TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL PUTUMAYO SALA DE DECISIÓN Mocoa, tres (3) de octubre de dos mil veinticuatro (2024). Magistrado Ponente: Marco Antonio Muñoz Mera RADICACIÓN: 86001233300020240002900 DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DEL PUTUMAYO DEMANDADO: MUNICIPIO DE SIBUNDOY ACCIÓN: Revisión de acuerdo Tema: - Revisión de acuerdo No. 09 del 3 de julio de 2024 Concejo de Sibundoy SENTENCIA De conformidad con las facultades constitucionales, legales, reglamentarias, y teniendo en cuenta que el presente litigio se encuentra en la etapa procesal correspondiente, sin que se adviertan causales de nulidad constitucionales ni procesales, se procede a dictar sentencia de única instancia dentro del asunto de la referencia.
ANTECEDENTES Síntesis de la solicitud de revisión y su contenido1 El Departamento del Putumayo presentó ante esta Corporación y en ejercicio de lo previsto en el artículo 119 del Decreto 1333 de 1986, solicitud para que en sede judicial se decida sobre la constitucionalidad y legalidad del Acuerdo No. 009 de 3 de julio de 2024, expedido por el Concejo Municipal de Sibundoy.
La entidad territorial señaló que el acuerdo objeto de revisión no respetó el término establecido en el artículo 73 de la ley 136 de 1994, que señala que los acuerdos deben ser sometidos a consideración de la plenaria de la Corporación tres días después de su aprobación en la comisión respectiva. Adujo que el proyecto de acuerdo se aprobó en sesión de la comisión del 24 de junio de 2024, por ello, sólo podía ser llevado a plenaria tres días hábiles después, esto es, el 28 de junio de 2024.
Sin embargo, se hizo el 27 de junio de esa misma anualidad, vulnerando una de las etapas del proceso de formación del acuerdo. Del contenido del escrito de observaciones al Acuerdo, pueden extraerse los siguientes:
HECHOS 1 Índice 3 archivo 4 expediente/samai El Concejo municipal de Sibundoy (P), el día 3 de julio de 2024, emitió el Acuerdo No. 009 “POR MEDIO DEL CUAL SE ADOPTA EL MANUAL DE IDENTIDAD VISUAL EN CUMPLIMIENTO DE LAS LEY 2345 DE 2023, EN EL MUNICIPIO DE SIBUNDOY DEPARTAMENTO DEL PUTUMAYO ” El acuerdo No. 009 del 3 de julio de 2024, fue sancionado e 3 de julio de 2024, por el alcalde municipal de Sibundoy.
El día 16 de julio de 2024, la entidad territorial remitió a la Oficina Jurídica del Departamento del Putumayo el acuerdo 09 de 3 de julio de 2024, para su correspondiente revisión de constitucionalidad y legalidad. Una vez revisado el trámite de la expedición del acuerdo 09 de 3 de julio de 2024, se constató que no se cumplieron los términos establecidos en el inciso segundo el artículo 73 de la Ley 130 de 1994, pues, el primer debate reglamentario se realizó el 24 de junio y la plenaria el 27 de junio de 2024.
Normas violadas y concepto de la violación El departamento del Putumayo considera que el Acuerdo desconoce la siguiente normativa: - Ley 136 de 1994, que señala: “Artículo 73. Debates. Para que un proyecto sea Acuerdo, debe aprobarse en dos debates celebrados en distintos días. El proyecto será presentado en la Secretaría del Concejo, la cual lo repartirá a la comisión correspondiente donde se surtirá el primer debate.
La Presidencia del Concejo designará un ponente para primero y segundo debate. El segundo debate le corresponderá a la sesión plenaria. Los proyectos de acuerdo deben ser sometidos a consideración de la plenaria de la corporación tres días después de su aprobación en la comisión respectiva. El proyecto de acuerdo que hubiere sido negado en primer debate podrá ser nuevamente considerado por el Concejo a solicitud de su autor, de cualquier otro concejal, del gobierno municipal o del vocero de los proponentes en el caso de la iniciativa popular.
Será archivado el proyecto que no recibiere aprobación y el aprobado en segundo debate lo remitirá la mesa directiva al alcalde para su sanción.” (negrita fuera de texto) Tramite procesal Notificación de la demanda La demanda fue radicada el 5 de agosto de 2024, ante la Secretaría de este Tribunal, para luego ser remitida al Centro de Servicios el 5 de agosto de 2024 y finalmente repartida el mismo día ante el despacho del Magistrado ponente2.
El auto admisorio de la demanda se expidió el 13 de agosto de 20243 y la fijación en lista surtió desde el 21 de agosto al 3 de septiembre de 20244 Contestación de las demandadas. Las entidades demandadas guardaron silencio pese a que en el auto admisorio fue notificado personalmente5 se fijó en lista por el término señalado en el artículo 121 del decreto 1333 de 19866.
Intervención del Ministerio Público El Ministerio no rindió concepto. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia De conformidad con lo establecido en el artículo 151 numeral 3° de la Ley 1437 de 2011, este Tribunal es competente para conocer de las observaciones que formule el gobernador del departamento a cerca de la constitucionalidad y legalidad de los acuerdos municipales.
Problema jurídico El objeto de debate se centra en establecer, si el Concejo Municipal de Sibundoy, al expedir el Acuerdo No. 009 del 3 de julio de 2024, “Por medio del cual se adopta el manual de identidad visual en cumplimiento de la ley 2345 de 2023, en el municipio de Sibundoy departamento del Putumayo” trasgredió el artículo 73 de la Ley 136 de 1994, al no haberse sometido a consideración de la plenaria de la corporación tres días después de su aprobación en las comisiones respectivas.
Respuesta al problema jurídico La Sala sostendrá la tesis que el acuerdo demandado es ilegal, por cuanto el proyecto de acuerdo no fue sometido a consideración de la plenaria dentro de los tres días siguientes, después de su aprobación de conformidad con el artículo 73 de la ley 136 de 1994. Hechos probados El municipio de Sibundoy, el día 16 de julio de 2024, radicó ante el departamento del Putumayo, el acuerdo 09 “Por medio del cual se adopta el manual de identidad visual en cumplimiento de la ley 2 Índice No. 02 /expediente digital samai 3 Índice No. 04/samai 4 Índice No. 06/samai 5 Índice No.07/samai 6 Índice No. 10/samai 2345 de 2023, en el municipio de Sibundoy departamento del Putumayo”7 El día 5 de agosto de 2024, alcalde municipal de Sibundoy sancionó el acuerdo 09 de 3 de julio de 2024, “Por medio del cual se adopta el manual de identidad visual en cumplimiento de la ley 2345 de 2023, en el municipio de Sibundoy departamento del Putumayo”8.
El día 5 de julio de 2024, se fijó el acuerdo municipal No. 09 del 3 de julio de 2024 “Por medio del cual se adopta el manual de identidad visual en cumplimiento de la ley 2345 de 2023, en el municipio de Sibundoy departamento del Putumayo”9 Exposición de motivos del acuerdo 09 de 3 de julio de 202410 Acuerdo 09 de 3 de julio de 2024, por medio del cual se adopta el manual de identidad visual en cumplimiento a la ley 2345 en el municipio de Sibundoy departamento del Putumayo”11 Según certificación de 3 de julio de 2024, el Presidente y la Secretaría del Concejo municipal de Sibundoy dejaron constancia de los debates sobre el acuerdo No. 09 ya mencionado12.
Que el 27 de junio de 2024, se llevó a cabo la sesión extraordinaria remunerada, en la cual la plenaria del Concejo municipal de Sibundoy aprobó el acuerdo No. 09 “Por medio del cual se adopta el manual de identidad visual en cumplimiento de la ley 2345 de 2023, en el municipio de Sibundoy departamento del Putumayo”13. Análisis Jurídico. Para resolver el problema jurídico planteado, se procede a estudiar los aspectos normativos, jurisprudenciales y probatorio del caso, así: Presupuestos de la acción de invalidez de los acuerdos municipales La acción de revisión de los actos de los Concejos municipales y de los alcaldes, se encuentra establecida en la Constitución Política, así:
ARTÍCULO 305. Son atribuciones del gobernador: (…) 10. Revisar los actos de los concejos municipales y de los alcaldes y, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad, remitirlos al Tribunal competente para que decida sobre su validez…” Así mismo, en el Régimen municipal Decreto 1313 de 1986, sobre las funciones del gobernador, señala: 7 Índice 03- archivo 04- pág. 6/ Expediente samai 8 Índice 03- archivo 04- pág. 7/ Expediente samai 9 Índice 03- archivo 04- pág. 9 y ss Expediente samai 10 Índice 03- archivo 04- pág. 8 Expediente samai 11 Índice 03- archivo 04- pág. 14 y ss/ Expediente samai 12 Índice 03- archivo 04- pág. 16 / Expediente samai 13 Índice 14- archivo 01/ expediente digita.
Artículo 118º.- Son atribuciones del Gobernador: (…) 8º Revisar los actos de los Concejos Municipales y de los alcaldes y por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad remitirlos al Tribunal competente para que decida sobre su validez. (Artículo 194, ordinal 8, de la Constitución Política)…” En ejercicio de la facultad de revisión de los acuerdos municipales, cuando el gobernador del departamento encontrase que el acuerdo municipal sometido a su estudio fuere contrario a la Constitución, la ley o las ordenanzas, puede remitirlo dentro de los 20 días siguientes al Tribunal de lo Contencioso Administrativo respectivo, para que este decida sobre su validez y surta el trámite pertinente, en la forma dispuesta en los artículos 119 y siguientes del Decreto 1333 de 1986 y en el articulo 74 de la ley 11 de 198614.
El artículo 73 de la Ley 134 de 199415, prevé lo siguiente: - “ARTÍCULO 73.- Debates. Para que un proyecto sea Acuerdo, debe aprobarse en dos debates celebrados en distintos días. El proyecto será presentado en la Secretaría del Concejo, la cual lo repartirá a la comisión correspondiente donde se surtirá el primer debate. La Presidencia del Concejo designará un ponente para primero y segundo debate.
El segundo debate le corresponderá a la sesión plenaria. Los proyectos de acuerdo deben ser sometidos a consideración de la plenaria de la corporación tres días después de su aprobación en la comisión respectiva. El proyecto de acuerdo que hubiere sido negado en primer debate podrá ser nuevamente considerado por el Concejo a solicitud de su autor, de cualquier otro concejal, del gobierno municipal o del vocero de los proponentes en el caso de la iniciativa popular.
Será archivado el proyecto que no recibiere aprobación y el aprobado en segundo debate lo remitirá la mesa directiva al alcalde para su sanción” (negrita fuera de texto) Requisitos de forma del acuerdo municipal En primer lugar, se verificará la concurrencia de los requisitos de forma - situación alegada por la entidad territorial-, con el objeto de determinar si existió alguna falencia que permita predicar irregularidades que afecten la validez del acuerdo puesto a consideración. “Por la cual se dicta el Estatuto Básico de la Administración Municipal y se ordena la participación de la comunidad en el manejo de los asuntos locales” “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”.
Debates reglamentarios La Ley 136 de 1994, señala en su artículo 73 que, para la sanción y promulgación de un Acuerdo, el proyecto se someterá a estudio del Concejo Municipal en dos debates, el primero, ante la Comisión respectiva, y, el segundo, ante la Plenaria de la Corporación, tres días16 después de su aprobación por la Comisión. En el presente asunto, según la certificación expedida por la secretaria del Concejo Municipal de Sibundoy (P)17, los debates se dieron de la siguiente manera: (i) primer debate, el 24 de junio de 2024 y, (ii) segundo debate, el 27 de junio de 2024.
En ese orden de ideas, la Sala considera que el cargo propuesto por la entidad demandante está llamado a prosperar, pues, el Concejo Municipal de Sibundoy desconoció el artículo 73 de la Ley 136 de 1994, dado que transcurrieron sólo dos día entre el primer y segundo debate. Para la Sala el acuerdo objeto de revisión, no se realizó conforme lo estipula la norma en cita, pues, entre uno y otro debate no transcurrieron tres días como lo establece el artículo 73 ibidem, sino dos.
Lo correcto debió ser que el segundo debate debía cumplirse el 28 de junio de 2024. La Corte Constitucional, al respecto de la contabilización de términos, cuando se trata de debates en el seno de corporaciones públicas como el caso del Congreso, que es aplicable en lo sustantivo a los concejos municipales, expuso18: «(…) Sobre la forma en que debe llevarse a cabo el cómputo del plazo constitucional que nos ocupa, igualmente la Corte Constitucional, en la ya aludida sentencia C- 203 de 1995, expresó que dicho término debe correr íntegramente, lo cual quiere decir que todos y cada uno de los días que lo componen deben ser días completos, por lo cual, las fechas en que se llevan a cabo los debates en las cámaras, no pueden incluirse dentro del conteo del término. Dijo la Corte en esa ocasión, dentro de esa misma perspectiva, la exigencia de la Carta resulta ser perentoria, en el sentido de que los términos aludidos deben transcurrir íntegramente, es decir sin restar ninguno de los días requeridos por la disposición constitucional.
No en vano ésta precisa que deberá mediar en el primer caso un lapso "no inferior a ocho días" y, en el segundo, "deberán transcurrir por lo menos quince días". Se trata de espacios mínimos de tiempo, de tal manera que si las votaciones se producen sin haberlos El término “días”, debe contabilizarse como días calendario, de conformidad con lo establecido en el artículo 59 de la Ley 4 de 1913.
Índice 03- archivo 04- pág 16 \Expediente Samai 18 Sentencia C-510 de 1996 tenido en cuenta de modo completo, los actos correspondientes carecen de validez y efectos ( ) (Resalta la Sala)». Al respecto de la validez y efectos de un acuerdo municipal, la Corte Constitucional en sentencia C-873 de 2003, indicó: «(…) La “validez” de una norma se refiere a su conformidad, tanto en los aspectos formales como en los sustanciales, con las normas superiores que rigen dentro del ordenamiento, sean éstas anteriores o posteriores a la norma en cuestión. Desde el punto de vista formal, algunos de los requisitos de validez de las normas se identifican con los requisitos necesarios para su existencia – por ejemplo, en el caso de las leyes ordinarias, el hecho de haber sido aprobadas en cuatro debates por el Congreso y haber recibido la sanción presidencial-; pero por regla general, las disposiciones que regulan la validez formal de las normas – legales u otras – establecen condiciones mucho más detalladas que éstas deben cumplir, relativas a la competencia del órgano que las dicta, y al procedimiento específico que se debe seguir para su expedición (…)».
Frente a lo expuesto, el Consejo de Estado, también explicó19: «La exigencia legal de los dos debates y el término dispuesto para que se surtan los mismos, esto es, tres días, tienen un doble propósito, pues el legislador quiso racionalizar el estudio y aprobación de los proyectos de acuerdo mediante un trámite ordenado y preclusivo, de igual manera busca garantizar un estudio juicioso al proyecto presentado por parte de todos los miembros de la Corporación y de ésta manera lograr textos normativos ajustados a las necesidades y a los requerimientos de la administración local, aunado a esto, “es a través del debate que se hace efectivo el principio democrático en el proceso de formación de tales decisiones (art. 1º de la C.P.); en efecto, ese lapso mínimo de tiempo entre uno y otro debate permite llevar a cabo un ejercicio de razón pública, es un escenario propicio para la discusión, la controversia y la confrontación de las diferentes corrientes de pensamiento al interior de estas corporaciones».
En el mismo orden de ideas, el máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo20 en un caso análogo manifestó: « (…) De acuerdo con la anterior prueba documental relacionada, la Sala no tiene ninguna duda acerca de la irregularidad sustancial en la que incurrió el Concejo del 19 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS, Bogotá D.C., veintitrés (23) de agosto de dos mil diecinueve (2019). 20 Sección Primera del Consejo de Estado, tuvo la oportunidad de pronunciarse mediante sentencia del catorce (14) de mayo de dos mil quince (2015), en el Expediente 85001233100020100007501, C.P. Dra. MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO.
Municipio de Pore, al haber aprobado el día 27 de noviembre de 2009 en segundo debate el proyecto de Acuerdo 022 de 2009, sin que hubieran transcurrido como mínimo los tres días a que hace alusión el inciso 3º del artículo 73 de la Ley 136 de 1994, luego de la discusión surtida al proyecto en la Comisión de presupuesto el día 25 de noviembre de 2009.
Por tanto, si el primer debate se llevó a cabo el día 25 de noviembre de 2009, el segundo debió haberse desarrollado después del día 30 de noviembre del mismo año (…).» (Destaca la Sala) Efectivamente, si el primer debate del proyecto que termino en Acuerdo No. 09 del 3 de julio de 2024, se realizó el 24 de junio del mismo año, el segundo debate tenía que celebrarse, por lo menos, el 28 de junio de 2024, dejando correr de manera completa e ndependiente los días martes 25, miércoles 26 y jueves 27 de junio de esa anualidad, para que con posterioridad sea presentado y discutido en la plenaria respectiva.
Ello no ocurrió así, como quiera que, entre el primer y segundo debate, sólo trascurrieron 2 días. Fue aprobado, ya se dijo, el 27 de junio de 2024. Por tal motivo, se declarará la invalidez del Acuerdo No. 09 por MEDIO DEL CUAL SE ADOPTA EL MANUAL DE IDENTIDAD VISUAL EN CUMPLIMIENTO DE LAS LEY 2345 DE 2023, EN EL MUNICIPIO DE SIBUNDOY DEPARTAMENTO DEL PUTUMAYO” En consecuencia, esta circunstancia constituye un vicio en el proceso de formación del acuerdo municipal demandado, afectando su validez.
Todo proyecto de acuerdo municipal, busca que la iniciativa sea estudiada, analizada y debatida para evitar errores, interpretaciones inadecuadas, o decisiones inconvenientes, con respeto a los términos de ley o norma en que debía fundarse. CONCLUSIÓN. Teniendo en cuenta los anteriores argumentos, la Sala procederá a declarar la invalidez del Acuerdo, Acuerdo No. 009 “POR MEDIO DEL CUAL SE ADOPTA EL MANUAL DE IDENTIDAD VISUAL EN CUMPLIMIENTO DE LAS LEY 2345 DE 2023, EN EL MUNICIPIO DE SIBUNDOY DEPARTAMENTO DEL PUTUMAYO”, de conformidad a lo explicado.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL PUTUMAYO, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR LA INVALIDEZ del Acuerdo No. 009 “POR MEDIO DEL CUAL SE ADOPTA EL MANUAL DE IDENTIDAD VISUAL EN CUMPLIMIENTO DE LAS LEY 2345 DE 2023, EN EL MUNICIPIO DE SIBUNDOY DEPARTAMENTO DEL PUTUMAYO ”, de conformidad con las consideraciones expuestas en este proveído.
SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia al Gobernador del Departamento del Putumayo, al Alcalde, al Presidente del Concejo Municipal y al Personero del municipio de Sibundoy (P).
TERCERO: Una vez ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente, realizando las respectivas anotaciones en el Sistema Informático Samai.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha, Firmado electrónicamente en Samai MARCO ANTONIO MUÑOZ MERA Magistrado Firmado electrónicamente en Samai GLORIA EUGENIA DOMÍNGUEZ BETANCUR Magistrada Firmado electrónicamente en Samai MANUEL ALÍ RODRÍGUEZ MUSTAFÁ Magistrado Esta decisión se generó con firma electrónica en la plataforma SAMAI, con plena validez y efectos jurídicos, según la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador