17001-23-33-000-2024-00132-00 validez de actos administrativos Sentencia 152 1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS SALA PRIMERA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES Manizales, veintinueve (29) de agosto de dos mil veinticuatro (2024). RADICADO 17-001-23-33-000-2024-00132-00 MEDIO DE CONTROL VALIDEZ DE ACTOS ADMINISTRATIVOS DEMANDANTE GOBERNADOR DEPARTAMENTO DE CALDAS DEMANDADO MUNICIPIO DE PENSILVANIA Y CONCEJO MUNICIPAL DE PENSILVANIA ANTECEDENTES Procede la Sala Primera del Tribunal Administrativo de Caldas a decidir la solicitud de validez presentada por el gobernador del departamento de Caldas frente a los artículos segundo, quinto y sexto del Acuerdo Municipal nro. 039 del 27 de mayo de 2024 “Por medio del cual modifica el presupuesto general de rentas y gastos del municipio de Pensilvania Caldas de la vigencia 2024”.
SOLICITUD DE INVALIDEZ Consideró el señor gobernador del departamento de Caldas que los artículos segundo, quinto y sexto del Acuerdo Municipal nro. 039 del 27 de mayo de 2024 vulneraron el ordenamiento jurídico, específicamente el artículo 313, los numerales 1, 4 y 5 del artículo 315, artículo 352 y artículo 353 de la Constitución Política; numeral 9 del artículo 18, y los numerales 1, 2 y 3 del artículo 29 de la Ley 1551 de 2012; artículos 11, 77 y 109 del Decreto 111 de 1996; artículo 3 de la Ley 617 de 2000; artículos 12 y 13 de la Resolución 063 de 2023; anexo 1A versión 6 y 2A versión 6 de la Resolución 2662 de 2023; y los artículos 10 a 16 del Acuerdo nro. 59 por medio del cual se adoptó el Estatuto Orgánico del Presupuesto del municipio de Pensilvania.
Frente al artículo segundo expuso dos causales de invalidez: i) adicionar el presupuesto de gastos de la vigencia 2024 en la suma de $579.693.100,66, correspondientes a recursos del balance, y haber destinado a gastos de funcionamiento la suma de $244.412.193,46; y ii) 17001-23-33-000-2024-00132-00 validez de actos administrativos Sentencia 152 2 haber modificado el presupuesto sin la observancia del Estatuto Presupuestal del municipio y el catálogo de clasificación presupuestal para entidades territoriales.
En relación con la primera causal, adujo que en el artículo primero del Acuerdo 039 del 27 de mayo de 2024 se incorporaron recursos del balance en cuantía de $579.693.100,66, situación que es corroborada con la exposición de motivos que acompañan el acuerdo, los cuales deben ser destinados en el mismo rubro. Pero que el artículo segundo del Acuerdo 039 del 27 de mayo de 2024 destinó de esa adición de recursos por valor de $579.693.100,66 la suma de $244.412.193,46 para gastos de funcionamiento, advirtiendo que conforme la normativa citada como vulnerada, aunque corresponde al concejo expedir el presupuesto de rentas y gastos del municipio, siendo esta corporación encargada de la modificación del presupuesto global en sesiones ordinarias o extraordinarias, este debe ser expedido con sujeción a las normas que se expidan para el efecto, y en tal sentido no era dable con los recursos del balance financiar gastos de funcionamiento.
Destacó que al no observarse las normas citadas como vulneradas por el concejo municipal se configuró un vicio en el proceso de formación del artículo 2 del Acuerdo 039 de 2024, y por ende se afecta su validez por expedición irregular. Sobre el punto dos de ilegalidad del artículo segundo, explicó que el estatuto orgánico del presupuesto y el estatuto orgánico del presupuesto municipal determinan cómo se compone el presupuesto, y esta última norma dispone que este se compondrá del presupuesto de ingresos, rentas y gastos de apropiación, encontrándose en el primero de ellos los ingresos corrientes (tributarios y no tributarios), recursos de capital, rendimientos financieros, donaciones, excedentes financieros de los establecimientos públicos del orden municipal; y que el presupuesto de gastos y apropiaciones estará compuesto por los gastos de funcionamiento, servicios de deuda pública, inversión, funcionamiento, servicio a la deuda, servicios a la deuda externa y gastos de inversión; estructura que no se evidencia en la parte resolutiva del Acuerdo 039 de 2024, lo que permite concluir que la modificación del presupuesto general de rentas y gastos no observó lo reglamentado no solo en el estatuto orgánico del presupuesto del municipio, sino en la Resolución 2662 de 2023, por medio de la cual se actualizó el catálogo de clasificación presupuestal para entidades territoriales, que permite inferir que el nivel de desagregación es reglado, y esto no fue acatado en el acuerdo mencionado. 17001-23-33-000-2024-00132-00 validez de actos administrativos Sentencia 152 3 En cuanto a los artículos quinto y sexto, sostuvo que el concejo no tiene competencia para reducir el presupuesto, pues conforme el Decreto 111 de 1996 y el estatuto orgánico del presupuesto municipal, está facultad se encuentra reservada en el ejecutivo municipal vía decreto.
INTERVENCIONES MUNICIPIO DE PENSILVANIA: precisó que el municipio de Pensilvania ha actuado de conformidad con la normativa vigente al adicionar y asignar el presupuesto de gastos para la vigencia 2024, ya que el Acuerdo Municipal 039 de 2024 claramente establece que la suma de $579.693.100,66 fue destinada respetando las fuentes de origen y sus destinaciones específicas, y la redistribución de estos recursos incluyó $244.412.193,46 para gastos de funcionamiento, específicamente mesadas pensionales, con fundamento en el parágrafo del artículo 31 del Decreto 111 de 1996.
Resaltó que los recursos no utilizados del FONPET en el ejercicio fiscal 2023 fueron correctamente incorporados como recursos del balance para 2024 manteniendo su destinación específica conforme la ley, lo cual está alineado con el artículo 3 de la Ley 617 de 2000, que permite la financiación de gastos de funcionamiento con ingresos corrientes de destinación específica bajo ciertas excepciones legales, como es el caso de los recursos del FONPET para mesadas y cuotas partes.
Destacó que el municipio actuó con total legalidad para modificar el presupuesto presentado al concejo, y contrario a lo afirmado por el departamento, los artículos citados del estatuto presupuestal del municipio describen las cuentas del presupuesto, pero no dictan la composición ni la codificación para su utilización y aplicabilidad.
Indicó que la codificación establecida en la Resolución 3832 de 2019 se utiliza para unificar conceptos de ingresos y objetos de gastos, facilitando la gestión presupuestal y el análisis financiero, aclarando que el municipio aplica la misma al momento de la liquidación del acuerdo, lo que denota que se ha gestionado la modificación presupuestal de acuerdo con las normas vigentes.
Sobre la reducción presupuestal realizada por el concejo manifestó que aunque el artículo 67 del estatuto de presupuesto autoriza al alcalde a realizar este procedimiento, la disposición es facultativa, permitiendo que sea el concejo quien asuma esta responsabilidad, ya que la corporación tiene la atribución conforme al numeral 6 del artículo 32 de la Ley 136 de 1994; añadiendo que esas reducciones fueron el resultado de 17001-23-33-000-2024-00132-00 validez de actos administrativos Sentencia 152 4 ajustes en la asignación del Sistema General de Participaciones basado en documentos CONPES que la Nación utiliza para asignar recursos al municipio; ajuste que se presentó tanto en forma de adiciones como de reducciones para que los concejales del municipio tuvieran una comprensión más académica del proceso, asegurando que los saldos del presupuesto inicial, sumados a los ajustes, coincidieran con los recursos asignados por la Nación. CONCEJO MUNICIPAL DE PENSILVANIA: no se pronunció. MINISTERIO PÚBLICO: no presentó concepto sobre el asunto.
CONSIDERACIONES El numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política precisó que es atribución del gobernador “[…] revisar los actos de los Concejos Municipales y de los Alcaldes y, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad, remitirlos al Tribunal competente para que decida sobre su validez […]”. Por su parte, el artículo 82 de la Ley 136 de 1994 indica que, dentro de los cinco días siguientes a la sanción, el alcalde enviará copia del acuerdo al gobernador del departamento para que cumpla con la atribución del numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política.
Y, finalmente, el numeral 2 del artículo 151 del CPACA, modificado por el artículo 27 de la Ley 2080 de 2021, establece la competencia en única instancia de los Tribunales Administrativos para conocer de las observaciones que los gobernadores formulen acerca de la constitucionalidad y legalidad de los acuerdos municipales. Aunque en el escrito de validez en ciertos apartes se solicita que el Tribunal se pronuncie sobre la legalidad del Acuerdo 039 del 27 de mayo de 2024, al exponer las causales de invalidez únicamente se relacionan con el artículo segundo, en cuanto a la adición del presupuesto con recursos del balance para gastos de funcionamiento, y el modificar el presupuesto sin la observancia del estatuto presupuestal del municipio y el catálogo de clasificación presupuestal para entidades territoriales.
Y los artículos quinto y sexto, mediante los cuales el concejo municipal realizó reducciones presupuestales. Conforme lo anterior, se plantearán los siguientes problemas jurídicos: 17001-23-33-000-2024-00132-00 validez de actos administrativos Sentencia 152 5 Problemas jurídicos 1. ¿Es contrario a la normatividad el artículo segundo del Acuerdo Municipal 039 del 27 de mayo de 2024, por omitir modificar el presupuesto con los parámetros establecidos en el estatuto presupuestal del municipio y en el catálogo de clasificación presupuestal para entidades territoriales? 2.
¿Es contrario a la Constitución Política y a la ley el artículo segundo del Acuerdo Municipal 039 del 27 de mayo de 2024, por adicionar el presupuesto de gastos e inversiones 2024 con la suma de $579.693.100,66 provenientes de recursos del balance, y destinar la cantidad de $244.412.193,46 para gastos de funcionamiento? 3. ¿Tenía competencia el Concejo municipal de Pensilvania para realizar a través de los artículos quinto y sexto del Acuerdo Municipal 039 del 27 de mayo de 2024 una reducción del presupuesto? Lo probado • El Concejo Municipal de Pensilvania mediante Decreto nro. 039 del 27 de mayo de 2024 modificó el presupuesto general de rentas y gastos del municipio de la vigencia 2024 de la siguiente manera: 17001-23-33-000-2024-00132-00 validez de actos administrativos Sentencia 152 6 17001-23-33-000-2024-00132-00 validez de actos administrativos Sentencia 152 7 17001-23-33-000-2024-00132-00 validez de actos administrativos Sentencia 152 8 • Conforme certificación expedida por la secretaria de Hacienda del municipio, a 31 de diciembre de 2023, existían los siguientes recursos disponibles en las cuentas bancarias del municipio: Primer problema jurídico ¿Es contrario a la normatividad el artículo segundo del Acuerdo Municipal 039 del 27 de mayo de 2024, por omitir modificar el presupuesto con los parámetros establecidos en el estatuto presupuestal del municipio y en el catálogo de clasificación presupuestal para entidades territoriales? Tesis: La Sala defenderá la tesis que el artículo segundo del acuerdo no acató el contenido del Decreto 111 de 1996 ni del estatuto orgánico del presupuesto del municipio, y tampoco el catálogo de clasificación presupuestal para entidades territoriales, lo que conlleva su invalidez.
Argumentó el gobernador que el Acuerdo Municipal nro. 59 adoptó el estatuto orgánico del presupuesto en el municipio de Pensilvania, y entre sus artículos 11 y 16 estableció 17001-23-33-000-2024-00132-00 validez de actos administrativos Sentencia 152 9 cómo se compondría el presupuesto de ingresos y rentas y gastos de apropiaciones, estructura que no se respetó en la parte resolutiva del acuerdo objeto de este trámite; sumado a que la Resolución 2662 de 2023, mediante la cual se expidió el catálogo de clasificación presupuestal para entidades territoriales, determinó la forma en que deben clasificarse los ingresos y gastos asignando códigos y cuentas, lo cual se obvió por el concejo municipal.
El municipio asegura que la modificación presupuestal se realizó conforme las normas vigentes, asegurando que la codificación se aplicaría al momento de la liquidación del acuerdo municipal, y en todas las plataformas de rendición de informes; añadiendo que la variación en el presupuesto se presentó al máximo nivel de desagregación, asegurando que los valores adicionales se asignen correctamente según la destinación del recurso.
El Decreto 111 de 1996, “Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el estatuto orgánico del presupuesto" en sus artículos 11 y 109, dispone:
ARTÍCULO 11. El presupuesto general de la Nación se compone de las siguientes partes: a) El presupuesto de rentas contendrá la estimación de los ingresos corrientes de la Nación; de las contribuciones para fiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del presupuesto, de los fondos especiales, los recursos de capital y los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional; b) El presupuesto de gastos o ley de apropiaciones.
Incluirá las apropiaciones para la rama judicial, la rama legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye el Consejo Nacional Electoral, los ministerios, los departamentos administrativos, los establecimientos públicos y la Policía Nacional, distinguiendo entre gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y gastos de inversión, clasificados y detallados en la forma que indiquen los reglamentos, y c) Disposiciones generales.
Corresponde a las normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del presupuesto general de la Nación, las cuales regirán únicamente para el año fiscal para el cual se expidan.
ARTICULO 109. Las entidades territoriales al expedirlas normas orgánicas de presupuesto deberán seguir las disposiciones de la Ley Orgánica del Presupuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial. Mientras se expiden 17001-23-33-000-2024-00132-00 validez de actos administrativos Sentencia 152 10 estas normas, se aplicará la Ley Orgánica del Presupuesto en lo que fuere pertinente.
Al revisar el Acuerdo nro. 59, estatuto orgánico del presupuesto del municipio de Pensilvania, se encuentra que en él se establecieron los componentes del presupuesto general del municipio, plasmando que este se componía de: 1) ingresos y rentas; 2) gastos o apropiaciones; y 3) disposiciones generales; explicando cada uno. A partir del artículo 11 y hasta el artículo 16, se consagró el presupuesto de ingresos, el cual dividió en ingresos corrientes (los cuales clasificó en tributario y no tributarios); recursos de capital (compuestos por recursos del balance, recursos del crédito interno y externo, los rendimientos financieros, las donaciones, los excedentes financieros de los establecimientos públicos del orden municipal, de las empresas industriales y comerciales, y de las sociedades de economía mixta); y los ingresos de establecimientos públicos (divididos en ingresos corrientes propios y recursos del capital); determinando que en el presupuesto estos se identificarían y clasificarían para así conocer el origen de cada uno de estos ingresos.
Y, finalmente, en el artículo 16, se dispuso cómo se conformaba el presupuesto de gastos o apropiaciones, señalando que hay gastos de funcionamiento (servicios personales, gastos generales, gastos de operación comercial, transferencias); del servicio de la deuda (servicios de deuda externa y servicio de deuda interna); y gastos de inversión. En cuanto a la clasificación presupuestal y el detalle de los ingresos y gastos, el Decreto 412 de 20181, establece:
ARTÍCULO 4. -Adición del artículo 2.8.1.2.5. al Capítulo 2, Título 1, Parte 8 del Libro 2 del Decreto 1068 de 2015. Adiciónese el artículo 2.8.1.2.5. al Capítulo 2, Título 1, Parte 8 del Libro 2 del Decreto 1068 de 2015, Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público, con el siguiente artículo:
ARTÍCULO 2. 8.1.2.5. Catálogo Único de clasificación Presupuestal Territorial. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público expedirá y actualizará el Catálogo de Clasificación Presupuestal para Entidades Territoriales y sus Descentralizadas - CCPET, que detalle los ingresos y los gastos en armonía con estándares internacionales y con el nivel 1 Por el cual se modifica parcialmente el Decreto 1068 de 2015 en el Libro 2 Régimen reglamentario del sector hacienda y crédito público, Parte 8 del Régimen Presupuestal, Parte 9 Sistema Integrado de Información Financiera - SIIF NACIÓN y se establecen otras disposiciones 17001-23-33-000-2024-00132-00 validez de actos administrativos Sentencia 152 11 nacional.
PARÁGRAFO 1: La aplicación del CCPET por parte de las Entidades Territoriales y sus Descentralizadas, que trata el presente artículo, entrará a regir en los términos que para el efecto establezca el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. En virtud de lo anterior, la Dirección General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público señaló en el Decreto 3832 del 18 de octubre de 20192: Artículo 1.
Catálogo de Clasificación Presupuestal para entidades territoriales y sus descentralizadas - CCРЕТ. Mediante la presente resolución, se expide el catálogo de clasificación presupuestal para las entidades territoriales y sus descentralizadas (CCPET), el cual deberá aplicarse en todas las etapas del ciclo presupuestal y según las definiciones del artículo siguiente, sin perjuicio de que en las de presentación y aprobación ante las corporaciones administrativas se aplique la clasificación y detalles de desagregación establecidos en la norma orgánica de presupuesto.
Artículo 2. Definición y composición del clasificador presupuestal. El clasificador presupuestal se define y compone de la siguiente manera: 2.1. Definición del clasificador presupuestal Clasificador por Concepto de Ingreso. … Clasificador por Objeto de Gasto. Este componente agrupa, ordena, identifica y detalla, según el Anexo No. 2, los objetos del gasto público de las Entidades Territoriales y sus Descentralizadas, que permite la ordenación sistemática y homogénea de los bienes y servicios que se adquieren, las transferencias que se efectúan y la variación de activos y pasivos que el nivel Subnacional aplica en el cumplimiento de sus competencias Constitucionales y las demás normas legales vigentes. 2.2 Composición del clasificador presupuestal El clasificador presupuestal está compuesto por los ingresos y los gastos, acorde con lo establecido por la Constitución Política y las leyes orgánicas del presupuesto, y es un insumo para el proceso presupuestal de programación, elaboración, presentación, aprobación, liquidación, modificación, ejecución y control del Presupuesto General de la Entidad Territorial y de sus descentralizadas.
(…) 2 “Por el cual se expide el Catálogo de Clasificación Presupuestal para Entidades Territoriales y sus Descentralizadas – CCPET” 17001-23-33-000-2024-00132-00 validez de actos administrativos Sentencia 152 12 Para Inversión Sector Programas Subprogramas Proyectos Gastos de personal Adquisición de bienes y servicios Transferencias corrientes Transferencias de capital Gastos de comercialización y producción Adquisición de activos financieros Disminución de pasivos Gastos por tributos, multas, sanciones e intereses de mora (…) Artículo 5.
Vigencia. La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación. Las Entidades Territoriales y sus Descentralizadas programarán y ejecutarán el presupuesto de 2020 con el clasificador que estén utilizando en la actualidad. Para la programación y ejecución del presupuesto de 2021 y siguientes, aplicarán únicamente el CCPET.
La Resolución 2662 de 23 de octubre de 2023 “Por la cual se actualizan los anexos de la Resolución No. 3832 del 18 de octubre de 2019, mediante la cual se expide el Catálogo de Clasificación Presupuestal para Entidades Territoriales y sus Descentralizadas – CCPET”, respecto a la clasificación de los gastos de inversión de las entidades territoriales, señaló los códigos y nombres de las cuentas conforme los anexos que hacen parte de la misma.
De otra parte, la Resolución Orgánica 063 de 2023, expedida por la Contraloría General de la República, respecto a la contabilidad presupuestal y el catálogo integrado de la clasificación presupuestal indica: Artículo 12. Régimen de Contabilidad Presupuestal Pública. Es un instrumento que establece el conjunto de criterios que deben observarse para la contabilización de los hechos financieros que se producen en cumplimiento de la acción presupuestaría del Estado, y para la presentación de la información que da cuenta de tales operaciones.
Parágrafo. El Régimen de Contabilidad Presupuestal Pública hace parte del conjunto de normas que tienen como propósito uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad de la ejecución del presupuesto General del Sector Público. Artículo 13. Catálogo Integrado de Clasificación Presupuestal. Es un instrumento para la clasificación ordenada y detallada de los registros de las operaciones de carácter presupuestal, del sector público, compuesto por la nomenclatura, definiciones y atributos de las cuentas de la contabilidad presupuestal. 17001-23-33-000-2024-00132-00 validez de actos administrativos Sentencia 152 13 Parágrafo.
El Catálogo Integrado de Clasificación Presupuestal es parte integral del Consolidador de Hacienda e Información Pública (CHIP), respecto del cual, todas las entidades que deben rendir información para uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad de la ejecución del Presupuesto General del Sector Público, se sujetan de forma obligatoria.
Al retomar el artículo segundo del Acuerdo nro. 039 de mayo de 2024, se observa que se encuentra el nombre del recurso y el sector al que será destinado, así como el valor de la adición, pero no se realizó la discriminación de que trata el estatuto orgánico del presupuesto municipal, ya que todo se consignó en términos generales y no de la manera detallada que esta normativa establece, lo que impide conocer efectivamente ese ingreso a qué ítem específico pertenece, si son ingresos corrientes, recursos de capital, o ingresos de establecimientos públicos, y dentro de esa clasificación de qué subpartida se derivan.
Tampoco se conoce a qué gastos específicos se hace mención en el acápite “sector” dentro de las partidas de funcionamiento, o servicio de la deuda pública, o gastos de inversión, ya que todo quedó consignado en términos generales y abstractos: Ello demuestra que la manera en que se discriminó la adición del presupuesto no se acompasa con lo establecido en el estatuto orgánico del presupuesto y en el estatuto orgánico del presupuesto del ente territorial, situación que impediría conocer a qué subdivisión de los gastos de funcionamiento, o de servicio de la deuda, o de cualquiera de los sectores que quedaron establecidos en el artículo 2 serán destinados los recursos que fueron adicionados. 17001-23-33-000-2024-00132-00 validez de actos administrativos Sentencia 152 14 Aunado a lo expuesto, se advierte, además, una vulneración a la Resolución nro. 2662 de 2023, por la cual se actualizan los anexos de la Resolución 3832 del 18 de octubre de 2019, mediante la cual se expide el catálogo de clasificación presupuestal para entidades territoriales y sus descentralizadas, el cual establece las reglas de unificación de conceptos de ingreso y el objeto de los gastos, lo cual permite gestionar adecuadamente los presupuestos territoriales, pues es claro que no se discriminó el código de la cuenta y el nombre de la misma conforme el anexo de la Resolución 2662 de 2023.
Nótese como el anexo 1A dispone el código de los ingresos, y estos a su vez los divide en ingresos corrientes y en recursos del capital, determinando dentro de cada uno otra codificación específica, tal como se aprecia en este cuadro, el cual se transcribe a modo de ejemplo3: Al cotejar el contenido del artículo segundo con el anterior marco normativo es claro que no se acató su contenido; y aunque el acuerdo dispuso “Adiciónense y créanse códigos en el presupuesto de gastos de vigencia fiscal comprendida entre el 1° de enero y el 31 de diciembre de 2024, la suma de QUINIENTOS SETENTA Y NUEVE MILLONES SEISCIENTOS NOVENTA Y TRES MIL CIEN PESOS CON SESENTA Y SEIS CENTAVOS MCTE ($579.693.100,66) provenientes de recursos no aforados vigencias anteriores que constituyen recursos del balance así ( )”; es decir, que podría pensarse que los códigos serían establecidos de manera posterior, lo cierto es que la discriminación de los ingresos y gastos no se realizó en el presupuesto conforme lo establecen las normas citadas. 3https://www.minhacienda.gov.co/webcenter/portal/EntidadesdeOrdenTerritorial/pages_catalogoclasificac ionpresupuestalCCPET 17001-23-33-000-2024-00132-00 validez de actos administrativos Sentencia 152 15 Para la Sala, el no acatamiento de estas disposiciones refleja una vulneración de los principios del sistema presupuestal establecidos en la Ley Orgánica de Presupuesto (Decreto 111 de 1996), tales como planificación, universalidad, unidad de caja, programación integral y especialización. Sumado a que la relevancia del empleo del CCPET se encuentra en que a través de este instrumento se establecen unas reglas de unificación de conceptos de ingreso y objetos de gasto, que permiten gestionar adecuadamente los presupuestos territoriales, estandarizando su lenguaje, facilitando su gestión presupuestal y potenciando el análisis financiero, tal como se indica en el artículo 13 de la Resolución Orgánica 063 de 2023, expedida por la Contraloría General de la República.
Así las cosas, se declarará la invalidez del artículo 2 del Acuerdo nro. 039 de mayo de 2024, y por sustracción de materia no se analizará el segundo problema jurídico. Tercer problema jurídico ¿Tenía competencia el Concejo municipal para realizar a través de los artículos quinto y sexto del Acuerdo Municipal 039 del 27 de mayo de 2024 una reducción del presupuesto? Tesis: la Sala defenderá la tesis que la competencia en materia de reducción de presupuesto la tiene asignada el alcalde, al advertirse que esa actuación no está relacionada con una modificación del presupuesto, sino con su ejecución. Manifestó el señor gobernador del departamento de Caldas que la competencia para reducir el presupuesto se encuentra reservada al ejecutivo municipal vía decreto, y por ello no le era dable al concejo mediante acuerdo reducir las partidas presupuestales.
El municipio de Pensilvania explicó que conforme el numeral 6 del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, el concejo tiene la atribución de realizar reducciones presupuestales, las cuales además fueron el resultado de ajustes en la asignación del Sistema General de Participaciones, basado en documentos COMPES que la Nación utiliza para asignar recursos al ente territorial.
El Decreto 111 de 1996 en sus artículos 76, 77 y 109 dispone:
ARTÍCULO 76. En cualquier mes del año fiscal, el Gobierno Nacional, previo concepto del Consejo de Ministros, podrá reducir o aplazar total o parcialmente, las apropiaciones 17001-23-33-000-2024-00132-00 validez de actos administrativos Sentencia 152 16 presupuestales, en caso de ocurrir uno de los siguientes eventos: que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público estimare que los recaudos del año puedan ser inferiores al total de los gastos y obligaciones contraídas que deban pagarse con cargo a tales recursos; o que no fueren aprobados los nuevos recursos por el Congreso o que los aprobados fueren insuficientes para atender los gastos a que se refiere el artículo de la Constitución Política; o que no se perfeccionen los recursos del crédito autorizados: o que la coherencia macroeconómica así lo exija.
En tales casos el Gobierno podrá prohibir o someter a condiciones especiales la asunción de nuevos compromisos y obligaciones (Ley 38/89, artículo 63, Ley 179/94, artículo 34).http://www.secretariasenado.gov.co/senado/based oc/decreto_0111_1996_pr001.html ARTÍCULO 77. Cuando, el Gobierno se viere precisado a reducir las apropiaciones presupuestales o aplazar su cumplimiento, señalará, por medio de decreto, las apropiaciones a las que se aplican unas u otras medidas.
Expedido el decreto se procederá a reformar, si fuere el caso, el Programa Anual de Caja para eliminar los saldos disponibles para compromisos u obligaciones de las apropiaciones reducidas o aplazadas y las autorizaciones que se expidan con cargo a apropiaciones aplazadas no tendrán valor alguno. Salvo que el Gobierno lo autorice, no se podrán abrir créditos adicionales con base en el monto de los apropiaciones que se reduzcan o aplacen en este caso (Ley 38/89, artículo 64, Ley 179/94, artículo 55, inciso 6o.).
ARTÍCULO 109. Las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de presupuesto deberán seguir las disposiciones de la Ley Orgánica del Presupuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial. Mientras se expiden estas normas, se aplicará la Ley Orgánica del Presupuesto en lo que fuere pertinente.
Si el alcalde objeta por ilegal o inconstitucional el proyecto de presupuesto aprobado por el concejo, deberá enviarlo al tribunal administrativo dentro de los cinco días siguientes al recibo, para su sanción. El tribunal administrativo deberá pronunciarse durante los veinte días hábiles siguientes. Mientras el tribunal decide regirá el proyecto de presupuesto presentado oportunamente por el alcalde, bajo su directa responsabilidad (Ley 38/89, artículo 94.
Ley 179/94, artículo 52). Las anteriores disposiciones tienen desarrollo en el estatuto orgánico del presupuesto del municipio de Pensilvania, el cual consagra en sus artículos 67 y 68 lo siguiente:
ARTÍCULO 67 – REDUCCIÓN Y APLAZAMIENTO DE APROPIACIONES 17001-23-33-000-2024-00132-00 validez de actos administrativos Sentencia 152 17 En cualquier mes del año fiscal, el Alcalde, previo concepto del Consejo de Gobierno podrá reducir o aplazar total o parcialmente, las apropiaciones presupuestales, en caso de ocurrir uno de los siguientes eventos: 1) Que la secretaría de Hacienda y/o la Tesorería Municipal estime que los recaudos del año pueden ser inferiores al total de los gastos y obligaciones contraídas con cargo a tales recursos; 2) que no fueron aprobados los nuevos recursos por el concejo o que los aprobados los nuevos recursos por el concejo o que los aprobados fueran insuficientes para atender los gastos a que se refiere el artículo 347 de la Constitución Política; 3) que no se perfeccionen los recursos del crédito autorizados.
En tales casos el Alcalde podrá prohibir o someter a condiciones especiales la asunción de nuevos compromisos y obligaciones.
ARTÍCULO 68 – DECRETO DE REDUCCIÓN O APLAZAMIENTO Cuando el Alcalde se viere precisado a reducir las apropiaciones presupuestales o aplazar su cumplimiento, señalará por medio de decreto las apropiaciones a las que se aplican una u otras medidas. Expedido el decreto se procederá a reformar, si fuera el caso, el programa anual de caja para eliminar los saldos disponibles para compromisos u obligaciones de las apropiaciones reducidas o aplazadas y las autorizaciones que se expidan con cargo a apropiaciones aplazadas no tendrán valor alguno. No se podrán abrir créditos adicionales con base en el monto de las apropiaciones que se reduzcan o aplacen.
Debe explicarse que el presupuesto general de la Nación es un instrumento de planeación financiera del Estado que racionaliza la actividad estatal, y en el que se prevé la estimación de los ingresos y una autorización máxima de gastos en un período específico que, en el sistema fiscal colombiano, corresponde a un año. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el presupuesto debe ser el producto de: “Un proceso de creación y reforma calificado que permita la discusión amplia y la mayor participación posible a través de los representantes legítimos del pueblo reunidos en el Congreso”4.
En cuanto a las reglas de elaboración del presupuesto y el principio de legalidad, el numeral 5 del artículo 313 de la Constitución otorga a los concejos la competencia para “Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos”; y el numeral 5 del artículo 315 define como una atribución del alcalde la presentación oportuna al concejo municipal de los proyectos de acuerdo sobre ese mismo presupuesto. 4 Sentencia C-1064 de 2001 17001-23-33-000-2024-00132-00 validez de actos administrativos Sentencia 152 18 Ahora bien, dentro de la etapa de ejecución del presupuesto naturalmente pueden presentarse situaciones en las que sea necesario adecuar el mismo a nuevas condiciones económicas o sociales que, por diferentes motivos, no fueron previstas durante la etapa de programación o expedición del presupuesto; modificaciones que se ha dicho pueden ser de varios tipos: i) reducción o aplazamiento de las apropiaciones presupuestales; ii) adiciones al presupuesto o créditos adicionales; y iii) movimientos presupuestales.
Específicamente en relación con el tema de reducción, que es el referente al meollo del asunto, se considera pertinente citar apartes de la sentencia C-192 de 1997 que analizó la constitucionalidad del artículo 76 del Decreto 111 de 1996 de la siguiente manera: En esa medida, es necesario distinguir dos fenómenos diversos en el proceso presupuestal.
Así, una cosa es la posibilidad que tiene el Congreso de no aprobar -esto es, no autorizar- un gasto propuesto por el Gobierno, elemento que concreta el principio de legalidad del gasto, por lo cual es natural que la Carta establezca que los representantes del pueblo pueden reducir o eliminar las partidas propuestas por el Gobierno. Sin embargo, otra cosa muy diferente es que el Gobierno pueda reducir o aplazar una partida que ya ha sido autorizada por la ley de presupuesto.
En efecto, como se vio, las apropiaciones no son las cifras que obligatoriamente van a ser comprometidas y gastadas sino que representan las sumas máximas que pueden ser ejecutadas por las autoridades respectivas, lo cual significa que en principio es un problema de ejecución presupuestal si una partida apropiada en la ley del presupuesto es o no integral y efectivamente comprometida y gastada durante el período fiscal respectivo.
Por consiguiente, la reducción o aplazamiento de las apropiaciones presupuestales no constituye en estricto sentido una modificación del presupuesto, como equivocadamente lo señala uno de los intervinientes, sino que es un momento de la ejecución del mismo. La Corte considera entonces que en principio es legítimo que las normas acusadas, que hacen parte del estatuto orgánico presupuestal, atribuyan al Gobierno la posibilidad de reducir o aplazar ciertas apropiaciones, en determinados eventos pues, conforme al artículo 352 de la Carta, corresponde a la ley orgánica del presupuesto regular la ejecución presupuestal.
Además, como bien lo destacan la ciudadana interviniente y el Ministerio Público, y tal y como la ha señalado esta Corporación5, la Constitución atribuye al Gobierno el peso esencial en la ejecución del presupuesto. Esto es natural, pues el Ejecutivo no sólo tiene la responsabilidad primaria en la ejecución de la política económica general del Estado (CP arts 150, 303 y 371) sino 5Ver, entre otras, las sentencias C-478/92 y C-592/95. 17001-23-33-000-2024-00132-00 validez de actos administrativos Sentencia 152 19 que, además, es el órgano que posee las capacidades técnicas y el conocimiento detallado de la disponibilidad de recursos para asegurar una ejecución idónea del presupuesto. 8- Lo anterior no significa, empero, que la ley orgánica puede conferir una facultad abierta al Gobierno para disminuir o aplazar con total discrecionalidad la ejecución de las distintas partidas apropiadas por la ley anual de presupuesto, por cuanto de todos modos el proceso presupuestal está sometido a la Constitución y a la ley.
Admitir que el Gobierno pudiera, a su arbitrio y en cualquier tiempo, disminuir o aplazar las apropiaciones implicaría conferir al Ejecutivo un poder fiscal fuera de control, lo cual es contrario a la idea misma de Estado de derecho (CP art. 1º). Por consiguiente, estas facultades deben estar ligadas a las propias responsabilidades constitucionales del Gobierno en materia fiscal y en el desarrollo de la política económica general y deben armonizar con la naturaleza misma de la ejecución presupuestal.
Deja claro la Corte Constitucional que, en estricto sentido, la reducción del presupuesto no es una actuación que quede comprendida dentro de la modificación, pues esta se relaciona con su ejecución, que es un asunto de resorte del ejecutivo municipal. Conclusión que se refuerza con lo explicado por la Sala de Consulta y Servicio Civil en providencia del 5 de junio de 2008, proceso con radicado 11001-03-06-000-2008-0022-00: 2.3.
Sobre las modificaciones al presupuesto anual: Por disposición constitucional, la programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de los municipios, como entidades territoriales que son, se regulan por la misma Constitución, la ley Orgánica del Presupuesto y las normas orgánicas que compete dictar a los concejos en ejercicio de la atribución conferida por el artículo 313, numeral 5º, superior, aplicando en lo pertinente "los principios y las disposiciones" establecidos en el Título XII de la Carta.29 El Estatuto Orgánico del Presupuesto, compilado en el decreto nacional 111 de 199630, determina las reglas para las "modificaciones al presupuesto", como parte de la ejecución del mismo, en los artículos 76, 77, 79, 80, 81, 82, 83 y 84, conforme a los cuales pueden darse las siguientes situaciones: a).
La reducción o el aplazamiento de las apropiaciones presupuestales, total o parcialmente, porque los recaudos del año pueden ser inferiores a los compromisos; o no se aprobaron nuevos recursos; o los nuevos recursos aprobados resultan insuficientes; o no se perfeccionan los recursos de crédito autorizados; o por razones de coherencia macroeconómica.
El Gobierno Nacional, por decreto y 17001-23-33-000-2024-00132-00 validez de actos administrativos Sentencia 152 20 previo concepto del Consejo de Ministros, señala las apropiaciones que deben reducirse o aplazarse. La competencia se radica en el Gobierno Nacional pues la jurisprudencia ha interpretado que las reducciones o aplazamientos no modifican el presupuesto, en sentido estricto; pero sí deben tomarse en forma razonable y proporcionada y a través de un acto administrativo sujeto a control judicial.31 b).
Las adiciones al presupuesto o créditos adicionales, para aumentar el monto de las apropiaciones o complementar las insuficientes, o ampliar los servicios existentes, o establecer nuevos servicios autorizados por la ley. La jurisprudencia distingue los créditos suplementales, que corresponden al aumento de una determinada apropiación, y los créditos extraordinarios, cuando se crea una partida.32 En ambos casos la competencia es del Congreso a iniciativa del Gobierno Nacional, porque se están variando las partidas que el mismo Congreso aprobó. El Gobierno Nacional asume esta competencia cuando las adiciones sean única y exclusivamente para atender gastos ocasionados por la declaratoria de estados de excepción. c).
Los movimientos presupuestales consistentes en aumentar una partida (crédito) disminuyendo otra (contracrédito), sin alterar el monto total de los presupuestos de funcionamiento, inversión o servicio de la deuda, en cada sección presupuestal, o sea, que sólo afectan el anexo del decreto de liquidación del presupuesto, se denominan "traslados presupuestales internos".33 Competen al jefe del órgano respectivo, mediante resolución que debe ser refrendada por la Dirección General del Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para su validez, y concepto previo favorable del Departamento de Planeación Nacional si se trata del presupuesto de inversión. (…).
Aunque como se expuso, la Constitución Política prescribe como función de los concejos la de dictar normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, queda claro que, conforme lo establecido en el estatuto orgánico del presupuesto, en lo que implique reducción, la competencia radica en el alcalde, quien, vía decreto, y bajo unas condiciones o requisitos, debe proceder a efectuarla.
Significa que en este caso el concejo municipal de Pensilvania llevó a cabo una actuación relacionada con el presupuesto frente a la cual, conforme lo explicado, no tiene competencia; máxime cuando al revisar los considerandos del acuerdo no se evidencia que haya mediado una solicitud del alcalde en el sentido de reducir el presupuesto, sino que al parecer, motu proprio, la corporación con base en unos documentos publicados por el 17001-23-33-000-2024-00132-00 validez de actos administrativos Sentencia 152 21 DPN procedió a reducir el presupuesto, tal como quedó plasmado en el acuerdo objeto de validez: Lo anterior, genera para esta Sala la invalidez de los artículos quinto y sexto del Acuerdo 039 del 27 de mayo de 2024, al evidenciar una falta de competencia del concejo para reducir el presupuesto.
Conclusión Esta Sala de Decisión encuentra fundamentada la solicitud presentada por el gobernador del departamento de Caldas respecto a la invalidez del artículo segundo del Acuerdo 039 del 27 de mayo de 2024 proferido por el Concejo Municipal de Pensilvania – Caldas “Por medio del cual modifica el presupuesto general de rentas y gastos del municipio de Pensilvania Caldas de la vigencia 2024”, al no acatarse el contenido de los estatutos orgánicos del presupuesto y el catálogo de clasificación presupuestal para entidades territoriales y sus descentralizadas. 17001-23-33-000-2024-00132-00 validez de actos administrativos Sentencia 152 22 Y también encuentra fundamento legal para declarar la invalidez de los artículos quinto y sexto del mencionado acuerdo, al advertir que la reducción del presupuesto es una competencia del alcalde municipal, pues hace parte de su ejecución. En mérito de lo expuesto, la Sala Primera del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA:
1. DECLÁRASE LA INVALIDEZ de los artículos segundo, quinto y sexto del Acuerdo 039 del 27 de mayo de 2024 proferido por el Concejo Municipal de Pensilvania – Caldas “Por medio del cual modifica el presupuesto general de rentas y gastos del municipio de Pensilvania Caldas de la vigencia 2024”, conforme lo expuesto en la parte motiva. 2.
COMUNÍQUESE esta determinación al señor gobernador del departamento de Caldas, al alcalde del municipio de Pensilvania, al presidente del Concejo Municipal de Pensilvania y al señor Agente del Ministerio Público. 3. En firme esta sentencia, ARCHIVAR el expediente previas las anotaciones del caso en el programa informático SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Providencia discutida y aprobada en Sala de Decisión, celebrada el 29 de agosto de 2024, conforme acta nro. 054 de la misma fecha. CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES Magistrado Ponente FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN Magistrado DOHOR EDWIN VARÓN VIVAS Magistrado Constancia: La presente sentencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.