1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA SALA DE ORALIDAD M.P. LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Ibagué, veintiséis (26) de octubre de dos mil veintitrés (2023) IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 73001-33-33-005-2018-00398-01 Demandante: Wilson Leal Echeverry Apoderado: Actúa a nombre propio Demandado: Municipio de Ibagué Apoderado: Oscar Humberto Rayo Torres Tema: Bienes de interés cultural ASUNTO Decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 18 de octubre de 2023 por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda Wilson Leal Echeverry1, en ejercicio del medio de control de nulidad, instauró demanda contra el Municipio de Ibagué, a fin de que se declare la nulidad de los artículos 1, 2, 3, 4, 5 y 9 del Decreto 1000-0117 del 21 de febrero de 2018, “POR MEDIO DEL CUAL SE DELIMITAN LAS ZONAS DE INFLUENCIA DE LOS BIENES DE INTERÉS CULTURAL DE ÁMBITO MUNICIPAL BICPAL DEL ÁREA CÉNTRICA Y DEL BICPAL CONJUTO ARQUITECTÓNICO TEMPLO DEL CARMEN – CLAUSTRO SAN JOSÉ;
Y SE DEFINEN CRITERIOR DE INTERVENCIÓN”. En subsidio a la pretensión anterior, pide que se declare la nulidad parcial de las mismas disposiciones normativas. 1.2. Hechos Las circunstancias fácticas expuestas por el actor con relevancia respecto a las pretensiones de la demanda son las siguientes: Indicó que el 21 de febrero de 2018 el alcalde municipal de Ibagué expidió el Decreto 1000-0117, “POR MEDIO DEL CUAL SE DELIMITAN LAS ZONAS DE INFLUENCIA DE LOS BIENES DE INTERÉS CULTURAL DE ÁMBITO MUNICIPAL BICPAL DEL ÁREA CÉNTRICA Y DEL BICPAL CONJUTO ARQUITECTÓNICO TEMPLO DEL CARMEN – CLAUSTRO SAN JOSÉ;
Y SE DEFINEN CRITERIOR DE INTERVENCIÓN.” 1 Actuando a nombre propio. 2 Señaló que el referido decreto se expidió con fundamento en los artículos 132 y 200 del Acuerdo 116 de 2000, y los artículos 87, 243, 268 y 286 del Decreto 1000- 823 de 2014. Dijo que la determinación de las zonas de influencia polígono 1 (CENTRO TRADICIONAL) y polígono 2 (TEMPLO DEL CARMEN - CLAUSTRO SAN JOSÉ), en el Decreto 1000- 0117 de 21 de febrero de 2018, está motivado en los bienes de interés cultural descritos en el artículo 132 del Acuerdo 116 de 2000.
Expresó que el Acuerdo Municipal 116 de 2000, que estableció e incorporó bienes de interés cultural en el Municipio de Ibagué, no estaba vigente para la fecha de expedición del Decreto 1000-0117 del 21 de febrero de 2018, por cuanto fue derogado por los artículos 511 y 512 del Decreto 1000-0853 de 2014. 1.1.3. Normas violadas y concepto de violación Citó como normas violadas los artículos 1°, 2, 40, 58, 71, 72, 287-2, 311, 313, 315 de la Constitución; las Leyes 1551 de 2012, 397 de 1997, 388 de 1997 y 1185 de 2008; y los Decretos 1080 de 2015, 763 de 2009 y 1000-0823 de 2014.
En cuanto al concepto de violación, precisó que las disposiciones acusadas están afectadas de nulidad por infracción de las normas en que debían fundarse, violación de la ley y falsa motivación. 1.2. Contestación de la demanda El Municipio de Ibagué no intervino en esta etapa procesal. 1.3. Sentencia de primera instancia El Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, en sentencia proferida el 18 de octubre de 2019, decidió negar las pretensiones de la demanda.
Lo anterior encuentra sustento en las siguientes consideraciones: - Frente al cargo de “violación de la ley y los reglamentos”. Explicó que, a través del Acuerdo 116 del 27 de diciembre de 2000, se adoptó el Plan de Ordenamiento Territorial para el Municipio de Ibagué. Sostuvo que, en lo que interesa al presente asunto, la tercera parte del referido instrumento, reglamentó lo correspondiente a la clasificación del territorio, y en el Capítulo 2° señaló y reglamentó las áreas de conservación y protección del patrimonio histórico, cultural y arquitectónico en el municipio.
Manifestó que, posteriormente, con el Decreto 0823 del 23 de diciembre de 2014, se adoptó la revisión y ajuste del Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Ibagué, esto es, del Acuerdo 116 de 2000. Enunció que el decreto en comento fijó dos clases de derogatoria: expresa y tácita, pues, de manera expresa derogó los Acuerdos 0116 de 2000, 009 de 2002 y 028 de 2003; y, de manera tácita derogó las disposiciones que le sean contrarias, en especial las de los Acuerdos 0116 de 2000 y 009 de 2002.
Agregó que, igualmente, dispuso una derogatoria tácita, que determinó, incluso bajo una transición normativa, que mientras se expide la reglamentación de los tratamientos urbanísticos, continuarán vigentes algunas disposiciones del Acuerdo 009 de 2002, 3 y aquellas actuales, (contempladas en ese acuerdo) que no sean contrarias al Decreto 0823 de 2014, aspecto que a su vez quedó exceptuado (como derogatoria expresa) en el artículo 512 transcrito.
Coligió que, mientras se expide la reglamentación correspondiente respecto de tratamientos urbanísticos, continúa vigente el Acuerdo 0116 de 2000 - anterior POT, tanto en los artículos específicos, como en lo que sea compatible con dicha regulación, por cuanto introdujo una modalidad, condición o subordinación para que dicho acuerdo siga produciendo efectos jurídicos, hasta que se dé esa condición. Adicionó que, en el artículo 243 del Decreto 0823 de 2014, se expuso que las disposiciones aplicables a las áreas de conservación y preservación de las obras de interés público y elementos urbanísticos, arquitectónicos, históricos, culturales, recreativos, artísticos y arqueológicos, serían las establecidas en el Acuerdo 028 de 2003 de manera transitoria, señalando que la administración en el término de 12 meses a la vigencia del decreto definirá la reglamentación correspondiente.
Precisó que, de las normas en cita, se podía concluir que la administración contaba con el término de 12 meses para expedir la reglamentación correspondiente de los bienes mencionados, sin embargo, que también se entiende de una manera teleológica del POT (Acuerdo 116 de 2000) y de su revisión y ajuste (Decreto 0823 de 2014), que se pretende en el ámbito territorial, la protección de los ahora denominados Bienes de Interés Cultural, lo cual - según lo probado en el proceso- inició en el año 2000.
Depuso que, así las cosas, aún en el evento de no haberse hecho la reglamentación que se habilitó en el Decreto 0823 de 2014 en el término establecido, ello no significa que los Bienes de Interés Cultural hubieren quedado desprotegidos jurídicamente, dado que seguían siendo regulados por el Acuerdo 0116 de 2000. Esgrimió que el 21 de febrero de 2018, mediante el Decreto 0117, el gobierno municipal reglamentó, definió y delimitó las zonas de influencia de los Bienes de Interés Cultural del ámbito municipal, teniendo como sustento normativo la Ley 397 de 1997, Ley 1185 de 2008, Acuerdo Municipal 116 de 2000 y Decreto 1000-0823 de 2014, como se indicó en párrafos anteriores.
Refirió que la Ley 397 de 1997, modificada por la Ley 1185 de 2008, integró al patrimonio cultural de la Nación, con las consecuencias que ello implica, los bienes de interés cultural del orden municipal y quedaron sujetos a este régimen los bienes declarados como monumentos, áreas de conservación histórica, arqueológica o arquitectónica antes de la promulgación de esa ley, por las autoridades competentes o que hayan sido incorporados en el POT.
Destacó que, si bien la ley dispuso un procedimiento para esa declaratoria, lo determinó así para aquellos bienes materiales o inmateriales que puedan ser patrimonio cultural a partir de su promulgación, no así para aquellos que se declararon o se incorporaron en el POT antes de aquella, para los cuales dispuso una incorporación y protección automática, en los términos de la finalidad de la ley; así que, refiere, no era necesario agotar el procedimiento previo de declaratoria de los bienes de interés cultural previsto en la Ley 397 de 1997, modificada por la Ley 1185 de 2008, como argumenta el demandante, por cuanto el Acuerdo 116 de 2000 expresamente determinó como Conjuntos Urbanos de Especial Interés Histórico o Arquitectónico a los Barrios La Pola e Interlaken para el Municipio de Ibagué, y también por expresa disposición legal (Leyes 397 de 1997 y 1185 de 2008) los bienes así incorporados en el POT conservan esa protección legal. 4 Asentó que, en ese sentido, tampoco puede entenderse expresamente derogado el Acuerdo 0116 de 2000, como argumenta el demandante (cómo se precisó en párrafos anteriores), porque derogó las disposiciones que le sean contrarias de dicho acuerdo, y las que validó el régimen de transición, de esa misma disposición; ya que, la derogatoria tácita aplica cuando existe cambio de legislación y existe incompatibilidad entre la ley antigua y la ley nueva, por lo que ambas deben interpretarse para establecer la vigente en la materia, o la derogatoria total o parcial.
Recalca que desde el Acuerdo 0116 de 2000 existe una protección a los Bienes de Interés Cultural (Conjuntos Urbanos de Especial Interés Histórico o Arquitectónico), que se reiteró en el Decreto 0823 de 2014 (Arts. 242, 243, 280) y finalmente se definió y delimitó sus zonas de influencia. (Decreto 0117 de 2018). Argumentó que el análisis realizado respecto de las anteriores disposiciones, no demuestra incompatibilidad o contradicción entre lo regulado en cada una de ellas respecto de la declaración y protección de los Bienes de Interés Cultural, por el contrario, son acordes, están interrelacionadas, y son compatibles entre sí, y con las disposiciones constitucionales y legales que regulan la materia.
Sumado a que, dijo, no pueden entenderse derogadas parcial o totalmente, por cuanto su vigencia quedó sujeta a una nueva regulación sobre el tema, lo cual no ha existido (o al menos no se acreditó), subsistiendo así como lo establece el Decreto 0823 de 2014, los bienes de interés cultural para el Municipio de Ibagué. - Respecto al cargo de falsa motivación Comunicó que, en este punto, debía reiterarse los argumentos expuestos para resolver el primer cargo, explicando que se precisó los fundamentos que motivaron la expedición del acto administrativo demandado, y que correspondieron a los aspectos normativos, legales y reglamentarios, relacionados con el reconocimiento y declaración de Conjuntos Urbanos de Especial Interés Histórico o Arquitectónico entendidos en la Ley 1185 de 2008 como Bien de Interés Cultural, que continúan vigentes desde el Acuerdo 0116 de 2000, esto quiere decir que fueron incorporados como tal en el respectivo POT, antes de la promulgación de la Ley 1185 de 2008 y por tanto, siguen reconocidos como tal por expresa disposición de la ley.
Aseguró que sí era posible que, mediante el Decreto 1000-0117 del 21 de febrero de 2018, el alcalde del Municipio de Ibagué procediera a definir y delimitar como zonas de influencia de los Bienes de Interés Cultural del Ámbito Municipal en los sectores que se determinaron en dicho acto, por cuanto esa facultad fue otorgada desde el Acuerdo 0116 de 2000, respecto de la reglamentación de los tratamientos urbanísticos y las que hizo referencia en dicho acuerdo, reiterado en el Decreto 1000-0823 de 2014.
Destacó que lo que hizo el decreto demandado fue reglamentar la definición y delimitación de los Bienes de Interés Cultural del Ámbito Municipal en Ibagué, no así la declaratoria o determinación de los bienes con esa naturaleza, facultad que es consecuente con la finalidad de los actos que le sirvieron de fundamento; que además encuentra sustento en la Ley 1185 de 2008 artículo 8 literal b) que establece el procedimiento para la declaratoria de bienes de interés cultural en el orden territorial, al indicar que la declaratoria y el manejo de los bienes de interés cultural del ámbito municipal corresponde a las alcaldías o autoridades respectivas, previo concepto favorable del correspondiente Consejo Departamental de Patrimonio Cultural; lo que significa que el direccionamiento, administración o gobierno de dichos bienes, que implica también un proceso de definición y delimitación de sus zonas de influencia, está habilitado por la ley para que sea realizado por las alcaldías municipales o la autoridad respectiva. 5 - En cuanto al cargo de “violación de la ley” Comentó que, conforme a la Constitución y la Ley, la reglamentación del uso del suelo urbano corresponde a los concejos municipales dentro del marco de los objetivos y criterios que indiquen las leyes, y la creación, cambios o modificaciones del uso del suelo en cada entidad territorial se realizan a través de los planes de ordenamiento territorial, el cual requiere surtir unas instancias de concertación interinstitucional ante diferentes entidades y realizar una consulta democrática entre los habitantes del territorio entre otros aspectos; empero, dice, se considera que en materia de Bienes de Interés Cultural, la regulación es particular y especial, como se ha expuesto hasta el momento.
El que se determine que un bien sea declarado con esas características, y este colindante con otros inmuebles, o estos se hallan ubicados en su área de influencia, (entre otras consecuencias) implica de suyo protección por parte de la ley. Anotó que, teniendo en cuenta esa regulación especial, la cual requiere la intervención de otro tipo de instituciones y autoridades, entre las que se encuentra el Alcalde Municipal, no puede asemejarse su reglamentación a la de los bienes comunes que se ubican en el territorio, y respecto de los cuales se da, en ocasiones una reglamentación incluso más restrictiva que la desarrollada en los Planes de Ordenamiento Territorial; sin embargo, precisa, no se aportó al proceso esa reglamentación, como por ejemplo, el Plan Especial de Manejo y Protección de dichos bienes, para determinar en qué medida, excedió los límites constitucionales y legales tratándose de Bienes de Interés Cultural.
Concluyó que no se advierte que el acto demandado, Decreto 1000-0117 de 2018, sea inconsistente con las previsiones realizadas desde el Acuerdo 0116 de 2000, las ajustadas mediante el Decreto 0823 de 2014, la Ley 1185 de 2008 General de Cultura, respecto de los Bienes de Interés Cultural. Entonces, refiere, el Decreto demandado realiza una delimitación y definición de las zonas de influencia, y no se impone una carga distinta a la que ya existía al definirse algunos bienes de la ciudad como Conjuntos Urbanos de Especial Interés Histórico o Arquitectónico. 1.4.
Recurso de apelación La parte actora formuló recurso de apelación contra la decisión de primera instancia, sustentado en las siguientes razones: -. Primera disconformidad: “LA INTERPRETACIÓN DE LA DEROGATORIA NO ES AJUSTADA A LAS REGLAS CONTENIDAS EN EL DECRETO 1000-823 DE 2014”. Se difiere de las reflexiones interpretativas expuestas por el Juez para considerar que las normas del Acuerdo 0116 de 2000 y 009 de 2002 no fueron derogadas por el Decreto 1000-0823 de 2014, por lo cual el alcalde contaba con las facultades para reglamentar las zonas de influencia con el Decreto 100-0117 de 2018.
El Municipio de Ibagué con la expedición del Acuerdo 0116 de 2000, mediante el cual se aprobó el POT, incorporó unos inmuebles como edificaciones individuales de especial interés. Con ocasión de la incorporación antes descrita, ocurrida con anterioridad al año 2008, conforme lo dispone la Ley 1185 de 2008, están sometidos dichos bienes inmuebles inicialmente a la protección de las normas de rango legal sobre bienes de interés cultural.
Lo antepuesto, no es el aspecto medular de la discusión que se ha propuesto desde la audiencia inicial al fijarse el litigio, pues, no cabe duda alguna que al momento de expedirse el Acuerdo 0116 de 2000 se identifican los bienes de interés cultural 6 municipal, sin embargo, contrario a la inferencia del fallador de primera instancia, con la expedición del Decreto 1000-0823 de 2014 se incurrió en un craso yerro de técnica normativa al implementar derogatorias expresas y tacitas las cuales, en primer lugar, no permiten ahora establecer cuales son los bienes de interés cultural en las diferentes zonas municipales y, en segundo lugar, ante dicha indeterminación de bienes inmobiliarios no es posible, que el alcalde estableciera polígonos o zonas de influencia, como ocurrió con la expedición del Decreto 100-0117 de 2018, por ello se sostiene que era necesario ante la falta de determinación de bienes de interés cultural en el Decreto 1000-0823 de 2014, se procediera a declararlos para luego establecer zonas o polígonos por el alcalde municipal, lo cual no puede ser suplida con el Acuerdo 028 de 2003 que, sobre el particular, no reguló la materia.
Para materializar la facultad del alcalde tendiente a establecerlas zonas de influencia en los términos del Decreto 763 de 2009, compilado en el Decreto 1080 de 2015, deben estar previamente establecidos los bienes de interés cultural en el ámbito municipal, bien sea aplicando el procedimiento previsto para su declaración o, en su defecto, cuando son incorporados en los planes de ordenamiento territorial, luego, solo una vez atribuida la cualificación de bien de interés cultural es procedente determinar la zona de influencia y con ello las condiciones de intervención descritas en el artículo 2.4.1.1.7 ibidem, que no son más que las pautas o criterios relacionados con la conservación de los valores del inmueble y su zona de influencia. De la simple lectura del artículo 511 del Decreto 1000-0823 de 2014, se advierte que existió una facultad pro-tempore para que el alcalde hiciera uso de su facultad reglamentaria, y mientras se establece dicha reglamentación también fijó una condición para mantener vigentes hasta que se expida dicha reglamentación solo los artículos que se resaltan del Acuerdo 009 de 2002.
Es decir, estas normas continúan vigentes únicamente para los efectos de la condición que establece el artículo 511 del Decreto 1000-823 de 2014, pero nada refiere en su contenido a los bienes de interés cultural. Revisado el artículo 512 del Decreto 1000-0823 de 2014, que estableció un régimen de vigencias y derogatorias, contrario a la tesis del Juez, los artículos 132 y 200 del Acuerdo 116 de 2000, sí están derogados, pues la identificación y caracterización de los bienes de interés cultural ya no es la contenida en ese acuerdo municipal, sino que el mismo Decreto 1000-0823 de 2014 dispuso proceder a caracterizarlos nuevamente.
El artículo 88 del Decreto 1000-0823 de 2014, de cara al artículo 512 del mismo texto, permite inferir que la determinación de bienes de interés cultural en el Acuerdo 0116 de 2000 ya resulta contraria al nuevo texto del plan de ordenamiento territorial, pues se ha diferido en el tiempo una facultad al secretario de cultura para que los declare mediante acto administrativo, es decir, con la nueva modificación del POT contenida en el decreto expedido en el año 2014 la clasificación de dichos bienes establecida en los artículos 132, 199 y 200 del Acuerdo 116 de 2000 desapareció, no puede ser otro entendimiento cuando se conceden facultades al secretario de cultura para que proceda a su declaratoria.
En este sentido interpretativo es que se sostiene que en el Municipio de Ibagué, actualmente no están incorporados o identificados bienes de interés cultural en el POT con la expedición del Decreto 1000-0823 de 2014, contrario a ello se han previsto normas generales en los artículos 87,243, 268 y 286 ibidem, que fueron invocadas por el mandatario local en el Decreto 100- 0117 de 2018, sin que en ninguna de ellas, así como en la Resolución 1359 de 2013 expedida por el Ministerio de Cultura y el artículo 55 del Acuerdo 028 de 2003 expedido por el Concejo 7 Municipal de Ibagué, se determinen los bienes inmuebles de interés cultural reconocidos en el Municipio de Ibagué como requisito inexorable para determinar la zona de influencia reglamentada en el decreto cuya nulidad se solicita.
Es precisamente la derogatoria establecida en el Decreto 1000-0823 de 2014 la que determina la ausencia de identificación de los bienes de interés cultural y por ello ante esta ausencia no era factible que el mandatario local procediera a determinar una zona de influencia como es el polígono 1 (centro tradicional) y polígono 2 (templo del Carmen- claustro San José) en el Decreto 1000-0117 de 2018, regulando así el desarrollo urbanístico en dicho sector, amparado en los artículos 132 y 200 del Acuerdo Municipal 0116 de 2000, el cual esta derogado de manera expresa por el Decreto 1000-0823 de 2014.
Como quiera que no existen bienes de interés cultural de ámbito municipal incorporados en el Decreto 1000-0823 de 2014 (actual POT), y no siendo posible tener en cuenta los descritos en los artículos 132 y 200 del Acuerdo 116 de 2000, por estar derogado según los artículos 511 y 512 del Decreto 823 de 2014, armonizado con el articulo 88 ibidem, no era factible que el alcalde municipal procediera a definir y delimitar las zonas de influencia en los artículos 1,2,3,4,5 del acto acusado, pues, se determinan condiciones especiales y restrictivas de desarrollo urbano, sin que previamente se hubiesen declarado bienes de interés cultural, pues esta facultad quedó atribuida protempore al Secretario de Cultura, lo que implica un desbordamiento de la facultad para delimitar y establecer dichas zonas como de influencia. -.
Segunda discrepancia: “EL ACTO ACUSADO INFRINGE LAS REGLAS CONSTITUCIONALES Y LEGALES SOBRE LA COMPETENCIA PARA REGALEMENTAR USOS DEL SUELO”. En el acto acusado el alcalde procedió a reglamentar el uso del suelo, sin facultad otorgada por el Concejo Municipal, aspecto que no fue valorado acertadamente por el Juez de primera instancia, para lo cual no es necesario aportar documentación adicional, pues, aun si fuera más restrictiva la normativa, esta competencia corresponde al concejo sin atender si se trata de bienes comunes o bienes de interés cultural. 1.5.
Alegatos de conclusión en segunda instancia La parte actora insistió en las consideraciones expuestas en intervenciones anteriores. La demandada y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa procesal.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia El presente asunto es competencia de esta Corporación de conformidad a lo establecido en el artículo 153 del CPACA, según el cual los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia, entre otros asuntos, de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos.
De otro modo, esta Sala se ceñirá a lo reglado en el artículo 328 del CGP, por remisión del artículo 306 del CPACA; en cuanto a que se hará pronunciamiento únicamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin dejar de lado las decisiones que se deban adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. 8 2.2. Procedibilidad del recurso de apelación Acorde con lo señalado en el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, son apelables las sentencias de primera instancia, circunstancia que es la que se avizora en el presente caso. 2.3.
Problema jurídico De acuerdo al marco de la apelación, le corresponde a la Sala establecer si los bienes de interés cultural de las zonas de influencia donde se delimitó las zonas de influencia de los bienes de interés cultural del ámbito municipal están previstos en el POT, o si no están inventariados y por tal motivo carece de sustentación normativa la delimitación de las zonas de influencia de los bienes de interés cultural realizadas mediante el acto demandado. 2.4.
Marco normativo De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 70, 71 y 72 de la Constitución, se tiene que, radican en el Estado el deber de promover y fomentar el acceso a la cultura a través de diversos mecanismos de educación e incentivos, así como su protección determinando que los bienes que se constituyan como patrimonio cultural son inalienables, imprescriptibles e inembargables.
En desarrollo de lo anterior, fue expedida la Ley 397 de 19972, modificada y adicionada por la Ley 1185 de 2008, que definió el patrimonio cultural de la Nación en los siguientes términos: “(…) Artículo 4°. Integración del patrimonio cultural de la Nación. Modificado por el art. 1°, Ley 1185 de 2008. El patrimonio cultural de la Nación está constituido por todos los bienes materiales, las manifestaciones inmateriales, los productos y las representaciones de la cultura que son expresión de la nacionalidad colombiana, tales como la lengua castellana, las lenguas y dialectos de las comunidades indígenas, negras y creoles, la tradición, el conocimiento ancestral, el paisaje cultural, las costumbres y los hábitos, así como los bienes materiales de naturaleza mueble e inmueble a los que se les atribuye, entre otros, especial interés histórico, artístico, científico, estético o simbólico en ámbitos como el plástico, arquitectónico, urbano, arqueológico, lingüístico, sonoro, musical, audiovisual, fílmico, testimonial, documental, literario, bibliográfico, museológico o antropológico (…)”.
(Resaltado fuera del texto original). La comentada ley previó como objetivos principales de la política estatal del patrimonio cultural de la Nación la salvaguardia, protección, recuperación, conservación, sostenibilidad y divulgación del mismo, con el propósito de que “sirva de testimonio de la identidad cultural nacional, tanto en el presente como en el futuro”3.
Para el logro de dichos objetivos, la misma norma indicó que los planes de desarrollo de las entidades territoriales y los planes de las comunidades, grupos sociales y poblacionales incorporados a estos, deben estar armonizados en materia cultural con el Plan Decenal de Cultura y con el Plan Nacional de Desarrollo y asignar los recursos para el cabal cumplimiento de los objetivos de la política.
Ahora, para la aplicación de la política, el legislador definió un régimen especial de salvaguardia, protección, sostenibilidad, divulgación y estímulo para los bienes del 2 “Por la cual se desarrollan los artículos 70, 7 y 72 y demás artículos concordantes de la Constitución Política y se dictan normas sobre patrimonio cultural, fomentos y estímulos a la cultura, se crea el Ministerio de la Cultura y se trasladan algunas dependencias.” 3 Ley 397, artículo 4°.
Modificado por el artículo 1° de la Ley 1185. 9 patrimonio cultural de la Nación que sean declarados como bienes de interés cultural en el caso de bienes materiales y para las manifestaciones incluidas en la Lista Representativa de Patrimonio Cultural Inmaterial, conforme a los criterios de valoración y los requisitos que reglamente para todo el territorio nacional el Ministerio de Cultura.
Es importante destacar que el legislador distinguió entre (i) los bienes que hacen parte del “patrimonio cultural de la Nación” y (ii) los bienes que han sido declarados por el Ministerio de Cultura como “de interés cultural”, los cuales son destinatarios del régimen especial de protección previsto en la Ley 397 y sus normas reglamentarias.
Sin embargo, como lo ha explicado la jurisprudencia constitucional, el hecho de que determinado bien del patrimonio cultural no goce de la declaratoria de BIC y, por tanto, no esté cobijado por el régimen especial de protección, no significa que las autoridades deban desatender su deber de cuidado y protección, pues existe un conjunto de leyes y tratados internacionales que prevén otras formas de protección, conservación, rehabilitación y divulgación del Patrimonio Cultural de la Nación. Al respecto, la Corte Constitucional, en la sentencia C-742 de 20064, sostuvo: “(…) Evidentemente, la denominada ley general de la cultura constituye una pieza angular para la reglamentación y protección del patrimonio cultural de la Nación y algunos de los bienes que lo integran.
Sin embargo, esa no es la única normativa dirigida a proteger los bienes materiales e inmateriales que representan el patrimonio cultural de la Nación, pues si bien es cierto es la primera ley que unifica la regulación del tema, no lo es menos que se han expedido varias leyes que, entre otras cosas, dispusieron privilegios y restricciones especiales sobre ciertos bienes.
A manera de ejemplo, la Ley 47 de 1920 dispuso la protección del patrimonio documental y artístico; la Ley 86 de 1931 se refirió a la preservación de los monumentos nacionales y la Ley 163 de 1959, reguló la defensa y conservación del patrimonio histórico, artístico y de monumentos públicos de la Nación. De manera más amplia, el Congreso de la República ha aprobado varios tratados y convenios internacionales que buscan la protección de los bienes y valores que integran el patrimonio cultural de las naciones, entre las cuales encontramos las siguientes: - La Ley 14 de 1936 autorizó al Ejecutivo para adherir al Tratado sobre la protección de muebles de valor histórico, abierto a la firma de los Estados miembros de la Unión Panamericana, adoptado en la Séptima Conferencia Internacional Americana.
Ese instrumento internacional dispone la protección especial para los “monumentos muebles” de las épocas precolombina, colonial, de la emancipación y republicana. - La Ley 36 de 1936 aprobó el “Pacto Roerich” para la Protección de Instituciones Artísticas y Científicas y Monumentos Históricos, firmado en Washington D.C. el 15 de abril de 1935.
Al respecto dispuso que los monumentos históricos, los museos y las instituciones dedicadas a la ciencia, arte, educación y a la conservación de los elementos de la cultura, se consideran neutrales y, como tales, respetados por los beligerantes y protegidos por los Estados. - La Ley 45 de 1983, aprobó la Convención para la Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural, suscrita en París el 23 de noviembre de 1973, según la cual los Estados se comprometen a identificar, proteger, conservar, rehabilitar y transmitir a las generaciones futuras el legado del patrimonio cultural situado en sus respectivos territorios, así como a adoptar medidas para la protección del respectivo Patrimonio Nacional y a combatir la importación, exportación y transferencia ilícitas de los bienes culturales. 4 M.P.: Marco Gerardo Monroy Cabra. 10 - La Ley 63 de 1986, aprobó la Convención sobre Medidas que deben Adoptarse para Prohibir e Impedir la Importación, Exportación y la Transferencia de la Propiedad Ilícita de Bienes Culturales, suscrita en París el 17 de noviembre de 1970. - La Ley 340 de 1996[15] aprobó la Convención para la Protección de los Bienes Culturales en caso de Conflicto Armado, firmada en La Haya el 14 de mayo de 1954.
De otra parte, en el ordenamiento jurídico colombiano se diseñaron un conjunto de acciones y procedimientos dirigidos a hacer efectiva la protección estatal del patrimonio cultural de la Nación. Así, el Código Penal, tanto la Ley 600 de 2000 como la Ley 890 de 2004, tipificaron como conductas penalmente reprochables la destrucción y apropiación de bienes protegidos por el derecho internacional humanitario, dentro de los cuales incluyen los bienes culturales (artículo 154) y la destrucción o utilización ilícita de bienes culturales y de lugares del culto (artículo 156).
De igual manera, el Código Nacional de Policía reguló como contravención especial que afecta el patrimonio la conducta consistente en enajenar, adquirir o constituir prenda “sobre reliquias, cuadros o esculturas o utensilios históricos o artísticos, que se encuentren en zonas arqueológicas, edificios públicos, museos, monasterios, templos o casas consistoriales, incurrirá en multa de un mil a veinte mil pesos, y en el decomiso de la obra” (artículo 50 del Decreto 1355 de 1970).
Así mismo, el artículo 4º de la Ley 472 de 1998, definió la defensa del patrimonio cultural de la Nación como derecho colectivo susceptible de protección mediante la acción popular. Además, no debe olvidarse que el trámite de esa acción constitucional es expedito y goza de preferencia respecto de las acciones y procedimientos ordinarios.
Así las cosas, la interpretación sistemática de las normas que regulan la protección del patrimonio cultural de la Nación evidencia que, además de la Ley 397 de 1997, existe un conjunto de leyes y tratados internacionales que consagran otras formas de protección a la integridad del patrimonio cultural de la Nación, por lo que no puede concluirse que la inaplicación de la ley de la cultura para los bienes no declarados de interés cultural, implica descuido o abandono de los deberes de protección del patrimonio cultural de la Nación y fomento del acceso a la cultura, que los artículos 7º, 8º, 70 y 72 de la Constitución imponen al Estado (…)” (Resaltado fuera del texto).
Ahora bien, respecto a la declaratoria de un bien material como de interés cultural, se tiene que, son BIC aquellos que por sus valores y criterios representan la identidad nacional, declarados mediante acto administrativo por la entidad competente, quedando sometidos al régimen especial de protección definido en la ley; estos pueden ser de naturaleza mueble, inmueble o paisajes culturales5.
El artículo 4° de la Ley 397 de 1997 define la declaratoria de un BIC como el acto administrativo mediante el cual, previo cumplimiento del procedimiento previsto en esta ley, la autoridad nacional o las autoridades territoriales, indígenas o de los consejos comunitarios de las comunidades afrodescendientes, según sus competencias, determinan que un bien del patrimonio cultural de la Nación queda cobijado por el Régimen Especial de Protección o de Salvaguardia previsto en dicha ley6.
A este régimen quedan sujetos los BIC de los ámbitos nacional, departamental, distrital, municipal, o de los territorios indígenas o de las comunidades negras de que trata la Ley 70 de 1993, tales como monumentos, áreas de conservación histórica, arqueológica o arquitectónica, conjuntos históricos, u otras denominaciones que con anterioridad a la promulgación de la Ley 1185 de 2008 5 Artículo 12 del Decreto 2358 de 2019, compilado en el artículo 2.4.1.10 del Decreto 1080 de 2015. 6 Esta misma definición se aplica para la inclusión de una manifestación en la Lista Representativa de Patrimonio Cultural Inmaterial (Ley 397, artículo 11-1). 11 hayan sido objeto de tal declaratoria por las autoridades competentes o hayan sido incorporados a los planes de ordenamiento territorial7.
En relación con el procedimiento de declaratoria de los BIC, el Consejo de Estado en sentencia de 21 de mayo de 2020 expuso8: “(…) Ahora bien, el procedimiento para la declaratoria de bienes de interés cultural quedó establecido en el artículo 8.° de la norma bajo análisis así: “(…) ARTICULO 8o. PROCEDIMIENTO PARA LA DECLARATORIA DE BIENES DE INTERÉS CULTURAL. a) Al Ministerio de Cultura, previo concepto favorable del Consejo Nacional de Patrimonio Cultural, le corresponde la declaratoria y el manejo de los bienes de interés cultural del ámbito nacional.
Son bienes de interés cultural del ámbito nacional los declarados como tales por la ley, el Ministerio de Cultura o el Archivo General de la Nación, en lo de su competencia, en razón del interés especial que el bien revista para la comunidad en todo el territorio nacional; b) A las entidades territoriales, con base en los principios de descentralización, autonomía y participación, les corresponde la declaratoria y el manejo de los bienes de interés cultural del ámbito departamental, distrital, municipal, de los territorios indígenas y de las comunidades negras de que trata la Ley 70 de 1993, a través de las gobernaciones, alcaldías o autoridades respectivas, previo concepto favorable del correspondiente Consejo Departamental de Patrimonio Cultural, o del Consejo Distrital de Patrimonio Cultural en el caso de los distritos.
Son bienes de interés cultural del ámbito de la respectiva jurisdicción territorial los declarados como tales por las autoridades departamentales, distritales, municipales, de los territorios indígenas y de los de las comunidades negras de que trata la Ley 70 de 1993, en el ámbito de sus competencias, en razón del interés especial que el bien revista para la comunidad en una división territorial determinada.
Los bienes de interés cultural del ámbito departamental, distrital, municipal, de los territorios indígenas y de las comunidades negras de que trata la Ley 70 de 1993, pueden ser declarados como bienes de interés cultural del ámbito nacional por el Ministerio de Cultura en la forma prevista en el literal a) de este artículo, en coordinación con el respectivo Consejo Departamental o Distrital de Patrimonio Cultural, sobre los valores del bien de que se trate.
Para la declaratoria y el manejo de los bienes de interés cultural se aplicará el principio de coordinación entre los niveles nacional, departamental, distrital y municipal, de los territorios indígenas y de los de las comunidades negras de que trata la Ley 70 de 1993. Procedimiento La declaratoria de los bienes de interés cultural atenderá el siguiente procedimiento, tanto en el orden nacional como territorial: El bien de que se trate se incluirá en una Lista Indicativa de Candidatos a Bienes de Interés Cultural por la autoridad competente de efectuar la declaratoria. 7 Ley 1185, artículo 1°. 8 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 21 de mayo de 2020. Rad: 25000- 23-24-000-2011-00407-01(AP). C.P: Hernando Sánchez Sánchez. 12 Con base en la lista de que trata el numeral anterior, la autoridad competente para la declaratoria definirá si el bien requiere un Plan Especial de Manejo y Protección. Una vez cumplido el procedimiento descrito en los dos numerales anteriores, el Consejo Nacional de Patrimonio Cultural respecto de los bienes del ámbito nacional, o el respectivo Consejo Departamental o Distrital de Patrimonio Cultural, según el caso, emitirá su concepto sobre la declaratoria y el Plan Especial de Manejo y Protección si el bien lo requiriere.
Si el concepto del respectivo Consejo de Patrimonio Cultural fuere favorable, la autoridad efectuará la declaratoria y en el mismo acto aprobará el Plan Especial de Manejo y Protección si este se requiriere.
PARÁGRAFO 1 o. En caso de que la declaratoria de que trata este artículo surgiere de iniciativa privada o particular se seguirá el mismo procedimiento, en cuyo caso el particular solicitante presentará el respectivo Plan Especial de Manejo y Protección si este se requiriese, y este será sometido a revisión del respectivo Consejo de Patrimonio Cultural.
PARÁGRAFO 2 o. Revocatoria. La revocatoria del acto de declaratoria de bienes de interés cultural corresponderá a la autoridad que lo hubiera expedido, previo concepto favorable del respectivo Consejo de Patrimonio Cultural, en el caso en que dichos bienes hayan perdido los valores que dieron lugar a la declaratoria. Tratándose de la revocatoria de declaratorias de monumentos nacionales o bienes de interés cultural efectuadas por el Ministerio de Educación, la revocatoria corresponderá al Ministerio de Cultura (…)”.
(Destacado fuera del texto). Como se observa, la norma previó que el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Cultura y previo concepto favorable del Consejo Nacional de Patrimonio Cultural, es el responsable de la declaratoria y del manejo de los bienes de interés cultural del ámbito nacional. (…) En relación con las entidades territoriales, con base en los principios de descentralización, autonomía y participación, la norma estableció que les corresponde la declaratoria y el manejo de los bienes de interés cultural del ámbito departamental, distrital, municipal, de los territorios indígenas y de las comunidades negras, a través de las gobernaciones, alcaldías o autoridades respectivas, previo concepto favorable del correspondiente Consejo Departamental de Patrimonio Cultural, o del Consejo Distrital de Patrimonio Cultural en el caso de los distritos.
Ello, sin perjuicio de que los bienes antes mencionados puedan ser declarados bienes de interés cultural del ámbito Nacional por el Ministerio de Cultura, en coordinación con el respectivo Consejo Departamental o Distrital de Patrimonio Cultural, sobre los valores del bien de que se trate. En concordancia, el referido artículo 8° dispuso que para la declaratoria y el manejo de los bienes de interés cultural se aplicará el principio de coordinación entre los niveles nacional, departamental, distrital y municipal y de los territorios indígenas, previendo a su vez que los planes de desarrollo de las entidades territoriales deben tener en cuenta los recursos para la conservación y la recuperación del patrimonio cultural.
(…). Asimismo, el Decreto 763 de 10 de marzo de 200924 reguló el patrimonio cultural de la Nación de naturaleza material en especial en los siguientes aspectos: (i) definió las competencias del Consejo Nacional de Patrimonio Cultural, (ii) señaló los criterios de valoración que orientan y contribuyen a la atribución y definición de la significación cultural de un bien mueble o inmueble, (iii) estableció los planes especiales de manejo y protección para bienes muebles, (iv) creó reglas especiales para la protección del patrimonio arqueológico, el patrimonio sobre imágenes en movimiento y el patrimonio 13 archivístico y, (v) estableció estímulos especiales para la conservación y el mantenimiento de bienes de interés cultural.
De igual forma, en relación con el tema, el Decreto Reglamentario Único del Sector Cultura9, estableció los siguientes criterios de valoración para definir la significación cultural de un bien mueble o inmueble, sin perjuicio de otros que pueda señalar el Ministerio de Cultura: i) antigüedad, ii) autoría, iii) autenticidad, iv) constitución del bien, v) forma, vi) estado de conservación, vii) contexto ambiental, viii) contexto urbano, ix) contexto físico y, x) representatividad y contextualización sociocultural; y señaló que dichos criterios permiten atribuir a los bienes valores históricos, estéticos o simbólicos (…)”.
Obsérvese entonces que la declaratoria de los BIC tiene una regulación especial de la que se destaca que al Ministerio, previo concepto favorable del Consejo Nacional de Patrimonio Cultural, le corresponde la declaratoria y el manejo de los BIC del ámbito nacional; y a las entidades territoriales les corresponde dicha declaratoria en el ámbito de la respectiva jurisdicción, previo concepto favorable del correspondiente Consejo Departamental de Patrimonio Cultural, o del Consejo Distrital de Patrimonio Cultural en el caso de los distritos.
Ahora, de acuerdo con lo previsto en el artículo 8° de la Ley 397, los BIC del ámbito departamental, distrital, municipal, de los territorios indígenas y de las comunidades negras de que trata la Ley 70 de 1993, pueden ser declarados como BIC del ámbito nacional por el Ministerio, para lo cual se debe seguir el procedimiento previsto en el literal a) del citado artículo 8°, en coordinación con el respectivo Consejo Departamental o Distrital de Patrimonio Cultural.
Significa lo anterior que nada obsta para que los BIC del ámbito departamental, distrital, municipal, de los territorios indígenas y de las comunidades negras de que trata la Ley 70, puedan ser declarados como bienes de interés cultural del ámbito nacional por el Ministerio, ello bajo el principio de coordinación al que se refiere la Ley 397.
Ahora, el Régimen Especial de Protección señalado en el artículo 11 de la Ley 397, modificado y adicionado por el artículo 131 del Decreto 2106 de 2019, implica que los BIC de propiedad pública y privada, en algunos casos, gozarán de un Plan Especial de Manejo y Protección -PEMP10; serán susceptibles de intervención únicamente con autorización del ministerio o el Archivo General de la Nación, o de la entidad territorial, según el caso; y deberán incluirse en el registro de BIC, entre otros aspectos. 2.5.
Caso concreto La parte actora en el recurso de alzada refiere no estar de acuerdo con las consideraciones del Juez de primera instancia, respecto a que los Acuerdos 0116 de 2000 y 009 de 2002 estuvieran vigentes para el momento en que se expidió el Decreto 1000-0117 del 21 de febrero de 2018. Comentó que, si bien en el Acuerdo 0116 de 2000, por medio del cual se aprobó el POT de Ibagué, se incorporaron unos bienes de interés cultural que se enlistan en el artículo 132 del referido acuerdo, también lo es que este fue derogado a través del Decreto 1000-0823 de 2014, así que el municipio quedó sin un inventario de 9 Artículo 2.5.1.2. del Decreto 1080 del 26 de mayo de 2015: “Por medio del cual se expide el Decreto Reglamentario único del Sector Cultura”. 10 El artículo 11 de la Ley 397, modificado por el artículo 7º de la Ley 1185 definió dicho instrumento como un instrumento de gestión que contiene las acciones necesarias para garantizar la protección y sostenibilidad en el tiempo del patrimonio cultural de la Nación. 14 bienes de interés cultural y, por ende, sin competencia para delimitar zonas de influencia de los bienes de interés cultural.
Líneas subsiguientes, continúo insistiendo en que las normas del Acuerdo 0116 de 2000 sobre bienes de interés cultural quedaron derogadas con el Decreto 1000- 0823 de 2014, en que, además, se ordenó a la administración municipal la realización de un inventario y caracterización de los bienes y valores culturales de Ibagué, así como la adopción del proceso de declaratoria mediante acto administrativo de los bienes y valores patrimoniales del municipio.
Pues bien, según la documental que reposa en el expediente, en efecto, a través del Acuerdo 0116 de 2000, se adoptó el Plan de Ordenamiento Territorial de Ibagué, con el cual se incorporaron bienes de interés cultural, inventariados, así (art. 132):11 También lo es que, con el Decreto 1000-0823 del 23 de diciembre de 2014, se ajustó el Plan de Ordenamiento Territorial de Ibagué, y en sus disposiciones finales se estableció lo siguiente:12 “Artículo 510.- COMPILACIÓN Y UNIFICACIÓN DE CRITERIOS Facúltese al Alcalde para que en el término de tres (3) meses siguientes a la publicación del presente decreto compile y unifique los criterios de presente plan de ordenamiento territorial, con el Acuerdo 0116 de 2000.
Artículo 511.- RÉGIMEN DE TRANSICIÓN Facúltese al alcalde Municipal para que en un lapso no superior a doce (12) meses contados a partir de la entrada en vigencia del presente decreto expida mediante decreto la reglamentación de los tratamientos urbanísticos y todas aquellas a que se haya hecho referencia en el presente decreto. Mientras dicha reglamentación no haya sido expedida, continuarán vigentes los siguientes artículos del Acuerdo 009 de 2002: 70 al 75 inclusive, Artículo 97, Artículos 84 a 87 inclusive, 98 a 104 inclusive, Artículo 92, Artículos 126 a 133 inclusive, 152 a 154 inclusive y 171.
Parágrafo. - Mientras la Administración Municipal expide las normas que en este Acuerdo se autoriza, estarán en vigencia las normas actuales, siempre y cuando no sean contrarias a las establecidas en el presente POT. Artículo 512.- VIGENCIA DEROGACIONES 11 Folios 227 a 332, cuaderno principal, tomo II. 12 Folios 27 a 226, cuaderno principal, tomos I y I. 15 El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias, en especial, las del Acuerdo 0116 de 2000, el Acuerdo 009 de 2002 excepto las normas señaladas en el artículo anterior, acuerdo 028 de 2003.” De la revisión del comentado decreto se observa que, en efecto, el Municipio de Ibagué no volvió a enlistar aquellos bienes que ya había sido incorporados al POT como de interés cultural del ámbito territorial y también Nacional, mediante el Acuerdo 0116 de 2000.
Aun así, resulta claro que aquellas disposiciones gozan de plena vigencia, en razón a que quedaron subsumidas en el régimen general de protección especial o de salvaguarda a los bienes que integran el patrimonio cultural de la Nación, previsto en la Ley 1158 de 2008. De acuerdo con el artículo 1° de la ley en comento13, que modifica el artículo 4° de la Ley 397 de 1997, se consideran como bienes de interés cultural de los ámbitos nacional, departamental, distrital, municipal, o de los territorios indígenas o de las comunidades negras14 y, en consecuencia, quedan sujetos al respectivo régimen de tales, los bienes materiales declarados como monumentos, áreas de conservación histórica, arqueológica o arquitectónica, conjuntos históricos, u otras denominaciones que, con anterioridad a la promulgación de esa ley, hayan sido objeto de tal declaratoria por las autoridades competentes, o hayan sido incorporados a los planes de ordenamiento territorial.
(Se resalta). Así las cosas, se concuerda con el Juez de primera instancia respecto a que la Ley 1158 de 2008 integró al patrimonio cultural de la nación, con las consecuencias que ello implica, los bienes de interés cultural del orden municipal y quedaron sujetos a este régimen los bienes declarados como monumentos, áreas de conservación histórica, arqueológica o arquitectónica antes de la promulgación de esa ley, por las autoridades competentes o que hayan sido incorporados en el POT.
También, se comparte lo dicho en cuanto que, si bien la ley dispuso un procedimiento para la declaratoria de los bienes de interés cultural, lo determinó así para aquellos bienes materiales o inmateriales que puedan ser patrimonio cultural a partir de su promulgación, no así para aquellos que se declararon o se incorporaron en el POT antes de su promulgación, para los cuales dispuso una incorporación y protección automática, en los términos de la finalidad de la ley.
Igualmente, se coincide con la primera instancia en punto a que, tampoco puede entenderse expresamente derogado el Acuerdo 0116 de 2000, como insiste el demandante, bajo la premisa que estas resultan contrarias al ajuste efectuado al POT, pues, no demuestra incompatibilidad o contradicción entre lo regulado en cada una de ellas respecto de la declaración y protección de los Bienes de Interés Cultural, por el contrario, es evidente que son acordes, están interrelacionadas, y son compatibles entre sí, y con las disposiciones constitucionales y legales que regulan la materia.
Al mismo tiempo, de conformidad con el procedimiento que trajo la Ley 1158 para la declaratoria (y exclusión) de bienes de interés cultural, el parágrafo del artículo 5 establece que la revocatoria del acto de declaratoria de bienes de interés cultural corresponderá a la autoridad que lo hubiera expedido, previo concepto favorable del respectivo Consejo de Patrimonio Cultural, en el caso en que dichos bienes hayan perdido los valores que dieron lugar a la declaratoria; por consiguiente, la única forma que previó el legislador para que los bienes declarados de interés cultural pierdan esa connotación es porque se siguió el procedimiento administrativo 13 Ley 1158 de 2008. 14 Ley 70 de 1993. 16 anterior.
En suma, no es cierto, como lo señaló la parte actora, que el Municipio de Ibagué haya quedado desprovista de bienes de interés cultural por el ajuste realizado al POT en el 2014, pues, para que los bienes así declarados perdieran esa condición, era necesario que la autoridad correspondiente emitiera un acto administrativo de revocación de aquel en que así lo declaró, previo concepto favorable del respectivo Consejo de Patrimonio Cultural, porque los bienes hayan perdido el valor por el que fueron declarados; presupuestos que palmariamente no se dieron en este asunto con la expedición del Decreto 1000-0823 del 23 de diciembre de 2014, ni con ninguno de los otros actos administrativos traídos al proceso.
Nuevamente, queda demostrado que el enfoque que la parte actora le dio a la controversia de que se ocupa este asunto carece de cualquier sustento, de manera que, tal y como quedó insistentemente explicado, un bien declarado como de interés cultural no pierde su connotación sin que medie un procedimiento administrativo que así lo establezca, porque el bien haya perdido el valor por el que fue declarado.
Por consiguiente, dilucidado que el Municipio de Ibagué evidentemente cuenta con bienes de interés cultural, que integran el patrimonio cultural de la Nación, inventariados en el Acuerdo 0116 de 2000, resulta infundado el argumento de la parte actora de que el acto acusado fue expedido sin facultad para ello, por falta de cuantificación previa de los bienes de interés cultural en los que se delimitarían las zonas de influencia de estos.
En este punto, se reitera lo expuesto por el Juez de primera instancia para despachar desfavorablemente el cargo de falsa motivación, que no son otras que las razones ya indicadas, relacionados con el reconocimiento y declaración de Conjuntos Urbanos de Especial Interés Histórico o Arquitectónico entendidos en la Ley 1185 de 2008 como Bien de Interés Cultural, que continúan vigentes desde el Acuerdo 0116 de 2000, esto quiere decir que fueron incorporados como tal en el respectivo POT, antes de la promulgación de la cita ley y por tanto, siguen reconocidos como tal por expresa disposición de la ley.
También, que por lo anterior, sí era posible que mediante el Decreto 1000-0117 del 21 de febrero de 2018 el alcalde del Municipio de Ibagué procediera a definir y delimitar como zonas de influencia de los Bienes de Interés Cultural del Ámbito Municipal en los sectores que se determinaron en dicho acto, por cuanto esa facultad fue otorgada desde el Acuerdo 0116 de 2000 respecto de la reglamentación de los tratamientos urbanísticos y las que hizo referencia en dicho acuerdo, reiterado en el Decreto 1000-0823 de 2014.
De otro lado, la parte actora expresó que el acto acusado infringe el ordenamiento jurídico por haber sido expedido sin competencia, en virtud a que la competencia para reglamentar el uso del suelo la tienen los consejos municipales. En efecto, el artículo 313, numeral 70 de la Constitución Política establece que es competencia de los concejos municipales reglamentar los usos del suelo.
No obstante, y según el marco normativo traído en esta providencia, encuentra la Sala que tiene razón la primera instancia al colegir que en materia de bienes de interés cultural la regulación es particular y especial, pues, el que se determine que un bien sea declarado con esas características, y este colindante con otros inmuebles, o estos se hallan ubicados en su área de influencia, entre otras consecuencias, implica su protección por parte del ordenamiento jurídico.
Como bien se preciso en la providencia recurrida, la Ley 1185 de 2008 estableció un procedimiento especial para declarar un bien de interés cultural, el cual implica: 17 i) sujeción a las disposiciones de la Ley 397 de 199715; ii) carácter de inembargable, imprescriptible e inalienable cuando su propiedad la tiene una entidad pública; iii) sujeción a un régimen especial de protección que obliga a obtener una autorización proferida por la autoridad que hizo su declaración cuando se trate de intervenirlo; iv) si queda colindante con otros inmuebles, o estos se encuentran ubicados dentro de su área de influencia, será necesaria obtener la autorización mencionada para efectos de adelantar obras en ellos; v) deba incluirse en el registro de bienes de interés cultural; y vi) se someta a un tratamiento aduanero especial.
Ahora, de acuerdo con el artículo 7 de la referida ley, que modificó el artículo 11 de la Ley 397, la declaratoria de un bien como de interés cultural requiere de un Plan Especial de Manejo y Protección -PEMP-, el cual es el instrumento de gestión del patrimonio cultural por medio del cual se establecen las acciones necesarias para garantizar su protección y sostenibilidad en el tiempo.
La misma disposición prevé que, para bienes inmuebles se establecerá el área afectada, la zona de influencia, el nivel permitido de intervención, las condiciones de manejo y el plan de divulgación que asegurará el respaldo comunitario a la conservación de estos bienes. Reglones más adelante, establece que los Planes Especiales de Manejo y Protección relativos a bienes inmuebles deberán ser incorporados por las autoridades territoriales en sus respectivos planes de ordenamiento territorial; y, que: “El PEMP puede limitar los aspectos relativos al uso y edificabilidad del bien inmueble declarado de interés cultural y su área de influencia aunque el Plan de Ordenamiento Territorial ya hubiera sido aprobado por la respectiva autoridad territorial”.
(Se resalta). El Decreto 1080 de 201516, en el artículo 2.3.1.3. fija las competencias institucionales públicas sobre la materia, y en el numeral IV, “De los municipios”, instituye que “A los municipios a través de la respectiva alcaldía municipal, de conformidad con el artículo 8º de la Ley 397 de 1997, modificado por el artículo 5º de la Ley 1185 de 2008, les corresponde cumplir respecto de los BIC del ámbito municipal que declare o pretenda declarar como tales (…)”.
Esta última norma (art. 8, Ley 1185), como ya se ha visto reiteradamente en este proveído, contiene el procedimiento para la declaratoria de bienes de interés cultural. En concordancia con esta disposición, en el Decreto 1080 de 2015 se define que, en el acto de declaratoria, como mínimo, se debe hacer la delimitación del área afectada y la zona de influencia, en el caso de bienes inmuebles.
Colofón a lo anterior, es notorio que los municipios, por intermedio de su autoridad administrativa, tienen competencia no solo para fijar los BIC sino también para establecer un Plan Especial de Manejo y Protección de éstos. En esa medida, se encuentra que en el Decreto 1000-0823 de 2014, por el cual se ajustó el POT de Ibagué, en el artículo 244, se contempló la elaboración de un Plan Especial de Manejo y Protección - PEMP, fijándose su competencia para su formulación en cabeza de la autoridad municipal.
La norma: 15 Ley General de Cultura. 16 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Cultura”. 18 Bajo las perspectivas abordadas, debe anotarse que el acto demandado, Decreto 1000-0117 de 2018, tampoco esta viciado de nulidad por el cargo de falta de competencia de la autoridad que lo expidió. En tal sentido, y dado que no se logró desvirtuar la presunción de legalidad del acto impugnado, se impone la confirmación de la sentencia recurrida. 2.6.
Costas procesales No se condenará en costas en segunda instancia a los recurrentes, como quiera que se trata de una acción pública, en atención a lo previsto en el artículo 188 del CAPCA. En mérito de lo expuesto, la Sala de Oralidad del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA, administrando justicia, en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley.
RESUELVE
19 PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 18 de octubre de 2023 por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: Sin costas en esta instancia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, se devolverá el expediente al Juzgado de origen, y se harán las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada en Sala a través del uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones. Los Magistrados, CARLOS ARTURO MENDIETA RODRÍGUEZ JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA