TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL PUTUMAYO SALA UNITARIA Magistrado Ponente: MANUEL ALÍ RODRÍGUEZ MUSTAFÁ San Miguel Ágreda de Mocoa, 03 de octubre de 2024 Procede la Sala a decidir la impugnación interpuesta por la Fiduprevisora S.A. en calidad de vocera y administradora del patrimonio autónomo Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio - Ministerio de Educación Nacional, contra la sentencia proferida el 15 de noviembre de 2023, por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Mocoa, mediante la cual resolvió lo siguiente: “(…)
PRIMERO. - DECLARAR la nulidad del acto ficto negativo originado en el silencio administrativo, por medio del cual el FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO – SECRETARÍA DE EDUCACION DEP DEL PUTUMAYO negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de cesantías de que trata la ley 244 de 1995 modificada por la ley 1071 de 2006, a la señora ELVIA ESTHER MOLINA PRIETO, por las razones expuestas en la parte motiva del presente proveído.
SEGUNDO. - A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a al FONDO NACIONAL DE PREST MAGISTERIO – FOMAG, y al Departamento del Putumayo a que reconozca, liquide y pague a la señora ELVIA ESTHER MOLINA PRIETO, identificada con la cédula de ciudadanía No. 41.106.579, la sanción moratoria, correspondiente a la suma resultante de los días en que la demandada incurrió en mora, esto es, desde el 2 de junio de 2017, hasta el 27 de julio de 2017.
En consecuencia, la condena implica el reconocimiento y pago de un día de salario -vigente para la época de causación, es decir para el año 2017 -por cada día de retardo dentro del transcurso de la mora.
TERCERO. - La accionada dará cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 187, 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y deberá reconocer intereses sobre los valores adeudados, si a ello hubiere lugar, en la forma prevista en el artículo 192 ibidem, de acuerdo con las consideraciones antes expuestas.
CUARTO. - NEGAR las demás pretensiones de la demanda.
QUINTO. – NO CONDENAR en costas y agencias en derecho al FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO – DEPARTAMENTO DEL PUTUMAYO, de conformidad con las consideraciones expuestas. (…)”
ANTECEDENTES Contenido: 1.1. La demanda. 1.2. Contestación de demanda. 1.3. La sentencia apelada. 1.4. La apelación de la parte demandada. 1.5. El trámite de segunda instancia. La demanda. La parte demandante narró los siguientes hechos relevantes: como docente con vinculación nacional del magisterio del Departamento del Putumayo, solicitó el reconocimiento y pago de cesantías el 20 de febrero de 2017, expidiéndose en tal virtud la Resolución No. 1246 del 27 de abril de 2017, notificada a la actora el 5 de mayo de 2017, cuyo pago por concepto de cesantías se generó el día 27 de julio de 2017.
La parte demandante afirma que radicó ante el Ministerio de Educación, el 10 de agosto de 2020, reclamación para el reconocimiento, liquidación y pago de la sanción moratoria establecida en el art. 5 de la Ley 1071 de 2006, frente a la cual las entidades guardaron silencio. A título de pretensiones y condenas, la parte demandante señaló las siguientes: “(…) 1.
Se declare la Nulidad del acto ficto o presunto configurado el día 10 de noviembre de 2020 por la Nación -Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Secretaría de Educación del Departamento del Putumayo, al dar respuesta negativa de forma ficta al derecho de petición radicado el 10 de agosto de 2020 ante la Entidad, en donde se solicitó el pago de la Sanción Moratoria establecida en el artículo 5 de la ley 1071 de 2006. 2.
Reconocer, liquidar y pagar la sanción moratoria por no haberse cancelado a tiempo el valor reconocido por concepto de CESANTIAS en la Resolución No. 1246 de 27 de abril de 2017. (…) Condenar a la Nación - Ministerio de Educación Nacional -Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, a reconocer, liquidar y pagar a favor de mi poderdante, la SANCION MORATORIA establecida en el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006 por no haber cancelado a tiempo el valor reconocido por cesantías en la Resolución ya mencionada, mora que ocurrió desde el día 02 de junio de 2017, hasta la fecha de pago- que fue el día 27 de julio de 2017.
Condenar a la entidad demandada a reconocer, liquidar y pagar la indexación de la suma solicitada en el numeral anterior, desde la fecha de pago de las cesantías y hasta la fecha de pago efectivo de la sanción moratoria. Condenar a la demandada a reconocer, liquidar y pagar los intereses de mora, sobre las sumas adeudadas, conforme a lo establecido en el Artículo 192 del C.P.A.C.A. Condenar a la entidad demandada a que de estricto cumplimiento a la sentencia conforme lo disponer el articulo 189 y 192 del C.P.A.C.A Condenar en costas a la demandada tal y como lo dispone el artículo 188 del C.P.A.C.A y lo regulado por el Código General del Proceso.
(…)” Como normas violadas y concepto de la violación, a partir del escrito de demanda, se reproducen como tales, los artículos 25 y 53 de la Constitución Política; los artículos 5 y 15 de la Ley 91 de 1989; 1 y 2 de la Ley 244 de 1995; 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006, en cuanto a su fundamento la Sala entiende y sintetiza así: Las leyes citadas, regularon la situación particular respecto del pago de las cesantías parciales y definitivas de los servidores públicos, en donde ellas establecen un término perentorio para su reconocimiento de 15 días después de radicada la solicitud y 45 días para proceder al pago después de haberse expedido el acto administrativo de reconocimiento.
En ese orden de ideas, argumenta el actor que el reconocimiento y pago, no deben superar los 65 días hábiles después de haberse radicado la solicitud, so pena de generarse una sanción para la entidad, equivalente a un día de salario hasta que se efectúe el pago de la cesantía. Por último, el demandante menciona que en el marco de la emergencia ocasionada por la pandemia del coronavirus COVID-19, el gobierno nacional expidió el Decreto 564 de 2020 por medio del cual se suspendieron los términos de prescripción y caducidad, por lo tanto, no opero la prescripción referida en el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral.
Contestación de demanda. La Fiduprevisora en calidad de vocera del Ministerio de Educación - FOMAG, contesto extemporáneamente la demanda. La sentencia apelada. El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Mocoa, mediante sentencia de fecha quince (15) de noviembre de dos mil veintitrés (2023), resolvió conceder parcialmente las pretensiones de la demanda, considerando que de conformidad a las pruebas allegadas al proceso se tiene que la solicitud de reconocimiento de la cesantía fue realizada el 20 de febrero de 2017, cuyo acto administrativo debió expedirse el 8 de marzo de 2017, entonces los diez (10) días de ejecutoria vencían el 23 de marzo de 2017, de ahí que, los cuarenta y cinco (45) días para hacer el pago vencían el 1ro de junio de 2017, por lo tanto, desde el 2 de junio de 2017 se contabiliza la sanción moratoria.
Aduce que en lo relacionado con la prescripción de la sanción moratoria, el demandante la presentó en término, pues según lo referido en el Decreto 564 del 15 de abril de 2020, el cual reglamentó la suspensión de términos procesales de prescripción y caducidad, determinó que “…entre el 16 de marzo de 2020 y el 30 de junio de 2020 estuvieron suspendidos los términos judiciales y si el plazo que restaba para interrumpir la prescripción al momento de la suspensión de términos era inferior a 30 días, se adicionó un mes más para hacerlo.
Siendo esto así, en el presente caso no operó el fenómeno de la prescripción del derecho establecida en el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral, aplicable al caso, pues los términos judiciales y administrativos estuvieron suspendidos por 104 días, que deben ser adicionados al término inicial de 3 años con que se contaba para a radicación de la petición que interrumpiera la prescripción…”.
La apelación de la parte demandada Ministerio de Educación – FOMAG - Fiduprevisora. La parte demandada, afirma en su escrito de apelación que operó la prescripción extintiva del derecho de reconocimiento y pago de sanción mora por el retardo en el desembolso de la cesantía al actor, de conformidad al art. 2512 del Código Civil y el art. 151 del Código Procesal del Trabajo, para ello realiza el siguiente cuadro: Bajo ese contexto, el demandado infiere que para el momento en que se radica la solicitud de reconocimiento de la sanción mora, esto es el 10 de agosto de 2020, a la misma ya le había operado el fenómeno de la prescripción, pues ya habían pasado más de 3 años, dado que la obligación se causó el 6 de junio de 2017 y la reclamación se presentó el 10 de agosto de 2020.
De otra parte, menciona que según la Ley 244 de 1995 y la Ley 1071 de 2006 las cuales regulan el pago de las cesantías y la sanción moratoria por el pago tardío a los servidores públicos a nivel general, de esa norma, no es posible concluir que sea aplicable de manera directa a los docentes del FOMAG, pues habla de manera general a los servidores públicos, sin especificar que se entienden comprendidos los docentes del sector oficial.
Finalmente, menciona que el Decreto 2831 de 2005 es el acto administrativo que determina los términos para pagar la mentada sanción y no la Ley 1071 de 2006, puesto que, se trata de una norma de carácter especial y de un procedimiento exclusivo. El trámite de segunda instancia. Cumplido el trámite legal correspondiente en primera instancia, y realizado el reparto del proceso ante el Tribunal Administrativo de Nariño, esa Corporación mediante auto admitió el recurso de apelación, el día 16 de abril de 2024 (índice 00004, SAMAI), posteriormente, el Consejo Superior de la Judicatura mediante Acuerdo No. PCSJA23-12125 del 19 de diciembre de 20231 dispuso la creación del Tribunal Administrativo del Putumayo y el Distrito Judicial Administrativo del Putumayo, conformado por el Circuito Judicial Administrativo de Mocoa, que comprende territorialmente a todos los municipios del departamento del Putumayo.
Teniendo en cuenta lo anterior, el Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño mediante Acuerdo No. CSJNAA24-124 del 24 de mayo de 20242, redistribuyó 776 procesos de primera y segunda instancia de los despachos 001, 002, 003, 004, 005 y 006 del Tribunal Administrativo de Nariño a los despachos 001, 002 y 003 del Tribunal Administrativo del Putumayo.
Así mismo, este Acuerdo anexó un documento que contiene los expedientes objeto de la redistribución, y asignó a este despacho, el medio de control de la referencia, el cual fue avocado mediante auto del 16 de julio de 2024 (índice 00010, SAMAI). CONSIDERACIONES DE LA SALA. Contenido: 2.1. Competencia. 2.2. Legitimación en la causa. 2.3. Problema Jurídico. 2.4.
Tesis de la Sala. 2.5. Fundamentos Jurídicos que soportan la tesis de la Sala. 2.5.1. Sanción mora por pago tardío de las cesantías en docentes. 2.5.2. De la Prescripción. 2.6. Análisis y decisión del caso concreto. 2.7. La condena en costas. Competencia. Conforme a lo dispuesto en el artículo 153 y 243 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación de las sentencias dictadas en primera instancia por los Juzgados Administrativos de su jurisdicción territorial.
Legitimación en la causa. Está demostrada la capacidad sustantiva y procesal de la parte demandante y las entidades demandadas, además de asistirles interés en la decisión del presente asunto, máxime si la parte demandante en este caso ejerció su derecho de postulación por conducto de apoderado idóneo. Problema Jurídico. Establecer si se configura el fenómeno de la prescripción de la sanción moratoria reconocida en primera instancia a favor de la demandante frente a las cesantías pagadas de forma extemporánea por la entidad demandada y, en 1 Acuerdo No. PCSJA23-12125 del 19 de diciembre de 2023 “Por medio del cual se crean unos despachos y cargos de carácter permanente en la Jurisdicción Contencioso Administrativa y se dictan otras disposiciones”. 2 Acuerdo No. CSJNAA24-124 del 24 de mayo de 2024 “Por el cual se redistribuyen procesos de los Despachos 001, 002, 003, 004, 005 y 006 del Tribunal Administrativo de Nariño a los despachos 001, 002 y 003 del tribunal Administrativo del Putumayo, creados mediante Acuerdo No. PCSJA23-12125 de 2023”. consecuencia, ¿hay lugar al reconocimiento de la sanción moratoria contenida en la Ley 1071 de 2006? Tesis de la Sala.
Conforme al material probatorio aportado con la demanda, se determina que, en el caso bajo estudio, la sanción moratoria causada el 06 de junio de 2017 se encuentra prescrita. Por lo tanto, como se analizará en líneas posteriores, se negará a los pedimentos del recurso de apelación interpuesto por la FIDUPREVISORA como vocera del Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, modificando y confirmando en lo demás, el fallo de primera instancia. Fundamentos jurídicos que soportan la tesis de la Sala.
Sanción mora por pago tardío de las cesantías en docentes. Con el fin de desatar la controversia planteada, la Sala inicialmente hará referencia a las normas y la jurisprudencia que regula la materia, para posteriormente adentrarse en el estudio del caso concreto, así: La Ley 91 de 1989 en su artículo 15, creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, y consagró el pago de Cesantías bajo régimen de retroactividad para los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989 y de anualidad para los docentes nacionalizados vinculados antes de esa fecha y los nacionalizados vinculados a partir del 1º de enero 1990.
A su vez la Ley 244 de 2005 modificada por la Ley 1071 de 2006, establece los términos para resolver las solicitudes de liquidación de cesantías y su pago oportuno, además de la sanción en caso de mora, dichas normas aseveran lo siguiente: “(…) Artículo 4°. Términos. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.
Parágrafo. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes. Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo.
Artículo 5°. Mora en el pago. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.
Parágrafo. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este. (…)” De acuerdo con los artículos 4° y 5º de la Ley 1071 de 2006, respectivamente, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, la respectiva resolución de reconocimiento.
En el evento de que la solicitud esté incompleta, deberá informársele al peticionario para que la subsane, contándose luego de la subsanación el término para expedir el acto de reconocimiento. A su vez, la entidad pagadora tendrá como plazo máximo cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la fecha en que cobre firmeza el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías, para cancelarlas.
Por su parte, el Consejo de Estado en sentencia del 5 de octubre de 2017, expediente 3640-153, aclara cual es la voluntad del legislador, al proferir la Ley 1071 de 2006, la cual no era la de excluir a los docente oficiales sino equipararlos a los demás servidores públicos. En forma concreta expresó: “(…) Aplicación de la Ley 1071 de 2006 al personal docente del sector oficial.
(…) Se concluye de lo hasta aquí expuesto, que la intención o voluntad del legislador, al proferir la Ley 1071 de 2006, no era la de excluir a los docentes oficiales sino equipararlos a los demás servidores públicos, en relación con la norma que consagró la oportunidad para la liquidación y pago del auxilio de cesantías, que no había sido contemplada en la diversidad de regímenes laborales aplicables al Magisterio los cuales hasta entonces no regulaban la sanción por mora frente al incumplimiento del empleador.
Lo anterior, sin detrimento de los derechos adquiridos consignados en las disposiciones de las entidades territoriales, por lo que, en los artículos 2 y 15 de la Ley 91 de 1989 se estableció la regla según la cual, los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, mantendrían el régimen 3 Consejo de Estado, Subsección A, Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
Sentencia del 5 de octubre de 2017. Número interno: Radicación número: 73001-23-33-000-2014- 00416-01(3640-15). CP: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ. Actor: MARTHA CECILIA GUZMÁN TORRES. Demandado: Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. prestacional que habían venido gozando en cada entidad territorial y para quienes ingresaran con posterioridad a esa fecha, adoptar las disposiciones que rigen para los empleados públicos del orden nacional.
Por consiguiente, frente al vacío normativo de las disposiciones establecidas por las entidades territoriales a las que se encontraban adscritos los docentes, por las cuales se continuaban rigiendo aquellos vinculados antes del 31 de diciembre de 1989 y dado el ámbito de aplicación de la Ley 1071 de 2006 a todos los servidores públicos, salvo las excepciones previstas en la ley, dicha norma resulta aplicable a aquellos afiliados al FOMAG, en virtud del principio constitucional in dubio pro operario, como se sustentará más adelante.(…)” Frente al reconocimiento y pago de sanción moratoria por pago tardío de las cesantías a los docentes del sector oficial, en sentencia de unificación del 18 de julio de 2018 el Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda, expediente No. 73001-23-33-000-2014-00580-01 – No. Interno: 4961- 2015, dispuso in extenso las siguientes reglas: “(…)
PRIMERO: UNIFICAR JURISPRUDENCIA en la sección segunda del Consejo de Estado, para señalar que el docente oficial, al tratarse de un servidor público le es aplicable la Ley 244 de 1995 y sus normas complementarias en cuanto a sanción moratoria por mora en el pago de las cesantías.
SEGUNDO: SENTAR JURISPRUDENCIA en la sección segunda del Consejo de Estado para señalar en cuanto a la exigibilidad de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, las siguientes reglas: En el evento en que el acto que reconoce las cesantías definitivas y parciales se expida por fuera del término de ley, o cuando no se profiere; la sanción moratoria corre 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento, término que corresponde a: i) 15 días para expedir la resolución; ii) 10 días de ejecutoria del acto; y iii) 45 días para efectuar el pago.
Así mismo, en cuanto a que el acto que reconoce la cesantía debe ser notificado al interesado en las condiciones previstas en el CPACA, y una vez se verifica la notificación, iniciará el cómputo del término de ejecutoria. Pero si el acto no fue notificado, para determinar cuándo corre la ejecutoria, deberá considerarse el término dispuesto en la ley4 para que la entidad intentara notificarlo personalmente, esto es, 5 días para citar al peticionario a recibir la notificación, 5 días para esperar que compareciera, 1 para entregarle el aviso, y 1 más para perfeccionar el enteramiento por este medio.
Por su parte, cuando el peticionario renuncia a los términos de notificación y de ejecutoria, el acto adquiere firmeza a partir del día que así lo manifieste. En ninguno de estos casos, los términos de notificación correrán en contra del empleador como computables para sanción moratoria. 4 Artículo 69 CPACA. Cuando se interpone recurso, la ejecutoria correrá 1 día después que se notifique el acto que lo resuelva.
Si el recurso no es resuelto, los 45 días para el pago de la cesantía, correrán pasados 15 días de interpuesto.
TERCERO: SENTAR JURISPRUDENCIA en la sección segunda del Consejo de Estado para señalar que, en tratándose de cesantías definitivas, el salario base para calcular la sanción moratoria será la asignación básica vigente en la fecha en que se produjo el retiro del servicio del servidor público; a diferencia de las cesantías parciales, donde se deberá tener en cuenta para el mismo efecto la asignación básica vigente al momento de la causación de la mora sin que varíe por la prolongación en el tiempo.
CUARTO: SENTAR JURISPRUDENCIA en la sección segunda del Consejo de Estado para señalar que es improcedente la indexación de la sanción moratoria por pago tardío de las cesantías. Lo anterior, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA.
QUINTO: Señalar que el efecto de la presente sentencia de unificación será retrospectivo, y por ende, aplicable de manera obligatoria los trámites pendientes de resolver en sede gubernativa y judicial. Por lo anterior, esta providencia no podrá aplicarse de manera retroactiva, respetando así la cosa juzgada de los conflictos decididos con antelación. (…)
DÉCIMO: INAPLICAR por ilegal el Decreto 2831 de 2005, e INSTAR a los entes territoriales y al Fomag a que las solicitudes de reconocimiento de cesantías definitivas promovidas por los docentes sean tramitadas en atención a lo previsto en la Ley 1071 de 2006, y al Gobierno Nacional a que disponga una reglamentación acorde con esta norma.” Teniendo en cuenta lo anterior, en caso de mora, la entidad obligada debe reconocer y pagar al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las cesantías.
En la sentencia pluricitada, se sostiene que, a los términos legales, se deben sumar 10 días de ejecutoria de la resolución que reconoce las cesantías (arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 2011), sin embargo, en aquellos casos en los cuales el titular renuncia al término de ejecutoria, necesariamente no habrá de contarse. El alto tribunal, aclara que, si el acto administrativo que reconoce las cesantías se expide en un término inferior a los 15 días, la ejecutoria de 10 días del referido acto corre a partir del día siguiente.
Vencido este plazo, inicia el cómputo de los 45 días para efectuar el pago. Estos términos fueron explicados por el alto tribunal mediante el siguiente cuadro: De la Prescripción. Considerando los argumentos planteados en el recurso de apelación planteado por la Fiduprevisora, resulta indispensable entrar a analizar la figura de la prescripción que se configura frente a la sanción moratoria por el retardo en el pago de las cesantías, cuyo tema ha sido referido por la Sección Segunda del H. Consejo de Estado, en sentencia de unificación SUJ-034-CE-S2-2023 de fecha 02 de noviembre de 20236, explicando lo siguiente: “(…) la prescripción extintiva, que se analiza en este asunto, es un modo de extinguir derechos u obligaciones, como resultado de su no reclamación, alegación o defensa durante el tiempo determinado por la ley, por cualquier razón subjetiva que motive la inacción de su titular, dejando salvas las 5 En la hipótesis N° 6 en el acápite “CORRE EJECUTORIA” el Consejo de Estado anotó lo siguiente: Se consideran los supuestos de los artículos 68 y 69 del CPACA según los cueles, la entidad tuvo 5 días para citar al peticionario a recibir notificación personal, 5 días más para que comparezca, 1 día para entregarle el aviso, y 1 día para perfeccionar la notificación por este medio.
Estas diligencias totalizan 12 días. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de Sección Segunda, radicación No. 080012333000201200200-02 (2459-2014), sentencia del 25 de agosto de 2016, M.P. Luis Rafael Vergara Quintero. suspensiones determinadas por la ley en favor de ciertas personas7. Esta figura surge de la necesidad de establecer un límite temporal para el ejercicio de los derechos, con el fin de proporcionar un nivel mínimo de certeza y seguridad jurídica a las relaciones interpersonales y se relaciona con el deber que tiene cada persona de reclamar en tiempo sus derechos, bajo el riesgo de perder la oportunidad de ejercerlos.
En el ámbito contencioso administrativo, este instituto protege el interés general, el patrimonio público, la seguridad jurídica y la certeza del derecho, al impedir el reconocimiento de derechos que fueron reclamados tardíamente por parte de sus titulares, como consecuencia de su propia incuria. Por ello, dentro del abanico de obligaciones que tiene el juez, como director del proceso, está la de analizar de manera oficiosa si en el asunto sometido a su conocimiento ha operado o no este fenómeno extintivo, sin perjuicio, claro está, de la no reformatio in pejus (art. 187 del CPACA).
De manera que la prescripción extintiva puede invocarse por vía de excepción o declararse de oficio. Precisado lo anterior, es pertinente traer a colación la sentencia de unificación CE-SUJ2 004 de 2016, mediante la cual se fijó como regla jurisprudencial que las cesantías definitivas son una prestación que está sometida al fenómeno de la prescripción. En la referida sentencia se dispuso que cuando la mora en el pago de las cesantías no sea producto de la negligencia del empleador sino atribuible al empleado, la prestación estará afectada por el fenómeno prescriptivo, pues la omisión de este último en atender los requerimientos que el empleador le formule para disponer su pago no puede redundar en un beneficio injustificado a su favor.
En la referida sentencia, se estableció como precedente frente a la sanción moratoria por el pago tardío o no pago de las cesantías, que está sometida al fenómeno de prescripción trienal, pues por tratarse de una pena no puede considerarse como un derecho imprescriptible.” Asimismo, el H. Consejo de Estado estableció en sentencia de unificación CESUJ004 del 25 de agosto de 20168, que la prescripción es trienal de conformidad al art.151 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social9.
Esto obedece a que las Subsecciones A y B de dicha Corporación, han aplicado la prescripción trienal en asuntos relativos a sanción moratoria, puesto que, los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, no expresaron que la prescripción allí establecida se refiera a la mentada figura, en ese sentido, ese criterio se ha mantenido pacifico en la jurisprudencia de la Sección Segunda, esto es aplicar para efectos de la sanción moratoria, el término de prescripción extintiva de tres años consagrado en el artículo 151 del CPTSS. 7 Corte Constitucional sentencia C – 091 de 2018. 8 CONSEJO DE ESTADO, SECCION SEGUNDA, C. P.: LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO, Sentencia de unificación jurisprudencial CE- SUJ004 de 25 de agosto 2016, Rad.: 08001-23-31-000-2011-00628-01(0528- 14), CE-SUJ2-004-16. 9 ARTICULO 151.
PRESCRIPCION. Las acciones que emanen de las leyes sociales prescribirán en tres años, que se contarán desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible. El simple reclamo escrito del trabajador, recibido por el {empleador}, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpirá la prescripción, pero sólo por un lapso igual.
De igual manera, es relevante indicar el momento en que surge el derecho a reclamar el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, es decir, cuando se hace exigible la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, y en ese sentido, en la pluricitada sentencia de unificación del 18 de julio de 201810, aseveró lo siguiente: "( )SEGUNDO: SENTAR JURISPRUDENCIA en la sección segunda del Consejo de Estado para señalar en cuanto a la exigibilidad de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, las siguientes reglas: En el evento en que el acto que reconoce las cesantías definitivas y parciales se expida por fuera del término de ley, o cuando no se profiere; la sanción moratoria corre 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento, término que corresponde a: 15 días para expedir la resolución; ii) 10 días de ejecutoria del acto; y iii) 45 días para efectuar el pago ( )" Para la contabilización de la prescripción de la sanción moratoria establecida para las cesantías, a efectos de su procedencia, no debe ser considerada una prestación periódica sino una penalidad indivisible de ejecución instantánea, por lo tanto, no es posible reconocer una prescripción parcial sino total, a esta conclusión arribó el H. Consejo de Estado11, diciendo: “(…) Si bien la sanción se causa y acumula diariamente, no puede ser considerada como una prestación periódica por tratarse de una penalidad indivisible de ejecución instantánea, por tanto, está sujeta a un plazo de prescripción establecido por la ley.
En otras palabras, aunque la penalidad acrecienta con el tiempo, esta acumulación no la convierte en una obligación sin restricciones, ya que el término de prescripción define un límite claro hasta cuándo se puede reclamar. Lo anterior explica que el fenómeno de la prescripción opera en aquellos casos en los cuales el reclamo de la penalidad se haya efectuado después de los tres años contados desde la exigibilidad de la sanción y el efecto extintivo se proyecta a todas las sumas causadas y no reclamadas oportunamente por la inacción del interesado (prescripción total), sin que resulte procedente reconocer la sanción moratoria de manera parcial o fraccionada tomando como fecha los tres años anteriores a la reclamación (prescripción parcial).
En consecuencia, no resulta admisible que el interesado alegue a su favor su propia negligencia en la reclamación oportuna y pretenda que se extienda en el tiempo la posibilidad de solicitar el reconocimiento y pago de la penalidad, inobservando que la prescripción trienal de la sanción moratoria derivada del pago tardío o no pago de las cesantías definitivas, comienza a contabilizarse una vez la penalidad esté lista para ser reclamada, esto es, desde que aquella obligación se hace exigible.
(…)” 10 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá D. C. dieciocho (18) de julio de dos mil dieciocho (2018). Radicación número: 73001-23-33-000-2014-00580-01(4961-15) 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación SUJ-034-CE-S2-2023 de fecha 02 de noviembre de 2023, M.P. GABRIEL VALBUENA HERNANDEZ.
Finalmente, se estableció la siguiente regla jurisprudencial: “i) El plazo trienal de la prescripción de la sanción moratoria por el incumplimiento en el pago de las cesantías definitivas, regulado por el artículo 151 del CPTSS, se inicia a contabilizar desde que la penalidad se hace exigible, esto es, al vencimiento del plazo legal para el pago de la prestación social.
Si el reclamo de la sanción se presenta después de los tres años contados desde su exigibilidad, se configura la prescripción total.”12 Análisis y decisión del caso concreto. De lo analizado anteriormente, se tiene que el juez a quo accedió a la pretensión principal de la demanda, al considerar que hubo mora en el pago de las cesantías de la demandante, ya que la resolución de reconocimiento de cesantías fue expedida y notificada al demandante extemporáneamente, puesto que debió expedirse el 8 de marzo de 2017, entonces los diez (10) días de ejecutoria vencían el 23 de marzo de 2017, de ahí que, los cuarenta y cinco (45) días para hacer el pago vencían el 1ro de junio de 2017, por lo tanto, desde el 2 de junio de 2017 se contabiliza la sanción moratoria.
Aunado a lo anterior señala que la prescripción de la sanción moratoria, no fue ocasionada teniendo en cuenta lo referido en el Decreto 564 del 15 de abril de 2020, el cual reglamentó la suspensión de términos procesales de prescripción y caducidad en época de pandemia por Coronavirus COVID-19. El apoderado judicial de la parte demandada -Fiduprevisora- manifestó su desacuerdo frente a la decisión de primera instancia, considerando que la solicitud de reconocimiento de la sanción por mora en el retardo en el pago de las cesantías, se encuentra prescrita, porque se realizó pasados 3 años de conformidad al art. 151 del Código Procesal del Trabajo, es decir, que la obligación se hizo exigible el 6 de junio de 2017 y la solicitud de dicho reconocimiento se hizo el 10 de agosto de 2020; asimismo, menciona que no es posible concluir que la sanción es extensible de manera directa a los docentes del FOMAG, pues habla de manera general a los servidores públicos, sin especificar que se entienden comprendidos los docentes del sector oficial y que la norma aplicable es el Decreto 2831 de 2005 y no la Ley 1071 de 2006.
En tal sentido, la Sala analizará en el caso concreto, con el fin de dilucidar si operó o no, el fenómeno de la prescripción frente al reconocimiento de sanción moratoria a favor de la demandante. Al efecto, es necesario examinar los elementos probatorios sustento de los fundamentos fácticos de la parte demandante, así: El 20 de febrero de 2017 la demandante solicitó el reconocimiento y pago de 12 Ibidem. cesantías parciales en condición de docente nacionalizada, adscrita a la planta de personal del Departamento del Putumayo, conforme se ve en la parte considerativa de la Resolución 1246 del 27 de abril de 2017 (índice 00001, SAMAI, fl. 13 archivo 0001 OneDrive).
A través de la Resolución No. 1246 del 27 de abril de 2017, expedida por la Secretaría de Educación del Departamento del Putumayo, en representación de la Nación, se reconoció cesantía parcial a favor de la docente ELVIA ESTHER MOLINA PRIETO, por valor de $15.370.676. Se notifica personalmente el 5 de mayo de 2017 (índice 00001, SAMAI, fl. 14 archivo 0001 OneDrive).
La Fiduprevisora S.A. hace constar mediante oficio del 26 de agosto de 2020 al demandante, que el FOMAG programó pago de cesantía parcial reconocida por la Secretaría de Educación del Departamento del Putumayo, a la docente Elvia Esther Molina Prieto, mediante Resolución 1246 de fecha 27 de abril de 2017, quedando a disposición a partir del 27 de julio de 2017, por valor de $ 15.370.676 (índice 00001, SAMAI, fl. 15 archivo 0001 OneDrive).
La demandante en escrito con destino a la Nación-Ministerio de Educación- FOMAG, realizó petición para el reconocimiento y pago de indemnización moratoria por pago tardío de la cesantía, el 10 de agosto de 2020. (índice 00003, SAMAI, f. 30 archivo 1 OneDrive). De conformidad a las pruebas, se puede dilucidar que los plazos descritos debieron transcurrir, así: Conforme al material probatorio aportado con la demanda y el expediente administrativo del actor (índice 00001, SAMAI, archivo 0017 OneDrive), la Sala determina que, en el caso bajo estudio, se verifica que la Resolución No. 1246 del 27 de abril de 2017, se expidió por fuera del término de 15 días hábiles de conformidad al art. 4 de la Ley 1071 de 2006.
Establecido lo anterior, es pertinente traer a colación la hipótesis pertinente al caso, es decir la número 2, así: En consecuencia, una vez contabilizados los setenta (70) días posteriores a la solicitud de reconocimiento, la sanción moratoria se causó periódicamente desde el 06 de junio de 201713 al 26 de julio de 201714, en ese sentido, se advierte que existe imprecisión por parte del Juez de Primera Instancia en las fechas en las que reconoció los días de mora en el presente asunto.
Por su parte, se verifica que la petición de pago de la sanción fue presentada ante el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Fiduprevisora, el 10 de agosto de 2020, lo que indica, conforme a la jurisprudencia acogida y referida en los fundamentos de esta providencia15, que la petición del demandante se formuló cuando se habían excedido los 3 años desde que la obligación se hizo exigible, y ello conllevaría a que en principio se configure la prescripción extintiva de la sanción moratoria, sino fuera porque el Decreto 564 de 2020 “Por el cual se adoptan medidas para la garantía de los derechos de los usuarios del sistema de justicia, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica” - norma vigente en la época de los hechos-, estipuló en su artículo 1ro lo siguiente:
ARTÍCULO
1. SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS DE PRESCRIPCIÓN Y CADUCIDAD. Los términos de prescripción y de caducidad previstos en cualquier norma sustancial o procesal para ejercer derechos, acciones, medios de control o presentar demandas ante la Rama Judicial o ante los tribunales arbitrales, sean de días, meses o años, se encuentran suspendidos desde el 16 de marzo de 2020 hasta el día que el Consejo Superior de la Judicatura disponga la reanudación de los términos judiciales.
El conteo de los términos de prescripción y caducidad se reanudará a partir del día hábil siguiente a la fecha en que cese la suspensión de términos judiciales ordenada por el Consejo Superior de la Judicatura. No obstante, cuando al decretarse la suspensión de términos por dicha Corporación, el plazo que restaba para interrumpir la prescripción o hacer inoperante la caducidad era inferior a treinta (30) días, el interesado tendrá un mes contado a partir del día siguiente al levantamiento de la suspensión, para realizar oportunamente la actuación correspondiente. 13 Fecha de inicio de la mora, tras contabilizar el término para pago oportuno de las cesantías solicitadas. 14 Día antes a la fecha de pago efectivo de las cesantías. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de Sección Segunda, radicación 08001 23 31 000 2011 00628-01 (0528-14), sentencia del 25 de agosto de 2016, M.P. Luis Rafael Vergara Quintero y sentencia de unificación SUJ-034-CE-S2-2023 de fecha 02 de noviembre de 2023, M.P. GABRIEL VALBUENA HERNANDEZ.
PARÁGRAFO. La suspensión de términos de prescripción y caducidad no es aplicable en materia penal. Lo anterior quiere decir, que la suspensión de los términos de prescripción, según esa normatividad, tenía como finalidad garantizar que los administrados y usuarios de la administración de justicia pudieran ejercer sus derechos oportunamente sin verse afectados por el cierre transitorio de los juzgados o para reclamar sus derechos, derivada de la contingencia por pandemia de Coronavirus, así como propender por el aislamiento preventivo obligatorio y la tranquilidad de las personas en la defensa de sus intereses.
Así las cosas, la consecuencia jurídica directa de la entrada en vigor del Decreto 564 de 2020, consistía en que, si la persona quería adquirir o extinguir un derecho, los días que corrieron desde el 16 de marzo de 2020 hasta el 1 de julio de 2020 no debían ser incluidos en la cuenta, es de anotar que esta última fecha fue la que levantó la suspensión de términos judiciales en todo el país de conformidad con lo prescrito en el Acuerdo PCSJA20-11567 del Consejo Superior de la Judicatura.
Por su parte, la Corte Constitucional a través de la sentencia C-213 de 2020 realizó estudio de constitucionalidad del pluricitado decreto, el cual lo declaró exequible, y en lo que tiene que ver con la prescripción, se indicó que existía proporcionalidad en las medidas respecto de la gravedad de la crisis, puesto que la finalidad fue “salvaguardar los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, para lo cual es indispensable suspender los términos de caducidad y prescripción desde el 16 de marzo de 2020, fecha a partir de la cual el Consejo Superior de la Judicatura suspendió los términos judiciales de conformidad con el Acuerdo PCSJA20-11518, y hasta cuando esta Corporación disponga su reanudación”.
Así, en términos generales, este decreto legislativo busca salvaguardar los derechos de los usuarios del sistema judicial para la protección de sus derechos y mecanismos de acceso a la administración de justicia, particularmente, en lo relativo al conteo de los términos de prescripción y caducidad, ante la suspensión de términos judiciales ordenada por el Consejo Superior de la Judicatura.
Con tal propósito, este decreto legislativo instituye, en términos generales, las siguientes medidas: (i) suspensión de términos de prescripción y caducidad previstos en cualquier norma sustancial o procesal; (ii) el conteo de su reanudación cuando el plazo para interrumpir la prescripción o hacer inoperante la caducidad fuera inferior a treinta (30) días;
(iii) aclaración que la suspensión de términos prevista en el decreto no es aplicable en materia penal; y, (iv) suspensión de términos procesales para el desistimiento tácito y los términos de duración del proceso, así como su reanudación.”. Posteriormente, la Corte indicó que la suspensión de términos ante autoridades administrativas, en el ejercicio de funciones tanto administrativas, como jurisdiccionales, es un asunto regulado en el Decreto Legislativo 491 de 2020, razón por la cual el Decreto Legislativo 564 de 2020 no realiza una discriminación frente al primero, en ese sentido, la Sala establece que en lo relacionado con la prescripción cuyo fenómeno puede ser interrumpido en sede administrativa pero con incidencia en el ámbito judicial, el mismo debe ser tenido en cuenta de manera armónica, a efectos de contabilizar el término de prescripción. 6.
Así las cosas, teniendo en cuenta el parámetro de suspensión del mencionado decreto, se puede concluir que, la parte demandante presentó oportunamente la aludida reclamación, según se infiere de los momentos relevantes que se registran en el siguiente cuadro: Al respecto, y tal como se enunció con anterioridad, la mora empezó a causarse desde el 6 de junio de 2017; por lo tanto, a partir de ese momento se hizo exigible y, en tales condiciones, debía reclamarse ante la administración, a más tardar, el 6 de junio de 2020; sin embargo, en esa fecha se encontraba suspendidos los términos de prescripción y caducidad para ejercer derechos e impetrar acciones de conformidad a lo antes expresado, motivo por el cual, una vez se restableciera los términos, esto es el 01 de julio de 2020, debía contabilizarse el tiempo que faltaba, es decir, 02 meses y 21 días, en cuyo caso resulta ser el día 22 de septiembre de 2020, en ese orden de ideas, al radicar la reclamación administrativa el 10 de agosto de 2020, la prescripción no había operado, por lo tanto, no le asiste razón al apelante.
De otro lado, es importante mencionar que de acuerdo con el precedente de unificación jurisprudencial del 18 de julio de 201816, se concluye que, los docentes oficiales sí les son aplicables, en materia de sanción moratoria, las previsiones de la Ley 244 de 1995 y 1071 de 2006, y que no es posible la aplicación del Decreto 2831 de 2005, puesto que, la ley prevalece sobre el decreto reglamentario y en tal virtud, deberá aplicarse tal disposición legal en lo concerniente a los términos para 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia SUJ-012-S2 del 18 de julio de 2018, radicación 73001-23- 33-000-2014-00580-01, número interno 4961-15. el reconocimiento de las cesantías parciales o definitivas de docentes, dada su naturaleza jurídica de servidores públicos, así como la sanción moratoria.
Finalmente, la Sala procede en el sub lite a confirmar la sentencia de primera instancia, la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, no sin antes hacer una modificación al numeral segundo, puesto que, los días en que se incurrió en mora fueron desde el 5 de junio hasta el 27 de julio de 2017, según el conteo realizado en esta providencia. La condena en costas.
En cumplimiento a lo consagrado en el artículo 188 del CPACA17, en concordancia con el artículo 365 del CGP, se condenará en costas en esta instancia a la parte demandada, en virtud a que el recurso de apelación no prosperó. En mérito de lo expuesto, la sala de decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL PUTUMAYO, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Constitución Política y la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: MODIFICAR el numeral segundo (2do) de la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Mocoa, el quince (15) de noviembre de dos mil veintitrés (2023), la cual quedará así: “SEGUNDO. - A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a al FONDO NACIONAL DE PREST MAGISTERIO – FOMAG, y al Departamento del Putumayo a que reconozca, liquide y pague a la señora ELVIA ESTHER MOLINA PRIETO, identificada con la cédula de ciudadanía No. 41.106.579, la sanción moratoria, correspondiente a la suma resultante de los días en que la demandada incurrió en mora, esto es, desde el 6 de junio de 2017, hasta el 27 de julio de 2017.
En consecuencia, la condena implica el reconocimiento y pago de un día de salario -vigente para la época de causación, es decir para el año 2017 -por cada día de retardo dentro del transcurso de la mora.”
SEGUNDO: CONFIRMAR en todo lo demás la sentencia de primera instancia, de conformidad a lo antes expuesto.
TERCERO: CONDENAR en costas en esta instancia a la parte demandada, según lo señalado en la parte motiva de esta providencia. 17 ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.
CUARTO: DEVOLVER por la Secretaría de esta Corporación, una vez en firme este proveído, el expediente al Juzgado de origen, previas las constancias en la plataforma SAMAI.
NOTIFÍQUESE, Y CÚMPLASE Esta providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente aplicativo Samai) MANUEL ALÍ RODRÍGUEZ MUSTAFÁ Magistrado (Firmado electrónicamente aplicativo Samai) GLORIA EUGENIA DOMÍNGUEZ BETANCUR Magistrada (Firmado electrónicamente aplicativo Samai) MARCO ANTONIO MUÑOZ MERA Magistrado