05001333302420210021401 · Administrative Court of Antioquia

CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – Incumplimiento de contrato de prestación de servicios / DEDUCCIONES DE INCUMPLIMIENTO DE METAS SOBRE ACTIVIDADES PEDT / LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL – Marco normativo y jurisprudencial – Síntesis del caso: En los términos del recurso de apelación, corresponde a la Sala determinar si procede revocar la sentencia de primera instancia, para en su lugar declarar que la demandada incumplió los contratos de prestación de servicios de salud N° 0292-2018 otro sí N° 1 y 0061- 2019, con ocasión del incumplimiento de metas PEDT, siendo procedente proceder a la liquidación judicial del contrato, en la que se ordene la devolución de los pagos anticipados que por este concepto realizó la contratante.

Extracto: ( ) El incumplimiento contractual tiene origen en el comportamiento antijurídico de uno de los contratantes, quien asume un proceder contrario a las obligaciones que contrajo al celebrar el contrato y, como efecto principal, causa un daño antijurídico a la parte contraria que, desde luego, no está en la obligación de soportar; además, el incumplimiento genera la obligación de indemnizar integralmente los perjuicios causados a la parte cumplida.

(…) La liquidación del contrato se ha definido, como un corte de cuentas, es decir, la etapa final del negocio jurídico donde las partes hacen un balance económico, jurídico y técnico de lo ejecutado, y con base en ello el contratante y el contratista definen el estado en que queda el contrato después de su ejecución, o terminación por cualquier otra causa.

También hace referencia a un balance de las cuentas para determinar las prestaciones adeudadas y a cargo de quién se encuentran, para luego proceder a realizar las reclamaciones, ajustes y reconocimientos a los que haya lugar, para de esta forma dejar a paz y salvo la relación negocial respectiva. (…) Así mismo, establece la norma en cita, que la liquidación podrá practicarse de mutuo acuerdo o de forma unilateral, antes del vencimiento del término de caducidad para la formulación de la demanda contractual, siempre que no se haya presentado demanda para la liquidación judicial del mismo, caso en el cual la entidad pierde competencia para efectos de la liquidación, a partir de la notificación del auto admisorio de la demanda.

(…) Sin embargo, ha de reiterarse que los plazos previstos para la liquidación bilateral y unilateral, no son perentorios, puesto que en todo caso, las partes podrán acordar sobre la liquidación bilateral o bien, la administración podrá realizar la liquidación unilateral, antes del vencimiento del término de caducidad del medio de control de controversias contractuales o hasta tanto se le notifique la decisión sobre la admisión de la demanda, en la que se pretenda la liquidación judicial del contrato.

(…) Sin embargo, ha de reiterarse que los plazos previstos para la liquidación bilateral y unilateral, no son perentorios, puesto que, en todo caso, las partes podrán acordar sobre la liquidación bilateral o bien, la administración podrá realizar la liquidación unilateral, antes del vencimiento del término de caducidad del medio de control de controversias contractuales o hasta tanto se le notifique la decisión sobre la admisión de la demanda, en la que se pretenda la liquidación judicial del contrato.

(…) Es así, que se llega a la conclusión que al haberse pactado de manera expresa en el contrato la obligación por parte de la E.S.E. Bellosalud en el cumplimiento de unas metas en la realización de actividades de protección específica y detección temprana PEDT, las mismas que tienen un porcentaje definido dentro de la cápita, es claro que cuando las mismas no se ejecuten en su totalidad, generan una obligación de restitución de esos valores no ejecutados en favor del contratante; se repite, ello sin perjuicio de las obligaciones que éste en su condición de asegurador deba acreditar ante el ADRES.

(…) Corolario de lo expuesto, se advierte que resulta próspero el recurso de apelación formulado por la parte demandante, pues está probado el incumplimiento contractual en que incurrió la E.S.E. Bello salud, por la ejecución de las actividades PEDT por debajo de las metas pactadas, siendo que así corresponde ser declarado. Como consecuencia de ello, se advierte que le asiste derecho a la EPS Savia Salud, a obtener la devolución de las sumas entregadas de manera anticipada que no fueron ejecutadas, según lo descrito anteriormente por valor de $782.906.221.

(…) Bajo ese entendido, la liquidación se realiza a la finalización del contrato, independiente de la causa de terminación del mismo y debe comprender el periodo total de la ejecución de aquel, no siendo posible que se realicen liquidaciones parciales, salvo expreso acuerdo entre las partes. (…) Así las cosas, considera la Sala que no aportó la parte demandante la información necesaria y suficiente que permita a través del medio de control impetrado, la realización de la liquidación judicial, tampoco resulta procedente inclusive entender como satisfechas las demás obligaciones, puesto que reposa por ejemplo en el expediente informe de supervisión que corresponde al periodo octubre de 2018, en el que se indicó que se había ejecutado solo un 71% del contrato, lo que deja sin evidencia el correcto cumplimiento de las obligaciones que no fueron objeto de las pretensiones aquí propuestas.

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA PRIMERA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: JORGE LEÓN ARANGO FRANCO Medellín, treinta (30) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) RADICADO 05001 33 33 024 2021 00214 01 DEMANDANTE Alianza Medellín Antioquia EPS S.A.S.- Savia Salud EPS DEMANDADO E.S.E. Bellosalud MEDIO DE CONTROL Controversias contractuales SENTENCIA N° 130 TEMA Contrato de prestación de servicios de salud por capitación/ Deducciones incumplimiento de metas sobre actividades PEDT / Liquidación del contrato- carga de la prueba de los elementos necesarios para realizar el corte de cuentas DECISIÓN Revoca y concede parcialmente Resuelve esta Sala de decisión el recurso de apelación interpuesto por LA PARTE DEMANDANTE contra la sentencia proferida el día diecisiete (17) de octubre de dos mil veintitrés (2023) por el JUZGADO VEINTICUATRO (24) ADMINISTRATIVO ORAL DE MEDELLÍN, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES 1. PRETENSIONES Pretende la parte demandante se declare que la E.S.E. Hospital Bellosalud incumplió el contrato de prestación de servicios de salud N° 0292- 2018- otro sí N° 1 y el contrato de prestación de servicios de salud N° 0061-2019. Como consecuencia de ello, solicita se ordene la liquidación judicial de los referidos contratos, condenando a la demandada a la devolución de los dineros pagados de forma anticipada por concepto de PEDT por la vigencia 2019 para un total de $782.906.221.

Igualmente, pretende que se condene a la demandada al reconocimiento de intereses moratorios contados a partir de la terminación de los contratos, el 1 de abril de 2020 o de manera subsidiaria, se disponga la indexación de tales sumas. Radicado: 05001 33 33 024 2021 00214 01 Demandante: Savia Salud EPS Asunto: Incumplimiento contractual 2 Finalmente solicita que se condene en costas a la demandada. 2.

HECHOS Señala la parte demandante que, suscribió con la demandada contratos de prestación de servicios de salud bajo la modalidad de cápita N° 0292-2018 del 26 de noviembre de 2018- otro sí N° 1, y contrato N° 0061- 2019 del 1 de mayo de 2019, en los cuales se pactaron condiciones para el pago por incumplimiento de metas PEDT de la vigencia 2019.

Afirma que debido a la modalidad de contratación por cápita, las metas pactadas en el contrato fueron pagadas mensualmente a la demandada de forma anticipada, sin embargo, dependían del cumplimiento de tales metas, por lo que en las actas de revisión de cumplimiento de incentivos, al verificar cada uno de los componentes, se dejó constancia de que la calificación de la demandada no logra el cumplimiento total, siendo este inferior al porcentaje pactado, lo que generó un incumplimiento contractual por parte de la demandada.

En virtud del incumplimiento, afirma que para salvaguardar los recursos del Sistema General de Seguridad Social en salud, se buscó por medio de negociaciones directas un acuerdo con el gerente de la entidad. En razón de ello el 1 de junio de 2020, se efectuó reunión en la que se determinó un porcentaje de incumplimiento de 26,36% equivalente a $782.906.221, saldo a favor de la demandante, que el demandado no aceptó reintegrar.

3. POSICIÓN DE LA ENTIDAD DEMANDADA. LA PARTE DEMANDADA presentó contestación a la demanda, oponiéndose a las pretensiones de la demandante. Sostiene en relación con los hechos de la demanda, que no es cierto que en los contratos existieran indicadores específicos para determinar el incumplimiento como lo manifiesta la demandante, siendo estos indicadores ajenos a la relación contractual.

Añade que sobre la cláusula de devoluciones, aquellas estaban supeditadas al acuerdo entre las partes, por lo que recalca que la entidad sí cumplió las metas Radicado: 05001 33 33 024 2021 00214 01 Demandante: Savia Salud EPS Asunto: Incumplimiento contractual 3 establecidas, prestando siempre la atención a todos los usuarios de Savia Salud, siendo que los indicadores de la demandante están por debajo en relación con la población a atender, lo que considera se constituye una conducta contractual completamente abusiva.

Afirma que en concepto emitido por el Ministerio de Salud, se indicó que no es posible afirmar que las IPS sean las responsables de la ejecución de las estimaciones de actividades de protección específica y detección temprana- PEDT, siendo las mismas solo un valor de referencia. Aduce que los recursos suministrados por la EPS, no alcanzan si quiera para atender a los usuarios remitidos, aclarando que no se pueden limitar un paciente a una asignación presupuestal, pues hay pacientes que pueden generar mayor solicitud de recursos debido al suministro de servicios que exceden el dinero girado por la demandante.

Se opone a lo pretendido por la demandante, señalando que según concepto del Ministerio de Salud, no puede la EPS recobrar dineros a la IPS, que fueron debidamente gastados en la atención de la población beneficiaria. Propone como excepciones: inexistencia al derecho de la devolución de los dineros del sector salud- recobros, inexistencia de incumplimiento de los contratos de prestación de servicios de salud, cláusula ineficaz por ser abusiva y generar desequilibrio contractual, inexistencia de intereses de mora, caducidad y la genérica.

Adicionalmente, formuló como excepción previa la de no comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios.

4. LITISCONSORTES NECESARIOS Mediante auto del 1 de junio de 20221, el a quo resolvió sobre la excepción previa formulada por la demandada, la cual se declaró probada ordenándose la vinculación del Ministerio de Salud y la Administradora del Sistema General de Seguridad Social en Salud- ADRES-. 1 Archivo 024 expediente digital Radicado: 05001 33 33 024 2021 00214 01 Demandante: Savia Salud EPS Asunto: Incumplimiento contractual 4 4.1.

ADRES contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones del demandante, al considerar que dentro de sus funciones no está la prestación de servicios de salud, careciendo de legitimación en la causa para formular o controvertir las pretensiones. Añade que además no es sujeto dentro de la relación contractual debatida. Alude al procedimiento administrativo de reintegro de recursos apropiados y reconocidos sin justa causa, previsto en el artículo 3 del Decreto 1281 de 2002 y el reintegro de unidades de pago por capitación del régimen subsidiado, prevista en el artículo 17 del Decreto 971 de 2011.

Propone como excepciones: falta de legitimación en la causa por pasiva, responsabilidad exclusiva de las EPS del régimen subsidiado de administrar la prestación del servicio de salud, compensación y la genérica.

4.2. EL MINISTERIO DE SALUD presentó igualmente contestación, indicando que dentro de sus funciones no se encuentra la de dirimir conflictos en la ejecución de contratos entre los actores del Sistema de Seguridad Social, así como tampoco considera que sea la competente para atender la pretensión de cobro de dineros por concepto de PEDT.

Formula como excepciones: falta de legitimación en la causa por pasiva, inexistencia de relación jurídica sustancial entre Savia Salud, Bellosalud y el Ministerio y la genérica.

5. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Veinticuatro (24) Administrativo Oral del Circuito Medellín, dictó sentencia el 17 de octubre de 2023 a través de la cual, negó las pretensiones de la demanda. En primera medida, declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por las entidades citadas en calidad de litisconsorte necesario Ministerio de Salud y Adres, al considerar que el objeto del debate es el incumplimiento contractual en el que aquellas no fungen como terceros.

Seguidamente como sustento de la decisión, señaló que en los contratos celebrados se estableció de manera detallada el procedimiento para el reporte de actividades adelantadas en el marzo del contrato, así como también se Radicado: 05001 33 33 024 2021 00214 01 Demandante: Savia Salud EPS Asunto: Incumplimiento contractual 5 dispuso el personal a cargo del seguimiento, los porcentajes de cumplimiento y los indicadores trazadores relacionados con el PEDT, no obstante, indicó que conforme tales cláusulas, la demandante no allegó prueba alguna referente a las facturas elaboradas, los reportes trimestrales de enfermeras, los requerimientos previos a la entidad en torno al complimiento de los indicadores, la metodología de seguimiento, la información en la que se soporta el incumplimiento y la prueba de que los recursos girados de manera anticipada se hubiesen destinado irregularmente.

Indicó además que conforme la cláusula decimotercera del Contrato N° 0292- 2018, la entidad demandante no cumplió lo consignado, pues no tramitó un acuerdo previo para la elaboración de las deducciones, devoluciones o descuentos, así como tampoco se hizo el seguimiento establecido en el contrato. Concluyó que en el expediente no hay claridad de los aspectos fundamentales de la controversia, como los indicadores trazadores que no se cumplieron, el instrumento de medición, la forma en que se realizaron los seguimientos, considerando entonces que no cumplió la demandante con la carga que le impone le artículo 167 del CGP, procediendo a negar las pretensiones de la demanda.

Finalmente, se abstuvo de imponer condena en costas.

6. RECURSO DE APELACIÓN. LA PARTE DEMANDANTE interpuso recurso de apelación, considerando que contrario a lo afirmado por el Juzgado dentro de los contratos en comento en el formato de análisis de conveniencia y oportunidad, se dejó plasmado con claridad la forma de evaluación de actividades PEDT, así como también se pactó que con la finalidad de dar cumplimiento a las metas del PEDT, se aplicaría el procedimiento de deducciones y descuentos.

Destaca que en las reuniones realizadas entre las partes, se llegó a un acuerdo en torno al porcentaje de cumplimiento, más no en relación con el fundamento normativo del recobro, por lo que está en discusión es la validez del recobro efectuado por la EPS y no el monto de tal valor; situación esta a partir de la cual, indica que erró el a quo al señalar que no se llevó a cabo el procedimiento de acuerdo.

Radicado: 05001 33 33 024 2021 00214 01 Demandante: Savia Salud EPS Asunto: Incumplimiento contractual 6 Añade que con base en lo anterior, es claro que la prueba sí fue allegada al plenario y está determinada por las actas de reunión, según las cuales en su sentir, existe una confesión de la contratista, en torno al porcentaje de cumplimiento de indicadores PEDT, siendo que la discusión que corresponde desatar el juez es la de la legalidad del recobro pretendido.

Asegura que a partir de los testimonios practicados quedó claro que dentro de las cláusulas contractuales se estableció el cumplimiento de los indicadores PEDT, que también se desprenden del manual de salud pública anexo al contrato, cuyo cumplimiento se deriva de los reportes realizados por la ESE. En virtud de lo anterior, solicita revocar la sentencia de primer grado y en su lugar, conceder las pretensiones de la demanda.

7. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA. Teniendo en cuenta que el recurso formulado se rige por las disposiciones contenidas en el CPACA con las modificaciones implementadas por la Ley 2080 de 2021, los sujetos procesales pueden pronunciarse sobre el recurso de apelación hasta la ejecutoria del auto que admite en segunda instancia, término dentro del cual, no se recibieron pronunciamientos.

8. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO. El Ministerio Público no emitió concepto en esta oportunidad, pese a encontrarse debidamente notificado. II. CONSIDERACIONES 1. COMPETENCIA. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, son competentes los Tribunales Administrativos para resolver el recurso de alzada presentado en contra de la sentencia de primera instancia de los jueces administrativos.

Igualmente, se advierte que sobre el tema de la caducidad resolvió el a quo, señalando que el computo del término previsto para este medio de control en el Radicado: 05001 33 33 024 2021 00214 01 Demandante: Savia Salud EPS Asunto: Incumplimiento contractual 7 artículo 164 del CPACA, inició el 1 de noviembre de 2019 cuando venció el plazo para practicar la liquidación unilateral de los contratos bajo estudio, por lo que la entidad tenía plazo hasta el 1 de noviembre de 2021 para presentar la demanda, siendo esta presentada el 8 de julio de 2021, esto es antes de que se configurara el fenómeno de la caducidad. 2.

PROBLEMA JURÍDICO. En los términos del recurso de apelación, corresponde a la Sala determinar si procede revocar la sentencia de primera instancia, para en su lugar declarar que la demandada incumplió los contratos de prestación de servicios de salud N° 0292-2018 otro sí N° 1 y 0061- 2019, con ocasión del incumplimiento de metas PEDT, siendo procedente proceder a la liquidación judicial del contrato, en la que se ordene la devolución de los pagos anticipados que por este concepto realizó la contratante.

3. RÉGIMEN JURÍDICO APLICABLE. 3.1. Incumplimiento contractual.2 El incumplimiento contractual tiene origen en el comportamiento antijurídico de uno de los contratantes, quien asume un proceder contrario a las obligaciones que contrajo al celebrar el contrato y, como efecto principal, causa un daño antijurídico a la parte contraria que, desde luego, no está en la obligación de soportar; además, el incumplimiento genera la obligación de indemnizar integralmente los perjuicios causados a la parte cumplida.

El incumplimiento del contrato da derecho, en algunos casos, a la ejecución forzada de la obligación o a la extinción del negocio, y a la reparación integral de los perjuicios que provengan del comportamiento contrario a derecho del contratante incumplido, tanto patrimoniales (daño emergente y lucro cesante) como extrapatrimoniales, en la medida en que se acrediten dentro del proceso, tal como lo disponen el artículo 90 de la Constitución Política (cuando el incumplimiento sea imputable a las entidades estatales) y los artículos 1546 y 1613 a 1616 del Código Civil, en armonía con el 16 de la Ley 446 de 1998. 2 CONSEJO DE ESTADO.

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. SUBSECCIÓN A. Consejero Ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA. Bogotá, D.C., trece (13) de noviembre de dos mil dieciocho (2018). Radicación número: 25000-23-26-000-2006-00845-01(36862) Radicado: 05001 33 33 024 2021 00214 01 Demandante: Savia Salud EPS Asunto: Incumplimiento contractual 8 En cuanto al incumplimiento del contrato, el Consejo de Estado ha sostenido al respecto que: “En virtud del contrato bilateral cada una de las partes se obliga para con la otra a dar, hacer o no hacer alguna cosa inmediatamente, al vencerse un plazo o al ocurrir alguna condición, de conformidad con los términos de la estipulación (arts. 1494, 1495, 1530 y ss. 1551 y ss.

Código Civil). Por él cada contratante acude a prestar su consentimiento en la confianza en que la otra ejecutará las obligaciones recíprocas acordadas al tenor del contrato y en el tiempo debido. Empero, sucede que en ocasiones una de las partes se sustrae del compromiso y no satisface su obligación para con el otro al tiempo de su pago, incurriendo en un incumplimiento, vicisitud que se traduce en una obligación frustrada por obra de uno de los sujetos del vínculo y que por tal motivo es sancionada por el ordenamiento jurídico (…) Ahora bien, sabido es que existe responsabilidad contractual sólo a condición de que cualquiera de las partes deje de ejecutar por su culpa el contrato y haya causado un perjuicio al acreedor.

Para que se estructure esa responsabilidad contractual por infracción a la ley del contrato, debe demostrarse: (i) el incumplimiento del deber u obligación contractual, bien porque no se ejecutó o lo fue parcialmente o en forma defectuosa o tardía; (ii) que ese incumplimiento produjo un daño o lesión al patrimonio de la parte que exige esa responsabilidad y, obviamente, (iii) que existe un nexo de causalidad entre el daño y el incumplimiento.

Es importante destacar que esa carga de la prueba que pesa sobre quien alega y pretende la declaratoria de incumplimiento (…)”3 Subraya y Negrilla de la Sala 3.2. Liquidación del contrato estatal La liquidación del contrato se ha definido, como un corte de cuentas, es decir, la etapa final del negocio jurídico donde las partes hacen un balance económico, jurídico y técnico de lo ejecutado, y con base en ello el contratante y el contratista definen el estado en que queda el contrato después de su ejecución, o terminación por cualquier otra causa.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. C.P.: Ruth Stella Correa Palacio. Bogotá, D.C., veintidós (22) de julio de dos mil nueve (2009). Radicación número: 23001-23-31-000-1997- 08763-01 (17552) 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia del 29 de febrero de 2012, Exp. 16371.

Radicado: 05001 33 33 024 2021 00214 01 Demandante: Savia Salud EPS Asunto: Incumplimiento contractual 9 liquidación de los contratos estatales, el artículo 60 de la Ley 80 de 1993 dispone: “ARTÍCULO

60. DE LA OCURRENCIA Y CONTENIDO DE LA LIQUIDACIÓN. Los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran, serán objeto de liquidación. También en esta etapa las partes acordarán los ajustes, revisiones y reconocimientos a que haya lugar. En el acta de liquidación constarán los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin a las divergencias presentadas y poder declararse a paz y salvo.

Para la liquidación se exigirá al contratista la extensión o ampliación, si es del caso, de la garantía del contrato a la estabilidad de la obra, a la calidad del bien o servicio suministrado, a la provisión de repuestos y accesorios, al pago de salarios, prestaciones e indemnizaciones, a la responsabilidad civil y, en general, para avalar las obligaciones que deba cumplir con posterioridad a la extinción del contrato.

La liquidación a que se refiere el presente artículo no será obligatoria en los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión.” A su vez, el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007, señala sobre el plazo para la liquidación: “ARTÍCULO

11. DEL PLAZO PARA LA LIQUIDACIÓN DE LOS CONTRATOS. La liquidación de los contratos se hará de mutuo acuerdo dentro del término fijado en los pliegos de condiciones o sus equivalentes, o dentro del que acuerden las partes para el efecto. De no existir tal término, la liquidación se realizará dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la expiración del término previsto para la ejecución del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga.

En aquellos casos en que el contratista no se presente a la liquidación previa notificación o convocatoria que le haga la entidad, o las partes no lleguen a un acuerdo sobre su contenido, la entidad tendrá la facultad de liquidar en forma unilateral dentro de los dos (2) meses siguientes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 136 del C. C. A. Si vencido el plazo anteriormente establecido no se ha realizado la liquidación, la misma podrá ser realizada en cualquier tiempo dentro de los dos años siguientes al vencimiento del término a que se refieren los incisos anteriores, de mutuo acuerdo o unilateralmente, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 136 del C.C.A. Los contratistas tendrán derecho a efectuar salvedades a la liquidación por mutuo acuerdo, y en este evento la liquidación unilateral solo procederá en relación con los aspectos que no hayan sido objeto de acuerdo.” Radicado: 05001 33 33 024 2021 00214 01 Demandante: Savia Salud EPS Asunto: Incumplimiento contractual 10 Es así que vencido el plazo previsto para la ejecución del contrato o una vez se expida acto administrativo que resuelva sobre su terminación, salvo que las partes convengan situación distinta, debe procederse a la liquidación bilateral del contrato, para lo cual la norma contempla un plazo de cuatro meses, vencidos los cuales, en caso de no lograrse la comparecencia del contratista o no llegarse a un acuerdo sobre la liquidación, la administración podrá proceder a la liquidación unilateral del mismo, para lo cual se concede un término de dos meses.

Así mismo, establece la norma en cita, que la liquidación podrá practicarse de mutuo acuerdo o de forma unilateral, antes del vencimiento del término de caducidad para la formulación de la demanda contractual, siempre que no se haya presentado demanda para la liquidación judicial del mismo, caso en el cual la entidad pierde competencia para efectos de la liquidación, a partir de la notificación del auto admisorio de la demanda5.

En síntesis, la ley prevé tres tipos de liquidación para los contratos estatales, a saber: La liquidación bilateral, que “constituye un verdadero negocio jurídico, en donde las partes de común acuerdo definen las prestaciones, derechos y obligaciones que aún subsisten a favor o a cargo de cada uno de los contratantes, de manera que aquí se realiza el balance final de cuentas y se determina quién le debe a quién y cuánto, o se establece si cada una de las partes se haya a paz y salvo respecto de la otra y de ésta forma se extingue de manera definitiva la relación jurídica que surgió del contrato estatal precedentemente celebrado”6.

Dicha liquidación debe realizarse dentro de los cuatro meses siguientes a la finalización del plazo contractual, la decisión sobre la terminación del contrato, o al cumplimiento del plazo que pacten las partes expresamente. La liquidación unilateral, por medio de la cual la administración procede a través de acto administrativo debidamente motivado y susceptible del recurso de reposición, a “determinar el valor de las partidas en cuanto a la cantidad de 5 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia de 22 de junio de 2000, Radicación 12723. 6 CONSEJO DE ESTADO.

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. SUBSECCIÓN C. Consejero ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA. Bogotá D.C., veintinueve (29) de enero de dos mil dieciocho (2018). Radicación número: 68001-23-33-000-2013-00118-01(52666) Radicado: 05001 33 33 024 2021 00214 01 Demandante: Savia Salud EPS Asunto: Incumplimiento contractual 11 obra recibida, los mayores valores que deban pagarse, los gastos de administración e imprevistos que deben reconocerse, los montos no ejecutados o los excedentes cuya devolución resulta exigible, para lo cual debe apreciar los hechos económicos y asignarles su valor de acuerdo con la ley y el contrato”7.

Dicha liquidación procede dentro de los dos meses siguientes al vencimiento del plazo para la liquidación bilateral. Sin embargo, ha de reiterarse que los plazos previstos para la liquidación bilateral y unilateral, no son perentorios, puesto que en todo caso, las partes podrán acordar sobre la liquidación bilateral o bien, la administración podrá realizar la liquidación unilateral, antes del vencimiento del término de caducidad del medio de control de controversias contractuales o hasta tanto se le notifique la decisión sobre la admisión de la demanda, en la que se pretenda la liquidación judicial del contrato.

La tercera forma de liquidar el contrato estatal, es por vía judicial, pretensión que puede elevase cuando vencido el término de 6 meses aludido, no se lleve a cabo la correspondiente liquidación o bien cuando se impugne por vía judicial la legalidad de la liquidación practicada. Con todo, ha sido clara la jurisprudencia del Consejo de Estado, en señalar: “(…) si bien esta es una de las pretensiones que pueden ser formuladas en ejercicio de la acción contractual, el juez solo debe realizar dicha liquidación cuando se haya planteado una controversia sobre la forma como debe realizarse, o cuando resulte necesario efectuar un balance final del contrato para establecer quién le debe a quién y cuánto.”

4. ACERVO PROBATORIO Respecto de la controversia sometida a juzgamiento de esta Sala, obran en el plenario los siguientes elementos probatorios que resultan jurídicamente relevantes en orden a resolver el fondo del litigio: 4.1. Prueba documental.  Contrato de prestación de servicios de salud N° 0292-2018 y otro sí N° 1 (Carpeta 006 expediente digital). 7 CONSEJO DE ESTADO.

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. SUBSECCIÓN A. Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO. Bogotá D.C., doce (12) diciembre de dos mil diecinueve (2019). Radicación número: 50001-23-31-000-2008-00008-01(61614) Radicado: 05001 33 33 024 2021 00214 01 Demandante: Savia Salud EPS Asunto: Incumplimiento contractual 12  Contrato de prestación de servicios de salud N° 0061-2019 (Carpeta 006 expediente digital).  Actas de reuniones celebradas el 1 y 8 de junio, 10 de septiembre de 2020 para el cierre cumplimiento PEDT año 2019 (Carpeta 006 expediente digital).  Informes mensuales (Págs. 290 a 304, 319 a 335 archivo 013 expediente digital).  Adición N° 1 Contrato N° 0292-2018 (Págs. 314 a 318 archivo 013 expediente digital). 4.2.

Prueba testimonial Se recepcionó en audiencia de pruebas, el testimonio de las siguientes personas:  Giovanni Alberto Muñoz García médico auditor de cuentas médicas de la E.S.E. Bellosalud. Señala que ha fungido como facilitador de contratos entre los cuales conoció de los contratos sobre los que versa la presente demanda. Afirma que entre las cláusulas de ambos contratos se pactó que el incumplimiento en las actividades denominadas de promoción y prevención, acarrearía entre las partes unas deducciones de unos dineros que Savia Salud había girado anticipadamente.

Indica que durante los doce meses de ejecución, la contratista tenía unas metas o estimativos para cumplir mensualmente, que estaban incluidas en unos indicadores dentro del contrato y sus anexos, cuyo incumplimiento daba lugar a las deducciones por parte de la contratante. Afirma que en razón de ello, para la ESE se determinó una deducción de aproximadamente $782.000.000, por lo que se realizó una reunión en la que afirma participó junto con el Gerente de la entidad para lograr una conciliación sobre los recobros.

Señala que en la reunión, la ESE aceptó que se habían presentado cumplimientos inferiores al 100%, pero en su momento según concepto de la Superintendencia de Salud, se estimó que tales dineros no podían ser objeto de reintegro a la EPS. Reitera entonces que la discusión entre las entidades estuvo circunscrita a la procedencia de la deducción, caso en el cual la EPS debía explicar qué iba a hacer con esos dineros, pero además si las metas dispuestas resultaban exigibles a la contratista.

Aclara entonces que es claro que los indicadores contenidos en los contratos no se cumplieron en un 100%, por razones que Radicado: 05001 33 33 024 2021 00214 01 Demandante: Savia Salud EPS Asunto: Incumplimiento contractual 13 explicó como por ejemplo por la caracterización de la población a la que estaban dirigidas. Explica la diferencia existente entre metas y estimativos, así como los cambios que se presentaron en las reglas de deducción por el incumplimiento del concepto en discusión, señalando que solo para el año 2019, la regla se hizo más gravosa para las IPS.  Arturo de Jesús González Rúa quien indica que trabaja para Savia Salud como profesional de apoyo.

Informa cómo se realizan los contratos de prestación de servicios de salud que suscribe Savia Salud, indicando que hay un componente de prestación de servicios que se pagan con unidades de capitación y el otro componente que tiene que ver con el cumplimiento de metas PEDT, siendo este último sobre el que se presentó el incumplimiento de Bellosalud.

Afirma que a su cargo estaba únicamente la determinación de porcentajes de recobro, a partir de los anticipos entregados y el porcentaje de incumplimiento que le es informado por parte del área de gestión del riesgo, aclarando entonces que no le correspondía a él la determinación del incumplimiento o su porcentaje.  Luis Felipe Giraldo Tobón médico de la E.S.E. Bellosalud.

Indica que de los contratos de prestación de servicios en salud no queda ningún restante o sobrante de los dineros que giraba Savia Salud como EPS, siendo necesario para el Hospital acudir a otros medios de financiamiento como por ejemplo, con el municipio de Bello. Afirma entonces que todos los dineros girados son utilizados en la atención de usuarios.

Afirma que las metas del PEDT eran fijadas por la EPS acorde con los lineamientos del Ministerio de Salud y Seguridad Social. Señala que en las reuniones celebradas con Savia Salud, el gerente del hospital aceptó el no cumplimiento del 100% de las metas del PEDT, no obstante no se aceptó el procedimiento de deducciones y añade al ser consultado, que no conoce prohibición normativa para tales deducciones.  Doris Lidia Serna Correa médica directora de Riesgo en Salud de Savia Salud.

Explica que en todos los contratos de prestación de servicios de salud por cápita, se incluyen metas de PEDT dirigidas a que a través de los prestadores se Radicado: 05001 33 33 024 2021 00214 01 Demandante: Savia Salud EPS Asunto: Incumplimiento contractual 14 realicen programas de prevención y promoción, metas estas que informa no fueron cumplidas por Bellosalud.

Indica que las metas se desprenden del manual de salud pública que constituye un anexo del contrato de prestación de servicios de salud. 5. CASO CONCRETO. Pretende la parte demandante que se declare el incumplimiento contractual por parte de la E.S.E. Bellosalud en relación con los contratos de prestación de servicios de salud N° 0292-2018- otro sí N° 1 y N° 0061-2019, en lo que tiene que ver con las metas PEDT, ordenándose como consecuencia la liquidación judicial del contrato con la correspondiente devolución de los pagos anticipados realizados por tal concepto.

Al resolver sobre el asunto en primera instancia, el Juzgado Veinticuatro Administrativo Oral de Medellín negó las pretensiones de la demanda, al considerar que de los documentos contractuales no es posible desprender la obligación a cargo de la contratista en el cumplimiento de tales metas. Añadió que no probó la demandante que hubiese llevado a cabo el procedimiento previsto en el contrato para el acuerdo sobre las deducciones pretendidas.

Inconforme con la decisión, Savia Salud E.P.S. interpuso recurso de apelación considerando que erró el a quo en señalar que la improcedencia de las devoluciones solicitadas deviene de la falta de estipulación contractual, pues del contrato y sus anexos se desprende claramente tal obligación y adicionalmente, porque dentro del expediente hay prueba que da cuenta de la aceptación del incumplimiento por parte de la contratista, aclarando que la controversia se suscitó únicamente en relación con la procedencia de las deducciones exigidas por el incumplimiento de las metas PEDT.

Para resolver sobre el asunto sometido a decisión de esta Sala, se tiene que del material probatorio recaudado, está probado lo siguiente: - Entre las partes se celebró contrato de prestación de servicios de salud- Régimen subsidiado y contributivo N° 0292-2018 cuyo objeto fue la “prestación de servicios de salud para la atención intramural y extramural de los afiliados de la contratante, tanto del régimen subsidiado como contributivo (movilidad), residentes en el Departamento de Antioquia, asignados en el periodo, y que se encuentren debidamente registrados y activos en el BDUA, así como los afiliados Radicado: 05001 33 33 024 2021 00214 01 Demandante: Savia Salud EPS Asunto: Incumplimiento contractual 15 en estado de portabilidad, con derecho a los servicios contenidos en el Plan de Beneficios de Salud (P.B.S.), consagrado en la Resolución 5269 de 2017 y demás normas que la aclaren, modifiquen, adicionen o sustituyan”.

Se fijó como plazo contractual desde el 1 de julio de 2018 hasta el 31 de diciembre de la misma anualidad y un valor de $9.759.445.440. Se pactó además dentro del alcance de los servicios contratados y forma de pago lo siguiente: ALCANCE: SERVICIOS CONTRATADOS POR MODALIDAD Y FORMA DE PAGO SERVICIOS MODALIDAD DE CONTRATACIÓN TARIFA SEGÚN ANEXO #1 CÁPITA $18.488 EVENTO SEGÚN ANEXO #1 POBLACIÓN E INCENTIVOS POBLACIÓN 87.980 INCENTIVOS $600 IPS REFERENCIA ESE HOSPITAL MARCO FIDEL SUAREZ DE BELLO Así mismo, en relación con la forma de pago, se dispuso en las cláusulas décima y décimo tercera lo siguiente: “(…)

PARÁGRAFO. El valor causado por incentivo será el definido en la carátula de este contrato. SAVIA SALUD EPS reconocerá y cancelará el 50% de los incentivos con cargo a la cápita y el restante 50% posterior al cumplimiento de metas y de los indicadores establecidos por SALVIA SALUD EPS, que justifique el 100% del pago del incentivo. (…) DÉCIMO TERCERA.

DEDUCCIONES O DESCUENTOS. LA CONTRATANTE deducirá previo acuerdo con LA CONTRATISTA del siguiente pago: 1) Los pagos reconocidos por atenciones no prestadas o cuando no se alcancen las metas sujetas a cumplimiento, de conformidad con los indicadores aplicables (…)” - Dentro del formato para el análisis de conveniencia y oportunidad anexo al contrato, en lo que hace relación a las actividades PEDT (Protección específica y detección temprana), se indicó: “Para la evaluación de actividades PEDT, Savia Salud EPS concertó con las ESE/IPS priorizar 15 indicadores de los cuales 14 tienen un peso porcentual del 6.4% y uno de 10,4% para un total de 100%.

En caso de no alcanzar el cumplimiento, este mecanismo permitirá al área de Cuenta Médica, realizar los respectivos descuentos a los que haya lugar, previo proceso de liquidación por parte del área de gestión del riesgo. Radicado: 05001 33 33 024 2021 00214 01 Demandante: Savia Salud EPS Asunto: Incumplimiento contractual 16 Cuando la ESE/IPS cumpla con la meta establecida en la tabla N° 2 Indicadores Trazadores del manual de Salud Pública MA-GR-01, la EPS reconocerá el 100% del valor correspondiente al rubro de actividades de promoción y prevención. En caso de no cumplimiento de la meta establecida el valor a reconocer corresponde al porcentaje alcanzado por la ESE/IPS (…).”8 - El contrato N° 0292-2018 fue objeto de prórroga a través de Otro sí N° 1 del 26 de noviembre de 2018, en el que se amplió el plazo contractual entre el 1 de enero de 2019 y el 31 de marzo de 20199.

Así mismo, se adicionó el valor contratado en $4.879.722.720, pagaderos de forma mensual en valor de $1.626.574.240. - A su vez, para el año 2019, las partes celebraron contrato de prestación de servicios de salud N° 0061-201910 cuyo objeto fue la “prestación de servicios de salud para la atención intramural y extramural de los afiliados de la contratante, tanto del régimen subsidiado como contributivo (movilidad), residentes en el Departamento de Antioquia, asignados en el periodo, y que se encuentren debidamente registrados y activos en el BDUA- ADRES, así como los afiliados en estado de portabilidad, con derecho a los servicios contenidos en el Plan de Beneficios de Salud consagrado en la Resolución 5857 de 2018 y demás normas que la aclaren, modifiquen, adicionen o sustituyan”.

Se fijó como plazo contractual un total de 10 meses y 23 días, iniciando el 7 de mayo de 2019 y finalizando el 31 de marzo de 2020 y un valor total de $15.884.397.701 pagaderos de forma mensual en la suma de $1.552.727.048. Se pactó además dentro del alcance de los servicios contratados y forma de pago lo siguiente: ALCANCE: SERVICIOS CONTRATADOS POR MODALIDAD Y FORMA DE PAGO SERVICIOS MODALIDAD DE CONTRATACIÓN TARIFA SEGÚN ANEXO #1 CÁPITA $18.604 POBLACIÓN POBLACIÓN 83.462 IPS REFERENCIA ESE HOSPITAL MARCO FIDEL SUAREZ DE BELLO 8 CONTRATO 201890005591.pdf- Pág. 55 y ss 9 PRεRROGA BELLOSALUD.pdf 10 CONTRATO 201990007973.pdf Radicado: 05001 33 33 024 2021 00214 01 Demandante: Savia Salud EPS Asunto: Incumplimiento contractual 17 Como anexo de este contrato, se incluyeron los indicadores, haciendo alusión a aquellos contenidos en la Resolución N° 0256 de 2016 y las metas establecidas en la Resolución N° 4080 del 27 de marzo de 201811, así como el Manual de Salud Pública en el que se indica: “Indicadores trazadores De los 15 indicadores concertados, 14 tienen un peso porcentual del 6.4% y uno de 10,4% para un total de 100%.

En caso de no alcanzar el cumplimiento, este mecanismo permitirá al área de Cuenta Médica, realizar los respectivos descuentos a los que haya lugar. Cuando la ESE/IPS cumpla con la meta establecida en la tabla N°4 Indicadores Trazadores, la EPS reconocerá el 100% del valor correspondiente al rubro de actividades de promoción de la salud y prevención de la enfermedad (…)”12 Este contrato tuvo como plazo de ejecución entre el 7 de mayo de 2019 y el 31 de marzo de 2020. - Las partes celebraron reunión el 1 de junio de 2020 (acta N° 1)13, con el objetivo de dar cierre al cumplimiento de actividades PEDT en el año 2019, en la que se indicó que según el seguimiento, el cumplimiento de tales actividades por parte del contratista fue del 73.64%, generándose entonces un saldo a favor de Savia Salud EPS, por valor de $782.906.221 correspondientes al porcentaje de incumplimiento del 26.36% con relación a los valores pagados por la entidad.

No obstante, en dicha oportunidad, objetó la contratista la legalidad de tales reintegros por PEDT, con base en conceptos del Ministerio de Salud y Protección Social N° 201942401437522 y 201931201530101, señalando que debía estarse a la espera de la resolución sobre el tema. - El día 8 de junio de 202014, las partes llevaron a cabo una segunda reunión, en la que se llegó a la misma conclusión, en la que la ESE advirtió sobre la legalidad de los reintegros, rechazando la propuesta de llegar a un acuerdo de pago. - Igualmente, se llevó a cabo reunión el 10 de septiembre de 202015, en la que 11 Ibídem Pág. 161 12 Anexo 2.

MA-GR-01 Manual de salud pεblica V8.pdf. Pág. 28 y ss 13 ACTAS REUNIONES.pdf 14 ibídem 15 ibídem Radicado: 05001 33 33 024 2021 00214 01 Demandante: Savia Salud EPS Asunto: Incumplimiento contractual 18 se concluyó: “Como se observa en la tabla, el cumplimiento total de las actividades ejecutadas de PEDT para el 2019 de su institución fue de 73.64%.

La ESE Hospital Bellosalud acepta los cumplimientos antes referidos y quedando en firme los porcentajes logrados en la ejecución de actividades. El valor total pagado a su institución por concepto de CÁPITA por PEDT fue de $2.970.053.952 (dos mil novecientos setenta millones cincuenta y tres mil novecientos cincuenta y dos) y según los resultados de cumplimiento obtenidos el descuento a este valor debe efectuarse sobre el porcentaje de incumplimiento que equivale a 26.36% es decir por un valor total de $782.906.221 (setecientos ochenta y dos millones novecientos seis mil doscientos veintiuno).

En este sentido se general saldo a favor de Savia Salud EPS por valor de $782.906.221 (setecientos ochenta y dos millones novecientos seis mil doscientos veintiuno), los cuales correspondían al contrato 292-2018 con su respectiva prórroga para el periodo de 01/01/2019 al 30 de abril de 2019 y del contrato 061-2019 lo correspondiente del primero de mayo de 2019 al 31 de diciembre de 2019.

El gerente de la ESE bellosalud refiere que se ratifica en que está de acuerdo tanto con los resultados, como con los valores y que continúa a la espera de la orientación de AESA, para poder autorizar algún tipo de descuento.” Conforme lo expuesto, y para efectos de decidir sobre el recurso de apelación formulado, procede la Sala a resolver i) sobre el incumplimiento alegado y la procedencia de las deducciones y, ii) sobre la procedencia de la liquidación judicial de los contratos en comento. 5.1.

Incumplimiento contractual y deducciones Se tiene entonces que el incumplimiento predicado por la entidad demandante, deviene de la no satisfacción de las metas fijadas para las actividades de protección específica y detección temprana (PEDT), señalando en el recurso de apelación, que erró el a quo al determinar que no puede desprenderse de los contratos que dicho cumplimiento de metas se constituyera en una obligación contractual y por lo tanto, susceptible de reintegro de los dineros no ejecutados.

Sostiene que contrario a ello, dentro de ambos contratos quedó claramente establecida tal obligación a cargo de la E.S.E. Bellosalud, siendo procedente el descuento que también se estipuló en las cláusulas contractuales y añade que es necesario tener en cuenta, que dentro de las reuniones celebradas entre las partes, nunca se discutió el hecho como tal del incumplimiento sino la Radicado: 05001 33 33 024 2021 00214 01 Demandante: Savia Salud EPS Asunto: Incumplimiento contractual 19 procedencia de los descuentos.

Para resolver sobre este punto es preciso advertir en primer lugar, que en el presente asunto, la discusión versa sobre dos contratos independientes como son i) Contrato 0292-2018 ejecutado entre el 1 de julio de 2018 y el 31 de marzo de 2019 de acuerdo con la prórroga pactada en el Otro Sí N° 1; y ii) Contrato 0061-2019 ejecutado entre el 7 de mayo de 2019 y el 31 de marzo de 2020; ambos celebrados para la prestación de servicios de salud, actuando la E.S.E. Bellosalud como IPS y Savia Salud en su condición de aseguradora del régimen de salud.

Ahora, analizado el contenido de los negocios contractuales en comento, se advierte que le asiste razón a la demandante y en su clausulado quedó plasmada la obligación a cargo de la contratista del cumplimiento de las metas PEDT sobre las que hoy se predica el incumplimiento. Así por ejemplo, en el contrato N° 0292- 2018 en la cláusula décima, transcrita anteriormente, al determinarse la forma de pago se advirtió que parte de la cápita reconocida estaría supeditada al cumplimiento de metas, disponiéndose a renglón seguido en la cláusula décimo tercera, la aplicación de deducciones en los eventos de incumplimiento.

Por su parte, para el caso del Contrato N° 0061-2019, se advierte que la disposición referida al pago sujeto al cumplimiento de metas no fue incluida en iguales términos, no obstante, tal como lo alega la recurrente, de los documentos que expresamente se incluyeron como anexos técnicos del contrato, sí se desprende tal obligación. Se advierte entonces, que uno de los anexos técnicos de los referidos contratos estaba constituido por el Manual de Salud Pública que fue allegado por Savia Salud, y dentro del cual, como se indicó anteriormente se hacía alusión a los indicadores trazadores de las actividades PEDT y los reconocimientos económicos dentro de la cápita a que habría lugar, según el cumplimiento de metas, las mismas que igualmente estaban detalladas en tal documento.

Igualmente, se incluyó como anexos técnicos el Formato de indicadores para el caso del Contrato N° 0292, y el Formato de Actividades y Metas para el caso del Contrato N° 0061, en los que se detalla las actividades incluidas y las metas a alcanzar. Radicado: 05001 33 33 024 2021 00214 01 Demandante: Savia Salud EPS Asunto: Incumplimiento contractual 20 Finalmente, a partir de los testimonios recepcionados se tiene claridad que la contratista, conocía la determinación de tales metas y de su seguimiento, al punto que se aceptó a partir de la verificación de su ejecución que su realización solo se alcanzó en un 73.64%, lo que quedó plasmado en las actas de reuniones posteriores con las cuales se buscó lograr un acuerdo para la realización de las deducciones, en las que por demás se señaló que el representante de la contratista estaba de acuerdo en los porcentajes calculados.

Es así que, en sentir de la Sala le asiste razón en este punto a la recurrente, puesto que sí se encuentra acreditado que dentro de las obligaciones asumidas por la E.S.E. Bellosalud en su condición de contratista, estaba la ejecución de las actividades PEDT sujetas además al cumplimiento de unas metas establecidas, situación que incidía en los pagos a recibir, siendo entonces que tal como se plasmó en las actas de reuniones celebradas durante el año 2020, se encuentra probado que sobre dichas actividades se presentó un incumplimiento del 26.36%.

Dicho lo anterior, se tiene que la discusión que se suscita entre las partes, está enfocada en la procedencia de la deducción de los valores no ejecutados por parte de la EPS. Para resolver sobre dicho punto, se tiene que la Ley 1122 de 2007 a través de la cual se hicieron modificaciones al Sistema General de Seguridad Social en Salud, en su artículo 13 literal d), dispuso que las EPS pagarían a los prestadores de los servicios de salud, el 100% mes anticipado del valor de los contratos de capitación, ordenando que a través del Ministerio de Salud se regulara lo atinente a la contratación por este medio.

En esos términos, el Decreto 4747 de 2007 estableció los requisitos mínimos a tener en cuenta en la suscripción de acuerdos de voluntades para la prestación de servicios de salud mediante el mecanismo de pago por capitación, indicando que los mismos debían incluir entre otros, los servicios contratados, la identificación de actividades incluidas en la capitación y las metas de cobertura, resolutividad y oportunidad en la atención. Por su parte, la Resolución N° 3253 de 2009, establece en su artículo 8 de manera expresa que el incumplimiento de metas por parte de las IPS dará lugar a los descuentos de la proporción que se acuerde, sin perjuicio del análisis de causalidad de tal incumplimiento.

Radicado: 05001 33 33 024 2021 00214 01 Demandante: Savia Salud EPS Asunto: Incumplimiento contractual 21 Bajo tales condiciones, se hace evidente que la normatividad que regula este tipo de contratos para la prestación de servicios de salud, establece la determinación de metas en relación con las actividades PEDT, cuyo seguimiento y evaluación se realiza a partir de la verificación de los indicadores que quedaron consignados en el Manual de Salud Pública, que se repite constituye un anexo técnico de los contratos y que según se consigna en aquel documento, provienen de las disposiciones del anexo técnico de la Resolución N° 4505 de 2012 a partir del cual el Ministerio de Salud y Protección Social realiza las estimaciones de este tipo de actividades.

Además, según las normas en comento, ante el incumplimiento de metas resulta procedente el descuento de los porcentajes no ejecutados como lo reclama en este evento la entidad demandante. Ahora bien, a partir de la actuación administrativa adelantada con la realización de las reuniones para lograr un acuerdo en las deducciones a realizar, se advierte que el fundamento de la contratista para negarse a dichas deducciones, está dada por conceptos emitidos por el Ministerio de salud y Protección Social que fueron anexados a la contestación de la demanda16, y a partir de los cuales, alega que tales descuentos no son procedentes.

No obstante, además de la no vinculatoriedad de tales conceptos, encuentra la Sala que analizado su contenido, lo que explica el Ministerio es en primer lugar, la necesidad de que la determinación como obligación de la IPS en el cumplimiento de metas en actividades PEDT, así como la afectación de aquellas en el recibo de pagos por parte de esta, está supeditada a la determinación de tales condiciones en los documentos contractuales.

Por su parte, cuando la entidad expresa que no hay lugar a descuentos por la no ejecución total de las estimaciones de actividades PEDT se está refiriendo a la relación que se predica entre la EPS y el ADRES, la cual resulta independiente de aquella que en virtud del contrato de prestación de servicios de salud se genera entre la EPS y la IPS.

Es así, que se llega a la conclusión que al haberse pactado de manera expresa en el contrato la obligación por parte de la E.S.E. Bellosalud en el cumplimiento de unas metas en la realización de actividades de protección específica y detección temprana PEDT, las mismas que tienen un porcentaje definido dentro de la cápita, es claro que cuando las mismas no se ejecuten en su totalidad, 16 Págs. 77 y siguientes Archivo 013 expediente digital Radicado: 05001 33 33 024 2021 00214 01 Demandante: Savia Salud EPS Asunto: Incumplimiento contractual 22 generan una obligación de restitución de esos valores no ejecutados en favor del contratante; se repite, ello sin perjuicio de las obligaciones que éste en su condición de asegurador deba acreditar ante el ADRES.

Es así que además de acreditarse el incumplimiento contractual predicado por la demandante, se encuentra acreditada la procedencia de su deducción y en este caso, el derecho que le asiste a aquella a obtener la devolución de los dineros no ejecutados, en los porcentajes que se dejaron plasmados en las reuniones del 1 y 8 de junio y el 10 de septiembre de 2020, reiterándose que en las mismas el representante de la E.S.E. Bellosalud, aceptó expresamente la liquidación que de tales conceptos se realizó, y que encuentran respaldo en las pruebas practicadas, siendo necesario aclarar que si bien existen circunstancias que podrían resultar justificantes del no cumplimiento de las metas, como por ejemplo la indebida depuración de la población asegurada a que se hizo referencia en la prueba testimonial, dicha situación no fue objeto de la controversia, en la que se repite la discusión se suscitó en cuanto a la procedencia de la deducción y no en cuanto a las razones, porcentajes y determinación del incumplimiento.

Así las cosas, se tiene que del valor de la adición realizada al contrato N° 0292- 2018, de $4.879.722.720, la entidad realizó un descuento del 18%17 sobre el 26.36% de incumplimiento determinado. Lo mismo ocurrió en relación con el periodo del Contrato N° 0061-2019 comprendido entre el 7 de mayo de 2019 y el 31 de diciembre de la misma anualidad, periodo para el cual, si bien no se tiene certeza sobre el porcentaje correspondiente a PEDT dentro de la cápita, se advierte que se aplicó un porcentaje similar al 18% certificado para el contrato 0292- 2018.

En tales términos se determinó que el valor de las actividades PEDT entregado de manera anticipada a la E.S.E. Bellosalud, para el periodo 2019 en proporción a cada uno de los contratos, fue de $2.970.053.952 de los cuales el porcentaje de incumplimiento del 26.36% corresponde a $782.906.221, suma que debe ser devuelta a la demandante.

Corolario de lo expuesto, se advierte que resulta próspero el recurso de apelación formulado por la parte demandante, pues está probado el incumplimiento contractual en que incurrió la E.S.E. Bellosalud, por la ejecución 17 Que equivale al porcentaje dentro de la cápita de las actividades PEDT. Pág. 304 Archivo 013 expediente digital Radicado: 05001 33 33 024 2021 00214 01 Demandante: Savia Salud EPS Asunto: Incumplimiento contractual 23 de las actividades PEDT por debajo de las metas pactadas, siendo que así corresponde ser declarado.

Como consecuencia de ello, se advierte que le asiste derecho a la EPS Savia Salud, a obtener la devolución de las sumas entregadas de manera anticipada que no fueron ejecutadas, según lo descrito anteriormente por valor de $782.906.221. Tal suma debe ser objeto de actualización, aplicando para ello la siguiente fórmula: R = Rh x índice final índice inicial En donde el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es la suma adeudada, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor, certificado por el DANE vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia, por el índice inicial, vigente para la fecha en que debió hacerse la devolución. 5.2.

Liquidación judicial del contrato Ahora, habiéndose declarado el incumplimiento contractual y el derecho que le asiste a la demandante a obtener la devolución de las sumas por actividades PEDT no ejecutadas, procede resolver si hay lugar a la liquidación judicial del contrato. Como se dejó sentado en apartado anterior, la liquidación de los contratos estatales tiene como finalidad la de servir de balance final de cuentas, determinándose en ella el cumplimiento de las obligaciones contractuales entre las partes, y estableciendo las acreencias mutuas conforme a tal cumplimiento.

Bajo ese entendido, la liquidación se realiza a la finalización del contrato, independiente de la causa de terminación del mismo y debe comprender el periodo total de la ejecución de aquel, no siendo posible que se realicen liquidaciones parciales, salvo expreso acuerdo entre las partes. De acuerdo con lo anterior, se advierte que en el presente asunto, las pretensiones de la demanda presentada por Savia Salud EPS, se limitaron al periodo de ejecución de los contratos N° 0292-2018 y 0061-2019 que comprendían el año 2019; no obstante al verificarse el plazo contractual fijado Radicado: 05001 33 33 024 2021 00214 01 Demandante: Savia Salud EPS Asunto: Incumplimiento contractual 24 en aquellos, se advierte que el primero de los contratos inició su ejecución el 1 de julio de 2018 y finalizó el 31 de marzo de 2019, mientras que el segundo, inició el 7 de mayo de 2019 y finalizó el 31 de marzo de 2020.

Quiere decir lo anterior, que las obligaciones sobre las que se verificó la discusión en el presente medio de control, no responden a la totalidad del plazo contractual, así como tampoco responden a la totalidad de las actividades contratadas, siendo que a partir de las pruebas recaudadas no es posible verificar el cumplimiento de las obligaciones contractuales diferentes a las actividades PEDT para el año 2019, así como la totalidad de tales actividades durante los periodos objeto de lo contratos que comprenden los años 2018 y 2020, información que resulta indispensable para la liquidación de tales contratos.

Así las cosas, considera la Sala que no aportó la parte demandante la información necesaria y suficiente que permita a través del medio de control impetrado, la realización de la liquidación judicial, taampoco resulta procedente inclusive entender como satisfechas las demás obligaciones, puesto que reposa por ejemplo en el expediente informe de supervisión que corresponde al periodo octubre de 201818, en el que se indicó que se había ejecutado solo un 71% del contrato, lo que deja sin evidencia el correcto cumplimiento de las obligaciones que no fueron objeto de las pretensiones aquí propuestas.

En tales condiciones, y siguiendo la línea jurisprudencial del Consejo de Estado, cuando no se cuentan con los elementos suficientes para realizar el cruce final de cuentas que se pretende con la liquidación, tal pretensión debe ser denegada. Al efecto, el máximo Tribunal en reciente decisión señaló: “5.2.9.1. La liquidación del contrato es un acto mediante el cual se efectúa un balance de cuentas en el que se adquiere certeza sobre el grado de cumplimiento de las obligaciones surgidas del acuerdo de voluntades, de los créditos, transacciones y reconocimientos económicos pendientes en torno a la ejecución del negocio, para, de ese modo, extinguirlo.

Para esta Colegiatura es claro que la prosperidad del encargo de esta labor al juez mediante la formulación de una pretensión en ese sentido también depende de que los extremos del proceso cumplan con la carga probatoria, de acuerdo con los estatutos procedimentales y las normas civiles que así lo ordenan. En ese sentido, si el juzgador no cuenta con los elementos suficientes para realizar dicho balance, lo procedente es denegar la pretensión de liquidación del 18 Pág. 8 PRORROGA CONTRATO 201990000413.pdf Radicado: 05001 33 33 024 2021 00214 01 Demandante: Savia Salud EPS Asunto: Incumplimiento contractual 25 contrato, porque si las partes no cumplen con la carga que les corresponde para obtener el pronunciamiento favorable a sus intereses —en este caso, el de finiquitar el contrato en los términos que ellas plantean— el juez carece de fundamentos para dictar una decisión judicial con efectos jurídicos, sobre bases fácticas precarias (…)”19 5.3.

Conclusiones Conforme los argumentos anteriormente expuestos, considera la Sala que el recurso de apelación formulado por la entidad demandante resulta próspero de manera parcial, siendo procedente REVOCAR la sentencia proferida el día diecisiete (17) de octubre de dos mil veintitrés (2023) por el JUZGADO VEINTICUATRO (24) ADMINISTRATIVO ORAL DE MEDELLÍN, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

En su lugar, se accederá parcialmente a lo pretendido, declarándose el incumplimiento contractual por parte de la E.S.E. Bellosalud, ordenando la devolución de las sumas no ejecutadas por concepto de actividades PEDT. Finalmente se negará la pretensión relacionada con la liquidación judicial del contrato.

6. INTERVENCIÓN ENTIDAD DEMANDANTE Con posterioridad al ingreso a Despacho para Sentencia, se puso en conocimiento del Ponente que mediante Resolución N° 2023320030003984-6 de 2023, la Superintendencia Nacional de Salud, ordenó la intervención forzosa de la entidad demandante, Alianza Medellín Antioquia EPS S.A.S.- Savia Salud-. No obstante, no se hace necesaria la notificación personal20 de este proceso al interventor como quiera que aquel, confirió poder dentro del presente asunto al abogado Guillermo Segundo Pinedo Berrocal, con lo que se entiende enterado de su existencia. 7.

COSTAS. Sobre la condena en costas en esta instancia, el artículo 365 numeral 3 del Código General del Proceso, a su tenor literal prescribe: 19 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Magistrado Ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., trece (13) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 50001-23-31-000-2005-00517-01 (58666) 20 literal e) numeral 1 del artículo 9.1.1.1.1. del Decreto 2555 de 2010 Radicado: 05001 33 33 024 2021 00214 01 Demandante: Savia Salud EPS Asunto: Incumplimiento contractual 26 “ARTÍCULO 365.

CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: (…) 3. En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. 5.

En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión.”. De allí, que en atención a que la decisión de revocar la sentencia de primer grado corresponda únicamente a la concesión parcial de las pretensiones, se abstendrá la Sala de imponer condena en costas.

En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA - SALA PRIMERA DE DECISIÓN, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida el día diecisiete (17) de octubre de dos mil veintitrés (2023) por el JUZGADO VEINTICUATRO (24) ADMINISTRATIVO ORAL DE MEDELLÍN, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: DECLARAR el incumplimiento contractual por parte de la E.S.E. Bellosalud, en razón la no ejecución en un porcentaje del 26.36% de las metas de actividades PEDT asumidas para el periodo 2019, dentro de los contratos N° 0292- 2019 prorrogado mediante Otro Sí N° 1 y el Contrato N° 0061-2019 para la prestación de servicios de salud, conforme los argumentos expuestos en esta decisión.

TERCERO: ORDENAR a la E.S.E. Bellosalud reintegrar a Savia Salud E.P.S., la suma de SETECIENTOS OCHENTA Y DOS MILLONES NOVECIENTOS SEIS MIL DOSCIENTOS VEINTIÚN PESOS M.L.C. ($782.906.221), correspondientes al valor del incumplimiento en las metas de actividades PEDT durante el año 2019, en los términos anotados en la presente decisión. La suma sobre la que se declara la obligación de reintegro, deberá ser indexada Radicado: 05001 33 33 024 2021 00214 01 Demandante: Savia Salud EPS Asunto: Incumplimiento contractual 27 conforme la fórmula indicada en la parte motiva.

CUARTO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.

QUINTO: Sin condena en costas.

SEXTO: El cumplimiento de la sentencia, se hará de conformidad con lo dispuesto en los artículos 192, 193 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

SÉPTIMO: Se reconoce personería al abogado Guillermo Segundo Pinedo Berrocal con T.P. 359.272 del C. S. de la J., para asumir la representación de la entidad demandante, de conformidad con el poder conferido por el agente especial interventor de la misma (Actuación N° 00010 Samai).

OCTAVO: EJECUTORIADA la presente providencia, DEVOLVER el expediente al Juzgado de origen para que continúe con el trámite que corresponda.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Esta decisión fue discutida y aprobada en Sala de la fecha LOS MAGISTRADOS, SUSANA NELLY ACOSTA PRADA JOHN JAIRO ALZATE LÓPEZ -SALVAMENTO DE VOTO- (Aclaración de voto) JORGE LEÓN ARANGO FRANCO Cgo Radicado: 05001 33 33 024 2021 00214 01 Demandante: Savia Salud EPS Asunto: Incumplimiento contractual 28 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA PRIMERA DE ORALIDAD Magistrado: John Jairo Alzate López Medellín, REFERENCIA: Controversias contractuales DEMANDANTE: Alianza Medellín Antioquia EPS S.A.S.- Savia Salud EPS DEMANDADO: E.S.E. Bellosalud RADICADO: 05001-33-33-024-2021-00214-01 Con el natural y acostumbrado respeto, manifiesto que aclaro el voto en la sentencia del proceso de la referencia, en el sentido de indicar que, si bien estoy de acuerdo con la decisión de no condenar en costas en segunda instancia, ello es en aplicación de lo establecido en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, que establece que solo se debe condenar cuando la demanda hubiere sido presentada con carencia de fundamento legal o cuando la parte demandada, en el curso del proceso, ejecutare maniobras dilatorias o que entorpecen el desarrollo del mismo, más no por los motivos indicados en el fallo de la referencia. Cordialmente, JOHN JAIRO ALZATE LÓPEZ MAGISTRADO ACLARACIÓN DE VOTO