Nulidad y Restablecimiento 17001-33-33-002-2022-00165-02 P.1 REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL HONORABLE TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS Magistrado Ponente: Publio Martín Andrés Patiño Mejía Decide medida cautelar REFERENCIA: MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGPP DEMANDADO: MELVA RAMÍREZ GÓMEZ RADICACIÓN: 17001-33-33-002-2022-00165-02 ACTO JUDICIAL: Auto Interlocutorio 142 Manizales, veintidós (22) de julio de dos mil veinticuatro (2024).
Proyecto aprobado en sala de la presente fecha. Síntesis: el juzgado de primera instancia decretó la suspensión provisional de un acto que reliquidó la pensión gracia de la demandada, con lo percibido el último año de servicios anterior al retiro. La Sala revoca la medida, debido que existen dudas si el acto demandado aun produce efectos jurídicos, porque después de la expedición del acto demandado, una sentencia de este Tribunal decidió la reliquidación de la pensión gracia y la entidad dio cumplimiento a dicha sentencia expidiendo otro acto que reliquidó la pensión con lo percibido el último año anterior al estatus, acto que debería estar vigente, y que tampoco se integró en la actual demanda.
Asunto Se decide sobre la apelación contra la suspensión provisional del acto que concedió una pensión a la parte demandada solicitada por la UGPP en el proceso de la referencia. Nulidad y Restablecimiento 17001-33-33-002-2022-00165-02 P.2 Antecedentes La parte actora pretende: (i) se declare la nulidad de la Resolución 17772 de 28 de agosto de 2000, emitida por la extinta CAJANAL, por medio de la cual se reliquidó la pensión gracia al retiro definitivo del servicio, de la señora MELVA RAMÍREZ GÓMEZ; y, (ii) a título de restablecimiento se declara que la accionada no tiene derecho a la reliquidación y se condene al reintegro de las sumas pagadas de manera indebida, en forma indexada, junto con las costas del proceso.
En los hechos se describe y según se observa de los anexos de la demanda: (i) a la señora MELVA RAMÍREZ GÓMEZ, docente territorial nombrada el 15 de febrero de 1963, le fue reconocida la pensión gracia por la Resolución 8610 de 9 de marzo de 1993 expedida por Cajanal; (ii) por medio de la Resolución 17772 de 28 de agosto de 2000, acto demandado, CAJANAL reliquidó la pensión gracia por retiro definitivo del servicio;
(iii) por sentencia del 19 de febrero de 2004, el Tribunal Administrativo de Caldas ordenó reajustar la pensión gracia “…, teniendo en cuenta el 75% de todo lo devengado por el actor durante el último año de servicios, mesadas pensionales incrementadas con sus respectivos reajustes legales y debidamente indexados con base en la fórmula indicada en la parte motiva de esta providencia…”;
(iv) en la parte motiva dicha sentencia señaló que se refería al último año de servicios a la fecha de reconocimiento de la pensión gracia1; (v) a dicha sentencia se le dio cumplimiento por la Resolución 22750 del 26 de octubre de 2004; y, (vi) Cajanal negó la reliquidación de la pensión por retiro definitivo a través de la Resolución 28056 de 23 de junio de 2008.
La demanda señala como normas violadas, los artículos 1, 2, 4, 48, 53 de la Constitución Política, las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 91 de 1989. Se indica como cargo de violación la falsa motivación e infracción de las normas en que debe fundarse el acto administrativo, debido a que “… el beneficiario de la pensión gracia, que con carácter especial se otorga a los maestros de escuela primaria y docentes de entidades territoriales oficiales de conformidad con la Ley 114 de 1913 adquiere el status de jubilado con derecho a esta pensión cuando cumple con los requisitos de veinte años de servicio y cincuenta años de edad; luego su liquidación debe efectuarse en la forma indicada por la norma que la regula, es decir teniendo en cuenta el 75% del salario promedio del año anterior al cumplimiento de dicha exigencia” Se citan sentencias del Consejo de Estado al respecto.
La solicitud de la medida cautelar cita la sentencia del 13 de octubre del 2005 del Consejo de Estado, en el sentido que “No es viable la reliquidación pensional para la fecha del retiro, porque los factores devengados en el año anterior al retiro del servicio se tienen en cuenta para efectos de la liquidación de la pensión ordinaria y de ninguna manera para la de la pensión gracia, dado que esta, como su nombre lo indica, por ser especial y tener reglamentación propia, debe regirse por el tratamiento que le dio el legislador…” 1 02DemandayAnexos.pdf p. 157 Nulidad y Restablecimiento 17001-33-33-002-2022-00165-02 P.3 Ni en la demanda ni en la solicitud de la medida cautelar se sustenta el peligro de la mora.
En las pruebas se allega la liquidación de las mesadas en exceso para determinar la cuantía, por valor de $256.524.951,93. La liquidación se hizo desde 1999 a 2022. Contestación de la demandada La demandada contestó la demanda, donde propuso las excepciones de: (i) caducidad porque la demanda se propuso luego de 2 años de expedido en acto, según el artículo 136 del CCA;
(ii) firmeza y presunción de legalidad, inexistencia de oposición del acto a la Constitución o a la ley, principio de confianza legítima, buena fe porque el acto demandad fue expedido conforme a las normas y jurisprudencia vigentes. Frente a la medida la accionada señaló que la medida afecta el mínimo vital de la actora, de un acto que se presume su legalidad hace 22 años, el cual fue expedido conforme a la ley, sin medios ilegales, y hubo una sentencia ejecutoriada del tribunal que ordenó la reliquidación. El auto apelado El Juzgado Administrativo accedió a la medida de suspensión provisional del acto demandado, con los siguientes fundamentos: (i) hizo un análisis de las normas que regulan la pensión gracia, recalcando que se liquida con el 75% del promedio mensual obtenido el último año de servicios;
(ii) la jurisprudencia ha entendido que dicho último año se refiere al año anterior que queda definitivamente consolidada la causación de la pensión, y no al retiro definitivo; (iii) frente al acto demandado el juzgado señaló que “… Se sigue entonces, que la UGPP ha demostrado, para efectos de la cautela, que el acto objeto de dicha medida, contraviene las normas en que se fundamenta por haber reconocido la prestación por un valor superior al que legalmente corresponde, y de contera que lesiona el patrimonio público…”.
La apelación La parte demandada presentó recursos de reposición y apelación para que sea revocada la decisión con los siguientes razonamientos: (i) el presente litigio se promovió como base en un cambio en la postura del Consejo de Estado; (ii) el acto fue expedido con sustento normativo y jurisprudencial vigente para la época; (iii) los dineros fueron recibidos por la parte demandada de buena fe, por lo que no habría desembolso de alguna suma.
Pruebas allegadas al expediente El acto demandado y el expediente administrativo. Nulidad y Restablecimiento 17001-33-33-002-2022-00165-02 P.4 Problema jurídico: ¿El acto demandado todavía produce efectos jurídicos para que puede ser suspendido provisionalmente? ¿Se debe revocar la suspensión provisional del acto demandado porque el acto administrativo habría sido expedido con el sustento normativo y jurisprudencial vigente para la época? Consideraciones Las medidas cautelares son instrumentos procesales con los cuales el ordenamiento jurídico protege, de manera provisional y mientras dura el proceso, la integridad de un derecho que es controvertido2.
La Ley 1437 de 2011 instituyó las medidas cautelares en el marco de la constitucionalización del derecho administrativo3, con estas características: (i) el juez tiene amplias facultades para proteger y garantizar, temporalmente, el objeto del proceso como de los derechos en litigio y la efectividad de la sentencia. (art. 229); (ii) cumplen el principio general del derecho que “… la necesidad del proceso para obtener razón no debe convertirse en un daño para quien tiene la razón”4 para «impedir los abusos que pueden seguirse del llamado privilegio de autoejecución»” de la Administración5; y, (iv) desarrollan el derecho fundamental a la TUTELA JUDICIAL EFECTIVA6 (arts. 229 CP, 103 CPACA), “compuesto de tres elementos esenciales… la administración de justicia … el derecho a obtener una resolución de fondo de la litis … el derecho a la ejecución de la sentencia …”.
Las medidas cautelares proceden: (i) en cualquier momento; (ii) a petición de parte, debidamente sustentada; y, (iii) en todos los procesos declarativos como en las acciones populares; (iv) incluso “… pueden ser solicitadas con anterioridad a la presentación del escrito de demanda y de solicitud de conciliación prejudicial, cuando 2 Consejo de Estado sección primera MP.
María Elizabeth García González del 30 de noviembre de 2015. 3 García de Enterría, Eduardo. La batalla por las medidas cautelares: derecho comunitario europeo y proceso contencioso-administrativo español. 3. ed., Ampliada, Thomson/Civitas, 2006. 4 García de Enterría, Eduardo. Ídem ¡Error! Marcador no definido. 5 García de Enterría, Eduardo.
Ídem ¡Error! Marcador no definido. 6 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “A” CONSEJERO PONENTE: GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN Bogotá, D.C., veintiocho (28) de mayo de dos mil doce (2012). Radicación No: 08001-23-31-000-2011-01174-02 Nulidad y Restablecimiento 17001-33-33-002-2022-00165-02 P.5 se exija tal requisito…”7; y, (v) no tienen carácter excepcional, por ello pueden aplicarse las MEDIDAS INNOMINADAS reguladas en el artículo 590.1c del CGP8.
El artículo 230 del CPACA fija los objetivos de las medidas: (i) mantener la situación -conservativa; (ii) restablecer al estado anterior; (iii) suspender un procedimiento o actuación administrativa como contractual, cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la situación, señalando las condiciones para su reanudación -de suspensión-;
(iv) suspensión de los efectos de un acto administrativo -de suspensión-; (v) ordenar la adopción de una decisión administrativa o la realización o la demolición de una obra; (vi) las órdenes o imponer a las partes obligaciones de hacer o no hacer – preventiva-; y, (vii) ordenar la adopción de una decisión discrecional -anticipativa. Requisitos previstos en el CPACA9 Las medidas deben ser solicitadas y estar debidamente sustentadas10 (art. 229).
La suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, procede “… por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.”-sft- (art. 231) Entonces, se estudia la situación “… con base en una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa.”11 El Consejo de Estado estimó12-13 que en este análisis están implícitos los requisitos del FUMUS BONI IURIS como el PERICULUM IN MORA. 7 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo- Sección tercera. Subsección C. Consejero ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA. Bogotá D.C., trece (13) de mayo de dos mil quince (2015). Radicación número: 11001-03-26-000-2015-00022-00(53057).Actor: CARACOL TELEVISION S.A. Y RCN TELEVISION S.A. Demandado: AUTORIDAD NACIONAL DE TELEVISION – ANTV..Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD SIMPLE (AUTO MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSION PROVISIONAL) 8 Consejo de Estado, Sección Tercera C.P. Ramiro Pazos Guerrero, auto del 10 de julio de 2019 radicado número 25000-23-36-000-2015-02308-00(61051) 9 Los resaltados, subrayados y versalitas son de este acto judicial, salvo que se indique que son del texto citado. 10 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., nueve (9) de mayo de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Radicación: 11001-03-27-000-2021-00032-00 (25575) 11 Sección Primera, auto del 3 de diciembre de 2012, C.P. Dr. Guillermo Vargas Ayala, expediente No. 201200290- 00. 11 CONSEJERA PONENTE: DRA. SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ - Bogotá D.C., diecisiete (17) de marzo de dos mil quince (2015)- REF: EXPEDIENTE Nº 11001-03-15-000-2014-03799-00 IMPORTANCIA JURÍDICA 12 Por consiguiente, no se alcanza a develar esa apariencia de buen derecho – fumus bonis iuris – que permite al juzgador cautelar adoptar la medida provisional solicitada…” CONSEJO DE ESTADO- SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO- SECCIÓN QUINTA- Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA- Bogotá, D.C., veintitrés (23) de febrero de dos mil veintitrés (2023)- Referencia: NULIDAD ELECTORAL- Radicación: 11001-03-28-000-2022-00322-00 13 Núm. del proceso: 11001032600020220002800 - Interno: 68011- Fecha proceso: lunes, 7 de febrero de 2022 Clase del proceso: LEY 1437 NULIDAD CON SUSPENSION PROVISIONAL- Ponente: MARTA NUBIA VELASQUEZ RICO- Sala de decisión: Sección Tercera (Subsección A) Nulidad y Restablecimiento 17001-33-33-002-2022-00165-02 P.6 Cuando exista restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios, “deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos”.
(art. 231) Caso concreto- el acto demandado no debería estar produciendo efectos jurídicos o debe integrarse la demanda con los actos que sí están produciendo efectos jurídicos A la señora MELVA RAMÍREZ GÓMEZ, docente territorial nombrada el 15 de febrero de 1963, le fue reconocida la pensión gracia por la Resolución 8610 de 9 de marzo de 1993 expedida por Cajanal.
El estatus fue adquirido el 03 de abril de 1992. En el presente asunto la accionada pretende que no se suspenda el acto administrativo demandado, la Resolución 17772 de 28 de agosto de 2000, emitida por la extinta CAJANAL, por medio de la cual se reliquidó la pensión gracia al retiro definitivo del servicio, de la señora MELVA RAMÍREZ GÓMEZ, efectiva a partir del 2 de agosto de 1999.
Sin embargo, debe analizarse si dicho acto demandado debería estar produciendo todavía efectos jurídicos. Para lo cual, tal como lo señala la demanda: (i) posteriormente al acto demandado, por sentencia del 19 de febrero de 2004, el Tribunal Administrativo de Caldas ordenó reajustar la pensión gracia “…, teniendo en cuenta el 75% de todo lo devengado por el actor durante el último año de servicios, mesadas pensionales incrementadas con sus respectivos reajustes legales y debidamente indexados con base en la fórmula indicada en la parte motiva de esta providencia…”;
(iv) en la parte motiva dicha sentencia señaló que se refería al último año de servicios a la fecha de reconocimiento de la pensión gracia14; (v) a dicha sentencia se le dio cumplimiento por la Resolución 22750 del 26 de octubre de 2004, la cual precisa que reliquida la pensión con todos los factores percibidos entre 1991 a 1992, último año anterior al estatus que fue el el 03 de abril de 1992, y no desde el retiro del servicio que fue el 2 de agosto de 1999, como lo hizo el acto actualmente demandado. 14 02DemandayAnexos.pdf p. 157 Nulidad y Restablecimiento 17001-33-33-002-2022-00165-02 P.7 Como lo señala la demanda, subsiguientemente Cajanal negó la reliquidación de la pensión por retiro definitivo a través de la Resolución 28056 de 23 de junio de 2008.
Entonces, el acto demandado, Resolución 17772 de 28 de agosto de 2000, no podría estar produciendo efectos jurídicos, debido a que luego del mismo se expidió un acto administrativo reliquidando la pensión, en cumplimiento de una sentencia que hizo tránsito a cosa juzgada, y reliquidó la pensión con los factores percibidos el último año anterior al estatus.
Ni la demanda explica por qué aun produce efectos el acto aquí demandado, por el cual se le esté todavía pagando a la accionada la cantidad que suma a la fecha $256.524.951,93. Si bien es posible demandar en nulidad actos revocados por los efectos que tuvieron los actos en su vigencia, no es posible actualmente decretar la suspensión provisional de los efectos jurídicos de dicho acto, porque no los debería estar produciendo.
En caso que el acto demandado haya producido efectos sobre el acto administrativo que dio cumplimiento a la sentencia de este tribunal, la demanda no explica dicha situación y ha debido integrarse la demanda con los actos que sí están produciendo efectos jurídicos. Y en el supuesto que se esté liquidando todavía la pensión de la accionada con dicho acto aquí demandado, aparentemente revocado tácitamente, es una situación que escapa al estudio de este medio de control.
Debido a lo anterior, se revocará la decisión de primera instancia, y se negará la suspensión provisional pedida. En consecuencia, la Sala Sexta de decisión del Tribunal Administrativo de Caldas,
RESUELVE
PRIMERO: Revocar el auto del 12 de septiembre de 2022 por medio del cual el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales suspendió Nulidad y Restablecimiento 17001-33-33-002-2022-00165-02 P.8 provisionalmente la Resolución 17772 de 28 de agosto de 2000, emitida por la extinta CAJANAL.
SEGUNDO: Ejecutoriado el presente acto judicial remítase el juzgado de origen. Notifíquese y Cúmplase Los Magistrados, FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN La presente providencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad