RELIQUIDACIÓN DE PENSIÓN / PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD / PROHIBICIÓN DE REGRESIVIDAD EN DERECHOS PENSIONALES – Marco normativo y jurisprudencial – Síntesis del caso: Corresponde a la Sala determinar si es procedente declarar la nulidad de un acto administrativo de ejecución y, en consecuencia, si hay lugar a revocar o confirmar la sentencia de primera instancia. Extracto: ( ) El artículo 48 de la Constitución Política establece que la seguridad social es un servicio público de carácter obligatorio que se debe prestar bajo la dirección, coordinación y control del Estado, con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la ley.
El mismo artículo establece que el Estado, con la participación de los particulares, ampliará progresivamente la cobertura de la seguridad social que comprenderá la prestación de los servicios en la forma que determine la ley. (…) De esta forma, es posible afirmar que, salvo que el Estado justifique que la aplicación de una medida regresiva tiene un fin constitucionalmente necesario, la misma debe ser evitada, pues lo contrario implicaría un tratamiento regresivo y contrario a los principios constitucionales, lo cual está proscrito tanto por la Constitución Política como por los diversos tratados suscritos por el Estado.
(…) En el presente caso, es claro que con la expedición de la Resolución núm. 385 del 29 de noviembre de 2013, se disminuyó sustancialmente el monto de la pensión reconocida al señor C.J.G.F, situación que claramente representa una afectación a los principios constitucionales de no regresividad, favorabilidad e in dubio pro operario, principios que no pueden ser desconocidos por la jurisdicción contenciosa administrativa, ya que, se reitera, los mismos tienen protección constitucional y, en esa medida, se encuentra jerárquicamente por encima de otro tipo de decisiones de orden legal o administrativo.
(…) Lo anterior implica que, si la Universidad Nacional de Colombia pretendía disminuir la mesada pensional del señor C.J.G.F, debió acudir a la jurisdicción mediante demanda de lesividad solicitando tal disminución y, además, es necesario que un juez lo ordene en tal sentido, lo cual no ocurrió en el presente asunto, pues, se insiste, fue el ahora demandante quien solicitó la nulidad parcial del acto administrativo que le reconoció la pensión. (…) Cabe resaltar que, declarar la nulidad de la resolución demandada, no implica una vulneración al principio de cosa juzgada, pues como se ha indicado, la decisión que adoptó el Juzgado Quince (15) Administrativo Oral del Circuito de Medellín se dio en medio de una demanda que buscaba incrementar la mesada pensional del ahora demandante, sin perjuicio de que, al momento de realizar la reliquidación ordenada, el resultado fue adverso a los intereses del actor.
Radicado: 05001-33-33-025-2015-00826-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento - Laboral Demandante: Cristóbal de Jesús García Franco Demandado: Universidad Nacional de Colombia 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA DE PRIMERA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE JOHN JAIRO ALZATE LÓPEZ Medellín, MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DE CARÁCTER LABORAL DEMANDANTE: CRISTÓBAL DE JESÚS GARCÍA FRANCO DEMANDADO: UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA RADICADO: 05001-33-33-025-2015-00826-01 PROCEDENCIA: JUZGADO VEINTICINCO (25) ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN SENTENCIA NÚM. AP Tema: principio de progresividad y prohibición de regresividad en derechos pensionales / REVOCA Y CONCEDE Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por el apoderado del señor Cristóbal de Jesús García Franco, en contra de la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Veinticinco (25) Administrativo Oral del Circuito de Medellín, el veintiséis (26) de septiembre de dos mil dieciocho (2018), en la cual se negaron las pretensiones de la parte demandante.
I.
ANTECEDENTES A. Hechos El apoderado del demandante indicó que el señor Cristóbal de Jesús García Franco trabajó para la Universidad Nacional de Colombia, institución que le reconoció la pensión de jubilación mediante la Resolución 3683 del 6 de agosto de 2007. Señaló que el señor Cristóbal de Jesús García Franco presentó demanda en contra de la Universidad Nacional de Colombia, solicitando la nulidad parcial de la anterior Radicado: 05001-33-33-025-2015-00826-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento - Laboral Demandante: Cristóbal de Jesús García Franco Demandado: Universidad Nacional de Colombia 3 resolución y la reliquidación de pensión de jubilación con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios.
Manifestó que mediante sentencia del 5 de diciembre de 2012, proferida por el Juzgado Quince (15) Administrativo del Circuito de Medellín, se declaró la nulidad parcial de la Resolución núm. 3683 del 6 de agosto de 2007 y se ordenó la reliquidación de la pensión con el promedio de los salarios que sirvieron de base para los aportes durante el último año de servicios.
Expresó que la Universidad Nacional de Colombia expidió la Resolución núm. 385 del 29 de noviembre de 2013, notificada el 9 de diciembre del mismo año, mediante la cual dio cumplimiento a la anterior sentencia y cuya reliquidación de la pensión arrojó una cifra inferior en aproximadamente $100.000 a la pensión antes reconocida, disminuyendo entonces el valor de la prestación y afectando al demandante.
Informó que el 16 de diciembre de 2013, el demandante solicitó la revocatoria directa de la Resolución núm. 385 del 29 de noviembre de 2013, petición que fue resuelta por la Universidad Nacional de Colombia mediante la Resolución 099 del 7 de febrero de 2014, en la cual decidió modificar la resolución inicial en el sentido de cambiar el nombre del demandante, pues por un error mecanográfico se había consignado un apellido distinto y también negar la solicitud de revocatoria directa.
Adujo que ante la negativa de la revocatoria directa por parte de la entidad demandada, presentó acción de tutela, la cual fue negada en ambas instancias por el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Consejo de Estado en sentencias del 11 de abril de 2014 y del 10 de septiembre de 2014, respectivamente. B. Pretensiones De conformidad con la fundamentación fáctica expuesta por el apoderado, solicitó: 1.
Que se declare la nulidad parcial de la Resolución 0385 del 29 de noviembre de 2013 por medio de la cual se reliquidó la pensión en cumplimiento de una Radicado: 05001-33-33-025-2015-00826-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento - Laboral Demandante: Cristóbal de Jesús García Franco Demandado: Universidad Nacional de Colombia 4 sentencia judicial y de la Resolución 099 del 7 de febrero de 2014 por medio de la cual se resolvió la revocatoria directa frente al primer acto administrativo. 2.
Que, título de restablecimiento del derecho, se ordene la reliquidación de la pensión y el pago de los reajustes respectivos durante el tiempo en que se presentó la inconsistencia demandada teniendo en cuenta los factores salariales dejados de tener en cuenta o, en su defecto, dejar la pensión en la forma en la cual se otorgó antes de la sentencia que llevó a la expedición del citado acto administrativo. 3.
Subsidiariamente, pidió que se ordene la reliquidación de la mesada pensional desde la expedición de los actos demandados y hasta que se haga efectivo el pago ordenado, con la inclusión de los intereses de mora o en su defecto la indexación de las sumas. 4. Que se condene a la entidad demandada al pago de intereses de conformidad con el artículo 192 del CPACA.
C. Normas Violadas Invocó como normas violadas los artículos 2, 4, 6, 13, 122 y 123 de la Constitución Política, los artículos 137 y 155 de la Ley 1437 de 2011 y las Leyes 33 de 1985 y 100 de 1993. En el concepto de violación indicó que los actos administrativos demandados fueron proferidos por la Universidad Nacional de Colombia con infracción de las normas en las cuales debía fundarse, pues, según se indicó en dichos actos, al tratarse la Resolución 0385 del 29 de noviembre de 2013 de un acto de ejecución, no era posible analizar la prestación con base en los principios de favorabilidad y progresividad, como lo ordena la Ley 100 de 1993, lo cual, a juicio del apoderado, es erróneo porque dicho principio se puede excepcionar inclusive frente a una sentencia judicial.
II. INTERVENCIÓN DE LA ENTIDAD DEMANDADA El apoderado judicial de la Universidad Nacional de Colombia contestó la demanda e indicó que la Resolución núm. 0385 del 29 de noviembre de 2013 era un acto de ejecución, expedido con fundamento en la sentencia del 5 de diciembre de 2012 proferida Radicado: 05001-33-33-025-2015-00826-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento - Laboral Demandante: Cristóbal de Jesús García Franco Demandado: Universidad Nacional de Colombia 5 por el Juzgado Quince (15) Administrativo Oral del Circuito de Medellín, motivo por el cual no podía ser demandada.
Señaló que lo pretendido por el demandante es dejar sin efecto una orden judicial, lo cual no podía ser objeto de un nuevo pronunciamiento a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, aunado a que el demandante no interpuso ningún recurso en contra del fallo judicial ahora cuestionado, quedando en firme dicha decisión y haciendo tránsito a cosa juzgada.
Manifestó que la decisión del Juzgado Quince (15) Administrativo Oral del Circuito de Medellín ordenó reliquidar la pensión del señor Cristóbal de Jesús García Franco con la inclusión de todo lo devengado durante el último año de servicios, por cuanto se consideró ilegal que la universidad hubiere liquidado la pensión del demandante conforme a lo devengado en los últimos 10 años, pero que no se analizó por parte del apoderado que el resultado de dicha operación hubiere sido desfavorable para la parte actora.
III. LA SENTENCIA IMPUGNADA El Juzgado Veinticinco (25) Administrativo Oral del Circuito de Medellín, en sentencia del veintiséis (26) de septiembre de dos mil dieciocho (2018), negó las pretensiones de la demanda al considerar que los principios de favorabilidad, in dubio pro operario, progresividad, entre otros, no debían ser interpretados de manera irrestricta y abierta, con la sola intención de favorecer un interés particular o pretender sustentar la materialización del valor justicia, ya que ello implicaría desconocer todo el sistema normativo.
Indicó que la simple invocación de los principios (en especial el de favorabilidad), y su confrontación con los de cosa juzgada y la seguridad jurídica, no conducían a la conclusión de que fuera procedente la nulidad del acto administrativo pretendida y mucho menos desconocer una sentencia judicial en firme, frente a la cual no se interpuso el recurso de apelación, ni mucho menos se podría pretender trasladar la responsabilidad a la entidad demandada por haber materializado o ejecutado la orden judicial, cuando era deber de la parte demandante realizar un estudio serio de la demanda y sus pretensiones, antes de acudir a la jurisdicción. Radicado: 05001-33-33-025-2015-00826-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento - Laboral Demandante: Cristóbal de Jesús García Franco Demandado: Universidad Nacional de Colombia 6 Concluyó que no era posible declarar la nulidad del acto administrativo demandado, por cuanto se trataba de un acto de ejecución de una sentencia judicial, la cual estaba en firme e hizo tránsito a cosa juzgada, sin que fuera posible alegar el principio de favorabilidad para desconocerla y sin que el hecho de haberse desmejorado la situación constituyera una modificación de la orden, ya que lo que se analizaba no era que el estado o condición del demandante hubiera variado, sino que el acto administrativo hubiera variada o rebasado la orden judicial, lo cual no ocurrió. IV.
LA APELACIÓN El apoderado del señor Cristóbal de Jesús García Franco apeló la sentencia de primera instancia e indicó que, de los argumentos expuestos por la A Quo, se podía observar que para ella se encontraba probada la excepción de inepta demandada por tratarse de un acto administrativo de ejecución y la de cosa juzgada, aun cuando el Tribunal Administrativo de Antioquia en decisión anterior, se había pronunciado indicando que estas no se encontraban configuradas.
Manifestó que la postura asumida por la A Quo descontextualizó lo que era objeto y tema de prueba de la demanda que ya fue decidido por el Tribunal Administrativo de Antioquia en este mismo proceso frente a las mismas partes, en tanto si bien existía acuerdo en que en principio se trataba de un acto administrativo de ejecución, el cual no tendría control jurisdiccional, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional han permitido que se puedan demandar este tipo de actos cuando la ejecución modifique una relación jurídica de forma sustancial.
Adujo que el fallo no cumplía con la carga argumentativa, pues hacía resistencia al precedente trazado en la Litis, ni aportaba en la solución de la controversia más allá de abstenerse de conocer de la acción con efectos materiales de una sentencia inhibitoria. Informó que el demandante estaba en calidad de pensionado de la Universidad Nacional y debido a que esta no tuvo en cuenta la bonificación de quinquenio, procedió a demandar por intermedio del mismo apoderado y que en virtud de ello le fue proferido a su favor sentencia condenatoria, sin saber que con ocasión de dicha providencia se iba a Radicado: 05001-33-33-025-2015-00826-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento - Laboral Demandante: Cristóbal de Jesús García Franco Demandado: Universidad Nacional de Colombia 7 desmejorar su pensión, ya que lo pretendido precisamente era el incremento de la prestación, razón por la cual no se apeló la sentencia en su momento.
Señaló que, de conformidad con la realidad jurídica, ninguna norma era tan tajante como en principio se concebía, sino que estas requerían de interpretaciones que articularan los contextos normativos, como los precedentes judiciales constitucionales y las sentencias de la Corte Constitucional, ya que en el presente asunto, por ejemplo, no estaba en presencia de una situación “camuflada”, sino que lo pedido fue producto de la alteración de una relación jurídica sustancial definida por normas supranacionales como lo era el derecho pensional y sus aristas liquidatorias.
Adujo que en el presente caso no se encontraba configurada la cosa juzgada, ni siquiera relativa pues se trata de pretensiones y situaciones fácticas distintas, aunado a que no se realizó un análisis basado en los diferentes principios establecidos en el ordenamiento jurídico. V. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN El apoderado de Universidad Nacional de Colombia, se ratificó en los argumentos expuestos en la contestación a la demanda y solicitó que se confirmara la sentencia de primera instancia. El apoderado del señor Cristóbal de Jesús García Franco alegó de conclusión en esta instancia y ratificó los argumentos expuestos en el escrito de apelación. VI.
POSICIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO La Procuradora Judicial 112 no conceptuó en el presente asunto. VII. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 1. Competencia del Tribunal Radicado: 05001-33-33-025-2015-00826-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento - Laboral Demandante: Cristóbal de Jesús García Franco Demandado: Universidad Nacional de Colombia 8 De conformidad con el artículo 153 de Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este Tribunal es competente para conocer el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del veintiséis (26) de septiembre de dos mil dieciocho (2018), proferida por el Juzgado Veinticinco (25) Administrativo Oral del Circuito de Medellín, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, instaurado por el señor Cristóbal de Jesús García Franco contra la Universidad Nacional de Colombia. 2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si es procedente declarar la nulidad de un acto administrativo de ejecución y, en consecuencia, si hay lugar a revocar o confirmar la sentencia de primera instancia. 3. Sobre el principio de progresividad y prohibición de regresividad en derechos pensionales El artículo 48 de la Constitución Política establece que la seguridad social es un servicio público de carácter obligatorio que se debe prestar bajo la dirección, coordinación y control del Estado, con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la ley.
El mismo artículo establece que el Estado, con la participación de los particulares, ampliará progresivamente la cobertura de la seguridad social que comprenderá la prestación de los servicios en la forma que determine la ley. El principio de progresividad y la prohibición de regresividad de los derechos económicos, sociales y culturales se encuentra consagrado en el bloque de constitucionalidad colombiano, específicamente en el artículo 2º del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales1 que establece lo siguiente: “Artículo 2. 1 Aprobado mediante la Ley 74 de 1968 “Por la cual se aprueban los "Pactos Internacionales de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, de Derechos Civiles y Políticos, así como el Protocolo Facultativo de este último, aprobados por la Asamblea General de las Naciones Unidas en votación unánime, en Nueva York, el 16 de diciembre de 1966".
Radicado: 05001-33-33-025-2015-00826-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento - Laboral Demandante: Cristóbal de Jesús García Franco Demandado: Universidad Nacional de Colombia 9 1. Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos.” Igualmente, el artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José)2, establece: Artículo 26.
Desarrollo Progresivo. Los Estados partes se comprometen a adoptar providencias, tanto a nivel interno como mediante la cooperación internacional, especialmente económica y técnica, para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan de las normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura, contenidas en la Carta de la Organización de los Estados Americanos, reformada por el Protocolo de Buenos Aires, en la medida de los recursos disponibles, por vía legislativa u otros medios apropiados.
Ahora, sobre el principio de progresividad y la prohibición de regresividad en materia de derechos sociales, económicos y culturales, la Corte Constitucional en Sentencia C-277 de 20213, indicó lo siguiente: “56. La plena efectividad de los derechos sociales, económicos y culturales se materializa a través del principio de progresividad.
Esta noción tiene dos dimensiones. De una parte, la gradualidad4. El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales considera que la plena efectividad de estos derechos no podrá lograrse en un periodo breve de tiempo. Lo anterior, no implica que la obligación de los Estados carezca de contenido significativo, sino que, es necesario un mecanismo de flexibilidad necesaria que refleje las realidades del mundo y las dificultades de cada país para el cumplimiento del mencionado deber.
Se trata de un deber claro y preciso de proceder lo más expedita y eficazmente posible con miras a lograr ese objetivo5. El otro sentido es el progreso. Aquel es entendido como la obligación de mejorar las condiciones de goce y ejercicio de los mencionados derechos6, la cual no puede ser entendido en forma estática. 57. De otra parte, el concepto de progresividad y sus dimensiones configuran la obligación de no regresividad.
Se trata de la prohibición de adoptar políticas, medidas y normas jurídicas que empeoren la situación de los DESC de los que gozaba la población como resultado de cada “mejora progresiva”7. El Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales ha establecido que: “Además, todas las medidas de carácter deliberadamente retroactivo en este aspecto requerirán la consideración más cuidadosa y deberán justificarse plenamente por referencia a la totalidad de los derechos previstos 2 Aprobado por la Ley 16 de 1972 “Por medio de la cual se aprueba la Convención Americana sobre Derechos Humanos "Pacto de San José de Costa Rica", firmado en San José, Costa Rica, el 22 de noviembre de 1969”. 3 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado 4 Abramovich, V Op. Cit.
Pág. 93. 5 Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, OG No. 3 14/12/90. Punto 9. Disponible en https://www.acnur.org/fileadmin/Documentos/BDL/2001/1452.pdf, consultado el 22 de octubre de 2020. 6 Abramovich, Op. Cit. Pág. 93. 7 Abramovich, Op. Cit. Pág. 94. Radicado: 05001-33-33-025-2015-00826-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento - Laboral Demandante: Cristóbal de Jesús García Franco Demandado: Universidad Nacional de Colombia 10 en el Pacto y en el contexto del aprovechamiento pleno del máximo de los recursos de que se disponga.”8 58.
La jurisprudencia constitucional ha sostenido9, que el reconocimiento de los DESC como derechos fundamentales ha implicado la reconceptualización de algunas de las instituciones establecidas a la entrada en vigencia de la Constitución de 1991. Lo anterior, ha generado procesos que se han extendido al Legislador, quien puede ver reconfigurada también su actuación legislativa y su deber, en función de naturaleza de los derechos.
En ese sentido se ha mencionado que “bajo el nuevo paradigma constitucional, el Legislador ya no goza de una discrecionalidad absoluta para regular y desarrollar asuntos relacionados con la garantía de los DESC; [puesto] que la Constitución le impone no sólo un mandato de desarrollo legislativo en estas materias10, sino también [uno] de progresividad y no regresión11, y de respeto por sus contenidos, los que han sido fijados por la Constitución, el bloque de constitucionalidad y el juez constitucional con el paso de los años12.
Estos deberes se traducen, entre otras, en la obligación de adoptar leyes que contengan lineamientos de política pública dirigidos a garantizarlos en todas sus dimensiones, por supuesto, con fundamento en información relevante de carácter técnico (…) y la disposición de recursos económicos y humanos, entre otros”.13 (…) 61. A partir de los contenidos normativos enunciados, este Tribunal ha delineado los alcances del principio de progresividad14, sus manifestaciones y sus presupuestos de aplicación15.
Por ende, ha concluido que el principio de progresividad consta de dos obligaciones principales16: la primera, avanzar y ampliar cada vez más el ámbito de realización de un derecho; y, la segunda, no disminuir el nivel de satisfacción alcanzado con anterioridad17. Con lo cual, ese mandato de progresividad comporta “(i) la satisfacción inmediata de niveles mínimos de protección;
(ii) el deber de observar el 8 Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, OG No. 3 14/12/90. Punto 9. Disponible en https://www.acnur.org/fileadmin/Documentos/BDL/2001/1452.pdf, consultado el 22 de octubre de 2020. 8 Abramovich, Op. Cit. Pág. 93. 9 Corte Constitucional. Sentencias C-372 de 2011 y C-767 de 2014 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub 10 Al respecto, en la sentencia T-772 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, la Corte afirmó: “Es así como la Constitución, al adoptar la fórmula del Estado Social de Derecho e incorporar un mandato de promoción de la igualdad material, impone un deber positivo de actuación a las autoridades, consistente en luchar por la erradicación de las desigualdades sociales existentes, hasta el máximo de sus posibilidades y con el grado más alto de diligencia, poniendo especial atención a la satisfacción de las necesidades básicas de quienes están en situación de precariedad económica.
En este contexto, el Congreso juega un rol central, puesto que es el encargado, en tanto órgano democrático y representativo por excelencia, de formular las políticas sociales que serán adelantadas por el Estado en su conjunto, dentro de los parámetros trazados por la Constitución.” En este mismo sentido, la Corte ha resaltado que el mandato de desarrollo progresivo de los DESC que se desprende de PIDESC no puede ser una excusa para la inacción del estado, particularmente del legislador (ver sentencia C-617 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett). 11 Ver las sentencias SU-624 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero;
T-772 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-025 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 12 Esta idea concuerda en cierta medida con el concepto de contenidos mínimos de los DESC que ha sido desarrollado, entre otras, en las sentencias C-251 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-617 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett;
T-025 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; y T-760 de 2008, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 13 Sentencia C-372 de 2011 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 14 Ver Christian Courtis. “La prohibición de regresividad en materia de derechos sociales: apuntes introductorios”. En: Ni un paso atrás. La prohibición de regresividad en materia de derechos sociales.
Buenos Aires: Centro de Asesoría Legal (CEDAL) y Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), 2006. 15 Corte Constitucional, Sentencia C-115 de 2017. M.P. Alejandro Linares Cantillo. 16 Corte Constitucional. Sentencia C-046 de 2018 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 17 Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas, Observación General 3,1990.
Citado por la Sentencia C-046 de 2018 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Radicado: 05001-33-33-025-2015-00826-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento - Laboral Demandante: Cristóbal de Jesús García Franco Demandado: Universidad Nacional de Colombia 11 principio de no discriminación en todas las medidas o políticas destinadas a ampliar el rango de eficacia de un derecho;
(iii) la obligación de adoptar medidas positivas, deliberadas, y en un plazo razonable para lograr una mayor realización de las dimensiones positivas de cada derecho, razón por la cual la progresividad es incompatible, por definición, con la inacción estatal; y (iv), la prohibición de retroceder por el camino iniciado para asegurar la plena vigencia de todos los derechos”18.
En la misma providencia, la Corte Constitucional hizo un recuento histórico frente al juicio de no regresividad e indicó lo siguiente: “63. La Sentencia C-038 de 200419 configuró las bases del juicio de no regresividad que permitía un control de constitucionalidad estricto. Particularmente, para constatar la regresividad de un derecho, por ejemplo, de pensiones, la Corte debe estudiar si la reforma: i) desconoció derechos adquiridos; ii) garantizó los principios constitucionales del trabajo; y iii) está justificada en términos de proporcionalidad y razonabilidad.
Bajo ese entendido, precisó que la justificación de una medida regresiva debe demostrar: “(i) que las medidas no fueron tomadas inopinadamente sino que se basaron en un estudio cuidadoso, y (ii) que el Congreso analizó otras alternativas, pero consideró que no existían otras igualmente eficaces que fueran menos lesivas, en términos de la protección del derecho al trabajo.
Y (iii) finalmente debe el juez constitucional verificar que la medida no sea desproporcionada en estricto sentido, esto es, que el retroceso en la protección del derecho al trabajo no aparezca excesivo frente a los logros en términos de fomento del empleo”. La Sentencia C-228 de 201120 expresó que el estudio sobre la regresividad implica utilizar los siguientes presupuestos: i) la idoneidad que permite verificar si la medida tiene un fin constitucionalmente legítimo y un presupuesto constitucional que la justifique; ii) la necesidad que valora si el Legislador escogió, entre todas las medidas posibles, la menos regresiva; y, iii) la proporcionalidad en sentido estricto, en la que se confronta el principio de no regresividad con otros principios constitucionales como “(…) la garantía de sostenibilidad del sistema o los principios de universalidad, solidaridad y eficiencia cuando se trata de valorar el sistema de seguridad social, para establecer si en el caso concreto se presenta un mayor menoscabo del principio de progresividad frente al principio constitucional que se enfrenta a éste.” A su turno, la sentencia C-644 de 201221, indicó que, “(…) para establecer si se ha cumplido con el régimen de protección constitucional de los derechos sociales se utiliza tradicionalmente a nivel jurisprudencial el test de no regresividad, que verifica tres elementos, a saber:1) si la medida es regresiva, 2) si afecta contenidos mínimos intangibles de los derechos sociales, y 3) si de existir regresividad y afectar contenidos mínimos, la medida se encuentra justificada”22. 18 Sentencia C-486 de 2016 M.P. María Victoria Calle Correa.
La decisión revisó la constitucionalidad del artículo 89 de la Ley 1769 de 2015 “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2016” que contempla el pago de cesantías del magisterio por cargos de violación del principio de unidad de materia y los derechos a la igualdad y al trabajo, por constituir una medida regresiva respecto del régimen anterior.
La Corte declaró la inexequibilidad de la norma por no guardar unidad normativa con los preceptos. Sin embargo, se pronunció también acerca de la violación del principio de progresividad y no regresividad. 19 M.P. Eduardo Montealegre Lynnet. 20 M.P. Juan Carlos Henao Pérez. 21 M.P. Adriana María Guillén Arango (E). 22 Sentencia C-644 de 2012, M.P. Adriana María Guillén Arango (E).
Radicado: 05001-33-33-025-2015-00826-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento - Laboral Demandante: Cristóbal de Jesús García Franco Demandado: Universidad Nacional de Colombia 12 La sentencia C-115 de 201723 conoció de una demanda presentada en contra de artículo 3, literal a (parcial) de la Ley 1429 de 2010 sobre formalización y generación de Empleo.
Esta disposición normativa establece mecanismos para focalizar las medidas que fomentan el emprendimiento empresarial en personas menores de 28 años. En aquella oportunidad, la Sala determinó que cuando el control de constitucionalidad, con fundamento en el principio de progresividad, está dirigido a establecer si una medida destinada a ampliar el rango de eficacia de un derecho se ajusta o no a ese postulado, el criterio para evaluar su constitucionalidad debe ser el respeto por el principio de igualdad.
Lo anterior toda vez que, una de las manifestaciones del principio de progresividad es que el mecanismo implementado para ampliar el rango de eficacia de un derecho constitucional garantice el principio de no discriminación24. La providencia C-028 de 201825 estableció que el test de no regresividad consta de los siguientes elementos: i) verificación de la regresividad, es decir, de la modificación de las condiciones normativas que le prexisten, en sentido de retroceder, por cualquier medio, el nivel de satisfacción del derecho; ii) el desconocimiento de contenidos mínimos intangibles de los derechos sociales; y, iii) la justificación de la medida regresiva.
En este punto, el Legislador debe “(…) dar cuenta de las razones por las cuales la medida regresiva está justificada. Las reglas sobre el tipo de justificación y la forma en que debe adelantarse el escrutinio varían de caso a caso.”26 La sentencia C-046 de 201827 combina elementos de dos juicios. En este sentido, el análisis de una medida en relación con los derechos sociales, económicos y culturales supone tres pasos.
Primero, se debe verificar si la medida afecta el ámbito de exigibilidad inmediata del derecho, en los términos establecidos por la Constitución, la jurisprudencia y el bloque de constitucionalidad. Es decir, si la medida escapa el ámbito de las facetas relacionadas, principalmente, con el principio de no discriminación y con el contenido esencial de cada derecho.
Segundo, se debe constatar que la medida no disminuya el nivel de satisfacción previamente alcanzado, lo cual se determina al analizar: (i) si ha recortado o limitado el ámbito sustantivo de protección del respectivo derecho; (ii) si han aumentado sustancialmente los requisitos exigidos para acceder al derecho; y, (iii) si han disminuido o desviado sensiblemente los recursos públicos destinados a la satisfacción del mismo28.
Tercero, en caso de que esto suceda, se debe comprobar si se reúnen ciertas condiciones de razonabilidad que justifiquen la medida, lo cual se hace mediante test de progresividad y no regresión29. En relación con este último nivel de análisis, la referida decisión indicó que el juicio de progresividad y no regresión30, en relación con las facetas prestacionales de los derechos supone un juicio de proporcionalidad en sentido estricto31, en el cual se debe verificar 23 M.P. Alejandro Linares Cantillo. 24 Corte Constitucional, Sentencia C-115 de 2017, M.P. Alejandro Linares Cantillo. 25 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 26 Sentencia C-028 de 2018, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 27 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 28 Sentencia C-486 de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa, que a su vez cita la Sentencia C-507 de 2008, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 29 Sentencia C-754 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 30 Sentencia C-115 de 2017 M.P. Alejandro Linares Cantillo citando “Sentencia C-1165/00 que, luego de realizar dicho examen, declaró la inconstitucionalidad de la reducción presupuestal de los recursos para la seguridad social en salud, en concreto, para el régimen subsidiado.
Cf. C-038/04”. 31 Cabe destacar que en oportunidades anteriores la Corte había determinado que la intensidad del juicio de proporcionalidad en el contexto de medidas regresivas debía hacerse de conformidad con cada caso. Por ello, en oportunidades ha señalado que es aplicable el juicio intermedio, por ejemplo, en el caso de evaluar mecanismos judiciales para la protección de derechos en el ámbito laboral (Sentencia C-372 de 2011 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), o estricto si se veía involucrado un sujeto de especial protección constitucional (Sentencia C-486 de 2016 M.P. María Victoria Correa Calle).
Radicado: 05001-33-33-025-2015-00826-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento - Laboral Demandante: Cristóbal de Jesús García Franco Demandado: Universidad Nacional de Colombia 13 que la medida “(i) persiga una finalidad constitucionalmente imperativa; (ii) que el instrumento utilizado para alcanzar ese fin sea ciertamente idóneo;
(iii) que la medida sea necesaria, es decir, que no existan otros medios menos regresivos para alcanzar ese fin; y (iv) que la medida sea proporcional en sentido estricto, sin afectar, no obstante, el núcleo mínimo del derecho en cuestión. Al enfrentarse a una presunción de inconstitucionalidad, la carga de probar estos elementos recae sobre el Estado32”33.
Estos elementos fueron reiterados en la Sentencia C-327 de 201934. En este punto, la Sala precisa que el presupuesto de no regresividad no puede ser concebido como una regla absoluta35. En Sentencia C-046 de 201836, la Sala Plena manifestó que “existen situaciones que de conformidad con determinaciones de racionalización de recursos y con el momento histórico de cada Estado admiten el retroceso de la efectividad de algunas garantías, sin que ello suponga necesariamente una arbitrariedad, lo cual se verifica mediante el análisis de razonabilidad y proporcionalidad de la medida”37.
De ahí que, si bien se presume la inconstitucionalidad de una medida regresiva, esta puede ser desvirtuada por el Estado, al demostrar que el retroceso obedece a la consecución de un fin constitucionalmente imperioso, vinculado a la ampliación o protección de otro derecho38. 64. En suma, los derechos sociales se fundamentan en la dignidad, la solidaridad y la fraternidad entre los seres humanos. Buscan garantizar las necesidades de subsistencia en términos de dignidad humana.
Bajo ese entendido, el Estado asume obligaciones prestacionales de garantía progresiva de dichas condiciones. Esto supone el deber de no regresividad, es decir, cumplir la prohibición de adoptar políticas, medidas y normas jurídicas que empeoren la situación de los DESC de los que gozaba la población como resultado de cada “mejora progresiva”.
Un retroceso se presume inconstitucional. Para tal efecto, la Corte ha diseñado un instrumento metodológico denominado test de regresividad. Mediante la valoración de la idoneidad, la necesidad y la proporcionalidad en sentido estricto, este Tribunal ha examinado, de manera más estricta, la constitucionalidad de las medidas adoptadas por el Estado que desmejoran los derechos sociales.” De esta forma, es posible afirmar que, salvo que el Estado justifique que la aplicación de una medida regresiva tiene un fin constitucionalmente necesario, la misma debe ser evitada, pues lo contrario implicaría un tratamiento regresivo y contrario a los principios constitucionales, lo cual está proscrito tanto por la Constitución Política como por los diversos tratados suscritos por el Estado. 4.
El caso concreto 32 “Cuando una medida regresiva es sometida a juicio constitucional, corresponderá al Estado demostrar, con datos suficientes y pertinentes (…)”, los elementos del test de no regresión: Corte Constitucional, sentencia C-228 de 2011. 33 Sentencia C-115 de 2017 M.P. Alejandro Linares Cantillo. 34 M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. 35 Corte Constitucional.
Sentencia C-135 de 2018. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 36 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 37 Corte Constitucional. Sentencia C-046 de 2018. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Fundamento 19. 38 Corte Constitucional. Sentencia C-135 de 2018. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. Radicado: 05001-33-33-025-2015-00826-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento - Laboral Demandante: Cristóbal de Jesús García Franco Demandado: Universidad Nacional de Colombia 14 El señor Cristóbal de Jesús García Franco actuando a través de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción contencioso administrativa, con el fin de solicitar la nulidad parcial de la Resolución 0385 del 29 de noviembre de 2013 por medio de la cual se reliquidó la pensión del actor en cumplimiento de una sentencia judicial y de la Resolución 099 del 7 de febrero de 2014 por medio de la cual se resolvió la solicitud revocatoria directa frente al primer acto administrativo.
La A Quo negó las pretensiones de la demanda al considerar que no era posible aplicar los principios de favorabilidad, in dubio pro operario y progresividad con el fin de modificar un asunto frente al cual ya hubo un pronunciamiento judicial, ya que ello implicaría afectar la figura de la cosa juzgada y la seguridad jurídica. El apoderado del señor Cristóbal de Jesús García Franco apeló la sentencia de primera instancia e indicó que no estaba de acuerdo con la misma, toda vez que esta había traído a colación aspectos frente a los cuales el Tribunal Administrativo de Antioquia ya se había pronunciado, como la configuración de la cosa juzgada y la inepta demanda.
Indicó que la sentencia no analizó lo pedido a la luz de los principios de interpretación establecidos por el Consejo de Estado y por la Corte Constitucional en materia pensional, toda vez que si bien en el presente asunto se estaba frente a un acto administrativo de ejecución, con este se modificaba la situación del demandante en sentido desfavorable, ya que al momento de él presentar la primera demanda, no lo hizo con la intención de que su mesada pensional se viera reducida, como en efecto ocurrió. Ahora, del análisis de lo pedido por la parte actora y con material probatorio allegado, además de tener en cuenta los diferentes principios constitucionales enunciados en el acápite anterior, considera la Sala lo siguiente: Se tiene que mediante la Resolución núm. 3683 del 6 de agosto de 2007, la Universidad Nacional decidió reconocer la pensión de jubilación del señor Cristóbal de Jesús García Franco en cuantía de $948.601, a partir del 1° de agosto de 2007, fecha en la cual se retiró del servicio.
Radicado: 05001-33-33-025-2015-00826-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento - Laboral Demandante: Cristóbal de Jesús García Franco Demandado: Universidad Nacional de Colombia 15 Posteriormente, mediante fallo proferido el 5 de diciembre de 2012 por el Juzgado Quince (15) Administrativo del Circuito de Medellín, se dispuso declarar la nulidad parcial de la Resolución núm. 3683 P.V. del 6 de agosto de 2007, mediante la cual se reconoció y liquidó la pensión de jubilación del señor Cristóbal de Jesús García Franco con base en los salarios cotizados durante los últimos 10 años de servicios y, a título de restablecimiento del derecho, ordenó que se reliquidara la pensión con base en el promedio que sirvió de base para los aportes en el último año de servicios.
En cumplimiento de la anterior providencia, la Universidad Nacional de Colombia expidió la Resolución núm. 385 del 29 de noviembre de 2013, mediante la cual reliquidó la pensión del demandante en cuantía de $851.000, efectiva a partir del 1° de agosto de 2007, fecha del retiro definitivo del demandante y que para el año 2013 correspondía a $1.083.530.
Posteriormente, el actor pidió la revocatoria directa de esta resolución, pero la demandada no accedió a lo pedido mediante la Resolución núm. 099 del 7 de febrero de 2014. En el presente caso, es claro que con la expedición de la Resolución núm. 385 del 29 de noviembre de 2013, se disminuyó sustancialmente el monto de la pensión reconocida al señor Cristóbal de Jesús García Franco, situación que claramente representa una afectación a los principios constitucionales de no regresividad, favorabilidad e in dubio pro operario, principios que no pueden ser desconocidos por la jurisdicción contenciosa administrativa, ya que, se reitera, los mismos tienen protección constitucional y, en esa medida, se encuentra jerárquicamente por encima de otro tipo de decisiones de orden legal o administrativo.
En el fallo proferido por el Juzgado Quince (15) Administrativo Oral del Circuito de Medellín, se ordenó la reliquidación de la pensión del señor Cristóbal de Jesús García Franco, pero no se indicó que la misma procedería, siempre y cuando el resultado de la operación aritmética fuera superior al de la pensión que ya había sido reconocida.
A juicio de la Sala, tal error no puede implicar un detrimento en los derechos adquiridos del demandante, quien acudió inicialmente a la jurisdicción buscando una mejoría en el monto de su pensión. Radicado: 05001-33-33-025-2015-00826-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento - Laboral Demandante: Cristóbal de Jesús García Franco Demandado: Universidad Nacional de Colombia 16 Es claro que la entidad demandada interpretó a su favor lo decidido por el Juzgado Quince (15) Administrativo Oral del Circuito de Medellín, al reliquidar la pensión conforme a lo ordenado, disminuyendo la mesada pensional del señor Cristóbal de Jesús García Franco, sin tener en cuenta los principios constitucionales antes mencionados, pues es claro que ninguna persona acude ante un operador judicial para buscar su propio detrimento.
Considera la Sala que es imposible disminuir la pensión de una persona sin que exista una decisión judicial en tal sentido, pues, se reitera, la demanda que dio lugar a la decisión adoptada por el Juzgado Quince (15) Administrativo Oral del Circuito de Medellín, fue interpuesta por el señor Cristóbal de Jesús García Franco, buscando que se incrementara su pensión y en tal sentido lo decidió el juez administrativo.
Lo anterior implica que, si la Universidad Nacional de Colombia pretendía disminuir la mesada pensional del señor Cristóbal de Jesús García Franco, debió acudir a la jurisdicción mediante demanda de lesividad solicitando tal disminución y, además, es necesario que un juez lo ordene en tal sentido, lo cual no ocurrió en el presente asunto, pues, se insiste, fue el ahora demandante quien solicitó la nulidad parcial del acto administrativo que le reconoció la pensión. En esta medida, mal haría la jurisdicción en mantener la validez de la Resolución núm. 385 del 29 de noviembre de 2013, cuando la misma va en contra de la misma Constitución Política, al afectar los derechos pensionales adquiridos del señor Cristóbal de Jesús García Franco.
Cabe resaltar que, declarar la nulidad de la resolución demandada, no implica una vulneración al principio de cosa juzgada, pues como se ha indicado, la decisión que adoptó el Juzgado Quince (15) Administrativo Oral del Circuito de Medellín se dio en medio de una demanda que buscaba incrementar la mesada pensional del ahora demandante, sin perjuicio de que, al momento de realizar la reliquidación ordenada, el resultado fue adverso a los intereses del actor.
Por lo expuesto, se revocará la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se declarará la nulidad de la Resolución núm. 385 del 29 de noviembre de 2013, proferida por la Radicado: 05001-33-33-025-2015-00826-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento - Laboral Demandante: Cristóbal de Jesús García Franco Demandado: Universidad Nacional de Colombia 17 Universidad Nacional de Colombia que reliquidó la pensión de jubilación del señor Cristóbal de Jesús García Franco.
A título de restablecimiento del derecho, se ordenará que se mantenga el monto pensional reconocido al señor Cristóbal de Jesús García Franco en la Resolución núm. 3683 del 6 de agosto de 2007, al ser mayor al reconocido en la Resolución núm. 385 del 29 de noviembre de 2013. Así mismo, se ordenará a la Universidad Nacional de Colombia que le pague al señor Cristóbal de Jesús García Franco, la diferencia entre lo pagado con la Resolución núm. 385 del 29 de noviembre de 2013 y lo que el demandante recibía con la Resolución núm. 3683 del 6 de agosto de 2007.
Las sumas reconocidas a favor de la parte demandante deberán ser ajustadas en los términos del artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, dando aplicación a la siguiente fórmula: R = R.H. Índice final Índice inicial El valor actual (R) se determina multiplicando el valor histórico (RH), que es la cantidad a pagar, por la suma que resulte de dividir el IPC certificado por el DANE para la fecha de ejecutoria de la sentencia, por el índice inicial vigente a la fecha en que debería haberse efectuado el pago. 6.
Sobre la prescripción En lo que se refiere a la prescripción, se tiene que de conformidad con lo establecido en los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968, 102 del Decreto 1848 de 1969 y 151 del Código de Procedimiento Laboral, las acciones correspondientes a los derechos laborales prescriben en un término de tres (3) años contados a partir de la fecha en que se hizo exigible la respectiva obligación. Radicado: 05001-33-33-025-2015-00826-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento - Laboral Demandante: Cristóbal de Jesús García Franco Demandado: Universidad Nacional de Colombia 18 Frente a la interrupción de este fenómeno, el numeral 2 del artículo 102 del Decreto 1848 de 1969, que reglamentó del Decreto 3135 de 1968 –en el mismo sentido el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral–, establece que “El simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual”, de donde se infiere que la prescripción se interrumpe por un lapso igual y que si con ocasión de la interrupción, transcurren otros tres (3) años, la prescripción se interrumpe nuevamente con la presentación de la demanda o con una nueva solicitud.
Teniendo en cuenta lo anterior, se tiene que la Resolución núm. 385 del 29 de noviembre de 2013 fue notificada el 9 de diciembre de 201339 y la demanda fue presentada el 4 de agosto de 201540, es decir, entre ambas fechas no transcurrió un tiempo superior a tres (3) años, motivo por el cual no es posible declarar probada la excepción de prescripción del derecho. 7.
Costas En relación con la condena en costas, el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone que, “salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.” En aplicación de la anterior remisión, se debe aplicar el artículo 365 del Código General del Proceso, el cual dispone: “ARTÍCULO 365.
CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
(…) 2. La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. 39Ver folio 59 40 Ver folio 14. Radicado: 05001-33-33-025-2015-00826-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento - Laboral Demandante: Cristóbal de Jesús García Franco Demandado: Universidad Nacional de Colombia 19 3. En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. 4.
Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. 5. En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión.” De conformidad con lo anterior y teniendo en cuenta que se revocó en su totalidad la sentencia de primera instancia, se condenará en costas en ambas instancias a la Universidad Nacional de Colombia, las cuales serán liquidadas por el juez de primera instancia. En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA – SALA PRIMERA DE DECISIÓN -, Administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley FALLA PRIMERO. REVOCAR la sentencia de primera instancia proferida por el JUZGADO VEINTICINCO (25) ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN el veintiséis (26) de septiembre de dos mil dieciocho (2018), dentro del proceso instaurado por el señor CRISTOBAL DE JESÚS GARCÍA FRANCO en contra de UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA, por los motivos expuestos en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO. DECLARAR LA NULIDAD de la Resolución núm. 385 del 29 de noviembre de 2013 proferida por la UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA que reliquidó la pensión de jubilación del señor Cristóbal de Jesús García Franco.
TERCERO. ORDENAR a la UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA, a título de restablecimiento del derecho, que mantenga el monto pensional reconocido al señor Cristóbal de Jesús García Franco en la Resolución núm. 3683 del 6 de agosto de 2007. Radicado: 05001-33-33-025-2015-00826-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento - Laboral Demandante: Cristóbal de Jesús García Franco Demandado: Universidad Nacional de Colombia 20 CUARTO. ORDENAR a la UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA que le pague al señor CRISTÓBAL DE JESÚS GARCÍA FRANCO, la diferencia entre lo pagado con la Resolución núm. 385 del 29 de noviembre de 2013 y lo que el demandante recibía con la Resolución núm. 3683 del 6 de agosto de 2007.
QUINTO. Las sumas reconocidas que deberán ser actualizadas de conformidad con la formula indicada en la parte motiva de esta providencia y se le dará cumplimiento a la misma en los términos señalados en los artículos 192 y 195 de la Ley 1437 de 2011.
SEXTO. CONDENAR en costas en ambas instancias a la UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA, conforme se explicó en la parte motiva de esta providencia.
SÉPTIMO. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase al Juzgado de origen
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia se estudió y aprobó en Sala de la fecha, como consta en el Acta núm. Los Magistrados JOHN JAIRO ALZATE LÓPEZ (Salvamento parcial de voto) JORGE LEÓN ARANGO FRANCO SUSANA NELLY ACOSTA PRADA Radicado: 05001-33-33-025-2015-00826-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento - Laboral Demandante: Cristóbal de Jesús García Franco Demandado: Universidad Nacional de Colombia 21 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA PRIMERA DE ORALIDAD Magistrado: John Jairo Alzate López Medellín, REFERENCIA: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Laboral DEMANDANTE: Cristóbal de Jesús García Franco DEMANDADO: Universidad Nacional de Colombia RADICADO: 05001-33-33-025-2015-00826-01 SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO Con el natural y acostumbrado respeto, manifiesto que salvo parcialmente el voto en la sentencia del proceso de la referencia, toda vez que, si bien estoy de acuerdo con la decisión de fondo, no comparto la posición de la Sala en relación con la condena en costas por las siguientes razones: Al respecto se tiene que el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, establece lo siguiente: “ARTÍCULO 188.
Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”.
Del análisis de la anterior norma, es posible concluir que la condena en costas se compone de dos aspectos: uno objetivo y otro valorativo. El primero tiene que ver con el hecho de que en toda sentencia se debe decidir acerca de esta condena, mientras que el segundo hace relación al análisis que se debe hacer de la conducta de la parte al momento de determinar si se condena o no por dicho concepto.
Así mismo, aunque la citada norma solo hace referencia a la condena en costas a la parte demandante, una interpretación armónica de la misma lleva a concluir que la condena en costas en materia contenciosa solo opera para la parte actora cuando la demanda se Radicado: 05001-33-33-025-2015-00826-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento - Laboral Demandante: Cristóbal de Jesús García Franco Demandado: Universidad Nacional de Colombia 22 presenta con manifiesta carencia de fundamento legal o cuando la parte demandada, en el curso del proceso, ejecuta maniobras dilatorias o que entorpecen el desarrollo del mismo.
La anterior posición se advierte en sentencia del 17 de noviembre de 202241, en la cual la Alta Corporación señaló lo siguiente: “Respecto a la condena en costas, La Subsección “B” de esta Corporación en Sentencia de 1.º de diciembre de 201642, manifestó lo siguiente: “En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188.
Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr.
Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso- administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o 41 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda – Subsección B. Magistrado Ponente: César Palomino Cortés. Bogotá, D. C., 17 de noviembre de dos mil veintidós (2022). Radicado: 13001-23- 33-000-2014-00136-01 (2624-2020) 42 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908- 2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, actor: Ramiro Antonio Barreto Rojas.
Radicado: 05001-33-33-025-2015-00826-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento - Laboral Demandante: Cristóbal de Jesús García Franco Demandado: Universidad Nacional de Colombia 23 se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP)” (Negrilla fuera de texto). Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe” (Subraya fuera de texto).
En providencia de la misma fecha43, el Consejo de Estado analizó los aspectos objetivo y valorativo de la condena en costas de la siguiente forma: “Por último, como el escrito de apelación la parte demandante solicitó que se condene a las costas, lo cual incluye la condena en costas impuesta; la Sala estima pertinente precisar que con la adopción del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, el legislador abandonó el criterio subjetivo que venía imperando en este tipo de asuntos para dar paso, según se advierte en el artículo 188 ibidem, a la valoración objetiva frente a la imposición, liquidación y ejecución de las costas procesales.
En efecto, de la redacción del citado artículo se extraen los elementos que determinan la imposición de la condena en costas, a saber: i) objetivo en cuanto a que toda sentencia decidirá sobre las costas procesales, bien sea para condenar total o parcialmente o, en su defecto, para abstenerse y ii) valorativo en el entendido de que el juez debe verificar que las costas se causaron con el pago de gastos ordinarios y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Lo anterior en consonancia con lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso. Así las cosas, se considera que conforme los documentos que obran en el expediente, si bien se comprobó el pago de gastos ordinarios, sobre la actividad efectivamente realizada por el abogado no se evidenció que haya realizado otro tipo de gastos para la parte demandada, ni conducta que comporte temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder no se condenará en costas a la entidad”.
En este sentido, es claro que al momento de decidir sobre la condena en costas, no es posible condenar en costas a la parte vencida en el proceso por el mero hecho de no tener un resultado favorable a sus intereses, sino que se debe verificar la causación de gastos ordinarios y la conducta del apoderado durante el trámite del proceso. Así, entonces, considero que en el presente caso no se debió condenar en costas a la parte vencida, al no haberse demostrado que el apoderado hubiere realizado actuaciones temerarias o dilatorias que dificultaren el curso normal del proceso, ni tampoco la 43 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección “B”. Consejero Ponente: César Palomino Cortés. Bogotá, D. C., diecisiete (17) de noviembre de dos mil veintidós (2022). Radicación número: 23001-23-33-000-2016-00329-01 (3047 – 2019) Radicado: 05001-33-33-025-2015-00826-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento - Laboral Demandante: Cristóbal de Jesús García Franco Demandado: Universidad Nacional de Colombia 24 causación de gastos ordinarios.
Se agrega que la sentencia se profiere en vigencia de la Ley 2080 de 2021, que establece que se debe valorar la conducta de las partes. Cordialmente, JOHN JAIRO ALZATE LÓPEZ MAGISTRADO