TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Valledupar, diecinueve (19) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO (Apelación de sentencia) DEMANDANTE: CARMELA CHONA DONADO DEMANDADOS: DEPARTAMENTO DEL CESAR RADICADO: 20-001-33-33-002-2014-00252-02 MAGISTRADA PONENTE: CARMEN DALIS ARGOTE SOLANO I. ASUNTO Procede la Sala a resolver el recurso de apelación presentado por la entidad demandada contra la sentencia del 12 de diciembre de 2016, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar que accedió a las pretensiones de la demanda, así:
PRIMERO: DECLARAR LA NULIDAD del acto administrativo complejo integrado por a) El fallo de primera instancia fechado diciembre 3 de 2012 expedido por la Dirección Administrativa de Control Interno Disciplinario de la gobernación del Cesar; b) El fallo de segunda instancia calendado noviembre 7 de 2013, proferido por el señor gobernador del Departamento del Cesar; c) La Resolución No. 004485 de fecha diciembre 17 de 2013, mediante la cual se ordena darle cumplimiento a un fallo disciplinario proferido por el señor gobernador del Departamento del Cesar.
SEGUNDO: CONDENASE al DEPARTAMENTO DEL CESAR a título de restablecimiento del derecho, reintegrar a la demandante al cargo que venía desempeñando, o a otro de igual o superior categoría, y a pagarle los salarios y prestaciones sociales dejados de devengar desde la fecha del retiro y hasta cuando se produzca su reintegro, así como el pago de los aportes por este período a las entidades de Seguridad Social.
Las sumas que resulten a favor de la accionante se actualizarán en su valor, como lo ordena el artículo 192 del CPACA, de conformidad con la fórmula y términos señalados en la parte considerativa. No hay lugar a descuento de suma alguna por el desempeño de otro cargo durante el tiempo en que la demandante estuvo desvinculada del servicio.
TERCERO: DECLARESE para todos los efectos legales que no ha existido solución de continuidad en la prestación de los servicios, entre la fecha del retiro y la fecha en que se produzca el reintegro al cargo.
CUARTO: ORDENESE a la Dirección de Control Interno Disciplinario del Departamento del Cesar abolir los antecedentes disciplinarios generados en contra de la señora Carmela Chona Donado por este concepto.
QUINTO: Condenar en costas al DEPARTAMENTO DEL CESAR, de conformidad a lo estipulado en el artículo 188 del CPACA; como agencias en derecho se fijará el 7% de las pretensiones reconocidas. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: CARMELA CHONA DONADO Demandado: DEPARTAMENTO DEL CESAR Radicado No. 20-001-33-33-002-2014-00252-02 Sentencia de Segunda Instancia 2 SEXTO: La entidad demandada dará cumplimiento a esta sentencia de conformidad con lo previsto en el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contenciosos Administrativo.
SEPTIMO: Por secretaría, hágase entrega al demandante, del saldo de gastos ordinarios del proceso, si los hubiere.
OCTAVO: Contra esta sentencia procede el recurso de apelación. Si no fuere impugnada esta decisión, una vez ejecutoriada, archívese el expediente previas anotaciones de rigor. En caso de no ser apelada esta decisión, cítese a audiencia de conciliación de conformidad con lo establecido en el artículo 192 del CPACA.” (Sic). II.
ANTECEDENTES 2.1.
HECHOS Según la parte accionante, señora CARMEN CHONA DONADO, a través de su apoderado judicial, señaló que la Dirección Administrativa de control interno disciplinario de la Gobernación del Cesar, ordenó una investigación disciplinaria por presunta falsedad documental; luego de haber agotado las etapas pertinentes del proceso, se le impuso sanción disciplinaria de destitución e inhabilidad general en el ejercicio de sus funciones por un término de 10 años; decisión que fue apelaada y posteriormente dicha decisión fue modificada, disponiendo una sanción de 11 meses de suspensión en el ejercicio de sus funciones.
Asimismo, señaló la parte accionante, mediante Resolución 004485 de fecha diciembre 17 de 2013, expedida por el Gobernador del Cesar, se hizo efectiva la sanción impuesta en la decisión de segunda instancia. Finalmente, afirmó la parte actora que ambas decisiones son contrarias a la Constitución y la ley, toda vez que dentro del pliego de cargos fue calificada la conducta de la actora como falta gravísima; pero, posterior a ello, se decidió encausar el proceso mediante procedimiento ordinario y no conforme a lo dispuesto para el proceso verbal establecido en el artículo 175 de la Ley 734 de 2002. 2.2.
PRETENSIONES En la demanda se solicitó: “(…) DECLARACIONES: 1.Se declare la Nulidad del Acto Administrativo Complejo integrados por los fallo de primera instancia calendado Diciembre 3 de 2012, expedido por La Dirección Administrativa de Control Interno Disciplinario de la Gobernación del Cesar; el fallo de Segunda instancia calendado Noviembre 7 de 2013, proferido por el señor Gobernador del Departamento del Cesar; y la Resolución 004485 de Fecha diciembre 17 de 2013, mediante la cual se ordena darle cumplimiento a un fallo disciplinario, proferida por el señor Gobernador del Departamento del Cesar. 2.Que, a título de restablecimiento del derecho, se ordene al Departamento del Cesar, el reintegro de mi poderdante señora CARMELA CHONA DONADO, con efectividad a la fecha de la Suspensión del servicio, al cargo que venía desempeñando, y del cual fue suspendida. 3.Se declare igualmente que, para todos los efectos legales, no ha existido solución de continuidad en la prestación de los servicios por mi mandante.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: CARMELA CHONA DONADO Demandado: DEPARTAMENTO DEL CESAR Radicado No. 20-001-33-33-002-2014-00252-02 Sentencia de Segunda Instancia 3 CONDENAS 1. Se condene al DEPARTAMENTO DEL CESAR, a reconocerle y pagar a mi representada señora CARMELA CHONA DONADO, o a quien represente sus derechos, todos los salarios, primas, bonificaciones, vacaciones, incrementos salariales, y demás emolumentos dejados de percibir desde la fecha de la suspensión del cargo, hasta cuando sea efectivamente reintegrado. 2.
Las sumas serán actualizadas de conformidad con lo previsto en el Artículo 189 Del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y se reajustará en su valor desde la fecha en que se hizo exigible hasta la fecha de ejecutoria del correspondiente fallo definitivo. (SIC)
2.3. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La entidad demandada, DEPARTAMENTO DEL CESAR a través de apoderado judicial contestó la demanda; se opuso a las pretensiones de la parte actora con fundamento en que no se vulneró el debido proceso a la demandante por haberse encausado el proceso mediante el procedimiento ordinario, por cuanto este procedimiento -el ordinario- resulta más garantista que el proceso verbal; razón por la cual no puede constituir causal de anulación de lo actuado, debido a que la parte ejercitó su derecho de defensa durante todo el procedimiento disciplinario.
Con fundamento en ello, formuló las excepciones de legalidad de los actos administrativos demandados e inexistencia de la causa invocada. 2.4. PRUEBAS - Auto mediante el cual se decide abrir indagación preliminar de fecha abril 7 de 2010, contra la señora CARMELA CHONA DONADO, radicada bajo el No. 597 - 2010, adelantada por la Dirección Administrativa de Control Interno Disciplinario de la Gobernación del Cesar1. - Auto de apertura de Investigación Disciplinaria de fecha octubre 20 de 2010, contra la señora CARMELA CHONA DONADO, radicada bajo el No. 597 - 2010, proferido por la Dirección Administrativa de Control Interno Disciplinario de la Gobernación del Cesar2. - Auto de Cargos de fecha julio 14 de 2011 contra la señora CARMELA CHONA DONADO, radicada bajo el No.597 - 2010, proferido por la Dirección Administrativa de Control Interno Disciplinario de la Gobernación del Cesar3. - Decisión de Primera Instancia de fecha diciembre 3 de 2012, proferida por la Dirección Administrativa de Control Interno Disciplinario de la Gobernación del Cesar, contra la señora CARMELA CHONA DONADO, donde se le sancionó disciplinariamente con destitución e inhabilidad general en el ejercicio de sus funciones por el término de diez (10) años4. - Decisión de Segunda instancia del 7 de noviembre de 2013, proferida por el señor Gobernador del Departamento del Cesar, contra la señora CARMELA CHONA DONADO, radicada bajo el No. 597 - 2010, mediante 1 Ver folios 2-13 del expediente de primera instancia 2 Ver folios 14-25 del expediente de primera instancia 3 Ver folios 26-79 del expediente de primera instancia 4 Ver folios 80-149 del expediente de primera instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: CARMELA CHONA DONADO Demandado: DEPARTAMENTO DEL CESAR Radicado No. 20-001-33-33-002-2014-00252-02 Sentencia de Segunda Instancia 4 el cual modificó el artículo primero de la decisión de Primera Instancia e impuso la sanción de suspensión en el ejercicio del cargo por el término de once (11) meses5. - Constancia de ejecutoria de la decisión de segunda instancia6. - Resolución # 004485 del 17 de diciembre de 2013, por medio de la cual el Gobernador del Departamento del Cesar ordenó dar cumplimiento a la decisión disciplinaria donde se impuso la sanción de suspensión a la señora CARMELA CHONA DONADO7. - Desprendible de pago del salario devengado por la parte accionante, como docente adscrita a la Secretaría de Educación Municipal8. - Comunicación recibida por la demandante el día 23 de enero de 2014, mediante la cual se notificó la decisión que le impuso la sanción, así como la resolución que ordena darle cumplimiento a la misma9. - Constancia de la comunicación, vía electrónica, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado10. - Acta -y Constancia- del 26 de febrero de 2014, expedida por la Procuraduría 185 Judicial 1 Para Asuntos Administrativo11.
2.5. SENTENCIA APELADA El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar, en sentencia de primera instancia del 12 de diciembre de 2016, accedió las pretensiones de la parte demandante; declaró la nulidad del acto administrativo complejo integrado por las decisiones de primera y segunda instancia i) del 3 de diciembre de 2012 y ii) del 7 de noviembre de 2013, expedidos por la Dirección Administrativa de Control Interno Disciplinario de la Gobernación del Cesar y por el señor Gobernador del Departamento del Cesar, respectivamente; así como iii) la resolución 004485 del 17 de diciembre de 2017, mediante la cual se ordenó el cumplimiento de la decisión disciplinaria.
En consecuencia, la sentencia de primera instancia, ordenó al Departamento del Cesar, a título de restablecimiento del derecho, el reintegro de la demandante, CARMELA CHONA DONADO, al cargo que venía desempeñando o a otro de igual o superior categoría. La referida sentencia, luego de transcribir las decisiones de primera y segunda instancia, proferidas por la oficina de Control Disciplinario Departamental y por el Gobernador de ese ente territorial, señaló: (iv.) Caso concreto (…) 5 Ver folios 150-189 del expediente de primera instancia 6 Ver folio 190 del expediente de primera instancia 7 Ver folios 192-196 del expediente de primera instancia 8 Ver folio 198 del expediente de primera instancia 9 Ver folio 199 del expediente de primera instancia 10 Ver folio 204 del expediente de primera instancia 11 Ver folios 205-206 del expediente de primera instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: CARMELA CHONA DONADO Demandado: DEPARTAMENTO DEL CESAR Radicado No. 20-001-33-33-002-2014-00252-02 Sentencia de Segunda Instancia 5 De conformidad con los hechos demostrados en el proceso, el procedimiento disciplinario seguido en contra de la docente Carmela Chona Donado ha debido seguirse conforme al artículo 175 del Código Disciplinario Único como quiera que la falta le fue calificada por el operador disciplinario como Gravísima, procediendo de ésta forma el trámite verbal, más no el ordinario como erradamente se adelantó todo el procedimiento tanto en primera como segunda instancia…(…).
En consecuencia se declarará la nulidad del acto administrativo complejo integrado por a) El fallo de primera instancia fechado diciembre 3 de 2012 expedido por la Dirección Administrativa de Control Interno Disciplinario de la gobernación del Cesar; b) El fallo de segunda instancia calendado noviembre 7 de 2013, proferido por el señor gobernador del Departamento del Cesar; c) La Resolución No. 004485 de fecha diciembre 17 de 2013, mediante la cual se ordena darle cumplimiento a un fallo disciplinario proferido por el señor gobernación del Departamento del Cesar.
Al anular las decisiones que impusieron la sanción disciplinaria a la señora Carmela Chona Donado, se ordenará el reintegro sin solución de continuidad de la demandante al cargo que venía ocupando o en otro de igual o superior jerarquía con el pago correspondiente a los salarios, primas, bonificaciones, prestaciones sociales y demás emolumentos dejados de percibir desde la fecha de suspensión del servicio y hasta cuando sea efectivamente reintegrado, así como el pago de los aportes por este período a las entidades de Seguridad Social.
(…)”.
2.6. RECURSO DE APELACIÓN El apoderado judicial de la parte demandada, DEPARTAMENTO DEL CESAR solicitó revocar la decisión de primera instancia, con fundamento en que el proceso disciplinario no señaló una premisa cierta que determinara una calificación anticipada, por lo cual se inició la investigación disciplinaria mediante un trámite ordinario revestido de garantías constitucionales y legales.
Señaló, además, que en la decisión recurrida no se tuvo en cuenta el principio de unidad procesal, según el cual cuando se investiguen varias conductas entre las cuales se encuentre una o varias por las que deba seguirse el procedimiento verbal y otras por el procedimiento ordinario, no habrá lugar al rompimiento a la unidad procesal y como tal el proceso debió tramitarse por la misma cuerda procesal.
III. TRÁMITE PROCESAL Mediante auto del 18 de mayo de 202312 se admitió el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia de primera instancia de fecha 12 de diciembre de 2016, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar, en la que se concedieron las pretensiones de la parte demandante.
Ejecutoriada la providencia de admisión del recurso, por auto del 1º de junio de 2023 se dispuso correr traslado para alegar de conclusión13; oportunidad de la cual solo hizo uso la parte demandante, donde ratificó los argumentos expuestos en el escrito de contestación a la demanda14. 12 2da Instancia - Índice 00007 del Expediente Digital en SAMAI 13 2da Instancia- Índice 00014 del Expediente Digital en SAMAI 14 2da Instancia- Índice 00019 del Expediente Digital en SAMAI Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: CARMELA CHONA DONADO Demandado: DEPARTAMENTO DEL CESAR Radicado No. 20-001-33-33-002-2014-00252-02 Sentencia de Segunda Instancia 6 IV.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público no rindió concepto dentro del término de traslado concedido. V. CONSIDERACIONES 5.1. Competencia La Corporación es competente para conocer el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia del 12 de diciembre de 2016 proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, de conformidad con lo previsto en el artículo 153 del CPACA. 5.2.
Problema Jurídico Corresponde a la Sala determinar si la decisión adoptada por el Juez de primera instancia debe ser confirmada o revocada; para ello se deberá verificar si el DEPARTAMENTO DEL CESAR, al adelantar el proceso disciplinario en contra de la docente, señora CARMELA CHONA DONADO, por el trámite ordinario y no verbal, violó su derecho al debido proceso; de ser así, se procederá al análisis de la legalidad de la sanción y, con ello, si los actos administrativos se encuentran viciados de nulidad.
Para resolver lo planteado, la Sala analizará en primer lugar i) las normas y pronunciamientos jurisprudenciales atinentes al asunto, para concluir con iii) el caso concreto. 5.3 MARCO JURÍDICO APLICABLE 5.3.1. Marco normativo aplicable al análisis de la actuación disciplinaria La actividad administrativa disciplinaria se caracteriza porque comprende una función especializada, la cual contiene un componente preventivo y correctivo que busca garantizar, por un lado, la efectividad de los principios de moralidad, eficacia, economía y celeridad; y, por otro, el buen desempeño y gestión transparente de la función pública.
De ahí que la actuación administrativa disciplinaria esté regida por normas y procedimientos propios, en la que los principios que informan el derecho al debido proceso y a la defensa cobran significativa importancia. Sin embargo, no ha sido pacífica la posición de la jurisprudencia respecto del alcance del control jurisdiccional de esta clase de actos, tal como pasa a exponerse.
Una primera posición jurisprudencial se inclinó por sostener que el control del juez de lo contencioso administrativo estaba limitado a los derechos que invocaba el demandante, lo que se denominó como “intangibilidad relativa” de los actos sancionatorios, en la medida que el alcance de dicho control era restrictivo porque se consideraba que las decisiones tomadas en virtud de la acción disciplinaria tenían cierto grado de autonomía valorativa de los hechos y de las normas disciplinarias15. 15 CONSEJO DE ESTADO.
Sección Segunda. Sentencia del 29 de mayo de 1992. Exp. 834. C.P. Diego Younes Moreno. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: CARMELA CHONA DONADO Demandado: DEPARTAMENTO DEL CESAR Radicado No. 20-001-33-33-002-2014-00252-02 Sentencia de Segunda Instancia 7 Luego, la jurisprudencia adoptó la posición en la que incluso en los casos en que la demanda no cumpliera con el requisito de señalar las normas violadas y el concepto de violación, si el juez advertía la trasgresión de un derecho fundamental de aplicación inmediata, oficiosamente, debía proveer la tutela judicial efectiva, lo que se denominó como “intangibilidad relativa explícita y deferencia especial”16.
Al existir diversas posturas jurisprudenciales sobre la materia, en el 2016 se unificó jurisprudencia respecto al control judicial de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria, manifestando que se adoptaría la perspectiva del “control judicial integral” por cuanto “[…] la actividad del juez de lo contencioso administrativo supera el denominado control de legalidad, para en su lugar hacer un juicio sustancial sobre el acto administrativo sancionador, el cual se realiza a la luz del ordenamiento constitucional y legal, orientado por el prisma de los derechos fundamentales”17, y se indicó además que: i) La competencia del juez administrativo es plena, sin “deferencia especial” respecto de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria. ii) La presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo. iii) La existencia de un procedimiento disciplinario extensamente regulado por la ley, de ningún modo restringe el control judicial. iv) La interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria, es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y la ley. v) Las irregularidades del trámite procesal serán valoradas por el juez de lo contencioso administrativo, bajo el amparo de la independencia e imparcialidad que lo caracteriza. vi) El juez de lo contencioso administrativo no sólo es de control de la legalidad, sino también garante de los derechos. vii) El control judicial integral involucra todos los principios que rigen la acción disciplinaria. viii) El juez de lo contencioso administrativo es garante de la tutela judicial efectiva.
Entonces, teniendo en cuenta que el examen de legalidad de la actividad administrativa disciplinaria no es un juicio de corrección sino de validez, el estudio integral de los actos disciplinarios cuestionados en esta controversia se hará dentro del marco planteado en la sentencia previamente comentada. 5.3.2. Del cargo de nulidad por violación al debido proceso El artículo 29 de la Constitución Política dispone que el debido proceso se aplica tanto a las actuaciones judiciales como a las de carácter administrativo, e implica que nadie pueda ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante el juez competente y con observancia de las formas propias de cada juicio. 16 CONSEJO DE ESTADO.
Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 30 de marzo de 2011. Exp. 2060-2010. C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila; y CONSEJO DE ESTADO. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 09 de febrero de 2012. Exp. 2038-09. C.P. Bertha Lucia Ramírez de Páez. 17 CONSEJO DE ESTADO. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 09 de agosto de 2016.
Exp. 1210- 11. C.P. William Hernández Gómez. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: CARMELA CHONA DONADO Demandado: DEPARTAMENTO DEL CESAR Radicado No. 20-001-33-33-002-2014-00252-02 Sentencia de Segunda Instancia 8 Al respecto, es pertinente señalar que el derecho al debido proceso goza de una naturaleza dual, la cual se manifiesta en una perspectiva formal y otra, material.
La primera se refiere a las ritualidades legalmente establecidas, como lo son las etapas que deben surtirse, los términos que han de cumplirse, las oportunidades de actuación procesal, entre otras. Por otro lado, su dimensión material alude a las garantías sustanciales en las que se proyectan esas formalidades, entre las cuales pueden destacarse el principio de publicidad, la doble instancia, la presunción de inocencia, la imparcialidad, el non bis in idem y el derecho a solicitar y contradecir las pruebas, entre muchas otras.
Con base en esa distinción, es plausible aseverar que no toda violación a la dimensión formal del debido proceso debe traducirse inexorablemente en la anulación de la actuación procesal afectada, pues para tales efectos será necesario que aquella transgresión se proyecte en la esfera material de protección de aquel derecho. En armonía con ello, se ha sostenido en cuanto a las irregularidades procesales que, para que puedan afectar la validez de lo actuado en el procedimiento disciplinario, tienen que ser determinantes, de manera que, cuando se resguardan las garantías sustanciales con que cuentan los disciplinados para ejercer su derecho de defensa, los yerros procesales de menor entidad no pueden aducirse a efectos de anular el acto administrativo sancionatorio18.
Sobre este aspecto, la Corte Constitucional ha señalado lo siguiente: “(…) [N] no toda irregularidad se puede calificar como violación al debido proceso, sino que este se afecta cuando hay privación o limitación del derecho de defensa, que se produce en virtud de concretos actos de los órganos jurisdiccionales que entraña mengua del derecho de intervenir en el proceso en que se ventilan intereses al sujeto, respecto de los cuales las decisiones judiciales han de suponer modificación de una situación jurídica individualizada.
Si bien es cierto "toda clase de actuaciones judiciales", pueden acarrear una violación al debido proceso, la connotación constitucional se da si alguna de las partes es ubicada en tal condición de indefensión que afectaría el orden justo, violándolo ostensiblemente (…)”19. (resalto fuera de texto). 5.3.3. De la aplicación del procedimiento verbal en materia disciplinaria El artículo 175 de la Ley 734 de 2002, en relación con la aplicación del procedimiento verbal, dispone: “El procedimiento verbal se adelantará contra los servidores públicos en los casos en que el sujeto disciplinable sea sorprendido en el momento de la comisión de la falta o con elementos, efectos o instrumentos que provengan de la ejecución de la conducta, cuando haya confesión y en todo caso cuando la falta sea leve. 18 Consejo de Estado.
Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 11 de abril de 2019. Rad. 050012333000201402189. MP.: Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 19 Sentencia T-267 del 7 de marzo de 2000, Corte Constitucional. En este sentido también puede leerse el auto 029A del 16 de abril de 2002, en el que dicha Corporación sostuvo que: «[…] ha de valorarse si la irregularidad observada tiene la capacidad de alterar de manera grave el proceso, tornándolo en injusto, es decir, violatorio del debido proceso.
En consecuencia, sólo cuando además del vicio procesal se vulnera el fin buscado con la norma, ha de dictarse la nulidad de lo actuado. Por el contrario, cuando la irregularidad no impide la realización efectiva de la función o propósito perseguido por el instrumento procesal, no puede endilgarse de injusto e indebido el proceso. De otra parte, el vicio debe ser trascendente; es decir, que de no haberse producido, otra hubiera sido la evolución del proceso.
Por ende, si se incurre en una grave irregularidad en un fallo, pero el fallo de reemplazo debe dictarse en el mismo sentido del anterior, a pesar del defecto es improcedente la nulidad por falta de trascendencia del vicio […]». Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: CARMELA CHONA DONADO Demandado: DEPARTAMENTO DEL CESAR Radicado No. 20-001-33-33-002-2014-00252-02 Sentencia de Segunda Instancia 9 También se aplicará el procedimiento verbal para las faltas gravísimas contempladas en el artículo 48 numerales 2, 4, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 32, 33, 35, 36, 39, 46, 47, 48, 52, 54, 55, 56, 57, 58, 59 y 62 de esta Ley.
En todo caso, y cualquiera que fuere el sujeto disciplinable, si al momento de valorar sobre la decisión de apertura de investigación estuvieren dados los requisitos sustanciales para proferir pliego de cargos se citará a audiencia. (…)” (resalto fuera de texto). Por su parte, la Corte Constitucional al hacer el estudio de exequibilidad de la mencionada norma, expresó: “ (…) De otro lado y, en estrecha relación con lo anterior, que el procedimiento disciplinario desarrollado por la Ley 734 de 2002 trae una novedad, en el sentido de imbricar los dos procedimientos disciplinarios –el ordinario y el verbal– de manera que cuando se presentan ciertas exigencias, se puede prescindir de determinadas etapas del proceso ordinario con el fin de citar a audiencia y de esta manera asegurar la vigencia de los principios de celeridad y economía procesal.
Ello, no sólo concuerda con la finalidad propia del procedimiento disciplinario de asegurar un trámite ágil, eficiente, transparente sino que exige la aplicación de todas las garantías del debido proceso, por manera que no puede afirmarse que se presenta una cambio de reglas procesales en el camino, toda vez que desde un inicio se sabe –pues así lo tiene previsto el inciso tercero del artículo 175 de la Ley 734 de 2002–, que de presentarse ciertas condiciones, entonces “en cualquier caso” y “cualquiera que sea el sujeto disciplinado” puede citarse a audiencia. (…) Como puede constatarse en este último evento, el inciso tercero permite la aplicación del procedimiento verbal en el proceso ordinario por mandato expreso de la ley, cuando se cumplen unas exigencias específicas.
Así las cosas, cualquier funcionario público eventual sujeto de acción disciplinaria sabrá por adelantado que si con las pruebas que acompañan la queja o si en desarrollo del proceso ordinario durante la indagación preliminar la autoridad disciplinaria encuentra que se llenan las exigencias sustanciales para proferir pliego de cargos, entonces se podrá citar a audiencia. Desde el comienzo es claro para el funcionario encartado que, de existir prueba fehaciente de la configuración de la falta, podrá aplicarse el procedimiento verbal; en modo alguno se le sume en la incertidumbre jurídica-procesal, pues de antemano – inciso tercero del artículo 175 citado– sabe que ante la existencia de mérito en los elementos de prueba sobre la configuración de la falta y su eventual responsabilidad, el trámite a seguir es el procedimiento verbal.
Así, el virtual disciplinado cuenta con tal factor de predictibilidad, sin que pueda alegar que se ha desconocido el derecho al debido proceso administrativo, pues ello no sobreviene de manera repentina ni arbitraria (…)”20. Finalmente, en un caso similar, el Consejo de Estado, en sentencia del 10 de octubre de 2013, al analizar el cargo de Indebida aplicación de la ley, dispuso: “ (…) Alega la actora que se vulneró el derecho fundamental al debido proceso, pues considera que la actuación debió adelantarse por el procedimiento verbal.
Fundamenta su apreciación, en que el artículo 175 de la Ley 734 de 2002 establece que las faltas gravísimas consagradas en el numeral 46 del artículo 48, dentro de las cuales se encuentra la que llevó a que la actora fuera sancionada, se deben tramitar mediante el procedimiento verbal. Conforme a lo señalado en el artículo 175 de la citada ley, el procedimiento verbal se aplica en los siguientes casos indicados, por el legislador: 20 Sentencia C-242 de 2010.
M.P. Mauricio González Cuervo. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: CARMELA CHONA DONADO Demandado: DEPARTAMENTO DEL CESAR Radicado No. 20-001-33-33-002-2014-00252-02 Sentencia de Segunda Instancia 10 1.El implicado es sorprendido en flagrancia o con elementos que provengan de la ejecución de la conducta. 2.
Existe confesión. 3.La falta es leve. 4.Faltas gravísimas enunciadas en los numerales citados expresamente en la norma. 5.En todo caso, y cualquiera que fuere el sujeto disciplinable, si en el momento de valorar sobre la decisión de apertura de investigación estuvieren dados los requisitos sustanciales para proferir pliego de cargos, se citará a audiencia. Del análisis de la norma, se colige que todas las causales enunciadas tienen un elemento en común, pues se trata de asuntos que no requieren de un estudio tan minucioso, bien sea por la clase de falta, las circunstancias en la comisión, porque hay confesión o se encuentra demostrada objetivamente la falta y existe prueba que comprometa la responsabilidad del investigado, al momento de valorar la apertura de la investigación disciplinaria.
Al respecto, la Corte Constitucional, al conocer de la demanda de inconstitucionalidad del artículo 175 de la Ley 734 de 2002, manifestó: “( ) No puede por consiguiente aducirse que el señalamiento del procedimiento a seguir en la actuación disciplinaria permanezca en la esfera subjetiva y eventualmente arbitraria de la autoridad judicial.
En otras palabras, existen suficientes criterios en la Ley 734 de 2002 que permiten determinar la aplicación del proceso verbal, asegurando con ello el respeto por el derecho constitucional fundamental al debido proceso administrativo. Queda pues de relieve que (…),"no existe un amplio margen de discrecionalidad para el funcionario investigador, pues la norma busca que, cuando exista suficiente material probatorio que demuestre la comisión de la falta y que comprometa la responsabilidad del investigado, se abrevien los términos y se agilice el proceso, todo ello en aras de los principios de economía procesal y celeridad (…)".
(Se resalta). En el presente asunto, a la señora Luz Helena Valdés Palacios la investigaron y sancionaron por la falta tipificada como conflicto de intereses en el artículo 40 del Código Único Disciplinario, la cual de conformidad con el numeral 46 del artículo 48 de la dicha ley constituye falta gravísima. Así las cosas, advierte la Sala que por mandato del artículo 175 del Código Único Disciplinario al tratarse de una falta gravísima enunciada expresamente en la norma, debió adelantarse procedimiento verbal, no obstante aun cuando la investigación disciplinaria contra la señora Luz Helena Valdés Palacios fue adelantada mediante el trámite ordinario, dicha circunstancia no tiene la fuerza suficiente para desestimar la sanción impuesta, pues ello no impidió que la investigada ejerciera su derecho de defensa dentro del proceso, máxime si se tiene en cuenta que al haberse adelantado mediante el procedimiento ordinario se extendieron los términos de la investigación, pues el trámite verbal, atendiendo a los principios de celeridad y economía procesal y a las circunstancias especiales de los asuntos previstos por el legislador, no requiere de un extenso análisis probatorio, como quiera que al momento de decidir sobre la apertura de la investigación se encuentran reunidos los requisitos sustanciales para proferir pliego de cargos, situación diferente al procedimiento ordinario.
Así las cosas, se concluye que a pesar de no haberse adelantado la actuación mediante el procedimiento verbal, lo cierto es que a la señora Luz Helena Valdés Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: CARMELA CHONA DONADO Demandado: DEPARTAMENTO DEL CESAR Radicado No. 20-001-33-33-002-2014-00252-02 Sentencia de Segunda Instancia 11 Palacios se le garantizó el debido proceso y las oportunidades procesales para ejercer su derecho de defensa y contradicción. (…) No prospera el cargo (…).”21. 5.4.
Análisis del caso en concreto La parte demandante pretende que se declare la nulidad del acto administrativo complejo integrado por las decisiones de primera y segunda instancia i) del 3 de diciembre de 2012 y ii) del 7 de noviembre de 2013, expedidos por la Dirección Administrativa de Control Interno Disciplinario de la Gobernación del Cesar y por el señor Gobernador del Departamento del Cesar, respectivamente; así como iii) la resolución 004485 del 17 de diciembre de 2017, mediante la cual se ordenó el cumplimiento de la decisión disciplinaria.
El Juez de primera instancia en sentencia del 12 de diciembre de 2021, accedió las pretensiones de la parte demandante; declaró la nulidad del acto administrativo complejo integrado por las decisiones de primera y segunda instancia i) del 3 de diciembre de 2012 y ii) del 7 de noviembre de 2013, expedidos por la Dirección Administrativa de Control Interno Disciplinario de la Gobernación del Cesar y por el señor Gobernador del Departamento del Cesar, respectivamente; así como iii) la resolución 004485 del 17 de diciembre de 2017, mediante la cual se ordenó el cumplimiento de la decisión disciplinaria.
El apoderado judicial de la parte demandada, DEPARTAMENTO DEL CESAR solicitó revocar la decisión de primera instancia, con fundamento en que el proceso disciplinario no señaló una premisa cierta que determinara una calificación anticipada, por lo cual se inició la investigación disciplinaria mediante un trámite ordinario revestido de garantías constitucionales y legales.
Señaló, además, que en la decisión recurrida no se tuvo en cuenta el principio de unidad procesal, según el cual cuando se investiguen varias conductas entre las cuales se encuentre una o varias por las que deba seguirse el procedimiento verbal y otras por el procedimiento ordinario, no habrá lugar al rompimiento a la unidad procesal y como tal el proceso debió tramitarse por la misma cuerda procesal.
La Sala revocará la decisión de primera instancia con fundamento en los argumentos que se exponen a continuación. En el presente caso, observa la Sala que la Dirección Administrativa de Control Interno Disciplinario del Departamento del Cesar, mediante Auto del 7 de abril de 2010, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 150 de la Ley 734 de 2002, ordenó la apertura de indagación preliminar en contra de varios docentes, entre ellos CARMELA CHONA DONADO, hoy demandante, decretando las pruebas que se consideraron pertinentes para esclarecer los hechos.
Lo anterior, en atención al oficio 0530 de fecha 17 de marzo de 2010, suscrito por la licenciada Mariela Solano Noriega, Secretaria de Educación del Departamento del Cesar, por medio del cual pone en conocimiento las presuntas irregularidades cometidas por los servidores públicos en su condición de docentes, “(…) consistente al parecer en presunta falsedad documental al haber utilizado títulos de Licenciados en Educación Básica con énfasis en Humanidades y lengua Castellana(…)”, 21 CONSEJO DE ESTADO.
Sentencia del Dentro del 10 de octubre de 2013. Rad. No. 11001-03-25-000-2012-00254-00 (0972-12). MP. ALFONSO VARGAS RINCON. Actor: LUZ HELENA VALDES PALACIO contra PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: CARMELA CHONA DONADO Demandado: DEPARTAMENTO DEL CESAR Radicado No. 20-001-33-33-002-2014-00252-02 Sentencia de Segunda Instancia 12 otorgado por la Universidad Simón Bolívar, con el propósito de ascender en el escalafón docente.
Ahora bien, agotada la fase preprocesal de la Indagación Preliminar, en “(…)aras de preservar la imparcialidad y brindar las mismas oportunidades a todos los intervinientes en este debate, con el fin de obtener la certeza requerida, practicar las pruebas decretadas en precedencia, atendiendo los preceptos de legalidad y oportunidad se hace necesario y pertinente, llevar a una nueva instancia el asunto en averiguación y reunidos los requisitos establecidos por el artículo 152 de la Ley 734 de 2002, este Operador Disciplinario, se dispone ordenar la apertura de Investigación Disciplinaria en contra de los servidores públicos (…)”, a través de Auto del 20 de octubre de 2010, decidió abrir investigación disciplinaria y se decretó la práctica de nuevas pruebas; proveído debidamente notificado a la parte demandante de manera personal el día 15 de noviembre de 2010, como se aprecia en el folio 24 del expediente de primera instancia, a quien se le hizo entrega de la copia del respectivo auto, haciéndole la advertencia de que contra la decisión procedía el recurso de reposición y que podía interponer dentro de los diez (10) días siguientes a partir de la notificación. Posteriormente, se profirió el auto de cargos de fecha 14 de julio de 2011, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 161 de la Ley 734 de 2002, donde se indicó que “(…)teniendo en cuenta la situación fáctica este Despacho, observa que existe mérito suficiente para encuadrar de manera provisional la presunta conducta investigada como falta gravísima, ya que hasta este momento procesal se han concretado los presupuestos contenidos en el Libro II, capítulo I: Faltas Gravísimas; del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, Son faltas gravísimas las siguientes; numeral 56 “Suministrar datos inexactos o documentos con contenido que no corresponden a la realidad para conseguir posesión, ascenso o inclusión en carrera administrativa(…)”.
Sic. Respecto al grado de culpabilidad concluyó que “(…) esta se ha cometido a título de Culpa Gravísima; artículo 42 numeral 1º, por cuanto se estima que los hoy disciplinados actuaron de manera imprudente y ligera al haber realizado una supuesta licenciatura, no solo en un tiempo que no corresponde al de ningún pensum universitario, sino en una Institución no autorizada para desarrollarlo, como tampoco haber verificado la figura del Convenio que presuntamente existía entre la Fundación Politécnico del Magdalena y la Universidad Simón Bolívar, teniendo en cuenta que el Ministerio de Educación Nacional, prohíbe los Convenios entre Universidades y Corporaciones, y estos sólo se encuentran autorizados entre Universidades, igualmente no hay norma o reglamento alguno que regule la homologación de tiempo de servicios por estudios (…).” Sic.
Luego de relacionar los medios probatorios recaudados y de analizar los argumentos expuestos por los sujetos procesales, el operador disciplinario determinó que se encontraban establecidos los requisitos de los artículos 162 y 163 de la Ley 734 de 2002, “(…) por cuanto resulta estar objetivamente demostrada la presunta falta; y existe prueba suficiente que puede comprometer la responsabilidad disciplinaria de los señores (…) CARMELA CHONA DONADO (…) pues se observa de manera flagrante que al haber aportado documentos presuntamente falsos, incurrieron en el quebrantamiento de los deberes y obligaciones que les asisten en su calidad de servidores públicos, al ostentar el cargo de docentes adscritos a la Secretaría de Educación del Departamento del Cesar (…)”; decisión que fue notificada el 15 de julio de 2011 de manera personal a la señora CARMELA CHONA DONADO, tal como se aprecia en el folio 74 del expediente de primera instancia, donde, además, se hizo entrega de la copia del referido auto con la advertencia de Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: CARMELA CHONA DONADO Demandado: DEPARTAMENTO DEL CESAR Radicado No. 20-001-33-33-002-2014-00252-02 Sentencia de Segunda Instancia 13 que contra el mismo procede el recurso de reposición, dentro de los diez (10) días siguientes a partir de la notificación. Posterior a ello, se emitió la decisión de primera instancia el 3 de diciembre de 2012, luego de agotada la etapa instructiva y la presentación de los alegatos de conclusión, sin que ninguna de las partes haya advertido, tampoco la entidad, alguna irregularidad relativa al trámite del procedimiento disciplinario.
En esa decisión la autoridad anotó las razones para la sanción impuesta, así: “(…) Asume esta Dependencia Disciplinaria, una vez agotado el término dentro del cual es procedente emitir un Fallo, teniendo en cuenta el acervo probatorio allegado a estas foliaturas (…), así como teniendo en cuenta los descargos, presentados por los defensores haciendo uso de la defensa técnica, (…) dan la certeza requerida, más allá de toda duda razonable, (…) como primera medida la comisión de la falta, y determinan la responsabilidad disciplinaria de los servidores públicos(…) CARMELA CHONA DONADO(…) lo que genera una franca trasgresión de los deberes y prohibiciones descritos por la Ley Disciplinaria (…) los que en tal medida, implican una falta así sancionable.
Consecuencia de lo anterior, encuentra el Despacho mérito para mantenerse en los argumentos acusatorios esgrimidos al momento de la formulación de cargos, por estar demostrado que los servidores públicos referenciado son responsables disciplinariamente de Falta Gravísima a título de Culpa Gravísima” (…). Sic. Las razones precedentes llevaron a sancionar disciplinariamente a los docentes investigados con destitucion e inhabilidad general en el ejercicio de funciones por el término de DIEZ (10) AÑOS; decisión notificada a la actora el 13 de diciembre de 2012, en forma personal, como se observa en el expediente que contiene el procedimiento respecrtivo22.
Finalmente, el Gobernador del Cesar, mediante decisión de segunda instancia del 7 de noviembre de 2013, al desatar el recurso de apelación presentado por los disciplinados, razonó de la siguiente manera: “(…) No podría afirmar el impugnante que por sí misma la aplicación del proceso ordinario lo despojó de las garantías reseñadas, por el contrario, fueron fortalecidas por la ritualidad del procedimiento, En conclusión, en el presente asunto no se incurre en ningún tipo de vicio o irregularidad por haber agotado un procedimiento que por su misma naturaleza se presenta como más garantista en tiempo y posibilidades, ya que el proceso verbal se presenta como menos riguroso y más ágil en su trámite, sin que por ello se desconozca el derecho a la defensa como sucede en el proceso ordinario (…).
Esta instancia encuentra objetivamente demostrado que (…) Carmela Chona Donado(…) en sus condiciones de docentes y con la finalidad de ascender en el escalafón docente presentaron ante la Secretaría de Educación del Departamento del Cesar títulos que los acreditaba como 22 F. 148 del expediente de primera instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: CARMELA CHONA DONADO Demandado: DEPARTAMENTO DEL CESAR Radicado No. 20-001-33-33-002-2014-00252-02 Sentencia de Segunda Instancia 14 licenciados en educación básica con énfasis en humanidades y lengua castellana de la Universidad Simón Bolívar (…).
De la misma manera, se encuentra probado que los docentes reseñados con antelación no se graduaron en la Universidad Simón Bolívar, como lo hace constar el Jefe de Registro y Control Académico del ente universitario a través de Oficio de fecha 14 de enero de 2010 (Fol. 3). También está demostrado que los títulos presentados no están registrados en los libros de egresados en donde se encuentran señalados los graduados los días 3 de diciembre de 2008 y 2009 en licenciatura en educación básica con énfasis en humanidades y lengua castellana, pero además, las firmas que aparecen en los diplomas “no corresponde a los funcionarios encargados de legitimarlos” y el número de acta 23518 no corresponde a los números llevados en el centro estudiantil tal y como consta en el informe CTI-Graf No. 2704 del 31 de julio de 2010 del Cuerpo Técnico de Investigaciones de la Fiscalía General de la Nación (Folio 119 y 120).
Estos hechos del mismo modo se demuestran con la visita especial adelantada el 6 de marzo de 2012 por la Directora Administrativa de Control Interno Disciplinario y la Profesional Universitario (Fol. 774-778), en las instalaciones de la Secretaría General de la Universidad Simón Bolívar (…). Frente al análisis de la culpabilidad, que se subraya fue el objeto de modificación del fallo de primera instancia, puntualizó el funcionario lo siguiente: “Los elementos de juicios valorados dan cuenta, de forma suficiente y definitiva, que la Fundación Politécnico del Magdalena a través de una pluralidad de acciones o actos eficaces para engañar, le dio facha de legalidad y licitud a los servicios educativos prestados, hasta el punto de lograr defraudar a un grupo de docentes -vistos como una unidad o masa y no individualmente- frente a la veracidad del programa cursado y los títulos recibidos en licenciatura en educación básica con énfasis en humanidades y lengua castellana, generando una discordancia entre sus conciencias y la realidad (…).
Descartada la procedencia de la causal de exclusión de responsabilidad disciplinaria, por otro lado, se encuentra que el ad quo al analizar la culpabilidad consideró que la falta en que incurrieron los docentes fue cometida en la modalidad de culpa gravísima, valoración que no comparte esta instancia teniendo en cuenta los hechos probados según el acervo probatorio obrante y que de manera prodiga se expuso con antelación. La existencia jurídica de la Fundación Politécnico del Magdalena; el aparentemente y normal funcionamiento administrativo y académico de ese ente, no sólo en esos programas sino en otros, además de la existencia de otras sedes satélites; los supuestos convenios marco de cooperación existentes con las Universidades Simón Bolívar, Universidad de Córdoba y Universidad del Atlántico; la vinculación de docentes para la formación educativa de los estudiantes; la utilización de un espacio físico que pudiera generar la percepción de tener un vínculo con el sector público, los diferentes pagos realizados por los estudiantes (docentes) y, finalmente la celebración de una ceremonia pública de graduación donde se hizo la entrega de los títulos, dejan al descubierto Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: CARMELA CHONA DONADO Demandado: DEPARTAMENTO DEL CESAR Radicado No. 20-001-33-33-002-2014-00252-02 Sentencia de Segunda Instancia 15 que fueron estrategias que resultaron ser factores de peso y determinantes para que los servidores públicos creyeran que los títulos que presentaban ante la Secretaría de Educación se trataban de títulos verídicos, es decir, que estaban proporcionando datos exactos o documentación con contenidos que correspondían a la realidad para conseguir el ascenso en el escalafón docente (…).
La modalidad que encuentra probada esta instancia es la culpa grave conforme lo señala el parágrafo del artículo 44 de la ley 734 de 2002, porque los disciplinados inobservaron el cuidado necesario que cualquier persona del común imprime a sus actuaciones. Ya se ha dicho dentro de la presente providencia que se encuentra probado un error que si bien tiene el carácter de vencible -y por ello no procede como causal de exclusión de responsabilidad disciplinaria-, se trató de una falsa representación de la realidad provocada por la Fundación Politécnico del Magdalena quien usó la organización institucional de la Fundación, el rigor de las actividades académicas que se desplegaron durante el agotamiento del programa o plan de estudio y los documentos apócrifos que se le exhibía a los estudiantes, hasta el punto de lograr el pago de obligaciones pecuniarias como contraprestación de los servicios educativos (…).
Por consiguiente, si la falta disciplinaria se califica definitivamente como falta grave (según lo dicho por el numeral 9 del artículo 43 del CDU) y la imputación subjetiva se varía de la culpa gravísima determinada en primera instancia a culpa grave como se considera en esta instancia, a los disciplinados se les impondrá la sanción de SUSPENSION EN EL EJERCICIO DEL CARGO POR EL TERMINO DE ONCE (11) MESES, por tratarse finalmente de una falta grave culposa de acuerdo a los parámetros consagrados en el artículo 44 del CDU (…).
Sic. Así, el ente territorial, en segunda instancia, modificó el artículo primero de la decisión de primera instancia proferida por la Dirección Administrativa de Control Interno Disciplinario del 3 de diciembre de 2012, confirmándose los demás artículos de la mentada decisión. En el contexto probatorio planteado, procede la Sala a dilucidar si se presentó la vulneración señalada por la parte actora por haberse tramitado el procedimiento administrativo disciplinario siguiendo las reglas del procedimiento ordinario cuando era procedente el procedimiento del verbal sumario.
Inicialmente, la Sala pone de presente que revisados los argumentos expuestos en la demanda como fundantes del concepto de violación de los actos demandados, no se precisa, tampoco se puede extraer de los mismos, dónde se presentó la conculcación al debido proceso de la parte accionate, por haber surtido la demandada la actuación disciplinaria bajo las reglas del procedimiento ordinario y no verbal.
La misma imprecisión también se observa en la providencia del Juez de primera instancia, donde únicamente se enuncia que “(…) el procedimiento disciplinario ha debido seguirse conforme al artículo 175 del Código Disciplinario Único como quiera que la falta le fue calificada por el operador disciplinario como Gravísima, procediendo de esta forma el trámite verbal, más no el ordinario como erradamente se adelantó todo el procedimiento tanto en primera como segunda instancia (…)” (sic), sin mayor esfuerzo argumentativo y sin realizar el correspondiente ejercicio Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: CARMELA CHONA DONADO Demandado: DEPARTAMENTO DEL CESAR Radicado No. 20-001-33-33-002-2014-00252-02 Sentencia de Segunda Instancia 16 hermenéutico sobre lo acontecido dentro del referenciado proceso administrativo disciplinario adelantado en contra de la hoy demandante.
Puntualizado lo anterior, una vez realizado el análisis de las actuaciones surtida dentro del procedimiento disciplinario seguido en contra de la señora CARMELA CHONA DONADO, para la Sala es evidente que la autoridad disciplinaria realizó la valoración de los hechos y probanzas con apego a la normativa que regula la materia, es decir, a la Ley 734 de 2002; procedimiento disciplinario que, se resalta, estuvo enmarcado dentro de la legalidad, en la medida en que consideró necesario “llevar a una nueva instancia el asunto en averiguación (…) en aras de preservar la imparcialidad y brindar las mismas oportunidades a los intervinientes en este debate, con el fin de obtener la certeza requerida, practicar las pruebas decretadas en precedencia, atendiendo los preceptos de legalidad y oportunidad (…)” (Sic), tal como se adujo en los considerando del auto de fecha 20 de octubre de 2010, por medio del cual se ordenó abrir la investigación disciplinaria en contra de la hoy demandante.
La postura que se acaba de reseñar permite asegurar, además, el cumplimiento del mandato preceptuado en el artículo 6 de la citada disposición al momento de regular el debido proceso en el ejercicio del poder disciplinario, que reseña que “El sujeto disciplinable deberá ser investigado por funcionario competente y con observancia formal y material de las normas que determinen la ritualidad del proceso, en los términos de este código y de la ley que establezca la estructura y organización del Ministerio Público” (resalto fuera de texto).
Siendo así, en este asunto, dicha ritualidad se satisfizo por parte del operador disciplinario en primera y segunda instancia, ya que la determinación del procedimiento a seguir tuvo fundamento legal y probatorio; aunado a ello, el argumento siempre se enmarcó en la garantía de los derechos de defensa de los disciplinados y en aras de obtener la certeza requerida para endilgarle la responsabilidad frente a la conducta investigada; resaltándose que dentro de la misma no se varió en ningún momento la conducta investigada ni el cargo formulado, dándose a conocer a lo largo de la investigación todas las decisiones formuladas dentro de ella, incluyendo las pruebas decretadas, recaudadas y la valoración que se hizo de cada una de ellas por el operador disciplinario; concediéndose, igualmente, la oportunidad de contradecir la decisión de primera instancia como efectivamente aconteció, actuación con la cual logró que en segunda instancia al momento de analizar la culpabilidad se considerara que la falta en que incurrieron los docentes fue cometida en la modalidad de culpa grave culposa de allí que modificara la sanción impuesta de destitucion por suspension en el ejercicio del cargo por el termino de once (11) meses.
En este punto, recuerda la Sala, que si bien es cierto que el debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Carta Politica, impone que toda persona debe ser juzgado con observancia de las formas propias de cada juicio, ello no implica que cualquier situación variante en el procedimiento sea constitutiva de una vulneraración al núcleo central de ese derecho fundamental.
Así, como se expresó en el marco normativo precedente, el derecho al debido proceso deberá analizarse desde una doble naturaleza: i) desde una perspectiva formal, referida a las ritualidades legalmente establecidas, como lo son las etapas que deben surtirse, los términos que han de cumplirse, las oportunidades de actuación procesal, entre otras; y ii) desde una perspectiva material, relacionada con las garantías sustanciales en las que se proyectan esas formalidades, entre las cuales pueden destacarse el principio de publicidad, la doble instancia, la Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: CARMELA CHONA DONADO Demandado: DEPARTAMENTO DEL CESAR Radicado No. 20-001-33-33-002-2014-00252-02 Sentencia de Segunda Instancia 17 presunción de inocencia, la imparcialidad, el non bis in idem y el derecho a solicitar y contradecir las pruebas, entre muchas otras23.
De este modo, no toda violación a la dimensión formal del debido proceso debe traducirse inexorablemente en la anulación de la actuación procesal afectada, porque para que ello ocurra será necesario que la transgresión sea de tal entidad que se proyecte en la esfera material de protección del referido derecho. Se trata de irregularidades procesales determinantes.
Por lo cual, cuando se resguardan las garantías sustanciales con que cuentan los disciplinados para ejercer su derecho de defensa, los yerros procesales de menor entidad no pueden aducirse a efectos de anular el acto administrativo sancionatorio24. En el mismo sentido, la Corte Constitucional sostuvo que: “(…) [H] ha de valorarse si la irregularidad observada tiene la capacidad de alterar de manera grave el proceso, tornándolo en injusto, es decir, violatorio del debido proceso.
En consecuencia, sólo cuando además del vicio procesal se vulnera el fin buscado con la norma, ha de dictarse la nulidad de lo actuado. Por el contrario, cuando la irregularidad no impide la realización efectiva de la función o propósito perseguido por el instrumento procesal, no puede endilgarse de injusto e indebido el proceso. De otra parte, el vicio debe ser trascendente; es decir, que de no haberse producido, otra hubiera sido la evolución del proceso.
Por ende, si se incurre en una grave irregularidad en un fallo, pero el fallo de reemplazo debe dictarse en el mismo sentido del anterior, a pesar del defecto es improcedente la nulidad por falta de trascendencia del vicio (…)”25. Por otra parte, llama poderosamente la atención a la Sala el hecho de que el Juez de primera instancia no haya advertido que en el curso de la actuación disciplinaria los investigados, entre otros la hoy demandante, estuvo involucrada en dos eventos que inciden no solo en la existencia de la falta disciplinaria por la cual se les sancionó sino también en la responsabilidad en su comisión. Efectivamente, dentro del procedimiento de investigación se observa el derecho de petición de fecha 12 de mayo de 2010 presentado por varios docentes, entre ellos, la señora CARMELA CHONA DONADO, el cual fue dirigido al decano de la facultad de Educación de la Universidad Simón Bolívar de Barranquilla, aportando de igual manera la respuesta dada por la universidad de fecha 31 de mayo de 2010, enviada a través de correo certificado (guía No. 7 151010315) con destino a la señora CÉFORA MARTINEZ; documento que de acuerdo a lo anotado en la decisión de primera instancia “(…) es espurio, pues nunca fue respondido por la Universidad, y tampoco reposa en sus archivos evidencias de que las “mencionadas docentes estudiaron y menos aun recibieron títulos de licenciados, es enfático en manifestar el Dr. RODOLFO PEREZ, que para la fecha del 4 de diciembre de 2009, no hubo grados en licenciatura, además se allega a la diligencia certificación expedida por la Dra. MONICA CONSUEGRA CANTILLO, Jefe de Registro y Control de la Universidad, con el listado de los programas que para esa fecha tuvieron ceremonia de grados, tal como lo está afirmando el referido documento” (…)26.
Asimismo, dentro de la mentada investigación disciplinaria también se constató que el documento suscrito por el abogado ENRIQUE DAZA SUAREZ, como Director Administrativo de Control Interno Disciplinario de la entidad territorial, era falso, según la manifestación del funcionario investigador en el “fallo de primera instancia” 23 Consejo de Estado.
Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 11 de abril de 2019. Rad. 050012333000201402189. MP.: Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 24 Corte Constitucional. Sentencia T-267 del 7 de marzo de 2000 25 Corte Constitucional. Auto 029A del 16 de abril de 2002 26 Ver folios 120 y 122 del expediente de primera instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: CARMELA CHONA DONADO Demandado: DEPARTAMENTO DEL CESAR Radicado No. 20-001-33-33-002-2014-00252-02 Sentencia de Segunda Instancia 18 del 3 de diciembre de 2012, quien señaló que “(…) [E] este despacho no ha expedido Resolución alguna, dado a las funciones que como operador disciplinario realiza, entre las cuales no se encuentra expedir resoluciones, se resalta del referido documento presuntamente suscrito por el Dr. ENRIQUE DAZA SUAREZ, en su condición de Director Administrativo de Control Interno Disciplinario, que la firma del Dr. DAZA SUAREZ, lo cual se puede observar a simple vista, no corresponde a la utilizada por él en sus actos públicos y privados, tal como se puede corroborar en autos y oficios obrantes dentro de este plenario aunado esto a la denuncia penal que instauró en su momento el Dr. DAZA SUAREZ, respecto a la presunta falsedad plasmada en el referido documento (…)”27.
Por consiguiente, conforme a la postura jurisprudencial reseñada, así como la expresada por la entidad accionada, cuando desató el recurso de apelación, no se vislumbra la conculcación al debido proceso, referida por la parte actora, por haberse tramitado la actuación disciplinaria por el procedimiento ordinario y no por el verbal; ya que, por el contrario, se aprecia que el funcionario investigador, tanto en primera como en segunda instancia, actuó con apego a la ley; tanto es así que al haberse aadelantado la investigación bajo la aplicación del proceso ordinario permitió el despliegue de un extenso debate probatorio que a la postre garantizó a todos los disciplinados (recuérdese que lo eran 11 docentes) sus garantías constitucionales, así como el principio de congruencia en razón a que se les sancionó por la comisión de la falta objeto de reproche disciplinario y por la que les fueron formulado los cargos.
En conclusión, la Sala revocará la decisión proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar en sentencia del 12 de diciembre de 2016, y, en su lugar, negará las pretensiones de la demanda.
5.5. CONDENA EN COSTAS Y AGENCIAS EN DERECHO No habrá condena en costas, debido a que no se demostró su causación, en aplicación del criterio objetivo-valorativo expuesto en reciente decisión del Consejo de Estado28. Por lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Cesar administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: REVÓQUESE la sentencia del 12 de diciembre de 2016, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, para en su lugar, NEGAR las pretensiones de la demanda, por las razones precedentes.
SEGUNDO: Sin costas. 27 Ver folio 124 del expediente de primera instancia 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, Sentencia del 12 de diciembre de 2017, Radicado No. 15001-23-33-000-2013-00562-01(3518-14), Consejero ponente Dr. César Palomino Cortés: “En lo que respecta a la condena en costas, precisa la Sala que con la adopción del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, el legislador abandonó el criterio subjetivo que venía imperando en este tipo de asuntos para dar paso, según se advierte en el artículo 188 ibídem, a la valoración objetiva frente a la imposición, liquidación y ejecución de las costas procesales.
En efecto, de la redacción del citado artículo se extraen los elementos que determinan la imposición de la condena en costas, a saber: i) objetivo en cuanto a que toda sentencia decidirá sobre las costas procesales, bien sea para condenar total o parcialmente o, en su defecto, para abstenerse y ii) valorativo en el entendido de que el juez debe verificar que las costas se causaron con el pago de gastos ordinarios y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Lo anterior en consonancia con lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso.” Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: CARMELA CHONA DONADO Demandado: DEPARTAMENTO DEL CESAR Radicado No. 20-001-33-33-002-2014-00252-02 Sentencia de Segunda Instancia 19 TERCERO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen.
Cúmplase. Esta providencia fue discutida y aprobada por la Sala, en sesión de fecha diecinueve (19) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) y Acta No. 45. Notifíquese y Cúmplase CARMEN DALIS ARGOTE SOLANO MARÍA LUZ ÁLVAREZ ARAUJO Magistrada Magistrada JOSE ANTONIO APONTE OLIVELLA Magistrado Firmado Por: Carmen Dalis Argote Solano Magistrada Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Maria Luz Alvarez Araujo Magistrada Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Jose Antonio Aponte Olivella Magistrado Oral 002 Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: 1ebdca9f73fd58f226fd806a37826bf77b3202855b70206ac3f7f8eb996494aa Documento generado en 19/09/2024 10:08:23 AM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica