PROCESO DISCIPLINARIO ADMINISTRATIVO - Sanción disciplinaria / DEBIDO PROCESO SANCIONATORIO – Síntesis del caso: Le correspondió a la Sala determinar si procede la declaratoria de nulidad de los fallos disciplinarios proferidos por la Oficina Asesora Jurídica de la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia, Corantioquia, el 16 de diciembre de 2013 y por el Director General de la misma entidad, el 28 de febrero de 2014, en los cuales se impuso sanción disciplinaria consistente en suspensión de un mes al señor L.C.O.T., que se convirtió en una sanción pecuniaria equivalente a un mes de salario.
( ) Extracto: ( ) En ese sentido, se aplicarán las normas que rigen el proceso disciplinario, de cara a establecer si se configura la violación alegada por el actor, y las subreglas jurisprudenciales creadas por el Consejo de Estado que han interpretado dichas normas al resolver casos similares. ( ) Teniendo en cuenta lo anterior, se observa de las pruebas allegadas, que en el proceso disciplinario que se siguió contra el demandante y originó esta demanda, se cumplieron las ritualidades exigidas por el sistema jurídico colombiano. En ese orden, consta que se inició una investigación disciplinaria por una queja, que fue tramitada como correspondía. Se notificó debidamente al investigado de la apertura de este proceso, se practicaron pruebas, se le garantizó el derecho a la defensa.
El demandante presentó descargos y solicitó pruebas que fueron practicadas, así como interpuso recursos dentro del trámite. ( ) Ahora, el que la investigación disciplinaria haya iniciado por una queja de quién luego tuvo que tramitarla, no la vicia, toda vez que dicha funcionaria era la encargada precisamente de conducirla, en virtud de su empleo, y según lo establecían los reglamentos que para ese entonces regían en la entidad demandada.
Así lo expresó la testigo C.V., entonces profesional especializada de la oficina de control disciplinario de la demandada, a cuyo relato por economía se remite la sala sin transcribirlo. La testigo, manifestó en forma coherente, precisa y sin dubitaciones, que para esa época, el control interno de la entidad estaba a cargo de la subdirección administrativa y financiera, y que luego fue reorganizada esa función y quedó a cargo de la oficina asesora jurídica.
( ) Por otra parte, también se acreditó que dicha investigación fue cerrada, siéndole notificada esta actuación por estado, contrario a lo afirmado por el demandante, quien no logró por tanto cimentar sus imputaciones de ilegalidad por violación al debido proceso en su contra y al aducir pero no evidenciar, que se trató de una persecución laboral.
(…) En ese sentido, encuentra la sala, a voces de la jurisprudencia citada, que la demandada cumplió con su deber de realizar un análisis racional, razonable y/o proporcional de la ilicitud sustancial de la conducta del disciplinado. Así como sustentar la afectación sustancial del deber funcional encargado a este como servidor público.
Teniendo en cuenta, además, los criterios jurisprudenciales que ha establecido el Consejo de Estado, sobre la motivación de los actos administrativos disciplinarios, entre otras, en sentencia del 2 de junio de 2022, en el Rad. No. 11001-03-25-000-2017-00042-00 (0142–2017), con ponencia de la consejera Sandra Lisset Ibarra Vélez, ( ). ( ) En síntesis, aprecia la sala que la estructuración de la responsabilidad disciplinaria del demandante en este proceso, por parte de Corantioquia, fue jurídicamente correcta, al tramitar una investigación disciplinaria garantizando los derechos del disciplinado y recaudando material probatorio idóneo para concluir que este había incurrido en falta disciplinaria, siendo merecedor de una sanción que se considera proporcional y razonable, todo ello de acuerdo con los reglamentos de aquella institución, la ley y jurisprudencia aplicable..
Tribunal Administrativo de Antioquia Sala Tercera de Oralidad Magistrada Ponente: Hirina del Rosario Meza Rhénals Medellín, distrito especial de ciencia, tecnología e innovación, diez y nueve (19) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024). Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho (Ley 1437) Radicado 05-001-23-33-000-2015-00297-00 Demandante Luis Carlos Ochoa Tobón Demandado Corporación autónoma regional del centro de Antioquia (Corantioquia) Sentencia No. 55 Primera instancia Tema Proceso disciplinario administrativo - sanción disciplinaria – debido proceso sancionatorio I. RESUMEN DE LA DECISIÓN Se negarán las pretensiones de la demanda ante la ausencia de pruebas que permitan acceder a estas, sin que haya lugar a condenar en costas de primera instancia II.
OBJETO DE PRONUNCIAMIENTO Cumplidos los actos procesales de ley, procede el tribunal administrativo de Antioquia a proferir sentencia de primera instancia dentro del proceso de la referencia, promovido en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. III. ANTECEDENTES1 3.1. Demanda 3.1.1. Pretensiones2 En virtud de la demanda instaurada en este proceso, las pretensiones consisten, en síntesis, en las siguientes: (…) PRIMERA. - Que se declare la NULIDAD de los siguientes actos administrativos sancionatorios: 1.
Providencia del 16 de diciembre de 2013 que contiene el FALLO DE PRIMERA INSTANCIA, a través del cual el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica - Control Disciplinario Interno de la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia –CORANTIOQUIA-doctor GABRIEL JAIME AYORA HERNANDEZ, decide 1 En este acápite, aplicando los criterios de economía e integración, se hará una breve referencia a los actos procesales citados, advirtiéndose que, en la audiencia inicial quedó consignado un resumen de los extremos de la litis al fijarse esta y que, a lo largo de la providencia se harán los respectivos análisis jurídico, fáctico y probatorio. 2 Numeral 002 del cuaderno principal del expediente digital, pp. 25-26. 1 05-001-23-33-000-2015-00297-00 Luis Carlos Ochoa Tobón 2 SANCIONAR CON SUSPENSION DE UN MES a mi apoderado, suspensión que fue convertida en multa equivalente a un mes del salario que devengaba mi prohijado para el año 2010, es decir, la suma de CUATRO MILLONES NOVECIENTOS CUATRO MIL TRESCIENTOS VEINTICUATRO PESOS M.L,($4,904,324). 2.
Providencia del 28 de febrero de 2014, a través de la cual el Director General de la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia - CORANTIOQUIA-, doctor ALEJANDRO GONZALEZ VALENCIA, decide confirmar en todas sus partes el fallo de primera instancia proferido por la Oficina Asesora Jurídica - Control Disciplinario de la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia - CORANTIOQUIA- con fecha 16 de diciembre de 2013.
(…) (…) SEGUNDA. - Que la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia- CORANTIOQUIA-, a título de restablecimiento del derecho, indemnice los daños y perjuicios que se han ocasionado al señor LUIS CARLOS OCHOA TOBON, por los hechos anteriormente enunciados, determinados así: 1. PERJUICIOS MATERIALES: El valor de CATORCE MILLONES NOVECIENTOS OCHENTA Y NUEVE MIL OCHOCIENTOS SEIS PESOS M.L. ($14,989,806). 2.
PERJUICIOS MORALES: CIEN (100) SALARIOS MINIMOS LEGALES MENSUALES, liquidados a la fecha en que se emita el fallo que ponga fin al proceso contencioso administrativo. Tercera. Que se ordene a la parte demandada a dar cumplimiento a la sentencia que ponga fin al proceso, en la forma prevista por el artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso administrativo, para lo cual se tendrá en cuenta el ajuste de las anteriores condenas tomando como base el índice de precios al consumidor, es decir a reconocer la indexación o corrección monetaria.
Cuarta. Que se condene a la parte demandada a pagar al demandante los intereses comerciales y moratorios sobre las sumas de dinero estipuladas como perjuicios materiales y morales causados, hasta el día en que se realice efectivamente el pago. Quinta. Que se condene en costas, de conformidad con lo previsto por el artículo 171 del C.C.A., subrogado por el artículo 55 de la ley 446 de 1998, si se llegare a culminar el proceso ordinario.
Con fundamento en el artículo 16 de la Ley 446 de 1998 y de llegarse a condenar al convocado en sede de lo Contencioso Administrativo, el Juez administrativo de Medellín (Antioquia), condenara además a la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia -CORANTIOQUIA-, a una reparación integral, según los estándares internacionales impartidos por la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (…) (pp. 25-26)3. 3.1.2.
Hechos relevantes4 A su vez, los hechos que dieron origen al conflicto que aquí se dirime, se centraron en los siguientes, resumidos así: Del uno (1) al cuatro (4): Por solicitud de la Subdirectora Administrativa y Financiera de Corantioquia, Liliana María Estrada Ramírez, esta entidad inició una investigación disciplinaria relacionada con el pago adicional de impuestos y sanciones en que tuvo que incurrir en 2010.
Con ocasión de supuestos errores que, al respecto, cometieron algunos de sus funcionarios, en la 3 Ibídem. 4 Ibídem, pp. 7-13. 05-001-23-33-000-2015-00297-00 Luis Carlos Ochoa Tobón 3 declaración institucional de la retención en la fuente. Posteriormente, la misma trabajadora de la entidad, actuando como jefe de la oficina de control interno, ordenó la indagación preliminar contra indeterminados por este caso.
En esta etapa, se ordenan testimonios mediante autos que no fueron debidamente notificados, según el demandante en este proceso. A su vez, debido a estos hechos, la misma funcionaria actuando como se indicó, decidió abrir la investigación disciplinaria en contra de Luis Carlos Ochoa Tobón, en calidad de director de la territorial Zenufana de Corantioquia, mediante auto del 16 de junio de 2011.
Del cinco (5) al nueve (9): Ella misma, actuando conforme a lo reseñado, profirió pliego de cargos en contra del aquí demandante por dicho proceso, con auto del 4 de julio de 2012. La razón de esta decisión, se relaciona con “(…) no legalizar el anticipo entregado el 15 de diciembre de 2010 de manera oportuna dentro de los cinco días hábiles o diez días máximo, según reglamento corporativo (…)” (p. 8)5.
Sin embargo, se relata en la demanda, que “(…) no se observa (…) acto administrativo a través del cual se ordenara el anticipo al señor LUIS CARLOS OCHOA, el monto del mismo, la forma y los términos en que debía aportar los recibos que soportaran las compras efectuadas (…)” (p. 9)6. En dicha investigación se encuentra memorial de descargos, en el que se solicita la práctica de diferentes pruebas.
Y, el auto del 6 de octubre de 2012 que ordenó estas pruebas, no fue notificado en debida forma. Del diez (10) al dieciséis (16): El 10 de octubre de 2012, se remite una de las pruebas ordenadas en este proceso disciplinario, un concepto técnico. Este documento no fue notificado al demandante, como sujeto disciplinado en dicho trámite, y posteriormente, se remitieron otros documentos que no coinciden con las pruebas ordenadas.
Así mismo, mediante auto del 31 de enero de 2013, se integra a esta investigación a la señora Liliana María Estrada Ramírez, como sujeto disciplinable por estos mismos hechos. El 22 de marzo de 2013 se decretó mediante auto la declaración del señor Hernando Gómez, por los hechos de este proceso, la cual fue practicada. Igualmente, el aquí demandante solicitó copia del expediente disciplinario, que le fue posteriormente entregado.
Del diecisiete (17) al veintitrés (23): Mediante auto del 21 de junio de 2013, se profiere auto de cierre de la investigación, respecto de la señora Liliana María Estrada Ramírez. Mientras que el 2 de agosto de 2013, se expide auto de formulación de cargos en contra del actor. En este contexto, se corre traslado para alegar a las partes dentro de dicho trámite, siendo descorrido por la señora Liliana María. El 16 de diciembre de 2013 Corantioquia profirió fallo disciplinario de primera instancia, con sanción de suspensión de un (1) mes para los investigados, Luis Carlos Ochoa Tobón y Liliana María Estrada Ramírez.
El aquí demandante interpuso recurso de apelación, que fue resuelto negativamente por la 5 Ibídem. 6 Ibídem. 05-001-23-33-000-2015-00297-00 Luis Carlos Ochoa Tobón 4 misma entidad, mediante fallo de segunda instancia del 28 de febrero de 2014, confirmando en su integridad el anterior. En consecuencia, la parte demandante tuvo que pagarle a la demandada la suma de cuatro millones novecientos ochenta y nueve mil ochocientos seis pesos ($4.989.806), por concepto de la sanción. 3.1.3.
Normas violadas y concepto de violación7 La demandante estima que se violaron las normas jurídicas contenidas en los artículos 13 y 29 de la Constitución Política. Así como los artículos 4, 6, 7, 9, 13, 66, 84 de la ley 734 de 2002, “Por la cual se expide el Código Disciplinario Único”, entre otros que, por economía procesal, esta corporación se abstendrá de citar, remitiendo al texto de la demanda.
Como concepto de la violación, señala en síntesis que los actos administrativos demandados están inmersos en causales de nulidad, por lo siguiente: (…) se determina que la operadora disciplinaria de instancia, vulneró el derecho de defensa y contradicción y el principio de imparcialidad contenido en los artículos 29 constitucional y 129 de la Ley 734 de 2002, al ordenar en la etapa de indagación preliminar la gran mayoría de las pruebas, que le sirvieron de fundamento al fallador de primera instancia para formular pliego de cargos y emitir fallo sancionatorio en contra de mi poderdante y de la investigadora, señora LILIANA MARIA ESTRADA RAMIREZ, con el agravante que los testigos por ella convocados eran subalternos suyos.
(…) (p. 14)8 3.2. Contestación de la demanda9 La entidad demandada se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda y adicionalmente, propuso excepciones, acompañadas de razones jurídicas y pruebas, en defensa de su actuación administrativa disciplinaria. De este modo, en síntesis, pueden resumirse sus razonamientos al respecto, así: (…) los argumentos de defensa que tiene Corantioquia son simplemente el cumplimiento de las normas que regulan el proceso disciplinario, la búsqueda y aplicación de los principios que caracterizan la función pública, más concretamente en este caso la eficiencia y eficacia, la corporación no violó al disciplinado los derechos que aduce, pues este siempre estuvo al tanto de cada una de las actuaciones que se adelantaban y tuvo la posibilidad de pronunciarse, salvaguardando el derecho de defensa y de contradicción, lo que involucre indirectamente también el derecho al debido proceso.(…) (…) Igualmente en relación con las pruebas practicadas y el derecho de defensa, hay que decir que la Corporación respetó este derecho en todo momento al disciplinado, siempre le dio a conocer cada uno de los actos, como ha quedado demostrado al contestar cada uno de los hechos, para que se pronunciara y solicitara lo que consideraba pertinente, también respecto a este punto los altos tribunales se han pronunciado, en sentencia del diecinueve de diciembre de 1995, el mismo Consejo de Estado, teniendo como consejero ponente al doctor Carlos Arturo Orjuela.
(…) (pp. 14-15)10. 7 Numeral 002 cuaderno principal del expediente digital, pp. 13-24. 8 Ibídem. 9 Numeral 010 del cuaderno principal del expediente digital. 10 Ibídem. 05-001-23-33-000-2015-00297-00 Luis Carlos Ochoa Tobón 5 3.3. Trámite procesal La demanda se instauró el día 28 de agosto de 201411, correspondiéndole por reparto su conocimiento al Juzgado 011 Administrativo Oral de Medellín, quien lo remitió a este Tribunal por competencia12.
El despacho 010 del tribunal administrativo de Antioquia a quien se le hizo el reparto, avocó conocimiento e inadmitió la demanda13. Posteriormente la admitió mediante auto del 24 de junio del 201514, por lo que Corantioquia fue notificada, contestó la demanda y propuso excepciones15, de las que se corrió traslado, siendo descorridas por la parte demandante.
El 25 de julio de 2017 se llevó a cabo la audiencia inicial16 y luego la de pruebas, el 5 de diciembre de 201717. Cerrado el periodo probatorio, se dio traslado para alegar, por lo que las partes rindieron sus correspondientes alegatos18. El 16 de enero de 2018 la secretaría del tribunal pasó este proceso al despacho para sentencia19. En este estado procesal se creó el despacho 019 del tribunal administrativo de Antioquia, a través del acuerdo PCSJA22-12026 del 15 de diciembre de 2022, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura.
Por ello, el Consejo Seccional de la Judicatura de Antioquia ordenó la redistribución de procesos dentro de este tribunal, mediante el acuerdo No. CSJANTA23-29 del 23 de febrero de 2023. El 14 de marzo de 2023, el proceso de la referencia fue enviado a este despacho, procediéndose a proveer lo que corresponde, que es, dictar la sentencia de primera instancia. 3.4.
Alegatos de conclusión 3.4.1. Parte demandada20 La parte demandada reiteró lo expuesto en su contestación, sintetizando sus argumentos de defensa y analizando el material probatorio recopilado en el proceso, concluyendo que: (…) en el trámite disciplinario no se vulneraron derechos fundamentales del demandante, el proceso fue diáfano y transparente, no se realizaron actuaciones bajo reserva ni a espaldas del investigado, si bien no se emitió algún auto de trámite, el mismo señor Ochoa con sus actuaciones lo subsanó, todas las pruebas que fueron solicitadas por el demandante fueron acogidas, como lo afirmó en su testimonio la doctora Claudia Valencia Chica, la decisión que se tomó, fue con base en las pruebas allegadas y practicadas durante el trámite disciplinario (…) (p. 14)21. 3.4.2.
Parte demandante22 La parte demandante reiteró lo expuesto en la demanda, sus fundamentos de derecho, las normas citadas como violadas y concepto de la violación, concluyendo lo siguiente: 11 Numeral 002 del cuaderno principal expediente digital. 12 Numeral 002 del cuaderno principal expediente digital, pp. 268-269 13 Numeral 004 del cuaderno principal expediente digital 14 Numeral 007 del cuaderno principal expediente digital. 15 Numeral 010 del cuaderno principal expediente digital. 16 Numeral 022 del cuaderno principal expediente digital. 17 Numeral 028 del cuaderno principal expediente digital. 18 Numeral 031 del cuaderno principal del expediente digital. 19 Numeral 032 del cuaderno principal del expediente digital, p. 1. 20 Ibídem, pp. 1-16. 21 Ibídem. 22 Ibídem, pp. 17-29. 05-001-23-33-000-2015-00297-00 Luis Carlos Ochoa Tobón 6 (…) En este caso, lo correcto para la entidad y para el investigado, es que la funcionaria que fungió como operadora disciplinaria hasta el pliego de cargos, se hubiese declarado impedida para adelantar la investigación disciplinaria, pues los pagos adicionales que tuvo que realizar CORANTIOQUIA por sanciones e intereses, dada la corrección que se tuvo que efectuar a la declaración de retención en la fuente, es responsabilidad de la Subdirectora Administrativa y Financiera y en caso de no haber tornado tal decisión por parte de la señora LILIANA MARIA ESTRADA RAMIREZ, como efectivamente ocurrió, el señor JORGE HUMBERTO LOPEZ JARAMILLO, quien continuó con la investigación disciplinaria en reemplazo de la señora ya mencionada quien se desvincula de la entidad y posteriormente el doctor GABRIEL JAIME AYORA HERNANDEZ quien emitió el fallo de instancia que impuso la sanción disciplinaria a mi poderdante y el Director General de Corantioquia quien fallo de segunda instancia, estaban llamados a enderezar la actuación administrativa a través de la figura de la nulidad, sin embargo, se sustrajeron al deber legal de corregir los yerros en que incurrieron y continuaron con la actuación hasta imponer la sanción disciplinaria, que a todas luces es violatoria de las garantías constitucionales y legales y por lo tanto merece ser nulitada en sede de lo contencioso administrativo.
(…) (p. 20)23. 3.5. Concepto del ministerio público El ministerio público, conforme a lo que obra en el expediente, no rindió concepto en este proceso. IV. CONSIDERACIONES 4.1. Competencia Sobre este tema debe destacar la sala que para la época en que se presentó la demanda, no se contaba con una hermenéutica unificada en torno a la competencia en asuntos disciplinarios como el presente, que conllevan retiro temporal del servicio decretado por autoridades distintas a la procuraduría general de la nación. En ese sentido, algunos despachos judiciales aplicaban el factor objetivo por cuantía para determinar su competencia y otros, el factor objetivo por la materia.
Dada la anterior situación, debe consignarse que en el presente caso, el tribunal administrativo de Antioquia basa su competencia para conocer del asunto en primera instancia, en que se trata de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra acto sancionatorio disciplinario, radicada el 28 de agosto de 2014, sujeta por tanto al texto original de la ley 1437 de 2011 y acorde con lo interpretado por el Consejo de Estado24 en cuanto a que los procesos incoados contra actos administrativos expedidos por oficinas de control disciplinario interno o funcionarios con potestad para ello en las ramas, órganos y entidades del Estado, que impliquen el retiro temporal o definitivo del servicio25, son de 23 Ibídem. 24 Consejo de Estado sala de lo contencioso administrativo sección segunda subsección a consejero ponente: Alfonso Vargas Rincón Bogotá D.C., ocho (08) de agosto de dos mil trece (2013) radicación número: 11001-03- 25-000-2012-00786-00(2557-12) actor: Ever Enrique Rivero Tovio demandado: nación - ministerio de defensa - policía nacional.
Criterio reiterado entre otras en autos interlocutorios de la misma subsección, ponente Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, 12 de mayo de 2015, expediente 11001-03-25-000-2015-00487-00(1289- 15); ponente WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ, ponente Jorge Octavio Ramírez Ramírez, 4 de agosto de 2015, expediente 11001-03-25-000-2015-00487-00(1289-15)y auto O-476-2016 de 9 de noviembre de 2016, expediente 11001-03-25-000-2015-00715-00(2273-15) y ponente Sandra Lissett, 18 de octubre de 2016 11001- 03-25-000-2015-00992-00(4160-15) 25 Criterio que coincide con el legalmente adoptado en el artículo 152 numeral 23 del actual CPACA, que atribuye en primera instancia a los tribunales administrativos “Sin atención a la cuantía, de los de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos de carácter disciplinario que impongan sanciones de destitución e inhabilidad general, separación absoluta del cargo, o suspensión con inhabilidad especial, 05-001-23-33-000-2015-00297-00 Luis Carlos Ochoa Tobón 7 competencia de los tribunales administrativos en primera instancia, sin importar la cuantía y en razón a que el ejercicio del control disciplinario que ejercen las oficinas de control interno o funcionarios con potestad para ello en esos casos, es equiparable al que ejercen “los funcionarios de la Procuraduría General de la Nación, diferentes al Procurador General de la Nación”, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 152 del CPACA.
Es en ese contexto interpretativo, que se entiende que fue admitida y tramitada la demanda hasta este momento de dictarse el fallo de primera instancia, y atendiendo igualmente el factor territorial, artículo 156.8 CPACA, en virtud del cual se radica la competencia en este tribunal, por versar sobre la imposición de sanción disciplinaria por hechos ocurridos en el departamento de Antioquia. 4.2.
Problemas jurídicos Dando alcance a la fijación del litigio establecida en la audiencia inicial, en este caso se deberán resolver como problemas jurídicos centrales los siguientes: (…) Se deberá determinar si procede la declaratoria de nulidad de los fallos disciplinarios proferidos por la Oficina Asesora Jurídica de la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia, Corantioquia, el 16 de diciembre de 2013 y por el Director General de la misma entidad, el 28 de febrero de 2014, en los cuales se impuso sanción disciplinaria consistente en suspensión de un mes al señor Luis Carlos Ochoa Tobón, que se convirtió en una sanción pecuniaria equivalente a un mes de salario.
Adicional a lo anterior y en la hipótesis de que se declare la nulidad de los fallos disciplinarios, se deberá determinar si es procedente el pago de los perjuicios materiales y morales solicitados en la demanda. (…) (pp. 3-4)26. De igual modo, deberá resolverse como parte del estudio de fondo, la viabilidad de decretar probada alguna excepción. 4.3.
Tesis Se sustentará como tesis que, la parte demandante no acreditó que los actos administrativos acusados, estén inmersos en los cargos de ilegalidad imputados, por lo que no es viable acceder a sus pretensiones, con todo, no se le condenará en costas en esta instancia por no evidenciarse causa que así lo justifique. 4.4. Resolución de los problemas jurídicos planteados Para resolver los problemas jurídicos señalados, corresponde i) precisar ¿en qué consiste este caso?, posteriormente, ii) analizar jurídicamente los actos administrativos demandados, según los reproches del demandante.
Luego, iii) verificar probatoriamente las solicitudes de nulidad alegadas, respecto de estos y aplicar las normas y subreglas jurisprudenciales creadas por el Consejo de Estado para resolver casos similares. A renglón seguido, iv) presentar las conclusiones que fundamenten las decisiones a que hay lugar en esta sentencia. Por último, v) se razonará sobre la condena en costas. expedidos contra servidores públicos o particulares que cumplan funciones públicas en cualquier orden, incluso los de elección popular, cuya competencia no esté asignada al Consejo de Estado, de acuerdo con el artículo 149A. 26 Numeral 022 del cuaderno principal expediente digital. 05-001-23-33-000-2015-00297-00 Luis Carlos Ochoa Tobón 8 4.4.1.
Síntesis del caso concreto Tal como se desprende de la demanda y demás documentos procesales, este caso consiste en un conflicto de carácter disciplinario entre el señor Luis Carlos Ochoa Tobón y Corantioquia, derivado de la sanción de suspensión en el cargo por el término de un (1) mes, que le fue impuesta al demandante como trabajador, por esa entidad, sanción que fue objeto de conversión al pago de suma dineraria.
La razón de esta decisión fue, en síntesis, la legalización extemporánea de un anticipo que recibió el señor Luis Carlos Ochoa Tobón, como director de la territorial Zenufaná de Corantioquia en el año 2010, por lo que, según esta entidad, una vez legalizado este anticipo en 2011, debieron corregir su declaración tributaria de retención en la fuente del año anterior, y al no hacerlo, se incurrió en costos adicionales por intereses y sanción por corrección. Ahora bien, el demandante recurrió la sanción, pero fue confirmada y es eso lo que motiva su demanda, al considerar que con esta actuación disciplinaria se violaron sus derechos fundamentales. 4.4.2.
Análisis jurídico de los actos administrativos demandados, según los reproches del demandante En este contexto, son dos los actos administrativos demandados, ambos expedidos por Corantioquia: a) el fallo de primera instancia proferido el 16 de diciembre de 2013, en el proceso Rad. No. CDI-2011-16, en contra del actor y de la señora Liliana María Estrada Ramírez27.
Y b) el fallo de segunda instancia proferido dentro del mismo proceso, el 28 de febrero de 2014, que confirmó el anterior28. 4.4.2.1. Violación de principios constitucionales Para el demandante, estos actos violaron principios constitucionales como la imparcialidad en actuaciones sancionatorias, la legalidad, defensa, publicidad, entre otros.
En síntesis, porque quién inició esta investigación fue la entonces subdirectora administrativa y financiera de la entidad demandada, quien primero actúo en este proceso como quejosa, y luego, como orientadora del mismo, es decir, encargada de tramitar su propia queja. Lo anterior, a pesar de que posteriormente, fue apartada de la investigación y en cambio, resultó sancionada dentro de la misma.
Sin embargo, aduce la demanda, que se omitió la notificación en debida forma de diferentes decisiones tomadas dentro de aquel proceso, por lo que los actos administrativos acusados están viciados de nulidad. 27 Numeral 02 del cuaderno principal expediente digital, pp. 204-218. 28 Ibídem, pp. 237-248. 05-001-23-33-000-2015-00297-00 Luis Carlos Ochoa Tobón 9 4.4.3.
Verificación probatoria de cara a la nulidad solicitada Para probar los supuestos de hecho con los que pretende la demandante que se declare la nulidad deprecada, utilizó los siguientes medios de prueba, que se citan conforme aparecen en la demanda y constan en el proceso como tales: (…) Fallos de Primera y Segunda Instancia proferidos el 16 de diciembre de 2013 y 28 de febrero de 2014, respectivamente y demás piezas procesales que conforman el expediente contentivo de la Investigación Disciplinaria seguida en contra del señor LUIS CARLOS OCHOA TOBON, rotulada con el No. CDI-2011-16 (…) (…) c) Fotocopia de la Consignación No. 609713323 realizada en Bancolombia el día 20 de junio de 2014 a la cuenta No. 10872565934 a nombre de CORANTIOQUIA, a través de la cual el señor LUIS CARLOS OCHOA TOBON procedió a cancelar la multa impuesta, más los intereses moratorios que se le cobraron.
(…) (…) d) Copia autenticada del Recibo de Caja No. RC90960 del 20 de junio de 2014 expedido por CORANTIOQUIA en la que ingresan a la contabilidad de la Corporación el valor consignado por pago de la multa impuesta. (…) (…) e) Copia autenticada de Paz y Salvo emitido por CORNTIOQUIA el mismo 20 de junio de 2014, en acto demostrativo de haberse cancelado la multa por ellos impuesta.
(…) (…) f) Copia autenticada del Contrato de honorarios profesionales, suscrito entre el señor LUIS CARLOS OCHOA TOBON (…) (…) g) Copia del acta de audiencia del 18 de julio de 2014, llevada a cabo en la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia -Corantioquia-, mediante la cual se decretó la nulidad de todo lo actuado a partir del auto de indagación preliminar dentro del proceso disciplinario número CDI-2013-16 (…) (pp. 25-26)29.
A su vez, Corantioquia también aportó pruebas al proceso, consistentes en el expediente administrativo de este caso, del que hace parte la constancia de notificación al demandante del auto de apertura de la investigación disciplinaria30. Así como tres declaraciones juramentadas que se recaudaron en esta, medios de prueba que también quedaron incorporados a este proceso.
Igualmente, en la audiencia inicial se decretaron otras documentales que también se acopiaron, como la constancia del pago de la sanción impuesta al demandante, allegada al proceso31. Y una certificación de otros procesos disciplinarios cursados en Corantioquia en contra del señor Luis Carlos Ochoa Tobón32. Por otra parte, se practicaron en sede judicial los testimonios de Lina Marcela Pérez Restrepo, Jhon Fredy Restrepo Mejía, Jorge Humberto López Jaramillo y Claudia María Valencia Chica33.
Y, el interrogatorio de parte al demandante, que terminó de conformar el acervo probatorio de este proceso34. 29 Ibídem. 30 Numeral 13 del cuaderno principal expediente digital, p. 2. 31 Numeral 28 del cuaderno principal del expediente digital, pp. 9-10. 32 Ibídem, pp. 7-8. 33 Numeral 28 del cuaderno principal del expediente digital, pp. 3-4. 34 Ibídem, p. 2. 05-001-23-33-000-2015-00297-00 Luis Carlos Ochoa Tobón 10 Corresponde entonces a la sala, valorar estas pruebas bajo los criterios de la sana crítica, para soportar la decisión que desate la causa.
En ese sentido, se aplicarán las normas que rigen el proceso disciplinario, de cara a establecer si se configura la violación alegada por el actor, y las subreglas jurisprudenciales creadas por el Consejo de Estado que han interpretado dichas normas al resolver casos similares. Al respecto, valora la sala que el control jurisdiccional de actos administrativos como los que aquí se demandan, debe ser integral, tal como lo ha reiterado la sentencia del 7 de septiembre de 2023, en el Rad.
No. 11001 03 25 000 2012 00475 00 (1957-2012), con ponencia del consejero de Estado, Gabriel Valbuena Hernández, al indicar: (…) Así entonces, el control de legalidad integral de los actos disciplinarios, conlleva implicaciones para el juez de lo contencioso administrativo, que lo habilitan para lo siguiente: ➢ Aunque en principio el análisis de la legalidad del acto demandado está enmarcado en las causales de nulidad invocadas en la demanda, también es cierto que el juez puede y debe examinar otras conexas con derechos fundamentales, con el fin de garantizar la primacía del derecho sustancial y optimizar la tutela judicial efectiva. ➢ Estudiar la legalidad, pertinencia y conducencia de las pruebas que sustentan la sanción35.
Así como verificar la valoración de la prueba, lo cual comprende: (i) El análisis acerca del acatamiento al derecho de audiencia y defensa; (ii) el respeto de los principios y reglas fijadas por la constitución y la ley disciplinaria para el recaudo del material probatorio y; (iii) comprobar si el acto fue debidamente motivado36. ➢ Examinar que en la actuación disciplinaria se haya dado estricto cumplimiento a todos los principios rectores de la ley que rige la materia. ➢ Que la sanción disciplinaria corresponda a la gravedad de la falta y la graduación que prevé la ley. ➢ Realizar el análisis de racionalidad, razonabilidad y/o proporcionalidad de la ilicitud sustancial y, de ser necesario, valorar los argumentos que sustentan la afectación sustancial del deber funcional, así como las justificaciones expuestas por el disciplinado.
(…) (p. 23-24). Teniendo en cuenta lo anterior, se observa de las pruebas allegadas, que en el proceso disciplinario que se siguió contra el demandante y originó esta demanda, se cumplieron las ritualidades exigidas por el sistema jurídico colombiano. En ese orden, consta que se inició una investigación disciplinaria por una queja, que fue tramitada como correspondía. Se notificó debidamente al investigado de la apertura de este proceso, se practicaron pruebas, se le garantizó el derecho a la defensa.
El demandante presentó descargos y solicitó pruebas que fueron practicadas, así como interpuso recursos dentro del trámite. Esas actuaciones están documentadas en el expediente que como probanza documental se recaudó, sin que contra el mismo se formulara tacha o desconocimiento, ni se desvirtuara con otras probanzas lo allí consignado. 35 Negrillas. 36 Ibídem. 05-001-23-33-000-2015-00297-00 Luis Carlos Ochoa Tobón 11 Ahora, el que la investigación disciplinaria haya iniciado por una queja de quién luego tuvo que tramitarla, no la vicia, toda vez que dicha funcionaria era la encargada precisamente de conducirla, en virtud de su empleo, y según lo establecían los reglamentos que para ese entonces regían en la entidad demandada.
Así lo expresó la testigo Claudia Valencia, entonces profesional especializada de la oficina de control disciplinario de la demandada, a cuyo relato por economía se remite la sala sin transcribirlo37. La testigo, manifestó en forma coherente, precisa y sin dubitaciones, que para esa época, el control interno de la entidad estaba a cargo de la subdirección administrativa y financiera, y que luego fue reorganizada esa función y quedó a cargo de la oficina asesora jurídica.
Por otra parte, también se acreditó que dicha investigación fue cerrada, siéndole notificada esta actuación por estado, contrario a lo afirmado por el demandante38, quien no logró por tanto cimentar sus imputaciones de ilegalidad por violación al debido proceso en su contra y al aducir pero no evidenciar, que se trató de una persecución laboral.
Al contrario, respecto de la cuestión de fondo que dio origen a la sanción aquí demandada, esto es, la conducta del demandante, generadora de la suspensión del cargo por el término de un (1) mes, se tiene que, en efecto, para la fecha de los hechos era un deber reglamentario en Corantioquia, legalizar los viáticos y anticipos recibidos dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes o máximo dentro de los diez (10) días.
Ello, según la resolución 13278 del primero (1°) de junio de 2010, expedida por dicha entidad. Así mismo, las declaraciones recibidas en este proceso, incluida la del propio demandante, coinciden en que este recibió una suma por concepto de viáticos y anticipo, en el mes de diciembre de 2010, que en virtud de su rol como director territorial de la entidad demandada39 solo legalizó en febrero de 2011, lo que ocasionó la corrección de la declaración de retención en la fuente de Corantioquia, por el periodo gravable correspondiente a 2010, con el consecuente perjuicio consistente en el pago de intereses y sanción por corrección. Este comportamiento fue tipificado por la demandada como falta grave, con ocasión del incumplimiento de un deber funcional40, en virtud de lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 34 de la ley 734 entonces vigente “Por la cual se expide el Código Disciplinario Único”, que establecía lo siguiente: (…) Son deberes de todo servidor público: 1.
Cumplir y hacer que se cumplan los deberes contenidos en la Constitución, los tratados de Derecho Internacional Humanitario, los demás ratificados por el Congreso, las leyes, los decretos, las ordenanzas, los acuerdos distritales y municipales, los estatutos de la entidad, los reglamentos y los manuales de funciones, las decisiones judiciales y disciplinarias, las convenciones colectivas, los contratos de trabajo y las órdenes superiores emitidas por funcionario competente.
Los deberes consignados en la Ley 190 de 1995 se integrarán a este código. (…) Así como el numeral 1 del artículo 35 de la mencionada ley, que prescribía: (…) A todo servidor público le está prohibido: 1. Incumplir los deberes o abusar de los derechos o extralimitar las funciones contenidas en la Constitución, los tratados internacionales ratificados por el 37 Audiencia de pruebas del 5 de diciembre de 2017, visible en el cuaderno de medios del expediente digital. 38 Ibídem. 39 Ibídem. 40 Numeral 02 del cuaderno principal expediente digital, p. 214. 05-001-23-33-000-2015-00297-00 Luis Carlos Ochoa Tobón 12 Congreso, las leyes, los decretos, las ordenanzas, los acuerdos distritales y municipales, los estatutos de la entidad, los reglamentos y los manuales de funciones, las decisiones judiciales y disciplinarias, las convenciones colectivas y los contratos de trabajo.
(…) En este contexto, el artículo 50 de la misma ley disponía que: (…) Constituye falta disciplinaria grave o leve, el incumplimiento de los deberes, el abuso de los derechos, la extralimitación de las funciones, o la violación al régimen de prohibiciones, impedimentos, inhabilidades, incompatibilidades o conflicto de intereses consagrados en la Constitución o en la ley.
La gravedad o levedad de la falta se establecerá de conformidad con los criterios señalados en el artículo 43 de este código. Los comportamientos previstos en normas constitucionales o legales como causales de mala conducta constituyen falta disciplinaria grave o leve si fueren cometidos a título diferente de dolo o culpa gravísima. (…) Respecto de la estructuración típica de las faltas en estos procesos disciplinarios, el Consejo de Estado ha dicho, en sentencias como la del 23 de noviembre de 2023, dentro del Rad.
No. 250002325000200800988 01, con ponencia del consejero Rafael Francisco Suárez Vargas, que: (…) El artículo 4 de la Ley 734 de 2002, dispone que «el servidor público y el particular en los casos previstos en este código solo serán investigados y sancionados disciplinariamente por comportamientos que estén descritos como falta en la ley vigente al momento de su realización», siendo esta la consagración legal que impone la realización de un proceso de subsunción típica en cada proceso disciplinario, que implica que el operador determine expresamente en cada caso si el comportamiento investigado, según como haya sido demostrado, se adecua efectivamente a la descripción típica establecida en la ley que se va a aplicar.
Por su parte, el máximo órgano de la jurisdicción de lo contencioso administrativo ha establecido en cuanto a este principio en materia disciplinaria, que: En esa medida, el proceso de subsunción típica de la conducta de quien es sometido a un proceso administrativo disciplinario constituye uno de los componentes de la legalidad de las actuaciones de la autoridad disciplinante.
Sólo luego de haber surtido de manera expresa y detallada dicho proceso de razonamiento lógico-jurídico en el texto mismo de la decisión disciplinaria, podrá llegarse a la conclusión de que la conducta investigada es típica. La subsunción típica se vincula así directamente, en tanto componente necesario, al principio de tipicidad en el derecho disciplinario.
Es, más aún, un proceso de naturaleza técnica que los operadores disciplinarios han de desplegar con el mayor rigor jurídico, ya que en ello se juega el ejercicio efectivo de los derechos fundamentales procesales y sustantivos del procesado; por lo mismo, presupone que la legislación sancionadora que se invoca haya sido debidamente interpretada en todos sus componentes de conformidad con los distintos métodos hermenéuticos que operan en el sistema colombiano, y que las pruebas que obran en el proceso demuestren en forma contundente la ocurrencia de los hechos y la culpabilidad individual del procesado.
En materia disciplinaria, el proceso de subsunción típica de la conducta del procesado tiene ciertas especificidades que le diferencian del proceso de subsunción típica que realizan los jueces penales. Según ha explicado la Corte Constitucional, en virtud de la admisibilidad del uso, en el ámbito disciplinario, de tipos abiertos y conceptos jurídicos indeterminados, el fallador disciplinario cuenta con un margen más amplio para realizar el proceso de subsunción típica – margen que se activa, se infiere 05-001-23-33-000-2015-00297-00 Luis Carlos Ochoa Tobón 13 necesariamente, cuando se está ante un tipo abierto o un concepto indeterminado, y que consiste esencialmente en que la autoridad disciplinaria puede –y debe- acudir a una interpretación sistemática de las normas invocadas para efectos de realizar la adecuación típica41.
En palabras de la Corte Constitucional, esta diferencia entre el derecho penal y el derecho disciplinario «se deriva de la admisión de los tipos en blanco o abiertos y de los conceptos jurídicos indeterminados en materia disciplinaria, [y] hace referencia a la amplitud hermenéutica con que cuenta el operador disciplinario al momento de interpretar y aplicar la norma disciplinaria. // Así las cosas, la jurisprudencia constitucional ha admitido que el investigador disciplinario dispone de un campo más amplio para determinar si la conducta investigada se subsume o no en los supuestos de hecho de los tipos legales correspondientes.
En este mismo sentido, esta Corte ha señalado en múltiples oportunidades que en materia disciplinaria el fallador goza de una mayor amplitud para adelantar el proceso de adecuación típica de las conductas reprochables, pues por lo general la descripción de las faltas disciplinarias debe ser objeto de complementación o determinación a partir de la lectura sistemática de un conjunto de normas jurídicas que desarrollan deberes, mandatos y prohibiciones42» (pp. 41-42).
A su vez, los actos administrativos demandados analizaron también la culpabilidad del demandante y la calificaron como culpa gravísima, porque: (…) El señor Luis Carlos Ochoa Tobón como obligado a legalizar en tiempo oportuno el anticipo en mención; que si acaso desconocía dicha obligación; de todas maneras se le llamó e informó de la misma, por eso se le endilga su conducta por ignorancia supina como la negligencia de conocer lo que por obvias razones del servicio debla conocer y en tal caso una violación manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento como son las directrices o reglamentos internes de la Entidad (…)43.
Este criterio de culpabilidad coincide con lo expuesto en el parágrafo del artículo 44 de la citada ley 734, así: “(…) Habrá culpa gravísima cuando se incurra en falta disciplinaria por ignorancia supina, desatención elemental o violación manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento (…)”. En ese sentido, encuentra la sala, a voces de la jurisprudencia citada, que la demandada cumplió con su deber de realizar un análisis racional, razonable y/o proporcional de la ilicitud sustancial de la conducta del disciplinado.
Así como sustentar la afectación sustancial del deber funcional encargado a este como servidor público. Teniendo en cuenta, además, los criterios jurisprudenciales que ha establecido el Consejo de Estado, sobre la motivación de los actos administrativos disciplinarios, entre otras, en sentencia del 2 de junio de 2022, en el Rad. No. 11001-03-25-000-2017-00042-00 (0142–2017), con ponencia de la consejera Sandra Lisset Ibarra Vélez, así: (…) La jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que la motivación implica que la manifestación de la administración tiene una causa que la justifica y debe obedecer a criterios de legalidad, certeza de los hechos, debida calificación jurídica y apreciación razonable; así los motivos en que se instituye el acto deben ser ciertos, claros, objetivos y de tal índole que determinen no sólo su expedición sino su contenido y alcance; en ese orden la motivación debe ser puntual y suficiente, hasta tal punto que justifique la expedición de la decisión administrativa y suministre al destinatario las razones de hecho y de derecho que inspiraron su producción. (…) (p. 14). 41 Negrillas propias. 42 Ibídem. 43 Numeral 02 del cuaderno principal expediente digital, p. 214. 05-001-23-33-000-2015-00297-00 Luis Carlos Ochoa Tobón 14 En síntesis, aprecia la sala que la estructuración de la responsabilidad disciplinaria del demandante en este proceso, por parte de Corantioquia, fue jurídicamente correcta, al tramitar una investigación disciplinaria garantizando los derechos del disciplinado y recaudando material probatorio idóneo para concluir que este había incurrido en falta disciplinaria, siendo merecedor de una sanción que se considera proporcional y razonable, todo ello de acuerdo con los reglamentos de aquella institución, la ley y jurisprudencia aplicable.
De manera que al haber omitido la legalización de viáticos que le otorgaron en diciembre de 2010, dentro de los términos para ello, estipulados por la demandada, se generó una afectación a la entidad traducid en el imperativo de corrección de la declaración tributaria y la erogación de costos por intereses y sanción por corrección de esa declaración. En suma, haciendo el control integral de la actuación disciplinaria, no advierte la sala que los cargos de ilegalidad propuestos estén llamados a prosperar. 4.4.
Conclusiones Existen razones jurídicas suficientes para negar las pretensiones de la demanda y en este sentido, mantener la presunción de legalidad de los actos administrativos acusados, ante la ausencia de pruebas que permitan acreditar los supuestos de hecho de las normas jurídicas que pretende la parte demandante, le sean aplicadas, concluyéndose que la demandada cumplió con las normas que regulan el debido proceso disciplinario, al investigar y sancionar al demandante con suspensión del cargo. 4.5.
Condena en costas Sobre este punto se atiende lo dispuesto en el artículo 188 del C.P.A.C.A., que señala que salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del código de procedimiento civil, hoy código general del proceso.
Así, se tiene que por mandato del artículo 365 núm. 1 CGP, se condenará en costas a la parte que resulte vencida en el proceso, debiéndose hacer dicha condena en el auto o sentencia que resuelva la actuación. De igual forma, se tiene en cuenta que el numeral 8 del artículo 365 del CGP, indica que solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación y que la regla general en esta materia es que la condena sea soportada por la parte vencida en la respectiva instancia. Este tribunal se abstendrá de condenar en costas a la parte demandante, con fundamento en el aparte adicionado por el artículo 47 de la ley 2080 de 2021 al artículo 188 de la ley 1437 de 2011 y al no advertirse que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal, teniéndose, además, que no se acreditan gastos asumidos por la demandada, potencial beneficiaria de dicha condena, que impongan su decreto.
En mérito de lo expuesto el tribunal administrativo de Antioquia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 05-001-23-33-000-2015-00297-00 Luis Carlos Ochoa Tobón 15 FALLA PRIMERO: Negar las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por el señor Luis Carlos Ochoa Tobón, contra la corporación autónoma regional del centro de Antioquia (Corantioquia).
Lo anterior, de conformidad con las consideraciones de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas de primera instancia, de acuerdo con la parte motiva de esta sentencia.
TERCERO: Por secretaría, archívese el expediente, si no fuere apelada la decisión adoptada en este asunto y verifíquese que todo lo actuado esté registrado en el sistema SAMAI. Si fuere apelada, repórtese sin demoras y hágase control de términos hasta el definitivo archivo.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia que esta providencia fue aprobada conforme consta en acta de la fecha. HIRINA DEL ROSARIO MEZA RHÉNALS JAIRO JIMÉNEZ ARISTIZÁBAL BEATRIZ ELENA JARAMILLO MUÑOZ (en situación administrativa de permiso) “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://samairj.consejodeestado.gov.co” Firmado Por: Hirina Del Rosario Meza Rhenals Magistrada 019 Tribunal Administrativo De Antioquia Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: bdd0f828dcb8b7ca225fe05058cc3076020283a08dd13d9413f8979135d41545 Documento generado en 19/09/2024 01:54:23 PM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica