que dio por terminado de manera unilateral el contrato- y 0482 del 22 de mayo de 2024 – mediante la cual el alcalde del municipio de San Antero comisionó para que se llevara a cabo la orden de desalojo-. b) Trámite de la demanda El juzgado de origen, mediante auto del 28 de mayo del 2024, inadmitió la demanda por no encontrar dentro del expediente digital copia del acto administrativo acusado, así como su respectiva constancia de notificación. Además, se alegó que la parte demandante no acreditó haber agotado el requisito previo de la conciliación, exigido antes de interponer una demanda bajo el medio de control de controversias contractuales.
El mismo día 28 de mayo de 2024, mediante auto separado, el Juzgado negó la medida cautelar de suspensión de los actos administrativos demandados, resoluciones 0201 del 12 de marzo de 2024 y 0482 del 22 de mayo de 2024. Frente a la primera, ratificó el despacho que como quiera que no fue aportada con la demanda, no era posible realizar un análisis comparativo entre su contenido y las normas invocadas como violadas, así como contrastarla con las pruebas aportadas; y frente a la segunda, al considerar que materializa el desalojo originado por la primera, no es adecuado ni suficiente analizar su suspensión provisional sin considerar el acto administrativo que la origina.
Adicionalmente, consideró que la medida de urgencia sería inocua porque el desalojo estaba programado para el 1 PDF nro. 01 del cuaderno de primera instancia. Expediente digital. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001-33-33-009-2024-00192-01 2 mismo 28 de mayo de 2024. En la misma fecha, 28 de mayo de 2024, la parte demandante presenta una nueva solicitud de medida cautelar en el mismo sentido, exponiendo como novedad que la diligencia de desalojo fue aplazada para el 31 de mayo de 2024, junto con la nueva solicitud se anexó de forma legible los actos administrativos cuya nulidad se pretende.
El 30 de mayo es reiterara la solicitud de medida cautelar por la parte demandante. Mediante auto del 30 de mayo de 2024, el juzgado de origen decretó la medida cautelar de urgencia de suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos demandados, pero condicionó los efectos y la vigencia de la medida a la calificación y aptitud de la demanda presentada, teniendo en cuenta que mediante auto del 28 de mayo del 2024 había sido inadmitida y se concedió a la parte accionante un plazo de diez (10) días para corregirla, so pena de ser rechazada.
El 4 de junio de 2024, el apoderado de la parte demandante interpuso recurso de reposición en contra del auto de fecha 28 de mayo de 2024, que había inadmitido la demanda, alegando básicamente que los actos administrativos acusados fueron aportados con la demanda y en escrito posterior y, que en el presente asunto no es necesario agotar el requisito previo de la conciliación extrajudicial, por prevalencia del derecho sustancial sobre el formal.
La decisión fue confirmada mediante auto del 6 de junio del 2024. Ambas partes presentaron recurso de reposición y en subsidio apelación en contra del auto del 30 de mayo de 2024. La parte demandada inconforme con la totalidad de la providencia que decretó la medida cautelar y la parte demandante en desacuerdo exclusivamente con el condicionamiento de los efectos y la vigencia de la medida a la aptitud y calificación de la demanda. c) El auto recurrido2 El Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Montería, mediante auto del 28 junio de 2024, resolvió rechazar la demanda, levantar las medidas cautelares de urgencia decretadas mediante auto del 30 de mayo de 2024, y por sustracción de materia, se abstuvo de pronunciarse sobre los recursos interpuestos por las partes contra esta última decisión. Como fundamento del rechazo de la demanda, argumentó que la parte actora no acreditó el cumplimiento del requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial dentro del término conferido en el auto inadmisorio, el cual venció el 27 de junio de 2024, pasados los 10 días después de la ejecutoria del auto del 6 de junio de 2024, mediante el cual se resolvió el recurso de reposición contra el auto inadmisorio del 28 de mayo de 2024.
En ese sentido, reiteró que el numeral 1° del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011 estableció, como uno de los requisitos de procedibilidad, el trámite de la conciliación extrajudicial para la formulación de demandas con pretensiones relacionadas con el medio de control de controversias contractuales, entre otros. Asimismo, señaló que el artículo 92 de la Ley 2220 de 2020 impuso esta misma condición para adelantar demandas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y aunque con la presentación de la demanda se solicitó la suspensión del acto administrativo impugnado, la medida no tenía carácter patrimonial, lo que no exoneró a la parte demandante de acreditar dicho requisito.
Al mismo tiempo, recordó que los requisitos de aptitud de la demanda no derivan de rigorismos formalistas que quebranten los derechos sustanciales de las partes en un litigio; por el contrario, estas reglas procesales permiten garantizar los fines del proceso diseñado por el legislador. En particular, adujo que la Corte constitucional ha especificado varias cualidades al trámite de la conciliación, entre las que se destacan: i) acceso a la justicia, ii) descongestión de los despachos judiciales, iii) estimulación de la convivencia pacífica, entre otras. 2 PDF No. 27 del cuaderno de primera instancia. Expediente digital.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001-33-33-009-2024-00192-01 3 b) Los recursos de apelación3 Inconforme con la decisión, el apoderado de la parte demandante interpuso varios escritos de apelación, con la finalidad de que se revoque la decisión de rechazar la demanda contenida en el auto del 28 de junio de 2024.
En sustento de su inconformidad, puso de presente que los jueces están en la obligación de darle prevalencia al derecho sustancial sobre las ritualidades procesales, de esta forma, las decisiones judiciales se deben basar en la realidad de los derechos y no en formalidades procesales que impongan obstáculos. Hizo hincapié en la decisión del A quo, comoquiera que se dejó de amparar un derecho que está siendo vulnerado de manera evidente, por la exigencia de una formalidad como la conciliación, que en el caso en concreto la premura del asunto impedía que se acudiera a la procuraduría a un trámite que por ley tiene un lapso mínimo de 3 meses.
El siguiente aspecto trató sobre la imposibilidad de exigir el requisito de conciliación cuando concurran con medidas cautelares de urgencia, esto porque al agotar este requisito y no acudir de manera inmediata al amparo judicial, el derecho que se pretende proteger podría verse afectado o consumado. En el mismo sentido, expuso que el sustento jurisprudencial del A quo en la providencia recurrida, es contrario a dicho auto.
A su entender, esta indica que es posible adelantar la medida cautelar de manera individual, y que por otro lado, puede concurrir la nulidad y restablecimiento del derecho. Así, concluyó que la medida debió quedar con vigencia y no debió habérsele exigido el requisito de procedibilidad que terminó rechazando la demanda. Además, el mismo día -05 de julio de 2024- la parte demandante aportó un segundo recurso de apelación, donde se sostuvo en las premisas de la prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal y en la contradicción de la providencia apelada.
Sin embargo, fue hasta esta instancia que aportó el auto admisorio de la solicitud de conciliación extrajudicial llevado ante la Procuraduría General de la Nación. c) Trámite del recurso4 En curso del trámite que ha de seguir, y en uso de sus facultades, el día 09 de julio de 2024, el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Montería, por intermedio de auto5 concedió el recurso de apelación presentado por la parte demandante en el efecto suspensivo contra el auto de fecha 28 de junio del presente año que rechazó la demanda por no haber subsanado la demanda dentro de los tiempos establecidos.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA. De conformidad con el artículo 243 del CPACA, el recurso de apelación procede, entre otras providencias, contra el auto proferido en primera instancia que rechaza la demanda (numeral 1). En cuanto a su trámite, el artículo 244 ibidem señala lo siguiente: Artículo 244. Trámite del recurso de apelación contra autos La interposición y decisión del recurso de apelación contra autos se sujetará a las siguientes reglas: 1.
La apelación podrá interponerse directamente o en subsidio de la reposición. Cuando se acceda total o parcialmente a la reposición interpuesta por una de las partes, la otra podrá apelar el nuevo auto, si fuere susceptible de este recurso. 2. Si el auto se profiere en audiencia, la apelación deberá. interponerse y sustentarse oralmente a continuación de su notificación en estrados o de la del auto que niega total o parcialmente la reposición. De inmediato, el juez o magistrado dará traslado 3 PDF No. 30 y 31 del cuaderno de primera instancia. Expediente digital. 4 PDF No. 33 del cuaderno de primera instancia. Expediente digital 5 PDF No. 33 del cuaderno de primera instancia. Expediente digital.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001-33-33-009-2024-00192-01 4 del recurso a los demás sujetos procesales, con el fin de que se pronuncien, y a continuación, resolverá si lo concede o no, de todo lo cual quedará constancia en el acta. 3. Si el auto se notifica por estado, el recurso deberá interponerse y sustentarse por escrito ante quien lo profirió, dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación o a la del auto que niega total o parcialmente la reposición. En el medio de control electoral, este término será de dos (2) días.
De la sustentación se dará traslado por secretaría a los demás sujetos procesales por igual término, sin necesidad de auto que así lo ordene. Los términos serán comunes si ambas partes apelaron. Este traslado no procederá cuando se apele el auto que rechaza la demanda o niega total o parcialmente el mandamiento ejecutivo. Surtido el traslado, el secretario pasará el expediente a despacho y el juez o magistrado ponente concederá el recurso en caso de que sea procedente y haya sido sustentado. 4.
Una vez concedido el recurso, se remitirá el expediente al superior para que lo decida de plano. (Lo subrayado se destaca). A su vez, se muestra sobre el rechazo de la demanda, bajo el tópico de no corregir dentro del tiempo los defectos señalados en el auto inadmisorio. Así, el artículo 169 del CPACA establece: Artículo 169. Rechazo de la demanda.
Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos: 1. Cuando hubiere operado la caducidad. 2. Cuando habiendo sido inadmitida no se hubiere corregido la demanda dentro de la oportunidad legalmente establecida. 3. Cuando el asunto no sea susceptible de control judicial. En consonancia con lo anterior, en el sub lite, se tiene que el recurso de apelación fue interpuesto oportunamente, pues se presentó dentro de los tres días siguientes a la notificación por estado del auto recurrido.
Ahora, en cuanto al objeto de la apelación es necesario recordar que, de conformidad con lo regulado en el artículo 320 del CGP6, consiste en que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante. En armonía con lo anterior, el artículo 3287 ibidem establece que el juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. 6 Artículo 320.
Fines de la apelación. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. 7 Artículo 328.Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.
Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella.
En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001-33-33-009-2024-00192-01 5 Así las cosas, vistas las consideraciones del caso, se tiene que el recurso de apelación presentado por la parte demandante busca que se revoque el auto que rechazó la demanda por no haber subsanado las falencias anotadas dentro del término previsto, y que en su lugar se admita el medio de control.
Para ello, alega que debe prevalecer el derecho sustancial sobre el procesal; por consiguiente, considera que exigir el cumplimiento del requisito de la conciliación extrajudicial cuando se solicitan medidas cautelares de urgencia, vulnera dicho principio. No obstante, en cumplimiento de la exigencia previa -conciliación extrajudicial-, se acreditó haber agotado este procedimiento.
Desde ya advierte la Sala que la decisión será la de revocar el auto apelado, y en consecuencia, se ordenará continuar con el trámite del proceso, por las razones que se pasan a explicar: En el proceso de toma de decisiones, los jueces deben tener presente los principios generales del derecho procesal, que están enunciados, -aunque no de manera taxativa-, en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y en el Código General del Proceso.
En este sentido, la actuación judicial debe ajustarse a los principios de acceso a la justicia, el cual impone al juez la obligación de garantizar a los asociados una tutela judicial efectiva de sus derechos (artículos 103 del C.P.C.A y artículo 2. ° del CGP). Además, al interpretar la ley procesal, el juez tiene el deber de asegurar que los procedimientos sirvan a la efectiva protección de los derechos reconocidos por la ley sustancial.
Esto implica evitar la imposición y cumplimiento de formalidades innecesarias, tal como lo estipula el artículo 11 del mismo código. Este principio es, a su vez, una extensión del postulado constitucional establecido en el artículo 228 de la Constitución. Al tenor de lo consignado en el texto original del artículo 161 de la Ley 1437 de 20118, cuando se pretenda acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo bajo el medio de control de controversias contractuales, el requisito previo de la conciliación resulta ser de aplicación obligatoria salvo las excepciones previstas.
Una de las excepciones preceptúa que el requisito de conciliación extrajudicial será facultativo en los procesos en que el demandante pida medidas cautelares de carácter patrimonial. La conciliación previa es un componente esencial en la estructura del proceso contencioso, y su importancia se manifiesta en varios aspectos claves. Primero, la conciliación facilita la resolución amistosa de conflictos al permitir que las partes lleguen a un acuerdo sin necesidad de forjar la litis.
Segundo, este mecanismo busca resolver disputas de manera consensuada, promoviendo acuerdos que pueden evitar la judicialización del conflicto y, en consecuencia, aligerar la carga sobre que hoy día reposa sobre los despachos judiciales. Como punto de inflexión, es menester manifestar que a la literalidad de su definición, los requisitos de procedibilidad se instituyen como condiciones previas que deben cumplirse para que una acción, sea tramitada.
Entonces, solo aquellos casos donde se cumplan los criterios establecidos serán los considerados. Esto es, que por sí mismos son de carácter restrictivo, debido a que limitan o condicionan la posibilidad de acceder a la justicia. Pues bien, del compilado anterior y de cara al caso en concreto, es preciso advertir que si el legislador dispuso en el artículo 161 del CPACA que una de las excepciones al cumplimiento del requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial, es el caso en que el demandante pida medidas cautelares de carácter patrimonial, con mayor razón habría lugar a omitirse el mencionado requisito en los casos cuando, fundadamente, el actor solicite medidas cautelares con carácter de urgente, así no tengan connotación patrimonial. 8 ARTÍCULO 161.
Requisitos previos para demandar. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: 1. 1. Cuando los asuntos sean conciliables, el trámite de la conciliación extrajudicial constituirá requisito de procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001-33-33-009-2024-00192-01 6 La anterior tesis cobra mayor fuerza en los casos cuando la medida cautelar con carácter urgente tiene vocación de prosperidad, pues tal como lo permite el artículo 234 del CPACA, previa la verificación del cumplimiento de los requisitos, este tipo de cautelas pueden decretarse desde la presentación de la solicitud y sin previa notificación a la otra parte, por lo cual el operador judicial, antes de resolver sobre la admisión de la demanda puede tener conocimiento de la prosperidad o no de la medida previa.
En el asunto bajo examen, como se dijo, la demanda fue inadmitida el 28 de mayo de 2024, requiriendo de la parte demandante, entre otras cosas, la acreditación del cumplimiento del requisito de la conciliación extrajudicial, cuyo incumplimiento a la postre generó el rechazo de la demanda. Sin embargo, dos días después, el 30 de mayo de 2024, se decretó una medida cautelar con carácter urgente.
Así las cosas, para la Sala, de conformidad con los principios atrás citados, una vez verificado por el juez de instancia que la medida cautelar de urgencia debía ser decretada, como en efecto lo hizo, no debió seguir insistiendo en el cumplimiento del requisito de la conciliación previa, si ya era el único que se echaba de menos, pues, no se observa conveniente decretar una medida cautelar que, según lo analizado por el mismo despacho, tiene el carácter de urgente, y posteriormente continuar exigiendo un requisito que podría conllevar hasta tres meses (artículo 96 Ley 2220 de 2022) y que lógicamente no podría aportar la parte actora dentro del término conferido en el auto inadmisorio, lo cual conllevaría al rechazo de la demanda y al levantamiento de la medida que ya había sido calificada por el funcionario judicial como urgente.
En otras palabras, si el Juzgado verificó que en realidad la medida cautelar tiene la categoría de urgente, y por ello, incluso no se siguió el trámite del traslado a la contraparte regulado en el artículo 233 del CPACA, haciendo la ponderación, puede omitirse la exigencia de la conciliación previa que, se repite, se salva en los casos cuando la medida cautelar es de carácter patrimonial -sin saber si prosperará o no-, por lo que también podría exonerarse en especiales casos como el presente, cuando ya se tiene certeza de la prosperidad de una medida provista del carácter de urgente.
Sin perjuicio de lo anterior, advierte la Sala que mediante memorial del 3 de septiembre de 20249, la parte demandante allegó al expediente digital la constancia de haber agotado el requisito de procedibilidad, subsanando así el defecto procesal que condujo al rechazo de la demanda. Si bien esta prueba fue aportada por fuera de los términos estipulados para ello, con esto cesó la deficiencia que detectó el A quo, además de que en el trámite de conciliación se observó que la entidad convocada manifestó que no le asiste ánimo conciliatorio.
En suma, una interpretación armónica de los principios de acceso a la administración de justicia y de prevalencia del derecho sustancial sobre las formalidades, permiten concluir que en el presente asunto no era necesaria la exigencia del requisito de conciliación extrajudicial; sin embargo, en segunda instancia la parte demandante acreditó el cumplimiento de tal requisito de procedibilidad, que aunque extemporáneo no enerva que su contenido suple las rigurosas exigencias del juzgado de primera instancia en apego de la ley procesal.
Así las cosas, de cara a lo expuesto, y confrontado con lo aportado por la parte demandante en el caso en concreto, hay lugar a tener por superada la falencia, por ello, es procedente revocar la providencia apelada, mediante la cual se rechazó la demanda, en aras de hacer prevalecer lo sustancial sobre lo procesal, y garantizar el acceso a la administración de justicia; en consecuencia, se ordenará al A quo continuar con el trámite del proceso.
En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba, 9 Aplicativo SAMAI, índice nro. 04, expediente segunda instancia. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001-33-33-009-2024-00192-01 7 RESUELVE:
PRIMERO: Revocar el auto de fecha 28 de junio de 2024, proferido por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Montería, mediante el cual se rechazó la demanda, de acuerdo con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: Continuar con el trámite del proceso, de acuerdo con lo indicado en las motivaciones de este auto.
TERCERO: En firme ésta providencia, devolver el proceso al juzgado de origen, previas las anotaciones de rigor. Se deja constancia de que la anterior providencia fue estudiada, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Honorables Magistrados, EDUARDO JAVIER TORRALVO NEGRETE NADIA PATRICIA BENITEZ VEGA DIVA MARIA CABRALES SOLANO Aclara voto