IMPUESTO DE ALUMBRADO PÚBLICO – Liquidaciones informativas del impuesto de alumbrado público / LIQUIDACIÓN DE AFORO / DETERMINACIÓN DEL TRIBUTO – Elementos de la obligación tributaria – Síntesis del caso: Corresponde a la Sala decidir si las liquidaciones informativas del impuesto de alumbrado público n.° VGCH-000036 y n.° VGCH-000037, correspondientes a los periodos diciembre de 2017 y enero de 2018 y las Resoluciones n.° 150 del 17 de julio de 2018 y n.° 187 del 12 de septiembre de 2018, que resolvieron los recursos de reconsideración presentados frente a los anteriores actos, expedidas por el municipio de Vegachí (Antioquia), se encuentran o no incursas en los cargos de violación sustentados en la demanda y, derivado de ello, si procede declarar la nulidad de las mismas y acceder al consecuencial restablecimiento del derecho a favor del extremo activo de la litis.
Extracto: ( ) El artículo 1 de la Ley 97 de 1913 autorizó al Concejo de Bogotá para crear el impuesto «sobre el servicio de alumbrado público», para organizar el cobro y darle «el destino que juzgue más conveniente para atender a los servicios municipales». Posteriormente, el artículo 1 de la Ley 84 de 19157 extendió esa facultad a los demás concejos municipales del país. (…) Es la unidad de medida sobre la cual se determinará de forma directa la tarifa.
La base gravable es el consumo de energía eléctrica antes de contribución o subsidios durante el mes calendario de consumo. Se aplica en sistemas de medida prepago o post pago y macro medición según sea el caso, así como también aquellos casos en donde la regulación y la ley permiten establecer el consumo de energía mediante la estimación. Se incluye todo tipo de energía alternativa, la energía cogenerada y la autogenerada.
(…) En ese contexto, a fin de dirimir el debate puesto en consideración de la Sala, se pone de presente que, si bien la parte actora no menciona expresamente la ausencia de un acto previo al liquidatorio del impuesto de alumbrado público, se advierte que los cargos de nulidad formulados se fundamentan en que el municipio no le garantizó el debido proceso y el derecho de defensa, en tanto no tuvo la oportunidad de controvertir su condición de sujeto pasivo del impuesto y las pruebas que respaldaban tal calidad y, en apoyo de ello, invocó la sentencia del 12 de noviembre de 2015, proferida por el Consejo de Estado, cuyo fundamento normativo radica en la aplicación de la normativa general – artículo 35 del CCA–, hoy artículo 42 del CPACA., el cual consagra la oportunidad para el administrado de controvertir la decisión de la administración antes del acto que resuelve de fondo.
(…) Con todo, a partir de las reglas b. y d., la providencia de unificación fijó que, ante criterios de sujeción pasiva que aludan a la tenencia de activos en una determinada jurisdicción territorial, no bastará con la presencia de estos, sino que, además, deberá́ comprobarse que tales sujetos cuenten con «un establecimiento físico en la jurisdicción del municipio correspondiente y, por ende, sean beneficiarias potenciales del servicio de alumbrado público».
A modo enunciativo, la regla d. hace referencia a empresas que transmitan energía eléctrica, del sector de telecomunicaciones, concesionarias, administradoras de vías férreas, entre otras; que para la actividad económica realizada utilicen activos ubicados o instalados en la municipalidad, pero que a los efectos de calificarse como sujetos pasivos deberán tener establecimiento físico, elemento objetivo que respaldará el ser beneficiario potencial del servicio público de alumbrado.
(…) Así las cosas, no bastaría con que la actora tenga activos con los que, según el municipio, la actora desarrolle actividades referentes a la transmisión y/o distribución y/o comercialización de energía eléctrica, sino que, además, debe probarse que tenga un establecimiento físico en dicha territorialidad, lo cual no fue acreditado en el expediente.
(…) Así, entonces, era aplicable la normativa general dispuesta en los artículos 40 y 42 del CPACA, que exigen que en las actuaciones administrativas iniciadas de oficio se le permita al administrado aportar medios de prueba y discutir aquellos recaudados por la Administración, de manera que la decisión de fondo solo se produzca después de que se le haya dado la oportunidad al administrado para manifestar su posición. Lo anterior supone que, antes de que se profiera el acto definitivo, se pongan en conocimiento del interesado los hechos que suscitaron la actuación oficiosa y los fundamentos de derecho de la decisión a adoptarse, a fin de que pueda controvertirlos, de lo contrario se vicia de nulidad la actuación administrativa por violación del debido proceso.
(…) Se reitera que, jurisprudencialmente, se ha indicado que «en los impuestos en los cuales el contribuyente no tiene la obligación formal de declarar, no es aplicable el procedimiento de liquidación de aforo, pero la Autoridad Fiscal sí debe emitir un acto previo a la determinación del tributo, de tal forma que el administrado pueda discutir los elementos de la obligación tributaria previo a su cobro y, en este sentido, se le garantice el debido proceso».
De modo que es necesario que la Administración expida «un requerimien to previo que le permita al contribuyente controvertir las normas en que se fundamenta la liquidación del tributo, las condiciones en que fue liquidado y las pruebas que respaldan que el destinatario de la liquidación se subsume en la normativa que le faculta al municipio a liquidarle y cobrarle el impuesto», advirtiéndose que, para garantizar los derechos al debido proceso, defensa y contradicción, no es suficiente la interposición del recurso de reconsideración. (…) Así las cosas, se procederá a anular los actos administrativos enjuiciados y, a título de restablecimiento del derecho, declarar que la demandante no está obligada a pagar suma alguna por concepto del impuesto de alumbrado público en el municipio de Vegachí, derivada de los actos administrativos anulados en esta providencia, relevándose la Sala del estudio de los demás vicios de ilegalidad sustentados por la parte actora.
Tribunal Administrativo de Antioquia Sala Tercera de Decisión Magistrado Ponente: Jairo Jiménez Aristizábal Medellín, veintiséis (26) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho (Tributario) Radicado: 05001-23-33-000-2019-00083-00 Demandante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. Demandado: Municipio de Vegachí (Antioquia) Instancia: Primera Providencia: n.° 196 Decide la Sala la demanda presentada por Empresas Públicas de Medellín ESP 1, la cual actúa a través de su representante legal y por conducto de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, en contra del municipio de Vegachí (Antioquia).
I.
ANTECEDENTES: 1.1. Pretensiones: La parte actora solicita que se declare la nulidad de las Liquidaciones Informativas del Impuesto de Alumbrado Público n.° VGCH-000036 de 2017 y n.° VGCH-000037 de 2018, correspondientes a los periodos diciembre de 2017 y enero de 2028, y de las Resoluciones n.° 150 del 17 de julio de 2018 y n.° 187 del 12 de septiembre de 2018, que resolvieron los recursos de reconsideración presentados frente a los anteriores actos, expedidos por el municipio de Vegachí (Antioquia). 1 Archivo Pdf 03 Cuaderno principal, páginas 1 a 35.
Tema: Impuesto de alumbrado público. En los impuestos en los cuales el contribuyente no tiene la obligación formal de declarar, no es aplicable el procedimiento de liquidación de aforo, pero se debe emitir un acto previo a la determinación del tributo, de tal forma que el administrado pueda discutir los elementos de la obligación tributaria previo a su cobro y se le garantice el debido proceso.
Accede a las pretensiones de la demanda. Radicado: 2019-00083 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. 2 Adicionalmente, que a título de restablecimiento del derecho se declare que Empresas Públicas de Medellín ESP no está obligada a pagar las sumas contenidas en las Liquidaciones por concepto de impuesto de alumbrado público y que, en caso de que llegare a pagarse dichas sumas, se ordene su devolución. Asimismo, solicita que se dé cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA y que se condene en costas a la demandada. 1.2.
Hechos: Se indicó en la demanda que el 4 de diciembre de 2017 el municipio de Vegachí (Antioquia) remitió a la sociedad demandante la liquidación informativa del impuesto de alumbrado público n.° VGCH-000036 de 2017, correspondiente al mes de diciembre de 2017, por valor de $2.950.868, más la suma de $118.658.808, por concepto de deuda anterior.
Frente a dicho acto se interpuso el recurso de reconsideración, el cual fue radicado en el municipio el 24 de enero de 2018. La entidad remitió una citación para la notificación personal de la Resolución n.° 150 del 17 de julio de 2018, por medio de la cual se resuelve el recurso de reconsideración, el 23 de julio de 2018 y mediante edicto desfijado el 21 de agosto de 2018, se notificó la Resolución n.° 150 del 17 de julio de 2018.
El 5 de enero de 2028 fue remitida la liquidación informativa del impuesto de alumbrado público n.° VGCH-000037 de 2018, correspondiente al mes de enero de 2018, por valor de $3.124.968, más la suma de $121.609.676. Frente a dicho acto se interpuso el recurso de reconsideración, el cual fue radicado en el municipio el 30 de enero de 2018.
La entidad remitió una citación para la notificación personal de la Resolución n.° 187 del 12 de septiembre de 2018, por medio de la cual se resuelve el recurso de reconsideración, el 18 de septiembre de 2018 y mediante edicto desfijado el 17 de octubre de 2018, se notificó la Resolución n.° 187 del 12 de septiembre de 2018. 1.3. Normas violadas y concepto de violación: Se citaron como normas violadas: los artículos 6, 29, 121, 123, 189-11, 287, 313-4, 315-1, 365 a 370 de la Constitución Política; las leyes 136 de 1994 y 1551 de 2012;
Radicado: 2019-00083 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. 3 los artículos: 66 de la Ley 383 de 1997, 59 de la Ley 788 de 2002, 712, 731, 732 y 683 del Estatuto Tributario; los Acuerdos 002 de 2013 y 005 de 2014 y el Decreto 061 de 2013. Al desarrollar el concepto de violación, señaló los siguientes cargos de nulidad: 1.3.1 Expedición irregular del acto y violación de las normas en que debía fundarse, por cuanto las liquidaciones oficiales objeto de la demanda, no reúnen los requisitos que de forma taxativa exigen los artículos 66 de la Ley 383 de 1997 y 59 de la Ley 788 de 2002, toda vez que, en relación con la determinación de las bases de cuantificación del tributo, el municipio simplemente señaló que se trata del valor del impuesto de alumbrado público, pero no determinó ni explicó cómo se llegó a tal cifra, al no especificar sobre cuál activo o subestación se está cobrando el tributo y cuál es su capacidad instalada, si es o no propiedad de la entidad, entre otros.
Refirió que no se entiende el fundamento normativo de la acumulación de una «deuda anterior», la que se realiza a en la liquidación informativa, además de que no puede aceptarse una acumulación de obligaciones. Por consiguiente, el acto recurrido solo puede tener como cuantía lo que se denomina «Valor mensual a cancelar». Agrega que tampoco se tuvieron en cuenta los pagos realizados por la entidad.
Indicó que no se cumplió con el requisito exigido de la «Explicación de las modificaciones o correcciones efectuadas; o de los fundamentos de hecho y de derecho del aforo», por ende, se configura la causal de nulidad de lo actuado prevista en el numeral 4° el artículo 730 del Estatuto Tributario. Puso de presente que, si el hecho generador del impuesto es la prestación del servicio de alumbrado público, resulta evidente que las actividades de transmisión, distribución y comercialización de energía que desarrolla EPM no encuadran dentro de esta definición, en tanto que estos activos no obtienen un uso, goce o disfrute directo o indirecto del servicio de alumbrado público del municipio y, en consecuencia, no podrían estar gravados con el tributo.
Indicó que no se puede omitir el procedimiento establecido en los artículos 715, 716, 717 del Estatuto Tributario, con base en las cuales expresó que, antes de expedir la Radicado: 2019-00083 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. 4 liquidación oficial recurrida, la administración debió emplazar a los contribuyentes, responsables o agentes retenedores incumplidos, a fin de que, en el término de un mes, cumplan el deber omitido; agotado esto, la administración podía, dentro de los cinco años siguientes al vencimiento del plazo, señalado para declarar, proferir primero una resolución sanción, a través de la cual se establecería el monto de la sanción por no declarar y, con posterioridad a la notificación de esta, una liquidación de aforo. 1.3.2 Violación de la Constitución y la Ley - falta de competencia para expedir los actos administrativos demandados.
Indicó que, conforme a lo establecido en el Acuerdo Municipal de Vegachí, el impuesto de alumbrado público es un gravamen de periodo mensual, por ende, el respectivo cobro solo se puede generar vencido el periodo mensual de cobro y no, como equivocadamente lo ha venido haciendo el municipio, antes de que haya transcurrido el respectivo periodo; en consecuencia, las liquidaciones oficiales demandadas están viciadas de nulidad al haberse ejercitado una facultad fiscal sin que se hubiera generado el impuesto, es decir, sin que estuvieran consolidados todos los elementos del tributo. 1.3.3 Transgresión del artículo 29 de la Constitución Política que consagra los derechos fundamentales al debido proceso y al derecho de defensa.
Argumentó que, antes de la expedición de las liquidaciones enjuiciadas, no se dio la oportunidad a EPM de discutir la calidad de sujeto pasivo del impuesto y tampoco se le informaron, con las pruebas pertinentes, las razones por las cuales se consideraba a EPM sujeto pasivo del impuesto de Alumbrado Público y, en apoyo de ello, invoco la sentencia del 12 de noviembre de 2015, proferida por el Consejo de Estado, radicación 44001- 23-31-000-2011-00051-01, la cual solicitó que se tenga en cuenta en las consideraciones por identidad del tema; interpretación armónica de la normativa local y de las normas generales sobre las actuaciones administrativas a las que solicitó atender, con sustento en el artículo 35 del CCA, hoy 42 de la Ley1437 de 2011 (CPACA). 1.3.4 Violación de los principios de equidad, eficiencia y progresividad consagrados en el artículo 363 de la Constitución Política.
Esgrimió que, si bien la actual línea jurisprudencial del Consejo de Estado ha reconocido la autonomía de los municipios para fijar los elementos del impuesto de alumbrado público, éstos deben fijarse a partir de unos criterios constitucional y legalmente establecidos, por lo que Radicado: 2019-00083 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. 5 no resulta proporcionado ni racional que a la entidad se le facture por concepto de impuesto de alumbrado público, de forma mensual la suma, de $2.950.868 para el 2017 y $3.124.968 para el 2018, cuando EPM canceló al Municipio de Vegachí, por impuesto de industria y comercio por todo el año gravable 2017 y por todos los servicios que presta en ese municipio, un valor de $77.766.000 Sostuvo que no puede ser equitativo ni consultar la realidad económica del contribuyente, un impuesto que tenga como hecho generador la realización de una actividad (transmisión y/o distribución y/o comercialización) que ya es gravada con otro impuesto, por lo que el hecho generador es el disfrute del servicio de alumbrado público.
Finalmente pidió, que, al momento de examinar este argumento, se tenga en cuenta lo dispuesto en el canon 683 del Estatuto Tributario: «espíritu de justicia». 1.4. Posición de la demandada2: La entidad contestó la demanda, se pronunció frente a cada uno de los hechos y se opuso a las pretensiones. Expuso las siguientes razones de la defensa: Manifestó que los actos administrativos demandados no fueron expedidos de forma irregular ni violan las normas en que debían fundarse, por cuanto, tratándose del impuesto de alumbrado público, su recaudo no está supeditado a que el contribuyente previamente realice una liquidación privada del mismo, sino que es directamente el municipio de Vegachí, como autoridad tributaria, el que liquida este tributo bajo la facultad conferida por el artículo 58 de la Ley 1430 de 2010 –modificatorio del artículo 69 de la Ley 1111 de 2006-, en concordancia con el precepto 10° del Acuerdo 005 de 2014, con lo cual es equivocado afirmar que los actos atacados desconocen el artículo 712 del Estatuto Tributario, en la medida que dicha norma no resulta aplicable en lo que a la determinación del impuesto de alumbrado público se refiere, por cuanto la liquidación oficial de alumbrado público no constituye liquidación de revisión, habida cuenta de que no se modifican valores declarados por el contribuyente en virtud de una petición de este. 2 Archivo Pdf 03 Cuaderno principal, páginas 179 1 193 Radicado: 2019-00083 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. 6 Asimismo, consideró que en el impuesto de alumbrado público no aplica el procedimiento de emplazamiento por no declarar, ni se aplican consecuencias al ciudadano por no declarar, ni procede con liquidación de aforo, por no ser este un impuesto de auto-declaración por parte del contribuyente.
Agregó que en los actos acusados se establecen los elementos del impuesto de alumbrado público conforme al Acuerdo 005 de 2014, los cuales determinan, explican y justifican la cifra cobrada por el tributo, así: i) la norma que regula el tributo; ii) el hecho generador, consistente en la transmisión y/o distribución y/o comercialización de energía eléctrica y, iii) el rango del contribuyente y, que permitieron determinar que el valor a pagar por el contribuyente por concepto del impuesto es de $2.950.868 -equivalente a 4 SMLMV para el año 2017-, el mínimo fijado para contribuyentes del rango «B3».
Estimó que en cada uno de los actos administrativos demandados se expresa con claridad que el valor del impuesto liquidado corresponde justamente a cada periodo de causación del impuesto, lo que se plasma en los numerales 1 -período-,2 -año-, 10 -impuesto a cargo- y 11 -valor mensual a cancelar-. Considera que la consignación del valor «deuda anterior» ee meramente informativa, pues al tenor de los artículos 58 de la Ley 1430 de 2010 y 10 del Acuerdo 005 de 2014, la determinación oficial del tributo puede darse mediante el sistema de facturación, siendo una característica de este dar cuenta, no solamente del valor que se cobra por el mes correspondiente, sino también de aquellos saldos insolutos.
Por consiguiente, adujo que incluir los saldos adeudados con anterioridad en modo alguno invalida la liquidación del impuesto de alumbrado público efectuada con relación a cada periodo, de tal suerte que el sujeto pasivo del tributo sepa, además del valor de la liquidación mensual del tributo, el valor adeudado a la fecha por dicho concepto, como usualmente ocurre con los sistemas de facturación, que, en cuanto a que no se tuvieron en cuenta los pagos realizados por la entidad, ello obedece, a que no se tiene registro de los pagos de EPM por las sumas cobradas por concepto del impuesto.
Reiteró la no necesidad de un emplazamiento previo a la liquidación del impuesto, en apoyo del Oficio n.° 2-2018-011991 del 20 de abril 2018, emanado del Ministerio de Hacienda. Radicado: 2019-00083 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. 7 Agregó que, si bien el impuesto de alumbrado público se causa cada mes, de acuerdo con el numeral 4.4 del artículo 4° del Acuerdo 005 de 2014, su cálculo ha de ajustarse a los ciclos de facturación fijados por el recaudador dentro del mes objeto de cobro, lo que significa que el cobro del tributo, según el acto que lo creó, se da dentro del mismo mes de su causación. Dijo que las conclusiones de la sentencia a la que hace referencia la demandante y que pide que sean aplicadas al presente litigio por ser un tema similar, no constituye un precedente judicial, en los términos del artículo 270 de la Ley 1437 de 2011; además, porque no corresponde a los mismos fundamentos normativos y supuestos fáticos.
Finalmente, refirió que en las liquidaciones del impuesto de alumbrado público demandadas se aplicaron objetivamente unos criterios definidos en el Acuerdo 005 de 2014, por ende «de considerarse que el tributo no es equitativo, eficiente o progresivo, éste no sería un vicio de los actos atacados, sino, hipotéticamente, del Acuerdo que crea el impuesto y determina sus elementos», el cual no es objeto de controversia jurisdiccional, y, a las voces del artículo 88 de Ley 1437 de 2011, está revestido del atributo de la presunción de legalidad 1.5.
Audiencia inicial3: En la audiencia inicial celebrada el 2 de marzo de 20214, se resolvió sobre las excepciones previas, se fijó el litigio, se decretaron las pruebas y se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera el concepto. Término que fue aprovechado por el apoderado de la parte demandante5, quien reiteró los argumentos de la demanda. 1.6.
Concepto del Ministerio Público El Procurador Judicial Delegado ante la Corporación no se pronunció en esta etapa procesal. 3 Archivo Pdf 10 4 Archivo Pdf 07 5 Archivo Pdf 14 Radicado: 2019-00083 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. 8 II. CONSIDERACIONES: 2.1. Competencia: Es competente este Tribunal para conocer, en primera instancia, el presente medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con lo establecido en el numeral 4º del artículo 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el cual dispone:
ARTÍCULO 152. COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN PRIMERA INSTANCIA. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…) 4. De los que se promuevan sobre el monto, distribución o asignación de impuestos, contribuciones y tasas nacionales, departamentales, municipales o distritales, cuando la cuantía sea superior a cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
(…). 2.2. Problema Jurídico. Corresponde a la Sala decidir si las liquidaciones informativas del impuesto de alumbrado público n.° VGCH-000036 y n.° VGCH-000037, correspondientes a los periodos diciembre de 2017 y enero de 2018 y las Resoluciones n.° 150 del 17 de julio de 2018 y n.° 187 del 12 de septiembre de 2018, que resolvieron los recursos de reconsideración presentados frente a los anteriores actos, expedidas por el municipio de Vegachí (Antioquia), se encuentran o no incursas en los cargos de violación sustentados en la demanda y, derivado de ello, si procede declarar la nulidad de las mismas y acceder al consecuencial restablecimiento del derecho a favor del extremo activo de la litis. 2.3.
El impuesto de alumbrado público en el municipio de Vegachí (Antioquia). Radicado: 2019-00083 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. 9 El artículo 1 de la Ley 97 de 19136 autorizó al Concejo de Bogotá para crear el impuesto «sobre el servicio de alumbrado público», para organizar el cobro y darle «el destino que juzgue más conveniente para atender a los servicios municipales».
Posteriormente, el artículo 1 de la Ley 84 de 19157 extendió esa facultad a los demás concejos municipales del país. Por lo tanto, el legislador facultó a los concejos municipales para crear el impuesto sobre el servicio de alumbrado público en su respectiva jurisdicción, determinar los elementos esenciales, organizar su cobro y disponer de él para atender el servicio municipal.
El Concejo del Municipio de Vegachí, expidió el Acuerdo 005 de 2014 (acto en que se fundamentaron los actos administrativos demandados), que reguló, en su artículo 4°, los elementos del impuesto por el servicio de alumbrado público, así:
ARTÍCULO CUARTO. Elementos de la obligación tributaria. Son elementos de la obligación tributaria los siguientes: 4.1 SUJETO ACTIVO. El Municipio de Vegachí es el Sujeto Activo, titular de los derechos de liquidación, recaudo, discusión y disposición de los recursos correspondientes, quien podrá definir los agentes de retención y recaudo y celebrar los contratos o convenios que garanticen un eficaz y eficiente recaudo del Impuesto, con sujeción a la Ley y a lo aquí dispuesto.
El Municipio como sujeto activo del impuesto ejercerá de manera privativa la liquidación, administración, determinación, control, discusión, recaudo, devolución y cobro. 4.2 HECHO GENERADOR Y SUJETO PASIVO El hecho generador del impuesto de alumbrado público es el consumo de energía eléctrica en el Municipio. La generación del impuesto por parte de los usuarios se encuentra dentro de los supuestos de disfrute efectivo o potencial del servicio de alumbrado público y usuario del servicio público de energía eléctrica. 6 Que da autorizaciones especiales a ciertos Concejos Municipales.
El artículo 1 de la Ley 97 de 1913 dispone: El Concejo Municipal de la ciudad de Bogotá puede crear libremente los siguientes impuestos y contribuciones, además de los existentes hoy legalmente; organizar su cobro y darles el destino que juzgue más conveniente para atender a los servicios municipales, sin necesidad de previa autorización de la Asamblea Departamental.
En el literal d) se refirió al impuesto sobre el servicio de alumbrado público. 7 Por la cual se reforman y adicionan las Leyes 4 y 97 de 1913. El artículo 1 prevé: Los Consejos Municipales tendrán las siguientes atribuciones, además de las que le confiere el artículo 169 de la Ley 4ª de 1913: a) las que le fueron conferidas al municipio de Bogotá por el artículo 1° de la Ley 97 de 1913, excepto la de que trata el inciso b) del mismo artículo, siempre que las Asambleas Departamentales les hayan concedido o les concedan en lo sucesivo a dichas atribuciones.
Radicado: 2019-00083 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. 10 En consecuencia, los sujetos pasivos de este tributo serán todas las personas naturales o jurídicas sobre quienes recaiga el hecho generador de la obligación tributaria aquí establecida, esto es, quienes sean usuarios, suscriptores o consumidores, auto consumidores, generadores, auto generadores o cogeneradores de energía eléctrica en el área geográfica del municipio.
PARÁGRAFO: Clasificación de los sujetos pasivos: para efectos de dar cumplimiento al principio constitucional de progresividad, los sujetos pasivos se clasificarán en dos regímenes así: Régimen General: pertenecen a este régimen todos aquellos contribuyentes que son usuarios o suscriptores del servicio de energía eléctrica regulado o no regulado, residencial, oficial, industrial, comercial, provisional, de servicios e instituciones sin ánimo de lucro, quienes no se encuentren dentro del régimen especial.
Régimen Particular de contribuyentes especiales del tributo de alumbrado público: Pertenecen a este régimen: Todos aquellos contribuyentes que acceden al servicio de energía eléctrica mediante la modalidad de autoconsumo, generación, autogeneración o cogeneración. Para estos contribuyentes del régimen especial se producirá una liquidación oficial mensual tomando como base el aforo que realice el Ente Territorial.
El aforo se podrá actualizar anualmente o cuando lo solicite el contribuyente.
4.3. BASE GRAVABLE Es la unidad de medida sobre la cual se determinará de forma directa la tarifa. La base gravable es el consumo de energía eléctrica antes de contribución o subsidios durante el mes calendario de consumo. Se aplica en sistemas de medida prepago o post pago y macro medición según sea el caso, así como también aquellos casos en donde la regulación y la ley permiten establecer el consumo de energía mediante la estimación. Se incluye todo tipo de energía alternativa, la energía cogenerada y la autogenerada. 4.4.
CAUSACIÓN El período de causación del impuesto es mensual, pero el cálculo se ajustará a los ciclos y condiciones de facturación que implemente el agente recaudador designado dentro del mes objeto de cobro. 2.4. Caso concreto: Según la actora, las liquidaciones oficiales objeto de la demanda no reúnen los requisitos que, de forma taxativa, exigen los artículos 66 de la Ley 383 de 1997 y 59 de la Ley 788 de 2002, por cuanto si el hecho generador del impuesto es la prestación del servicio de alumbrado público, las actividades de transmisión, distribución y Radicado: 2019-00083 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. 11 comercialización de energía que desarrolla EPM no encuadran dentro de esta definición, en tanto que estos activos no obtienen un uso, goce o disfrute directo o indirecto del servicio de alumbrado público del municipio y, en consecuencia, no podrían estar gravados con el tributo.
Agregó que no entiende el fundamento normativo de la «deuda anterior» que se realiza a través de la liquidación informativa y que no puede aceptarse una acumulación de obligaciones, pues el acto recurrido solo puede tener como cuantía lo que se denomina «Valor mensual a cancelar». Seguidamente, planteó que no se puede omitir el procedimiento establecido en los artículos 715, 716, 717 del Estatuto Tributario, en tanto, antes de expedir la liquidación oficial recurrida, la administración debió emplazar a los contribuyentes, para luego proferir una resolución sanción y, con posterioridad, una liquidación de aforo.
Además, aseguró que, antes de la expedición de los actos acusados, no se le dio la oportunidad de discutir la calidad de sujeto pasivo del impuesto con las pruebas que respaldaban tal naturaleza y, en apoyo de ello, invocó la sentencia del 12 de noviembre de 2015, proferida por el Consejo de Estado, radicación 44001-23-31-000-2011- 00051-01.
Planteó, además, que los Acuerdos n.° 002 de 2013 y n.° 005 de 2014 y el Decreto 061 de 2013, establecen que el impuesto se causa vencido el periodo mensual de cobro y sin que se haya consolidado el hecho generador de la obligación tributaria. En contraste, la parte demandada sostuvo que el recaudo del impuesto de alumbrado público no está supeditado a que el contribuyente previamente realice una liquidación privada del mismo, sino que lo hace directamente el municipio (artículos 58 de la Ley 1430 de 2010 y 10° del Acuerdo 005 de 2014,) por lo cual no resultan aplicables los artículos 712 del Estatuto Tributario y 99 del Decreto municipal 061 de 2013, Asimismo, que en el impuesto de alumbrado público no aplica el procedimiento de emplazamiento por no declarar, ni procede la liquidación de aforo.
Agregó que en los actos acusados se establecen los elementos del impuesto de alumbrado público, los cuales explican el valor a pagar de $2.950.868 –equivalente a 4 SMLMV para el año 2017–, el mínimo fijado para contribuyentes del rango «B3». Estimó que el valor de la «deuda anterior» es meramente informativo, pues al tenor de los artículos 58 de la Ley 1430 de 2010 y 10 del Acuerdo 005 de 2014, la determinación oficial del tributo puede darse mediante el sistema de facturación, de tal suerte que el sujeto pasivo del tributo sepa, además del valor de la liquidación Radicado: 2019-00083 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. 12 mensual del tributo, el valor adeudado a la fecha por dicho concepto.
Además, puso de presente que las conclusiones de la sentencia que el demandante pide que sean aplicadas, no constituye un precedente judicial, en los términos del artículo 270 de la Ley 1437 de 2011. En ese contexto, a fin de dirimir el debate puesto en consideración de la Sala, se pone de presente que, si bien la parte actora no menciona expresamente la ausencia de un acto previo al liquidatorio del impuesto de alumbrado público, se advierte que los cargos de nulidad formulados se fundamentan en que el municipio no le garantizó el debido proceso y el derecho de defensa, en tanto no tuvo la oportunidad de controvertir su condición de sujeto pasivo del impuesto y las pruebas que respaldaban tal calidad y, en apoyo de ello, invocó la sentencia del 12 de noviembre de 2015, proferida por el Consejo de Estado8, cuyo fundamento normativo radica en la aplicación de la normativa general –artículo 35 del CCA–, hoy artículo 42 del CPACA., el cual consagra la oportunidad para el administrado de controvertir la decisión de la administración antes del acto que resuelve de fondo.
Por consiguiente, la Sala procederá a pronunciarse sobre este punto, en tanto no se le permitió a la actora conocer y defenderse en relación con la sujeción pasiva del impuesto, con antelación a la expedición del acto definitivo. Sea lo primero indicar que a través de la sentencia de unificación del 6 de noviembre de 2019 (exp. 23103, CP: Milton Chaves García), el Consejo de Estado planteó que el hecho imponible del impuesto de alumbrado público consistía en ser un usuario potencial receptor del servicio público, en tanto que haga parte de la colectividad que reside en determinada jurisdicción, sin que deba percibir de forma permanente dicho servicio.
A tal fin, la normativa local que precise la sujeción pasiva puede acudir a ciertos elementos que denoten el beneficio potencial del servicio, para lo cual podía aludirse a criterios como la propiedad, posesión, tenencia o uso de predios, la existencia de activos instalados o ubicados en el territorio para desarrollar actividades económicas, como sería el caso de las empresas dedicadas a la exploración, explotación o suministro de recursos naturales no renovables (incluidas las prestadoras de servicios públicos domiciliarios). 8 Radicación 44001-23-31-000-2011-00051-01.
Radicado: 2019-00083 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. 13 Con todo, a partir de las reglas b. y d., la providencia de unificación fijó que, ante criterios de sujeción pasiva que aludan a la tenencia de activos en una determinada jurisdicción territorial, no bastará con la presencia de estos, sino que, además, deberá́ comprobarse que tales sujetos cuenten con «un establecimiento físico en la jurisdicción del municipio correspondiente y, por ende, sean beneficiarias potenciales del servicio de alumbrado público».
A modo enunciativo, la regla d. hace referencia a empresas que transmitan energía eléctrica, del sector de telecomunicaciones, concesionarias, administradoras de vías férreas, entre otras; que para la actividad económica realizada utilicen activos ubicados o instalados en la municipalidad, pero que a los efectos de calificarse como sujetos pasivos deberán tener establecimiento físico, elemento objetivo que respaldará el ser beneficiario potencial del servicio público de alumbrado.
A su turno, la regla e. de unificación planteó que «tratándose de empresas que tienen activos en el territorio del municipio para desarrollar una determinada actividad económica, el municipio debe acreditar la existencia de un establecimiento físico en la respectiva jurisdicción y, con ello, la calidad de sujeto pasivo del impuesto sobre el alumbrado público».
Es decir, que los actos administrativos deben probar con certeza que la condición de sujeción pasiva se cumple ante la presencia de un establecimiento físico en el ente territorial. De conformidad con los lineamientos jurídicos de la providencia de unificación antes descritos, la normativa local que rija el impuesto de alumbrado público deberá́ interpretarse a la luz de las señaladas reglas.
Así las cosas, no bastaría con que la actora tenga activos con los que, según el municipio, la actora desarrolle actividades referentes a la transmisión y/o distribución y/o comercialización de energía eléctrica, sino que, además, debe probarse que tenga un establecimiento físico en dicha territorialidad, lo cual no fue acreditado en el expediente.
De otro lado, el Acuerdo 005 de 2014, que establece las normas relativas al impuesto de alumbrado en el municipio de Vegachí, no incluyó un procedimiento previo a la liquidación del impuesto de alumbrado público. Sin embargo, el criterio fijado por el Consejo de Estado ha precisado que el acto de determinación del impuesto de alumbrado público debe estar precedido de un acto administrativo que garantice al Radicado: 2019-00083 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. 14 contribuyente la oportunidad para controvertir la obligación tributaria y la deuda que se proponga liquidar, conforme a los lineamientos generales establecidos en el CPACA9.
Así, entonces, era aplicable la normativa general dispuesta en los artículos 40 y 42 del CPACA, que exigen que en las actuaciones administrativas iniciadas de oficio se le permita al administrado aportar medios de prueba y discutir aquellos recaudados por la Administración, de manera que la decisión de fondo solo se produzca después de que se le haya dado la oportunidad al administrado para manifestar su posición. Lo anterior supone que, antes de que se profiera el acto definitivo, se pongan en conocimiento del interesado los hechos que suscitaron la actuación oficiosa y los fundamentos de derecho de la decisión a adoptarse, a fin de que pueda controvertirlos, de lo contrario se vicia de nulidad la actuación administrativa por violación del debido proceso.
Ahora bien, es cierto, como lo afirma la demandada, que al presente asunto no le son aplicables los artículos 712, 715 a 717 del Estatuto Tributario y, en tal sentido, expidió directamente la liquidación oficial que determinó el tributo, toda vez que cuando no esté previsto para el tributo local el deber formal de declarar, la Administración cuenta con la potestad de liquidar directamente el gravamen y que las actuaciones a desplegar no están sometidas a los mismos requerimientos previstos en el Estatuto Tributario para la determinación oficial de los impuestos nacionales a través de los procedimientos de aforo y de revisión10.
Se reitera que, jurisprudencialmente, se ha indicado que «en los impuestos en los cuales el contribuyente no tiene la obligación formal de declarar, no es aplicable el procedimiento de liquidación de aforo, pero la Autoridad Fiscal sí debe emitir un acto previo a la determinación del tributo, de tal forma que el administrado pueda discutir los elementos de la obligación tributaria previo a su cobro y, en este sentido, se le 9 Recientemente reiterado en la sentencia del 20 de junio de 2024, C.P.: Wilson Ramos Giron, radicado 13001- 23-33-000-2016-00209-01(28191).
Sentencias del 09 de octubre y 02 de noviembre de 2023 (exps. 27706 y 26036, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto y del 15 de septiembre de 2022, exp. 26276, CP: Julio Roberto Piza Rodríguez), entre otras. 10 Sentencia del 22 de junio de 2023, exp. 27336, C.P. Wilson Ramos Girón, que reitera las sentencias del 16 de octubre de 2014, exp. 19611, del 24 de septiembre de 2015, exp. 21217, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, y del 10 de abril de 2019, exp. 22336, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez.
Radicado: 2019-00083 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. 15 garantice el debido proceso»11. De modo que es necesario que la Administración expida «un requerimiento previo que le permita al contribuyente controvertir las normas en que se fundamenta la liquidación del tributo, las condiciones en que fue liquidado y las pruebas que respaldan que el destinatario de la liquidación se subsume en la normativa que le faculta al municipio a liquidarle y cobrarle el impuesto»12, advirtiéndose que, para garantizar los derechos al debido proceso, defensa y contradicción, no es suficiente la interposición del recurso de reconsideración13.
En el presente caso está probado lo siguiente: A través de las Liquidaciones Informativas n.° VGCH-000036 de 2017 y n.° VGCH- 000037 de 2018, el municipio determinó el impuesto de alumbrado público a cargo de la demandante por los periodos de diciembre de 2017 y enero de 201814. Contra los anteriores actos la sociedad interpuso los recursos de reconsideración15, decididos mediante las Resoluciones n.° 150 del 17 de julio de 201816 y n.° 187 del 12 de septiembre de 201817, que los confirmó. Como se observa, la Administración no expidió acto previo a las liquidaciones oficiales del tributo, pues dichos documentos se limitaron a enunciar que la sociedad adeudaba por concepto del impuesto de alumbrado público un valor mensual a cancelar de $2.950.868 y, como deuda anterior, el valor de $118.658.808 del periodo de diciembre de 2017, respecto a la liquidación n.° VGCH-000036 de 2017 y frente a la liquidación n.° VGCH-000037, un valor mensual de $3.124.968 y deuda anterior de $121.609.676, del periodo de enero de 2018. 11 Sentencias del 2 de noviembre de 2023, exp. 26036 y del 15 de noviembre de 2018, exp. 23552, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, del 15 de septiembre de 2022, exp. 26276, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez, del 18 de octubre de 2018, exp. 22892, C.P. Milton Chaves García y del 10 de febrero de 2016, exp. 20712, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.
Fernando Bastidas Bárcenas, reiterada en la sentencia del 5 de marzo de 2020, exp. 24205, C.P. Milton Chaves García. 12 Sentencia del 13 de octubre de 2016, exp. 20078, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, reiterada en la sentencia del 5 de marzo de 2020, exp. 24205, C.P. Milton Chaves García. 13 Cfr. sentencia del 9 de julio de 2021, exp. 23956, C.P. Milton Chaves García. Posicion reiterada en la sentencia del nueve (9) de mayo de dos mil veinticuatro (2024), C.P.: Stella Jeannette Carvajal Basto, Radicación: 7001-23-33-000-2021-00188-01 [28065]. 14 Archivo Pdf 03 cuaderno principal, páginas 41 a 44 15 Archivo Pdf 03 cuaderno principal, páginas 45 a 65 y 61 a 72 16 Archivo Pdf 03 cuaderno principal, páginas 78 a 103 17 Archivo Pdf 03 cuaderno principal, páginas 105 a 130 Radicado: 2019-00083 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. 16 En otras palabras no le otorgó la posibilidad de discutir la calidad de sujeto pasivo, la causación, la base gravable, la tarifa, omisión que vulneró los derechos al debido proceso, defensa y contradicción de la demandante; independientemente de que no esté previsto el deber de autoliquidar el impuesto y de que la sociedad hubiese interpuesto los recursos de reconsideración contra las liquidaciones.
En el asunto bajo examen, la entidad territorial omitió́ expedir el acto previo mediante el cual diera a conocer a la actora la forma en que sería determinada la obligación tributaria, circunstancia que transgrede las mencionadas garantías constitucionales y que apareja la nulidad de los actos demandados. Así las cosas, se procederá a anular los actos administrativos enjuiciados y, a título de restablecimiento del derecho, declarar que la demandante no está obligada a pagar suma alguna por concepto del impuesto de alumbrado público en el municipio de Vegachí, derivada de los actos administrativos anulados en esta providencia, relevándose la Sala del estudio de los demás vicios de ilegalidad sustentados por la parte actora.
Se precisa que, frente a los valores fijados por concepto de la «deuda anterior», que para el caso de la liquidación n.° VGCH-000036 de 2017, se fijó en $118.658.808 y para la liquidación n.° VGCH-000037 de 2018 en la suma de $121.609.676, los cuales fueron sumados al valor mensual en cada una de las liquidaciones y arrojó un total de $121.609.676 para la primera y $124.734.644 para la segunda, la determinación y/o cobro de tales cifras no es objeto de cuestionamiento por la parte actora, sino la improcedencia de su acumulación con el impuesto liquidado en cada uno de los actos demandados, sin embargo, no se allegó ningún medio de convicción que permita predicar la ilegalidad de dicha suma. 2.5.
Condena en costas: El artículo 188 del CPACA (Ley 1437 de 2011) establece que en la sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, a menos que se trate de un asunto de interés público, dándosele el trámite consagrado para tal efecto en el Código General del Proceso. Sin embargo, tal condena no se produce en forma automática, sino que se debe efectuar una valoración para analizar la naturaleza del proceso y la causación de Radicado: 2019-00083 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. 17 las costas.
En este caso, la Sala estima que no hay lugar a tal condena, habida consideración de estos dos aspectos. En mérito de lo expuesto, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA –SALA TECERA DE DECISIÒN, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: SE DECLARA la nulidad de las liquidaciones informativas del impuesto de alumbrado público n.° VGCH-000036 y n.° VGCH-000037, correspondientes a los periodos diciembre de 2017 y enero de 2018, y las Resoluciones n.° 150 del 17 de julio de 2018 y n.° 187 del 12 de septiembre de 2018, que resolvieron los recursos de reconsideración presentados frente a los anteriores actos, expedidos por el municipio de Vegachí (Antioquia), conforme a lo señalado en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, se declara que Empresas Públicas de Medellín ESP no está obligada a pagar suma alguna por concepto de impuesto de alumbrado público por los periodos comprendidos entre diciembre de 2017 y enero de 2018.
TERCERO: No condenar en costas, de conformidad con lo expuesto.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia se estudió y aprobó en Sala de la fecha, según consta en el acta n.° 097 Los Magistrados, Firmado electrónicamente JAIRO JIMÉNEZ ARISTIZÁBAL Radicado: 2019-00083 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. 18 HIRINA DEL ROSARIO MEZA RHÉNALS Ausente con permiso Firmado electrónicamente BEATRIZ ELENA JARAMILLO MUÑOZ Este documento está firmado electrónicamente a través de la plataforma de SAMAI, su autenticidad se puede verificar en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx