República de Colombia RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA Magistrado Ponente. Dr. CARLOS ARTURO MENDIETA RODRÍGUEZ Ibagué, dos (02) de noviembre de dos mil veintitrés (2023). Radicación: No. 73001-33-33-005-2018-00246-02 Interno: No. 2022-0157 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandante: CARLOS HERNANDO CLAVIJO ORTIZ Demandado: MUNICIPIO DE FLANDES Referencia: Apelación de sentencia Se encuentran las presentes diligencias en esta Corporación a efectos de resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia dictada el 16 de diciembre de 2021, por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, mediante la cual decidió denegar las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES El señor CARLOS HERNANDO CLAVIJO ORTIZ, obrando por conducto de apoderado judicial, instauró demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho contra el MUNICIPIO DE FLANDES - TOLIMA, solicitando las siguientes: DECLARACIONES Y CONDENAS1 “PRIMERO: Se declare la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución No. 205 del 27 de febrero de 2018, expedida por el Alcalde Municipal de Flandes.
A TÍTULO DE RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO.
SEGUNDO: Ordenar al MUNICIPIO DE FLANDES, reintegrar al DEMANDANTE en el mismo cargo que desempeñaba antes de su desvinculación o a otro de igual o superior categoría o funciones similares.
TERCERO: Condenar al MUNICIPIO DE FLANDES a que se paguen al demandante los salarios dejados de percibir desde su desvinculación y hasta la fecha 1Fl. 135 Doc. 01 C. Ppal del Cuaderno Principal Primera Instancia en el expediente digital en SAMAI. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 2 CARLOS HERNANDO CLAVIJO ORTIZ Vs. MUNICIPIO DE FLANDES - TOLIMA RAD. 2018-00246-02 INTERNO:2022-0157 del reintegro los cuales la fecha de presentación de la demanda se estima en la suma de $6.5000.000.
CUARTO: Condenar al MUNICIPIO DE FLANDES a que se pague al demandante las CESANTÍAS dejadas de percibir desde su desvinculación y hasta la fecha del reintegro los cuales a la fecha de presentación de la demanda se estiman en la suma de $595.833.
QUINTO: Condenar al MUNICIPIO DE FLANDES a que se pague al demandante los INTERESES A LAS CESANTÍAS dejadas de percibir desde su desvinculación y hasta la fecha del reintegro los cuales a la fecha de presentación de la demanda se estiman en la suma de $71.500.
SEXTO: Condenar al MUNICIPIO DE FLANDES a que se pague al demandante las VACACIONES dejadas de percibir desde su desvinculación y hasta la fecha del reintegro los cuales a la fecha de presentación de la demanda se estiman en la suma de $297.917.
SÉPTIMO: Condenar al MUNICIPIO DE FLANDES a que se pague al demandante las PRIMAS dejadas de percibir desde su desvinculación y hasta la fecha del reintegro los cuales a la fecha de presentación de la demanda se estiman en la suma de $595.833.
OCTAVO: Condenar al MUNICIPIO DE FLANDES a que se pague al demandante los demás emolumentos e indemnizaciones que dejó de percibir el demandante, desde su desvinculación hasta que se produzca su reintegro al Municipio de Flandes.
NOVENO: Declarar que no existió solución de continuidad de la relación laboral con el Municipio de Flandes.
DÉCIMO: Se condena a que las sumas reconocidas sean debidamente ajustadas en los términos del art. 192 y 195 del CPACA.
DÉCIMO PRIMERO: Se condene en costas y agencias en derecho.” HECHOS2 De la lectura de la demanda se tienen como sustentos fácticos relevantes los siguientes:
PRIMERO: Que mediante Resolución Nro. 433 del 1 de julio de 2014, el señor CARLOS HERNANDO CLAVIJO ORTIZ fue nombrado en provisionalidad en el cargo de auxiliar administrativo código 407, grado 10, adscrito a la Secretaría de Gobierno y Servicios Administrativos de la Alcaldía Municipal de Flandes Tolima, iniciando labores desde el 16 de julio de 2014.
SEGUNDO: Que por medio del oficio Nro. TH 122-263-2017, le fue comunicada la Resolución Nro. 378 de 4 de mayo de 2017, mediante la cual se realiza el traslado del señor CARLOS HERNANDO CLAVIJO ORTIZ para que desempeñará el mismo empleo, pero en el Cementerio Municipal.
TERCERO: Que a través de la Resolución Nro. 205 del 27 de febrero de 2018, se da por terminado el nombramiento del señor CARLOS HERNANDO CLAVIJO 2 Fls 136 al 137 Doc. 01 C. Ppal del C. Ppal primera instancia del expediente digital en SAMAI. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 3 CARLOS HERNANDO CLAVIJO ORTIZ Vs. MUNICIPIO DE FLANDES - TOLIMA RAD. 2018-00246-02 INTERNO:2022-0157 ORTIZ, en el cargo de Auxiliar Administrativo, código 407, grado 10, el cual le fue comunicado el 3 de marzo de 2018.
CUARTO: Que dicha resolución fue expedida aun con expresa prohibición legal contenida en el parágrafo único del artículo 38 de la Ley 996 de 2005, esto, teniendo en cuenta que la nómina se modificó dentro de los 4 meses anteriores a la primera vuelta presidencial del 2018, vulnerando de esta manera el debido procedimiento y el artículo 97 de la Ley 1437 de 2011.
QUINTO: Que con fundamento de la decisión de dar por terminada la provisionalidad en el cargo del señor CARLOS HERNANDO CLAVIJO ORTIZ, se adujo la ejecución de una sentencia proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, confirmada por el Tribunal Administrativo del Tolima, la cual declaró la nulidad del Decreto 86 del 10 de septiembre de 2013, mediante la cual se estableció la planta de personal del Municipio de Flandes.
SEXTO: Que con la expedición del acto administrativo acusado se violó el debido proceso y se torna ineficaz por indebida notificación, por no permitir la interposición del recurso de reposición que legalmente procedía.
SÉPTIMO: Que el Decreto 86 del 10 de septiembre de 2013, goza de presunción de legalidad en virtud de la sentencia de tutela del 12 de julio de 2018, proferida por el Honorable Consejo de Estado, magistrado ponente ALBERTO YEPES BARREIRO, dentro del expediente Número. 11001-03-15-000-2018- 00924-00, lo cual deja sin motivación alguna la resolución Nro. 205 del 27 de febrero del 2018, la cual contiene falsa motivación, pues a la fecha, el Municipio de Flandes viene contratando a otro personal para la ejecución de las actividades que realizaba el señor CARLOS HERNANDO CLAVIJO ORTIZ.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La entidad demandada – MUNICIPIO DE FLANDES TOLIMA, no contestó3 el libelo introductorio de la referencia. SENTENCIA APELADA4 El Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, mediante sentencia proferida el 16 de diciembre de 2021, resolvió: “PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda en el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del derecho promovido por el señor Carlos Hernando Clavijo Ortiz contra el Municipio de Flandes - Tolima, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 3 Fl 186 Doc. 01 C. Ppal. del C. Ppal. primera instancia del expediente digital en SAMAI. 4 Ver Doc 09.
Sentencia.pdf del Cuaderno Ppal. primera instancia del expediente digital en SAMAI. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 4 CARLOS HERNANDO CLAVIJO ORTIZ Vs. MUNICIPIO DE FLANDES - TOLIMA RAD. 2018-00246-02 INTERNO:2022-0157 SEGUNDO: CONDENAR en costas a la parte demandante. Fíjense como agencias en derecho a favor de la parte demandada, y a cargo de la parte demandante la suma de $100.000 pesos.
Por secretaría liquídese.
TERCERO: ORDENAR la devolución de los remanentes que por gastos ordinarios del proceso consignó la parte demandante, si los hubiere.
CUARTO: En firme la presente decisión, archívese el expediente.” Para llegar a la anterior decisión el Juez de primera instancia considero que: “( ) Asimismo, de la lectura de la sentencia proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Ibagué y del acto demandado, se infirió que el Concejo Municipal de Flandes mediante Acuerdo 7 del 31 de mayo de 2013, otorgó por el término de 6 meses facultades al alcalde municipal para modificar la estructura y escalas salariales de la administración central del municipio, motivo por el cual expidió el Decreto 86 del 10 de septiembre de 2013.
El 16 de diciembre de 2015, dicho Juzgado declaró la nulidad del Decreto 86 de 2013, por haber sido expedido con infracción de las normas en que debía fundarse, además por adolecer de falsa motivación y tomar decisiones en la parte resolutiva que no correspondían con lo expuesto en la parte motiva; decisión que fue confirmada por el Tribunal Administrativo del Tolima el 29 de enero de 2018 (fls. 69 a 91).
De lo anterior se concluye que el señor Carlos Hernando Clavijo Ortiz fue nombrado mediante Resolución Nro. 433 del 1 de julio de 2014, es decir, en vigencia del Decreto 86 de 2013 y que al haber sido anulado el acto por medio del cual se había modificado la planta de personal, los cargos allí creados desaparecieron, cobrando nuevamente validez el Decreto 173 del 31 de diciembre de 2008 y con ello la planta de personal que esté ordenaba.
Argumento que fue usado por la entidad demandada en la Resolución 205 del 27 de febrero de 2018, para dar por terminado los nombramientos en provisionalidad de las personas que ocupaban los cargos que desaparecieron como consecuencia de la declaratoria de nulidad judicial del Decreto 86 de 2013, incluido el desempeñado en provisionalidad por el señor Carlos Hernando Clavijo Ortiz, pues el empleo denominado Auxiliar Administrativo Código 407, grado 10 dejó de existir, así como las remuneración y funciones relacionadas con el mismo, no existía soporte presupuestal para su implementación, equiparando dicha actuación a las consecuencias derivadas de la supresión del cargo, pues se itera, no existía en la planta de personal vigente.
Premisa que evidencia la no procedencia del reintegro del demandante a la planta de personal vigente, ora porque, la misma se configuró con el fin de proteger el ordenamiento jurídico aplicable, con ocasión a las decisiones en firme proferidas por la jurisdicción contenciosa administrativa, ora porque, para proceder a la reincorporación cuando hay supresión de cargos, debe MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 5 CARLOS HERNANDO CLAVIJO ORTIZ Vs. MUNICIPIO DE FLANDES - TOLIMA RAD. 2018-00246-02 INTERNO:2022-0157 prevalecer la equivalencia de empleo, que se configura cuando existe identidad o similitud de funciones, requisitos de estudio y experiencia iguales o similares y cuando la asignación básica de aquél no sea inferior a éste. …no puede presumirse que la remoción de los empleados de la planta de personal de la alcaldía de Flandes compartan un ideario político arbitrario y parcializado, la declaratoria de nulidad y la consecuente desaparición de dicha planta que conllevo a la desvinculación de sus empleados, incluido el demandante, constituye un hecho en sí mismo, excepcional, imprevisto y totalmente ajeno al devenir electoral, su origen se da con ocasión a una orden judicial que al haberse agotado el debido proceso, concluyó con una decisión judicial revestida de fuerza vinculante y obligatorio cumplimiento, al haber sido proferida por un funcionario público investido del poder judicial emanado de la autonomía conferida a éstos por la Constitución y del derecho que tienen los ciudadanos al acceso y oportuna administración de justicia, por lo que también se denegará este cargo, máxime cuando no se logró demostrar con las pruebas allegadas que la desvinculación tuvo un propósito diferente.
Bajo esa misma línea de argumentación, igual suerte correrá el cargo alusivo a la vulneración del artículo 97 del C. de P.A. y de lo C.A., toda vez que al estarse dando cumplimiento a una sentencia, no procedía implementar el trámite contemplado para la revocatoria directa, pues al ser revocado, no por la entidad demandada sino por el poder judicial, el acto administrativo general, y desaparecer del ordenamiento jurídico (Decreto 86 de 2013), el acto particular (acto de nombramiento y vinculación del señor Carlos Hernando Clavijo Ortiz) perdió validez.
Finalmente, frente al último cargo, esto es, violación del artículo 74 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se habrá de concluir lo resuelto por el delegado del Ministerio Publico para este Despacho, cuando señala que “aspectos como la procedencia o no de recursos contra los actos administrativos no están relacionados con su eficacia, quedando de esta forma desvirtuado el argumento expuesto por la parte actora en este cargo.
Aunado a ello, el artículo 74 del CPACA claramente establece que contra los actos administrativos por regla general proceden los recursos de reposición y apelación. Es decir, no es obligatorio que la administración tenga la obligación de conceder recursos contra los actos administrativos, pues en todo caso, el administrado tiene la posibilidad de controvertirlos en sede judicial”.
Así las cosas, se concluye que la administración podía retirar al señor Carlos Hernando Clavijo Ortiz del servicio como consecuencia de la supresión del Decreto 86 de 2013, sin que estuviera obligada a reincorporarlo o indemnizarlo, pues no tenía derechos adquiridos de carrera administrativa y no estaba sujeta al procedimiento de retiro propio de esta clase de servidores.
( ) pues como es sabido, la supresión del empleo ha sido prevista por el legislador desde tiempo atrás y es considerada como una causal de retiro del servicio por cesación definitiva de funciones, la cual se predica respecto de cualquier empleo público, independientemente de su naturaleza y forma de MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 6 CARLOS HERNANDO CLAVIJO ORTIZ Vs. MUNICIPIO DE FLANDES - TOLIMA RAD. 2018-00246-02 INTERNO:2022-0157 vinculación (libre nombramiento y remoción, provisionalidad y carrera administrativa).
( ) Así mismo, no se trajo prueba alguna para demostrar la distorsión de los fines del acto, o que aquel se hubiere proferido con la intención de perjudicarlo, ajenos al buen servicio y al interés general, que permitan estructurar su nulidad. Nada de esto se ha demostrado, y las solas afirmaciones no logran desvirtuar la presunción de legalidad que cobija a la decisión, pues –se itera- los actos administrativos gozan de presunción de legalidad, por lo cual quien pretende desvirtuar esta premisa debe asumir la carga de la prueba.
Los motivos que expresó la entidad en el acto acusado concuerdan con la realidad, se ajustan a la ley y a la Constitución, son razonables y suficientes, obedecen a causa legal y no se ha demostrado distorsión de los fines del acto de remoción. De lo anterior se desprende que la situación que originó la situación administrativa temporal de la que se benefició el demandante terminó con la provisión del cargo a través de concurso, causa legal que motivó la terminación de su nombramiento.” LA APELACIÓN5 Oportunamente, el apoderado judicial de la parte demandante interpuso el recurso de apelación en contra de la sentencia proferida por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué el 16 de diciembre de 2021, para lo cual formularon los siguientes disensos frente a la decisión de primer grado: “(…) En la sentencia de primera instancia se desconocieron los siguientes presupuestos;
1. EXISTE ILEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO ACUSADO POR VIOLACION AL DEBIDO PROCESO, PUES LA DECLARATORIA DE NULIDAD DEL ACTO QUE ESTABLECE LA PLANTA DE PERSONAL DEL MUNICIPIO NO SUPRIMIO EMPLEOS, NI SE REFIRIO A ACTOS ADMINISTRATIVOS PARTICULARES Y CONCRETOS VIOLANDO SITUACIONES JURÍDICAS CONSOLIDADAS PREVIAMENTE. ( ) Teniendo en cuenta que el nombramiento de la DEMANDANTE, creó un derecho en aras de preservar el debido proceso y la seguridad jurídica, debió el ente territorial demandar la nulidad, solicitar la suspensión provisional ante la jurisdicción competente o en su defecto renovarlos con el consentimiento expreso y escrito del titular del derecho.
Situación que no fue así. De esta manera en el afán de desvincular a las personas decidió vulnerar el debido proceso y no demandar el acto administrativo, si no por el contrario pasar por alto el art. 97 de la Ley 1437 de 2011. ( ) 5 Ver Doc 11. Recurso de apelación demandante.pdf del Cuaderno Ppal primera instancia del expediente digital en SAMAI.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 7 CARLOS HERNANDO CLAVIJO ORTIZ Vs. MUNICIPIO DE FLANDES - TOLIMA RAD. 2018-00246-02 INTERNO:2022-0157
2. ME OPONGO A LA AFIRMACIÓN DEL AD QUO QUIEN MANIFIESTA; “De lo anterior se concluye que el señor Carlos Hernando Clavijo Ortiz fue nombrado mediante Resolución Nro. 433 del 1 de julio de 2014, es decir, en vigencia del Decreto 86 de 2013 y que al haber sido anulado el acto por medio del cual se había modificado la planta de personal, los cargos allí creados desaparecieron, cobrando nuevamente validez el Decreto 173 del 31 de diciembre de 2008 y con ello la planta de personal que esté ordenaba. 1.
No es cierto y aclaro. LOS CARGOS NUNCA DESAPARECIERON O SE SUPRIMIERON conforme un estudio técnico de necesidad del cargo. No existió un estudio que así lo advirtiera, en cumplimiento del art. 2.2.12.1 y siguientes del Decreto 1083 de 2015 ( ) ( ) Nótese que la motivación del acto acusado aduce la supuesta DESAPARICIÓN O SUPRESIÓN del cargo en razón a la nulidad declarada por el JUEZ 7 ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO, situación que no es cierta ya que la misma sentencia no llena los requisitos de un estudio técnico consagrado en la norma.
( ) Nótese como de los anteriores requisitos ninguno fue cumplido por la administración Municipal de Flandes, para entender suprimido el cargo y no puede dar la equivalencia a la sentencia que declaró la nulidad del acto administrativo Dec. 086, cuando se requiere un análisis pormenorizado de la situación particular del ente territorial como lo es; análisis de cargas de trabajo, funciones, perfiles, estudios técnicos y financieros que conllevan a la creación, supresión o fusión en las entidades territoriales.
( ) Conforme lo anterior el Municipio de Flandes no puede desconocer que una cosa fue la Declaratoria de Nulidad del Decreto de planta, pero para quienes adquirieron un derecho con base en ese decreto debió surtirse el estudio previo analizado anteriormente. Situación anterior que lleva a diferir de lo dicho por el ad quo que concibe el acto de terminación del actor como consecuencia de una supresión del cargo en virtud a lo supuestamente ordenado en la sentencia, cuando en el proceso de simple nulidad no se debatieron situaciones particulares como de necesidad del servicio, análisis de puestos de trabajo, entre otros.
El ad quo, dio por probado que se dio cumplimiento a una sentencia judicial y que fue por ese motivo la desvinculación, sin tener en cuenta que; En el sub judice se logra demostrar que el fin ultimo (sic) del acto administrativo no era respetar las garantías fundamentales y contrario a lo afirmado por el ad quo se logra demostrar que el fin último era retirar al personal no por fines de buen servicio sino por fines altruistas y políticos.
En el presente caso se demuestra que no es cierto el “supuesto cumplimiento de la sentencia” pues; MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 8 CARLOS HERNANDO CLAVIJO ORTIZ Vs. MUNICIPIO DE FLANDES - TOLIMA RAD. 2018-00246-02 INTERNO:2022-0157 a. No es cierto que el demandante debía ser desvinculado porque con la sentencia que declaró nulo el Decreto 086 de 2013, desaparecieron los cargos creados, pues para la supresión se requiere un estudio. b. De conformidad con la jurisprudencia antes citada, el acto administrativo que consolidó el derecho fue el nombramiento efectuado al demandante, razón por la cual para darlo por terminado o revocarlo y se requería autorización previa y escrita del titular del derecho o en su defecto demandar el acto ante la jurisdicción contencioso- administrativa.
PETICIÓN En aras de salvaguardar la seguridad jurídica de mi mandante, solicito respetuosamente al Honorable Tribunal Administrativo del Tolima, se revoque la sentencia impugnada y como consecuencia de ello, se acceda a las pretensiones invocadas en el acápite introductorio de la demanda.”. TRAMITE EN SEGUNDA INSTANCIA El recurso de apelación interpuesto y sustentado por la parte demandante fue admitido mediante proveído fechado el 26 de abril de 2022 (Doc. 6 AUTO ADMITE RECURSO DE APELACIÓN del Cuaderno principal, SAMAI); posteriormente, en providencia del 20 de mayo de 2022, ingresó el expediente al Despacho para proferir sentencia (Doc. 10 AL DESPACHO PARA SENTENCIA del Cuaderno principal, SAMAI).
Al no observarse causal alguna de nulidad procesal que invalide la actuación, la Sala procede a decidir la controversia conforme a las siguientes: CONSIDERACIONES DE LA SEGUNDA INSTANCIA 1. Precisiones preliminares 1.1. Competencia del Tribunal En primer lugar, es menester indicar que de conformidad a la cláusula general de competencia consagrada en el inciso 1º del artículo 104 del C.P.A.C.A., esta jurisdicción puede aprehender el conocimiento del presente asunto, pues se trata de una controversia originada en un acto expedido por una entidad pública y por ende, sujeto al derecho administrativo.
Como corolario de lo anterior, según las voces del artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, esta Corporación es competente para resolver el recurso de alzada contra las sentencias proferidas por los Jueces Administrativos en primera instancia y como quiera que según la regla general consagrada en el inciso 1º del artículo 243 ibídem, los fallos emitidos por los Jueces y Tribunales Administrativos son pasibles de ser apelados, es claro que esta Colegiatura es competente para dirimir el presente asunto en Sala de Decisión tal como lo prevé el artículo 125 ejusdem.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 9 CARLOS HERNANDO CLAVIJO ORTIZ Vs. MUNICIPIO DE FLANDES - TOLIMA RAD. 2018-00246-02 INTERNO:2022-0157 1.2. Definición de los recursos Conforme a lo dispuesto en los artículos 320 y 328 del Código General del Proceso, normativa aplicable al caso de autos por remisión expresa del canon 306 de la Ley 1437 de 2011, el estudio en esta segunda instancia se circunscribe a los puntos de inconformidad formulados por la parte demandante en contra de la sentencia de primer grado. 1.3.
Problema jurídico El problema jurídico se concreta en determinar si el acto administrativo contenido en la Resolución No. 205 del 27 de febrero de 2018, adolece de los vicios de nulidad señalados por el vocero judicial de la parte demandante, o si, por el contrario, y tal y como lo consideró el a quo el mismo fue expedido con el lleno de los requisitos legales y por consiguiente se ajusta al ordenamiento jurídico. 2.
Análisis sustancial Pretende el extremo demandante la declaración de nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución No. 205 del 27 de febrero de 2018, por medio del cual dio por terminado el nombramiento en provisionalidad del señor CARLOS HERNANDO CLAVIJO ORTÍZ, en el cargo de Auxiliar Administrativo de Servicios Generales código 470, grado 10, de la planta de personal de dicha Municipalidad, en cumplimiento a lo consagrado en el Decreto No. 086 de 2013, por medio del cual se estableció la planta de personal del Municipio de Flandes.
El Juez de primera instancia denegó las pretensiones de la demanda, por considerar que el acto de desvinculación del demandante se hizo conforme al ordenamiento jurídico, dado a que la misma tuvo ocurrencia en razón a la supresión de algunos cargos, que se dio como consecuencia de sentencia judicial y modificación de la planta de personal a la cual fue sometida la Alcaldía Municipal de Flandes por acuerdo municipal.
En aras de desatar la controversia que ocupa la atención de la Sala, esta Corporación prima facie, hará mención al caudal probatorio allegado al expediente y posteriormente, abordará el análisis de la normativa aplicable y el caso en concreto, a efectos de analizar si se encuentra debidamente acreditada la falsa motivación y expedición irregular del acto administrativo, causales de nulidad que fueron alegadas por la parte demandante en el libelo introductorio e iteradas en el escrito de alzada, y que sirvieron de fundamento al juez de primera instancia para denegar las pretensiones invocadas. 2.1.
Pruebas relevantes La Sala observa que al expediente fueron aportados oportunamente y en forma legal, los notables elementos de convicción que a continuación se relacionan: ● Decreto 086 del 10 de septiembre de 2013, “Por medio del cual se establece la Planta de Personal del Municipio de Flandes Tolima” (Doc Decreto 086 de 2013 de la carpeta CD FOLIO 2 del C. Ppal de Primera Instancia en SAMAI.).
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 10 CARLOS HERNANDO CLAVIJO ORTIZ Vs. MUNICIPIO DE FLANDES - TOLIMA RAD. 2018-00246-02 INTERNO:2022-0157 ● Resolución Nro. 433 de 1 de julio de 2014, por medio de la cual se nombra en provisionalidad por el término de 6 meses al señor CARLOS HERNANDO CLAVIJO ORTIZ, en el empleo de Auxiliar Administrativo de la Secretaría de Asuntos Agropecuarios, código 407, grado 10, en el Municipio de Flandes Tolima (Fls. 34 al 35 del C. Ppal. del C. Ppal. de Primera Instancia en SAMAI.). ● Acta de posesión N° 030 del 16 de julio de 2014, correspondiente al señor CARLOS HERNANDO CLAVIJO ORTIZ, en el empleo de auxiliar administrativo de la Secretaría de Asuntos Agropecuarios, código 407, grado 10, en el Municipio de Flandes Tolima, que fue nombrado mediante Resolución 433 de 2014 (Fl. 36 del C. Ppal. del C. Ppal. de Primera Instancia en SAMAI.). ● Resolución Nro. 01 del 2 de enero de 2015, por medio de la cual se prorrogó el nombramiento en provisionalidad del señor CARLOS HERNANDO CLAVIJO ORTIZ, realizado mediante Resolución Nro. 433 de 2014 hasta que se expidiera la correspondiente lista de elegibles producto del concurso de méritos (Fls. 37 al 39 del C. Ppal. del C. Ppal. de Primera Instancia en SAMAI.). ● Resolución Nro. 378 de 4 de mayo de 2017, por medio de la cual se trasladó al señor CARLOS HERNANDO CLAVIJO ORTIZ para desempeñar el empleo denominado auxiliar administrativo, código 407, grado 08, en la oficina de Inspección de Policía adscrita a la Secretaria de Gobierno y Servicios Administrativos, para que desempeñe el mismo empleo en el Cementerio Municipal, adscrito a la Secretaria de Gobierno y Servicios Administrativos (Fl. 43 del C. Ppal. del C. Ppal. de Primera Instancia en SAMAI.). ● Oficio Nro.
TH 122-263-2017 del 11 de mayo de 2017, por medio del cual se le comunica al señor CARLOS HERNANDO CLAVIJO ORTIZ el traslado a las instalaciones del cementerio municipal, adscrito a la Secretaría de Gobierno y Servicios Administrativos (Fl. 41 del C. Ppal. del C. Ppal. de Primera Instancia en SAMAI.). ● Providencias proferidas por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, en el medio de control de simple nulidad promovido contra el MUNICIPIO DE FLANDES TOLIMA, por medio de la cual se resuelve declarar la nulidad del acto administrativo 086 del 10 de septiembre de 2013 (Fls. 70 al 90 del C. Ppal. del C. Ppal. de Primera Instancia en SAMAI.). ● Resolución Nro. 205 de 27 de febrero de 2018, expedida por el Municipio de Flandes “Por medio de la cual se da ejecución a la sentencia adoptada mediante el Decreto Nro. 21 de 2018 y en consecuencia se dan por terminados algunos nombramientos en provisionalidad y se declaran MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 11 CARLOS HERNANDO CLAVIJO ORTIZ Vs. MUNICIPIO DE FLANDES - TOLIMA RAD. 2018-00246-02 INTERNO:2022-0157 insubsistentes algunos nombramientos efectuados en cargos de libre nombramiento y remoción”, entre estos, el cargo que desempeñaba el señor CARLOS HERNANDO CLAVIJO ORTÍZ (Fls. 7 al 30 del C. Ppal. del C. Ppal. de Primera Instancia en SAMAI.). ● Comunicación efectuada al demandante de la Resolución Nro. 205 de 27 de febrero de 2018, por medio de la cual se le informa que se dio por terminado su nombramiento en provisionalidad, el cual fue entregado el 3 de marzo de 2018 (Fl. 31-33 del C. Ppal. del C. Ppal. de Primera Instancia en SAMAI.). ● Certificación emitida el 11 de abril de 2018, expedida por Profesional Universitario de Talento Humano de la Alcaldía Municipal de Flandes Tolima, donde consta tiempo de servicios, nombramientos y funciones esenciales de los empleos desempeñados por el señor CARLOS HERNANDO CLAVIJO ORTIZ en el Municipio de Flandes Tolima, desde el 16 de julio de 2014 al 28 de febrero de 2018 (Fls. 45 al 46 del C. Ppal. del C. Ppal. de Primera Instancia en SAMAI.). 2.2.
Del marco normativo y sustento jurisprudencial 2.2.1. Naturaleza de la vinculación laboral - Empleos públicos. A efectos de proveer lo pertinente, encuentra la Sala que el artículo 123 de la Constitución Política, dispone: “ARTÍCULO 123. Son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios.
Los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento ”. En concordancia con lo anterior, el artículo 125 ibídem, señala: “ARTÍCULO 125. Los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley.
Los funcionarios, cuyo sistema de nombramiento no haya sido determinado por la Constitución o la ley, serán nombrados por concurso público. El ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los mismos, se harán previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes.
El retiro se hará: por calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo; por violación del régimen disciplinario y por las demás causales previstas en la Constitución o la ley. En ningún caso la filiación política de los ciudadanos podrá determinar su nombramiento para un empleo de carrera, su ascenso o remoción ”. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 12 CARLOS HERNANDO CLAVIJO ORTIZ Vs. MUNICIPIO DE FLANDES - TOLIMA RAD. 2018-00246-02 INTERNO:2022-0157 Ahora bien, y de conformidad con lo preceptuado en el artículo 5° de la Ley 909 de 2004, los empleos de los organismos y entidades regulados por esta ley, son de carrera administrativa, excepto: los de elección popular, los de período fijo, conforme a la Constitución Política y la ley, los de los trabajadores oficiales, aquellos cuyas funciones deban ser ejercidas en las comunidades indígenas conforme con su legislación y los de libre nombramiento y remoción que correspondan a uno de los criterios señalados en los literales de la citada norma.
Por su parte, el artículo 24 ejusdem, indica que mientras se surte el proceso de selección para proveer empleos de carrera administrativa, y una vez convocado el respectivo concurso, los empleados de carrera tendrán derecho a ser encargados de tales empleos si acreditan los requisitos para su ejercicio, poseen las aptitudes y habilidades para su desempeño, no han sido sancionados disciplinariamente en el último año y su última evaluación del desempeño sea sobresaliente.
El término de esta situación no podrá ser superior a seis (6) meses. Adicionalmente, consagra dicha norma que el encargo deberá recaer en un empleado que se encuentre desempeñando el empleo inmediatamente inferior que exista en la planta de personal de la entidad, siempre y cuando reúna las condiciones y requisitos previstos en la norma.
De no acreditarlos, se deberá encargar al empleado que acreditándolos desempeñe el cargo inmediatamente inferior y así sucesivamente. En este sentido, los empleos de libre nombramiento y remoción en caso de vacancia temporal o definitiva podrán ser provistos a través del encargo de empleados de carrera o de libre nombramiento y remoción, que cumplan los requisitos y el perfil para su desempeño. En caso de vacancia definitiva el encargo será hasta por el término de tres (3) meses, vencidos los cuales, el empleo deberá ser provisto en forma definitiva.
En este orden de ideas, el parágrafo 2° del artículo 41 de la normatividad en comento, dispone: "Parágrafo 2°. Es reglada la competencia para el retiro de los empleos de carrera de conformidad con las causales consagradas por la Constitución Política y la ley deberá efectuarse mediante acto motivado". En sintonía con lo anterior, el Decreto 1227 de 2005 que reglamentó la Ley en comento, señaló en su artículo 9° que en casos en donde se presenten vacancias temporales los empleos de carrera podrán ser provistos mediante nombramientos provisionales cuando no fuere posible efectuar designaciones en encargos con servidores públicos de carrera, por el periodo que permanezca las situaciones administrativas que las suscitaron.
Por su parte, el artículo 10 ídem, dispuso categóricamente que antes de cumplirse el término de duración del encargo, de la prórroga o del nombramiento provisional, el nominador, por resolución motivada, podrá darlos por terminados. Bajo este panorama, es menester señalar que si bien el órgano de cierre de esta jurisdicción aún no ha unificado la jurisprudencia con respecto a la exigencia de la motivación de los actos administrativos que disponen el retiro de empleados en MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 13 CARLOS HERNANDO CLAVIJO ORTIZ Vs. MUNICIPIO DE FLANDES - TOLIMA RAD. 2018-00246-02 INTERNO:2022-0157 provisionalidad y que desempeñen cargos de carrera administrativa6; también lo es, que dicha Corporación ha emitido copiosas decisiones, en las cuales erigen a la motivación de tales pronunciamientos acusados en un requisito de legalidad de los mismos, con fundamento en lo dispuesto en la sentencias de unificación SU- 917 de 20107 y 556 del 20148, proferidas por la Honorable Corte Constitucional.
En este orden de ideas, observa la Sala que el artículo 241 de la norma superior confió a la Corte Constitucional la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución Política y a su turno, el artículo 243 ibídem, señala que: “Los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional”.
Por otra parte, el artículo 45 de la Ley 270 de 19969, consagra que las sentencias que profiera la Corte Constitucional sobre los actos sujetos a su control en los términos del artículo 241 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro a menos que la Corte resuelva lo contrario y finalmente, el artículo 21 del Decreto 2067 de 199110 preceptúa que las sentencias que profiera la Corte Constitucional tendrán el valor de cosa juzgada constitucional y son de obligatorio cumplimiento para todas las autoridades y los particulares.
De esta forma, es claro que las decisiones que profiera la Honorable Corte Constitucional en el ejercicio de las funciones previstas en el artículo 241 superior, son de obligatorio cumplimiento para todas las autoridades del Estado y para los particulares; es decir, producen efectos erga omnes y hacen tránsito a cosa juzgada constitucional salvo que su alcance se haya expresamente limitado o restringido, tal como lo indicó dicha Corporación en sentencia C-452 de 200211 En este punto, es imperioso precisar que si bien es cierto, al tenor de lo dispuesto en el artículo 48 de la Ley 270 de 1996, las decisiones adoptadas en ejercicio de la acción de tutela sólo tienen efectos inter-partes; también lo es, que de acuerdo a la sentencia C-252 de 200112 las decisiones plasmadas en dichos fallos, trascienden el litigio en el cual fueron emitidas, en los siguientes términos: “Aun cuando los efectos jurídicos emanados de la parte resolutiva de un fallo de revisión solamente obligan a las partes, el valor doctrinal de los fundamentos 6 Sobre las sentencias que privilegian la discrecionalidad en la materia, consultar entre otras, las proferidas el 1° de marzo de 2012, dentro de los expedientes Nos. 1523-09 y 0768-11, M.P Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 7 Corte Constitucional.
Sala Plena, sentencia Su- 917 del 16 de noviembre de 2010. M.P Dr. Jorge Iván. Palacio Palacio, proceso acumulado, acción de tutela contra providencias judiciales que negaron nulidad de actos de desvinculación / acción de tutela contra entidades que declararon insubsistencia sin motivación del acto. 8 Corte Constitucional. Sala Plena. sentencia SU -556 del 24 de julio de 2014, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
Referencia: expedientes T-3.275.956, T-3.3 19.445 y T-3.347.236. Acción de tutela instaurada por Fernando Otálora Hernández contra la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado y otros. por Ricardo Manuel Rodríguez Suárez contra la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado y otros, v por Luis David Lascarro Galeano contra el Tribunal Administrativo de Bolívar y otros. 9 Ley Estatutaria de Administración de Justicia. 10"Por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional." 11 M.P Dr. Jaime Araújo Rentería. 12 M.P Dr. Carlos Gaviria Díaz.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 14 CARLOS HERNANDO CLAVIJO ORTIZ Vs. MUNICIPIO DE FLANDES - TOLIMA RAD. 2018-00246-02 INTERNO:2022-0157 jurídicos o consideraciones de estas sentencias trasciende el asunto revisado. La interpretación constitucional fijada por la Corte determina el contenido y alcance de los preceptos de la Carla y hace parte, a su vez, del "imperio de la ley" a que están sujetos los jueces según lo dispuesto en el artículo 230 de la Constitución”.
(Resalto de la Sala). En este sentido, acogerá la Sala la aplicación que de la sentencia SU-917 de 2010, ha hecho un sector del Consejo de Estado, toda vez que, obedece a la interpretación de las normas legales vigentes en materia de carrera administrativa, a la luz de los principios y valores consagrados en la Carta Política por parte del órgano autorizado para ello; el cual fue enfático en dicha providencia al señalar que a partir de la vigencia de la Ley 909 de 2004, no existe duda alguna respecto al deber de motivación de los actos administrativos que dispongan el retiro de los servidores que desempeñen tales empleos, tal como lo indica el parágrafo 2° del artículo 41 ibídem.
En estas circunstancias, es incuestionable que la inobservancia al deber de motivación de los actos administrativos de desvinculación de quienes se hallan en provisionalidad, vulnera no sólo el derecho fundamental al debido proceso, sino también otras normas de jerarquía superior como: "la cláusula de Estado de Derecho (art. 1 CP), el principio democrático y el principio de publicidad en el ejercicio de la función pública (art. 209 CP), donde se hace imperativo asegurar la interdicción a la arbitrariedad y el derecho a la tutela judicial efectiva13.” En suma, precisa la Sala que el deber de motivar los actos administrativos en comento no sólo deviene de la Constitución, sino que, se reitera, constituye un imperativo legal expresamente contenido en el parágrafo 2° del artículo 41 de la Ley 909 de 2004, así como en el artículo 10° del Decreto 1227 de 2005.
Con respecto a la aplicación de dicha Ley, el Consejo de Estado, manifestó14. “Así las cosas, de acuerdo con lo previsto en los artículos 13, 123 y 125 de la Constitución Política, 3 0 y 41 de la Ley 909 de 2005 y I0 del decreto 1227 del mismo año, el retiro del servicio de los empleados que ocupen en la actualidad cargos de carrera en provisionalidad, debe ser justificado mediante la expedición de un acto administrativo motivado, y para ello, la administración no debe considerar la fecha en la que se produjo la vinculación a través del nombramiento en provisionalidad, esto es, si fue o no con anterioridad a la vigencia de la nueva normatividad de carrera administrativa, pues ello implicaría un tratamiento desigual en detrimento incluso del derecho al debido proceso (en el aspecto del derecho a la defensa) respecto de aquellos cuyos nombramientos se produjeron en vigencia de la Ley 443 de 1998.
(Destaca la Sala). De igual forma, y atendiendo las particularidades del caso objeto de estudio, se hace indispensable señalar que el artículo 41 Ley 909 de 200415, citado en líneas 13 Ibídem. 14 Consejo de Estado. Sección Segunda, sentencia del 23 de septiembre de 2010. Radicación No. 25000-2325-000-2005-01341-02(0883-08). M.P Dr. Gerardo Arenas Monsalve. 15 Ley 909 de 2004.
ARTÍCULO
41. CAUSALES DE RETIRO DEL SERVICIO. El retiro del servicio de quienes estén desempeñando empleos de libre nombramiento y remoción y de carrera administrativa se produce en los siguientes casos: (…) l) Por supresión del empleo; ( )”. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 15 CARLOS HERNANDO CLAVIJO ORTIZ Vs. MUNICIPIO DE FLANDES - TOLIMA RAD. 2018-00246-02 INTERNO:2022-0157 precedentes, igualmente consagra las causales de retiro de los empleados públicos, entre las cuales se advierte la supresión del empleo.
En conclusión y atendiendo a lo preceptuado en la Ley 909 de 2004 y su decreto reglamentario 1227 de 2005, y al precedente jurisprudencial, el nominador puede dar por terminado los nombramientos efectuados en provisionalidad mediante acto debidamente motivado. 2.2.2. Supresión del empleo público — modificación de la planta de personal de los municipios.
Ahora bien, y como quiera que el caso en concreto concierne a la desvinculación de un empleado público en provisionalidad, que prestó sus servicios a orden de un ente territorial, como consecuencia de una restructuración administrativa modificación de la planta de empleos o cargos, se hace indispensable efectuar el siguiente análisis.
El artículo 315 de la Constitución Política, establece dentro de las atribuciones conferidas a los alcaldes, la siguiente: “7. Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes. No podrá crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado.
(…)” Así mismo, el artículo 313 ibídem, señala dentro de las funciones otorgadas a los Concejos Municipales, las siguientes: “6. Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta.
( )” Consecuencialmente, se tiene que los Alcaldes municipales gozan de plena autonomía para suprimir cargos de la de las respectivas dependencias sin que obre la previa autorización de los Concejos Municipales, salvo que, dicha supresión conduzca a una modificación en la estructura orgánica de la administración, caso, en el cual, y de acuerdo a lo normado, se requerirá no sólo de la facultad constitucional otorgada a los alcaldes, sino que igualmente debe mediar Acuerdo expedido por el correspondiente Concejo Municipal.
Por su parte, la Ley 909 de 2004, en su artículo 4616, determinó que la reforma de la planta de personal de las entidades de orden nacional y territorial de la Rama ejecutiva, deberán motivarse y fundarse en la necesidad del servicio o en razón 16 Ley 909 de 2004: Artículo 46. Reformas de Plantas de Personal. <Artículo Modificado por el Artículo 228 del Decreto 19 de 2012.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 16 CARLOS HERNANDO CLAVIJO ORTIZ Vs. MUNICIPIO DE FLANDES - TOLIMA RAD. 2018-00246-02 INTERNO:2022-0157 de modernización de la administración, la cual deberá basarse en justificaciones o estudios técnicos que así lo expresen, y elaborados por la respectiva entidad bajo las directrices del Departamento Administrativo de la Función Pública y de la ESAP.
Sobre el particular, el H. Consejo de Estado, ha señalado17: “Al realizar una lectura armónica de los anteriores preceptos normativos, se puede concluir que la competencia para suprimir empleos en el municipio, cuando dicha supresión no comporta un cambio o modificación en la estructura orgánica de la Administración Municipal, es facultad exclusiva y autónoma del Alcalde y que dicha competencia debe ejercerse con referencia a los Acuerdos correspondientes, cuándo sea el resultado de un cambio en la estructura orgánica de la Administración Municipal, decretada por el Concejo en ejercicio de su competencia constitucional.
En efecto, mientras que al Concejo le corresponde determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias el Alcalde está facultado para crear, modificar, suprimir y fusionar empleos y señalar sus funciones especiales. Es así como en el caso concreto se evidencia que la modificación de los empleos de las dependencias, es una función que constitucionalmente le Corresponde al Alcalde y por tal razón no requería ser revestido de facultades para ejercerla, como sí las hubiera necesitado para determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias, como por ejemplo, suprimir la Secretaría de Hacienda y otorgarle unas funciones diferentes a las que le corresponden.
En otras palabras, el Alcalde actuó en ejercicio de su competencia constitucional y legal y por este aspecto no aparece el vicio qué se le quiere atribuir al proceso de reestructuración”. Igualmente, esa misma alta Corporación Judicial en sentencia del 19 de febrero de 2015, con ponencia del C.E. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, indicó: “Así las cosas, se debe entender que la competencia para suprimir empleos en las dependencias de la administración municipal, la ejerce de forma autónoma el Alcalde cuando tal supresión no comporta un cambio o modificación en la estructura orgánica de la administración municipal; y cuando dicha supresión es el resultado de un cambio en la estructura orgánica de la administración municipal, el acto de supresión debe motivarse en la existencia previa de un acuerdo expedido por el Concejo Municipal, mediante el cual esta entidad colegiada ejerce su competencia constitucional para definir las variaciones de la estructura orgánica de la municipalidad…18 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda Subsección "A", providencia del 2 de mayo de 2013, radicación número: 25000-23-25-000-2007-00602-01(1225- 10), parte demandante, José Ignacio Morales Arriaga, demandado, Alcaldía Municipal de Cachipay, magistrado, Luis Rafael Vergara Quintero. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 19 de febrero de 2015, radicación número: 68001-23-31-000- 2002-01187-01(3270- MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 17 CARLOS HERNANDO CLAVIJO ORTIZ Vs. MUNICIPIO DE FLANDES - TOLIMA RAD. 2018-00246-02 INTERNO:2022-0157 Recientemente, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, dentro del proceso identificado con radicación número: 41001-23-31-000-2001-00701-01(3564-14), actuando como demandante la señora Mariela Chaux Pimentel y como demandado el Departamento del Huila y Otro, en providencia del 14 de agosto de 2020, Magistrado: César Palomino Cortés, indico con relación a la supresión de cargos: “[S]e tiene que para suprimir cargos de carrera se requiere la elaboración de un estudio técnico […] [L] a supresión del empleo es una causal legal de retiro del servicio, siempre que esté precedida de una actuación administrativa reglada en la que se exige la elaboración de un estudio técnico donde se acredite la necesidad de la administración de reducir la planta de personal, cuya oportunidad y procedimientos se encuentran señalados en la ley. […] [A]l suprimir el cargo, quien ostenta derechos de carrera, tiene el derecho preferencial a ser incorporado en un empleo equivalente o a optar ser indemnizado. […] [L]a reestructuración de una entidad pública se desarrolla mediante un proceso administrativo reglado que parte de un estudio técnico en el cual se determina la necesidad de modificar o suprimir cargos.
Así las cosas, si bien la carrera administrativa genera estabilidad a los empleados inscritos, también lo es que dicha permanencia no es absoluta, en cuanto la entidad no está en la obligación de mantener a un funcionario de manera indefinida en el cargo, cuando se presentan motivos en donde debe prevalecer el interés general sobre el particular de los empleados públicos. […] Esta Corporación ha estudiado el derecho preferencial de los empleados inscritos en carrera administrativa en el marco de los procesos de reestructuración, señalando que se predica “frente a empleados no escalafonados o que hayan sido nombrados en forma provisional”.
Así, “la prevalencia no puede reclamarse frente a otros empleados que tengan iguales prerrogativas (derivadas de la carrera) porque entonces ya no habría prelación sino igualdad de oportunidades”. Se ha señalado por tanto que si un empleado alega el derecho preferencial debe probar “que: (i) se suprimió el empleo que ocupaba y que en él estaba inscrito en carrera;
(ii) en la nueva planta de personal existe cargo equivalente y (iii) la persona que lo viene ocupando o que sea llamada a desempeñarlo no está escalafonada”. 3. Caso concreto. Se encuentra probado dentro del proceso, que el señor CARLOS HERNANDO CLAVIJO ORTIZ, prestó sus servicios a órdenes de la entidad demandada a través de vinculación como empleado en provisionalidad en el cargo de Auxiliar Administrativo Código 407, grado 10, durante el lapso de tiempo comprendido entre el 16 de julio de 2014 al 28 de febrero de 2018, lo cual se acreditó con la resolución 13), demandante, José Napoleón Rivera Ramírez, demandado, Municipio de Piedecuesta, magistrado Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 18 CARLOS HERNANDO CLAVIJO ORTIZ Vs. MUNICIPIO DE FLANDES - TOLIMA RAD. 2018-00246-02 INTERNO:2022-0157 número 433 del 1° de julio de 2014, acta de posesión N° 030 del 16 de julio de 2014, resolución N° 01 del 2 de enero de 2015, resolución N° 378 del 4 de mayo de 2017 y certificación del 11 de abril de 2018 emitidos por la alcaldía municipal de Flandes Tolima.
También consta dentro del plenario, que el Alcalde Municipal de Flandes — Tolima, en uso de sus facultades Constitucionales y legales, expidió previamente el Decreto 086 del 10 de septiembre de 2013, “Por medio del cual se establece la Planta de Personal del Municipio de Flandes Tolima”. Consecuencialmente, se advierte que el burgomaestre de dicha municipalidad, expidió la Resolución No. 205 adiado el 27 de febrero de 2018 “Por medio de la cual se da ejecución a la sentencia adoptada mediante el Decreto N° 021 de 2018, y en consecuencia, se dan por terminados algunos nombramientos efectuados en cargos de libre nombramiento y remoción”, mediante el cual el señor CARLOS HERNANDO CLAVIJO ORTIZ, fue separado del cargo de Auxiliar Administrativo, Código 407, Grado 10, con ocasión a las sentencias de primera y segunda instancia que se emitieron en la acción de simple nulidad, radicado bajo el No. 73001-33-33- 007-2014-00043-00, contra el municipio demandando, en donde el mandatario dando cumplimiento a tal providencia judicial da por terminados los nombramientos en provisionalidad efectuados en la Planta de Personal del Municipio de Flandes Tolima, contenidos en el citado Decreto 086 del 10 de septiembre de 2013.
Ahora bien, en aras a resolver el caso de autos, la Sala se permite transcribir los razonamientos concretos que llevaron al Burgomaestre del municipio de Flandes Tolima, a expedir el acto administrativo enjuiciado: MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 19 CARLOS HERNANDO CLAVIJO ORTIZ Vs. MUNICIPIO DE FLANDES - TOLIMA RAD. 2018-00246-02 INTERNO:2022-0157 La parte demandante, presentó su inconformidad con la decisión adoptada por el Juez de instancia, insistiendo en que se presenta una violación al debido proceso al expedir el acto administrativo demandado, es decir, la resolución No. 205 del 27 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 20 CARLOS HERNANDO CLAVIJO ORTIZ Vs. MUNICIPIO DE FLANDES - TOLIMA RAD. 2018-00246-02 INTERNO:2022-0157 de febrero de 2018, que deja sin efectos al acto administrativo de carácter particular que motivó el nombramiento en provisionalidad del señor CARLOS HERNANDO CLAVIJO ORTIZ, porque estaría contraviniendo el contenido del artículo 97 de la ley 1437 de 2011, que refiere el impedimento para revocar un acto administrativo, que haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto, sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular, pues en caso que el titular niegue su consentimiento y la autoridad considere que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, previamente deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para que este llegue a ser revocado.
Cargo que fue expuesto en recurso de apelación, aduciendo que los actos de carácter particular llamados a quedar sin efectos, seguirán produciendo efectos hasta tanto no sean anulados o suspendidos por la jurisdicción competente, o revocados por la misma administración con el consentimiento expreso y escrito de su titular. Al respecto, esta Sala advierte que no se configuró transgresión del artículo 97 del C.P.A.C.A., en la medida que previamente se demandó a través de la acción de simple nulidad, el decreto N° 086 de 2013 “Por medio del cual se establece la planta de personal del Municipio de Flandes Tolima”, declarándose la nulidad del mismo y confirmándose la mencionada decisión por esta Corporación. En razón de lo anterior, la resolución No. 205 del 27 de febrero de 2018, acusada en el presente proceso, que deja sin efectos el acto administrativo de carácter particular, resolución No. 433 del 1 de julio de 2014, mediante el cual fue vinculado el demandante, carece de toda validez, toda vez que la existencia del mismo se deriva del acto administrativo de carácter general, decreto 086 de 2013, que fue declarado nulo por la jurisdicción contenciosa, lo que genera que salga del mundo jurídico.
Lo expuesto, en la medida que el acto administrativo de carácter particular, mediante el cual fue vinculado el demandante a la planta global de personal del municipio de Flandes Tolima, obedeció a la disposición contenida en el acto administrativo de contenido general -Decreto 086 de 2013 “Por medio del cual se establece la planta de personal del Municipio de Flandes Tolima”, por lo tanto, la declaración de nulidad en vía ordinaria del acto mencionado tiene efecto automático sobre el acto administrativo de carácter particular -Resolución No. 433 del 01 de julio de 2014, mediante el cual fue vinculado el demandante.
En vista de lo antedicho, no es necesario que el acto administrativo de carácter particular que generó el nombramiento al demandante, fuera revocado directamente por la entidad demandada, pues como ya se mencionó previamente, al declararse la nulidad del acto administrativo general, pierden validez los actos administrativos de carácter particular que surgieron con la expedición de este.
Frente al segundo cargo expuesto por el demandante en el recurso de alzada tenemos que, indica que el acto acusado está viciado de nulidad por falsa motivación argumentando que su finalidad no era el cumplimiento de una sentencia, MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 21 CARLOS HERNANDO CLAVIJO ORTIZ Vs. MUNICIPIO DE FLANDES - TOLIMA RAD. 2018-00246-02 INTERNO:2022-0157 sino que tuvo motivos políticos y que además para la supresión de los cargos se requería de un estudio técnico.
De lo anterior, y dada la situación fáctica y jurídica del caso, de entrada es menester señalar que los argumentos esbozados por la parte demandante no tienen ningún asidero jurídico, pues la supresión de algunos de los cargos se dio en razón a que el municipio de Flandes transgredió el Acuerdo Municipal No. 007 de 2013 y el estudio técnico que hace parte del mismo, puesto que se crearon 27 cargos, cuando el acto administrativo Concejo Municipal sólo había autorizado y concluido que existía la necesidad de crear 9 cargos.
Por las circunstancias antes descritas es que se declaró la nulidad del Decreto No. 086 del 10 de septiembre de 2013, siendo esté el acto administrativo que hizo la inclusión de los cargos que no estaban llamados a ser creados, lo que resultó en que el Alcalde de Flandes, en acatamiento a la estructuración que se había realizado previamente por acuerdo Municipal No. 007 de 2013, y por el estudio técnico que fue autorizado, y en coherencia a respetar dicho proceso de estructuración en los términos que inicialmente fueron acordados, expidiera el acto administrativo que hoy está siendo acusado de nulidad, por cuanto es necesario suprimir los cargos que excesivamente fueron creados, entre ellos los de la parte demandante en cuestión. De ahí que en cumplimiento de sentencia judicial que fue emitida por esta jurisdicción, se diera por terminados los cargos creados en base al estudio técnico previamente realizado, por la Escuela Superior de Administración Pública - ESAP, que recomendó dicha modificación, por lo indicado esta Corporación contrariamente a los argumentos expuestos en sede de apelación, considera que si hay méritos y sustento jurídico para la supresión de los cargos en mención, por cuanto la entidad municipal está llamada a respetar la estructuración que ya había sido acordada, pero que con lugar a su incumplimiento produjo la nulidad del acto que generó la creación de los cargos no autorizados.
Es decir que, se realizó el estudio técnico para la restructuración cumpliendo las previsiones legales a las cuales estaba sometido, esto es, el cumplimiento de la evaluación de las funciones asignadas, perfiles y las cargas de trabajo de los empleados, entre otros ítems que siendo de observancia legal fueron previstos y cumplidos por el estudio técnico que adelantó el municipio de la mano de la ESAP.
En consecuencia, se tiene que la desvinculación laboral del demandante en estos precisos términos se ajustó al ordenamiento jurídico, pues, la Resolución No. 205 adiado el 27 de febrero de 2018, fue expedida bajo los lineamientos establecidos en la ley, ya que está soportada por el Decreto No. 021 del 21 de febrero de 2018 por medio del cual, la entidad demandada, adoptó la mentada decisión judicial, entre ellas la de tener como planta de personal de ese municipio, la establecida en el Decreto 173 del 31 de diciembre de 2008.
Sin mencionar el acuerdo municipal y el estudio técnico, por los cuales busca volver a la reestructuración inicialmente acordada. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 22 CARLOS HERNANDO CLAVIJO ORTIZ Vs. MUNICIPIO DE FLANDES - TOLIMA RAD. 2018-00246-02 INTERNO:2022-0157 Así las cosas, esta Sala indica que si bien existen unas causales o razones concretas, en base a las cuales se debe regir la motivación de un acto que declare la insubsistencia de empleados provisionales, razones atinentes al servicio, o por designación por concurso de quién ganó la plaza sujeta a provisionalidad, tampoco se puede ignorar, que a la administración le es permitido suprimir empleos cuando existan motivos de interés general, encaminados a permitir una mayor eficacia y eficiencia de la función pública.
De igual forma, tampoco se puede omitir, que la declaratoria de insubsistencia del cargo del señor CARLOS HERNANDO CLAVIJO ORTIZ, obedeció a una circunstancia razonable por parte del municipio demandado, por un lado, de dar cumplimiento a un fallo judicial y por el otro, de ceñirse a la reestructuración de la planta de personal que fue aprobada por estudio técnico, pero que por omisión de la administración, conllevó al fallo judicial en mención, en razón a la extralimitación en el número de cargos destinados a ser creados para la reestructuración de la planta de personal del municipio de Flandes Tolima.
En conclusión, para esta instancia resulta necesario y ajustado en términos jurídicos, la forma en que procedió el municipio demandado, en la medida que la expedición de la resolución aquí atacada, es decir la 205 del 27 de febrero de 2018, por medio de la cual se dio por terminada la relación laboral con el señor CARLOS HERNANDO CLAVIJO ORTIZ, se debió a la declaratoria de nulidad del Decreto 086 del 10 de septiembre de 2013.
Finalmente, se debe indicar que esta Corporación ya tuvo la oportunidad de pronunciarse respecto a este tema en idénticas circunstancias fácticas y jurídicas, a través de sentencia proferida el 24 de febrero de 2022, en proceso identificado con radicado 73001-33-33-004-2018-00270-01, actuando como parte demandante la señora BLANCA DORIS ARRIERO PARRA y como demandado el MUNICIPIO DE FLANDES TOLIMA, con ponencia del suscrito, en donde se consideró: “Al respecto, esta Sala advierte que no se configuró transgresión del artículo 97 del C.P.A.C.A., en la medida que previamente se demandó a través de la acción de simple nulidad, el decreto N° 086 de 2013 “Por medio del cual se establece la planta de personal del Municipio de Flandes Tolima”, declarándose la nulidad del mismo y confirmándose la mencionada decisión por esta Corporación (anexo N° 1 folio 154-180 y 181-197 exp.
Juz. Adtivo.). En razón de lo anterior, la resolución No. 205 del 27 de febrero de 2018, acusada en el presente proceso, que deja sin efectos el acto administrativo de carácter particular, resolución No. 456 del 10 de julio de 2014, mediante el cual fue vinculada la demandante, carece de toda validez, toda vez que la existencia del mismo se deriva del acto administrativo de carácter general, decreto 086 de 2013, que fue declarado nulo por la jurisdicción contenciosa, lo que genera que salga del mundo jurídico.
Lo expuesto, en la medida que el acto administrativo de carácter particular, mediante el cual fue vinculada la demandante a la planta global de personal del municipio de Flandes Tolima, obedeció a la disposición contenida en el acto administrativo de contenido general -Decreto 086 de 2013 “Por medio del cual se establece la planta de personal del Municipio de Flandes Tolima”, por lo tanto, la MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 23 CARLOS HERNANDO CLAVIJO ORTIZ Vs. MUNICIPIO DE FLANDES - TOLIMA RAD. 2018-00246-02 INTERNO:2022-0157 declaración de nulidad en vía ordinaria del acto mencionado tiene efecto automático sobre el acto administrativo de carácter particular -Resolución No. 456 del 10 de julio de 2014, mediante el cual fue vinculada la demandante.
En vista de lo antedicho, no es necesario que el acto administrativo de carácter particular que generó el nombramiento a la demandante, fuera revocado directamente por la entidad demandada, pues como ya se mencionó previamente, al declararse la nulidad del acto administrativo general, pierden validez los actos administrativos de carácter particular que surgieron con la expedición de este.” Bajo este panorama, es fuerza para la Sala confirmar el fallo apelado proferido el 16 de diciembre de 2021, por el Juzgado Quinto Oral Administrativo del Circuito de Ibagué, a través del cual se denegaron las pretensiones demandatorias, conforme a los anteriores argumentos. 4.
Condena en costas En el sub lite, pese a que se ha resuelto desfavorablemente la alzada interpuesta por la parte demandante (art. 365-1 CGP), esta Sala se abstendrá de emitir condena en costas, esto, en razón a que el extremo demandado, no ha intervenido en esta instancia procesal. DECISIÓN EN MÉRITO DE LO EXPUESTO, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA, ADMINISTRANDO JUSTICIA EN NOMBRE DE LA REPÚBLICA Y POR AUTORIDAD DE LA LEY, FALLA Primero: CONFIRMASE la sentencia apelada proferida el 16 de diciembre de 2021, por el Juzgado Quinto Oral Administrativo del Circuito de Ibagué, que denegó las pretensiones de la demanda, en concordancia con las razones expuestas en parte motiva de este fallo.
Segundo: ABSTENERSE de imponer condena en costas, de conformidad con las razones insertadas en parte motiva de la sentencia. Tercero: Una vez en firme ésta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al juzgado de origen para lo de su competencia Ésta providencia fue estudiada y aprobada en Sala del día dos (02) de noviembre de dos mil veintitrés (2023).
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 24 CARLOS HERNANDO CLAVIJO ORTIZ Vs. MUNICIPIO DE FLANDES - TOLIMA RAD. 2018-00246-02 INTERNO:2022-0157 JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA JOSÉ ALETH RUIZ CASTRO Magistrado Magistrado CARLOS ARTURO MENDIETA RODRÍGUEZ Magistrado Firmado Por: Carlos Arturo Arturo Mendieta Rodriguez Rodriguez Magistrado Oral 4 Tribunal Administrativo De Ibague - Tolima Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: 45cce019bbe31b1b8d1240569df260117fc99916b23f93f498f47f818d331fd7 Documento generado en 03/11/2023 08:48:54 AM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica