TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL PUTUMAYO SALA DE DECISIÓN Mocoa, veinticinco (25) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024). Magistrado Ponente: Marco Antonio Muñoz Mera RADICACIÓN: 86001333300120210027501 DEMANDANTE: ZOILA ESTER ARCOS ALVAREZ DEMANDADO: NACIÓN- MINISTERIO DE EDUCACIÓN FNPSM- FIDUPREVISORA- MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Tema: - Sanción moratoria SENTENCIA De conformidad con lo previsto en el artículo 63 A de la Ley 270 de 1996 (adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009), la Sala Plena de esta Corporación, mediante Acuerdo No. 0003 del 2 de septiembre de 2024, estableció un orden temático para la elaboración y estudio preferente de los proyectos de sentencia. Para el efecto, priorizó, entre otros, los procesos cuya solución implique la aplicación de sentencias de unificación o de jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado, como ocurre en este caso en el que se controvierte el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por retardo en el pago de las cesantías de los docentes, asunto que fue objeto de unificación en la sentencia SUJ-012-S2 de 18 de agosto de 2018.
En virtud de lo anterior, la Sala de Decisión, dentro del término de ley, procede a decidir lo que en derecho corresponda frente a la apelación presentada por la parte demandada - Departamento del Putumayo- contra la sentencia de 22 de agosto de 2023, proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Mocoa, que resolvió1: “PRIMERO: INAPLICAR por ilegal el Decreto 2831 de 2005, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de ésta decisión.
SEGUNDO: DECLARAR configurado el silencio administrativo en virtud de la petición radicada el día 15 de abril de 2021 presentada por el actor frente a NACION -MINEDUCACIÓN- FOMAG y DEPARTAMENTO DEL PUTUMAYO y la nulidad del Oficio No. 20211071280851 del 08 de junio de 2021 proferido por la FIDUCIARIA LA PREVISORA SA a través del cual da respuesta negativa a derecho de petición de reconocimiento y pago de la sanción moratoria establecida en el artículo 5 de la ley 1071 de 2006 a favor del actor.
TERCERO: Como restablecimiento del derecho, se condena al DEPARTAMENTO DEL PUTUMAYO, al reconocimiento y pago en favor de la demandante de un día de salario por cada día de retardo a título de sanción moratoria prevista en la Ley 1071 de 2006, por VEINTICUATRO (24) días de mora, los cuales se liquidarán con base en la asignación básica devengada por la demandante para la anualidad de 2020, de acuerdo con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 1 Índice01Expediente digital- archivo 60/samai CUARTO: DECLARAR que no ha operado la prescripción de la sanción moratoria.
QUINTO: DENEGAR las demás pretensiones de la demanda.
SEXTO: ABSTENERSE de condenar en costas, ni agencias en derecho a la parte vencida.
SEPTIMO: DÉSE cumplimiento a ésta sentencia en los términos previstos en artículo 192 del CPACA.
OCTAVO: Ejecutoriada ésta providencia, se ordena el archivo definitivo del expediente, previas constancias de rigor…”
ANTECEDENTES Síntesis de la demanda2 Con la demanda se pretende se declare la nulidad del acto ficto o presunto sobre la petición radicada el 15 de abril de 2021, ante la Nación- Ministerio de Educación- FNPSM- Secretaría de Educación del departamento del Putumayo-, por la cual se negó el reconocimiento de la sanción moratoria. Asimismo, solicitó la nulidad del acto administrativo contenido en el el oficio 20211071280851 del 8 de junio de 2021, por medio del cual la Fiduciaria la Previsora, negó el reconocimiento de la sanción moratoria.
Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho se pide se condene a la entidad demandada a reconocer y pagar la sanción moratoria establecida en el artículo 5 de la ley 1071 de 2006, por no haber pagado a tiempo el valor reconocido mediante resolución No. 125 del 13 de enero de 2017, desde el 3 de marzo de 2017 al 24 de abril de 2017.
Pidió la actualización de los valores reclamados y la condena en costas. Hechos Las pretensiones tuvieron en resumen el siguiente fundamento fáctico: 1.- El 15 de julio de 2020, la señora Zoila Ester Arcos Álvarez solicitó el reconocimiento y pago de cesantías que tiene derecho. 2.- Mediante Resolución No. 2049 del 20 de agosto de 2020, la Nación- Ministerio de Educación- FNPSM, reconoció y ordenó el pago de cesantías.
Sin embargo, el pago solo se pagó hasta el 21 de noviembre de 2020. 3.- El 15 de abril de 2021 y ante la Nación- Ministerio de Educación- FNPSM-, solicitó el reconocimiento de la sanción moratoria, sin que haya obtenido respuesta alguna. 2 Índice 03- Expediente digital archivo 02/ samai 4.- El 19 de abril de 2021 se radicó ante la Fiduciaria la Previsora S.A., derecho de petición tendiente al reconocimiento de la sanción moratoria en favor del demandante.
Petición resuelta negativamente con el oficio 20211071280851 del 8 de junio de 2021. Intervención de los demandados Fiduciaria la Previsora-3 Se opuso a la prosperidad de las pretensiones señalando que dicha entidad, gestionó y realizó el pago de la prestación dentro del término legal de conformidad con la ley 1070 de 2006. Para tal efecto, hizo el siguiente detalle cronológico: Señaló que desde la fecha de envío de los documentos por parte del departamento a la Fiduprevisora, esta última tardó 44 días hábiles para el pago de la prestación, es decir, que lo hizo dentro de lo términos establecidos en el artículo 5 de la ley 1071 de 2006, por lo que, no puede imputarse responsabilidad alguna a dicha entidad.
Adujo que la mora se causó por culpa exclusiva de la Secretaría de Educación Departamental del Putumayo, toda vez que, la solicitud se radicó por el peticionario el 15 de julio de 2020 y sólo hasta el 22 de septiembre del 2020, se dio traslado a la Fiduprevisora. Nación- Ministerio de Educción- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio- FOMAG-4.
Se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda señalando que no se produjo un acto ficto, ya que, consta una respuesta por parte de la entidad. Además, manifestó que la responsabilidad del pago de la sanción por mora radica en la entidad territorial. Dijo que la sanción moratoria es una penalidad por lo que no es posible indexar las sumas de dinero que pretende le sean reconocidas.
Finalmente manifestó que los días de mora son 24 y no 26 como se indica en la demanda. Departamento del Putumayo- Secretaría de Educación Departamental-5 Aseguró que no le asiste legitimación en la causa por pasiva ya que la entidad encargada del reconocimiento y pago de las cesantías parciales 3 Índice 01-archivo 8/expediente digital samai 4 Índice 01- archivo 9/ expediente digital samai 5 Índice 01- archivo 10/expediene digital samai le corresponde al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Indicó que los reportes de cesantías de docentes activos y retirados deben ser liquidados por la secretaría de educación a través del programa humano con el fin de que sean obtenidos por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. Una vez culminado el proceso de liquidación de cesantías en el programa Humano, cada secretaria debe enviar al FOMAG un número consolidado del reportes de docentes activos y retirados y el valor de las cesantías, enviando la información al correo electrónico interesecesantias@fiduprevisora.com.co En el caso concreto señaló que la petición de reconocimiento y pago de la cesantía parcial de la señora Zoila Ester Arcos Álvarez, se presentó el 15 de julio de 2020.
Posteriormente con resolución No. 2049 del 20 de agosto de 2020, se ordenó el pago de la prestación solicitada. No le asiste razón a la demandante para reclamar la penalidad solicitada, pues, el acto administrativo de expidió dentro del término legal. Finalmente propuso la excepción de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
La sentencia apelada6 El juzgado de instancia precisó que se debe declarar la nulidad de los actos acusados, toda vez que se cumplen los supuestos de la sentencia de unificación de 2018, expedida por el Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo. Aseveró que como el acto administrativo que reconoció las cesantías parciales, se expidió por fuera de los términos establecidos en la ley- 15 días-, debe aplicarse los términos señalados en la segunda hipótesis de las reglas indicadas en la sentencia de Unificación del 18 de julio de 2018, esto es, que los 70 días deben contabilizarse desde la fecha de la radicación de la petición. No desde la fecha de la notificación. Explicó que se causaron 24 días de mora y que esa penalidad es atribuible al departamento del Putumayo.
El recurso de apelación7. El departamento del Putumayo sustentó su escrito de apelación con los mismos argumentos de la contestación de la demanda señalando que no tiene legitimación en la causa por pasiva y que ha operado el fenómeno de la caducidad. Insistió en afirmar que el acto administrativo que reconoció y ordenó el pago de la cesantía se expidió dentro del término de ley. 6 Índice 01 –archivo 60/ expediente digital samai 7 Índice 01 – archivo 62/ expediente digital samai Sobre la creación del Tribunal Administrativo del Putumayo El Consejo Superior de la Judicatura, mediante Acuerdo No. PCSJA23- 12125 del 19 de diciembre de 20231 dispuso la creación del Tribunal Administrativo del Putumayo y el Distrito Judicial Administrativo del Putumayo, conformado por el Circuito Judicial Administrativo de Mocoa, que comprende territorialmente a todos los municipios del departamento del Putumayo.
Teniendo en cuenta lo anterior, el Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño mediante Acuerdo No. CSJNAA24-124 del 24 de mayo de 20242, redistribuyó 776 procesos de primera y segunda instancia de los despachos 001, 002, 003, 004, 005 y 006 del Tribunal Administrativo de Nariño a los despachos 001, 002 y 003 del Tribunal Administrativo del Putumayo.
Así mismo, este Acuerdo anexó un documento que contiene los expedientes objeto de la redistribución, y asignó a este despacho, el medio de control de la referencia, el cual fue avocado mediante auto del 15 de julio de 2024 (índice 06/ SAMAI). ACTUACION EN SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto de 15 de julo de 20248, se admitió el recurso de apelación por haber sido sustentado en término. Así mismo, dentro del lapso comprendido entre la notificación del auto que concede la apelación y la ejecutoria del que admitió el trámite en segunda instancia, la demandante se pronunció frente al recurso de apelación9, conforme a lo normado en el numeral 3 del artículo 247 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, de la siguiente manera: Expuso que no operó el fenómeno de la caducidad del medio de control toda vez que lo pretendido es la nulidad de un acto administrativo ficto.
Asimismo señaló que le asiste obligación a la entidad territorial el pago de la penalidad solicitada, lo anterior de conformidad con la ley 1955 de 2019, que señala que las sanciones moratorias causadas a diciembre de 2019, estarían a cargo del Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio- FOMAG-, las cuales serán financiadas por el Ministerio de Hacienda; por su parte las causadas con posterioridad a cargo de la entidad territorial y/o la Fiduciaria La Previsora.
De otra parte, de conformidad con el numeral 5 del artículo 247 de la Ley 1437 de 2011, modificado por artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, por tratarse de un asunto en el que no se requirió de la práctica de pruebas en segunda instancia, se prescindió del traslado para alegatos de conclusión. Concepto del Ministerio Público 8 Índice 06- samai 9 Índice 11 samai La delegada del Ministerio Público ante esta Corporación, no rindió concepto.
CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia De conformidad con lo establecido en el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, este Tribunal Administrativo es competente para conocer del recurso de alzada interpuesto en contra de la Sentencia proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Mocoa. Sin embargo, se recuerda que el trámite del recurso de apelación limita el pronunciamiento de la segunda instancia exclusivamente a lo que es materia de impugnación, tal como lo dispone el artículo 328 del C.G.P., aplicable por expresa remisión del artículo 306 de la Ley 1437 de 2011.
Problema jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por el Departamento del Putumayo, el objeto de debate se centra en establecer cuál es la entidad encargada del reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías parciales. Respuesta al problema jurídico El Tribunal confirmará la decisión de primera instancia, toda vez que, se halló acreditado que la responsabilidad del pago de la sanción moratoria se encuentra en cabeza del Departamento del Putumayo de conformidad con establecido en la ley 1955 de 2019.
Análisis Jurídico. Para soportar la decisión judicial que más adelante se tomará, se procede a estudiar los argumentos, jurídicos, facticos y probatorios de la siguiente manera: Régimen legal y jurisprudencial de la sanción moratoria en el pago de las cesantías de los docentes oficiales. Los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio se encuentran cobijados por un régimen especial contenido en Ley 91 de 1989, disposición que en su artículo 15 regula lo concerniente al pago de las cesantías, así: "Artículo 15: ( ) 3°.
Cesantías. Para los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio pagará un auxilio equivalente a un mes de salario por cada año de servicio o proporcionalmente por fracción de año laborado, sobre el último salario devengado, si no ha sido modificado en los últimos tres meses, o en caso contrario sobre el salario promedio del último año. Para los docentes que se vinculen a partir del 10 de enero de 1990 y para los docentes nacionales vinculados con anterioridad a dicha fecha, pero solo con respecto a las cesantías generadas a partir del 10 de enero de 1990, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio reconocerá y pagará un interés anual sobre saldo de estas cesantías existentes al 31 de diciemggbre de cada año, liquidadas anualmente y sin retroactividad, equivalente a la suma que resulte de aplicar la tasa de interés, que de acuerdo con certificación de la Superintendencia Bancaria, haya sido la comercial promedio de captación del sistema financiero durante el mismo período.
Las cesantías del personal nacional docente, acumuladas hasta el 31 de diciembre de 1989, que pasan al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, continuarán sometidas a las normas generales vigentes para los empleados públicos del orden nacional". Como se evidencia, la citada disposición nada establece frente a la sanción por la mora en el reconocimiento y pago de las cesantías.
Por su parte, la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006, fijó los términos para el reconocimiento y pago oportuno de las cesantías de los servidores del sector público, y estableció las condiciones para tramitar la solicitud, el pago de la prestación y el reconocimiento de la sanción por pago tardío, veamos: "ART. 4°-Términos. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.
PAR. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes. Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo.
ART. 5-Mora en el pago. La entidad pública pagadora tendrán plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.
PAR. -En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este…” (Negrillas fuera del texto). Del contenido de la norma transcrita, se evidencia que si bien el objeto de aquella fue regular el pago de las cesantías de los servidores públicos, el legislador no especificó expresamente en su articulado si se encuentran comprendidos los docentes afiliados al FOMAG, situación que generó que el H. Consejo de Estado planteara posturas disímiles en lo concerniente al reconocimiento y pago de la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995 modificada por la Ley 1071 de 2006, para los docentes oficiales.
Así, en algunas oportunidades la Corporación señaló que no existe razón alguna para excluir a los docentes del sector oficial del derecho al pago oportuno de las cesantías desarrollado en dicho precepto legal, al considerar que al igual que los demás servidores públicos comprendidos en el marco del artículo 123 de la Constitución Política, estos son sujetos destinatarios de la sanción moratoria prevista en tales disposiciones a modo de correctivo represivo e inclusive preventivo, dada la importancia de dicha prerrogativa laboral – cesantías-, así como en aras de materializar el derecho a la igualdad y el principio in dubio pro operario, previstos en los artículos 13 y 53 de la Constitución Política.
Contrario a la anterior tesis, en algunos pronunciamientos la Alta Judicatura también indicó que no es jurídicamente viable aplicar la sanción moratoria aludida, en garantía del principio de unidad normativa, máxime cuando los docentes se encuentran regulados por un régimen especial previsto en las Leyes 91 de 1989, 962 de 2005 y el Decreto 2831 de 2005, que disponen términos diversos al previsto en el sistema general, en la medida en que las normas aplicables de manera excepcional a los afiliados al FOMAG consagraron términos inclusive más extensos, y adicionalmente, el legislador no contempló en ellas, tal penalidad.
Sin embargo, la Alta Judicatura en Sentencia de Unificación del 18 de julio de 201810, indicó que dado que los docentes integran la categoría de servidores públicos prevista en el artículo 123 de la Constitución Política, pues aunque el estatuto de profesionalización los defina como empleados oficiales, lo cierto es que en ellos concurren todos los requisitos que de carácter restrictivo encierra el concepto de empleado público, en atención a la naturaleza del servicio prestado, la regulación de la función docente y su ubicación dentro de la estructura orgánica de la Rama Ejecutiva del Estado y la implementación de la carrera docente para la inserción, permanencia, ascenso y retiro del servicio; les son son aplicables las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 que contemplan la sanción por mora en el reconocimiento y pago de las cesantías parciales o definitivas de los servidores públicos.
Criterio que se asemeja a la posición adoptada por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-336 de 2017. En dicho proveído, la Corporación también fijó las reglas para el reconocimiento y cómputo de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías definitivas y parciales de los docentes oficiales, en los siguientes términos: “82.
Por lo anterior, la Sala unifica su jurisprudencia en el sentido que a los docentes les son aplicables las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, que contemplan la sanción por mora en el reconocimiento y pago de las cesantías parciales o definitivas de los servidores públicos; siendo 10 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda.
Subsección B. Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ. 18 de Julio de 2018. Rad. No.: 73001-23-33-000-2014-00580- 01(4961-15). consonante esta posición, con la adoptada por la Corte Constitucional. (…) Hipótesis de falta de pronunciamiento, o pronunciamiento tardío.- (…) 91. De conformidad con la exposición de las normas que contemplan el plazo para el reconocimiento de las cesantías parciales o definitivas, y pese a que el parágrafo del artículo 5º, previó la sanción respecto del incumplimiento en el pago, más no en el reconocimiento de la prestación social, de acuerdo con la teleología del legislador, se establece que precisamente una de las razones por las cuales se contempló la penalidad fue en aras de establecer una limitación al defectuoso funcionamiento de la administración pública que debido a los procesos burocráticos y la corrupción posibilitaba cambiar el orden de radicación de las peticiones encaminadas al reconocimiento de la prestación social, aprovechándose de la urgencia del empleado para proveer sus necesidades básicas y de su familia, o simplemente no emitiría el acto administrativo con el fin de que el plazo para la cancelación del valor no iniciase, y por ende, se condicionaría la norma a la actuación de la entidad pública empleadora.
Es preciso indicar así, que el establecimiento de un término para el reconocimiento de la cesantía y de otro para que se efectúe su pago efectivo, busca proteger al trabajador garantizando el cometido de tal prestación, y que justamente con ella, se pueda solventar la eventualidad para la cual la solicitó - parciales- o por la que se causó -definitivas-.
Así las cosas, no pueden confundirse los mencionados términos de expedición del acto de reconocimiento de la cesantía y de su pago efectivo, con el previsto por el legislador con el propósito de configurar una decisión presunta resultado del silencio administrativo, y menos para entender causada por ésta la sanción por mora; pues, ésta penalidad se encuentra justificada por el simple incumplimiento de la obligación de pago, no por la ficción legal de que la petición que sobre tal prestación se hizo no tuvo respuesta, asumiéndola como negativa por definición. En criterio de la Sala, éste debe ser el real entendimiento de la sanción moratoria por no expedir el acto de reconocimiento en término, pues lo contrario sería asumir que la simple inacción de la administración impediría la causación de la penalidad analizada en esta sentencia, en detrimento de la filosofía de la cesantía y de los derechos del trabajador.
En consecuencia, la Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social –cesantías parciales o definitivas- o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L. 1071/2006), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 2011) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo – Decreto 01 de 1984, artículo 51], y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006.
(…) 193. En tal virtud, la Sala dicta las siguientes reglas jurisprudenciales: Unificar jurisprudencia en la sección segunda del Consejo de Estado, para señalar que el docente oficial, al tratarse de un servidor público le es aplicable la Ley 244 de 1995 y sus normas complementarias en cuanto a sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías.
Sentar jurisprudencia precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere; la sanción moratoria corre 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento, término que corresponde a: i) 15 días para expedir la resolución; ii) 10 días de ejecutoria del acto; y iii) 45 días para efectuar el pago.
Así mismo, en cuanto a que el acto que reconoce la cesantía debe ser notificado al interesado en las condiciones previstas en el CPACA, y una vez se verifica la notificación, iniciará el cómputo del término de ejecutoria. Pero si el acto no fue notificado, para determinar cuándo corre la ejecutoria, deberá considerarse el término dispuesto en la ley para que la entidad intentara notificarlo personalmente, esto es, 5 días para citar al peticionario a recibir la notificación, 5 días para esperar que compareciera, 1 para entregarle el aviso, y 1 más para perfeccionar el enteramiento por este medio.
De igual modo, que cuando el peticionario renuncia a los términos de notificación y de ejecutoria, el acto de reconocimiento adquiere firmeza a partir del día que así lo manifieste. En ninguno de estos casos, los términos de notificación correrán en contra del empleador como computables para sanción moratoria. De otro lado, también se sienta jurisprudencia precisando que cuando se interpone el recurso, la ejecutoria correrá 1 día después que se notifique el acto que lo resuelva.
Si el recurso no es resuelto, los 45 días para el pago de la cesantía, correrán pasados 15 días de interpuesto. Sentar jurisprudencia señalando que, tratándose de cesantías definitivas, el salario base para calcular la sanción moratoria será la asignación básica vigente en la fecha en que se produjo el retiro del servicio del servidor público; a diferencia de las cesantías parciales, donde se deberá tener en cuenta para el mismo efecto la asignación básica vigente al momento de la causación de la mora, sin que varíe por la prolongación en el tiempo.
Sentar jurisprudencia, reiterando que es improcedente la indexación de la sanción moratoria. Lo anterior, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 187 del CPACA. (…)
QUINTO: Señalar que el efecto de la presente sentencia de unificación será retrospectivo, y por ende, aplicable de manera obligatoria los trámites pendientes de resolver en sede gubernativa y judicial. Por lo anterior, esta providencia no podrá aplicarse de manera retroactiva, respetando así la cosa juzgada de los conflictos decididos con antelación…” (Negrillas fuera del texto).
Por su parte, el Decreto 1272 de 2018 que modificó el Decreto 1075 de 2015, reafirmó la naturaleza y finalidad del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio en el trámite de reconocimiento y pago de las prestaciones sociales en cabeza de la Nación – Ministerio de Educación Nacional. En la subsección 2 de la norma en cita bajo el título “Reconocimiento y Pago de las Prestaciones Económicas a Cargo Del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”, se desarrolló el procedimiento interno de respuesta y gestión del pago de lascesantías solicitadas por el interesado, en los siguientes términos: “(…) Artículo 2.4.4.2.3.2.1.
Radicación de las solicitudes de reconocimiento de prestaciones económicas. Las solicitudes de reconocimiento de prestaciones económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio deben ser presentadas, ante la última entidad territorial certificada en educación que haya ejercido como autoridad nominadora del afiliado, de acuerdo con el formulario adoptado para el efecto por la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
La sociedad fiduciaria implementará un sistema de radicación único, que registre las solicitudes de estudio de reconocimiento de prestaciones económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio de forma simultánea en la respectiva entidad territorial certificada en educación y en dicha sociedad. El sistema de radicación único debe permitir a los solicitantes y actores del proceso, conocer electrónicamente el estado del trámite, desde su radicación hasta su resolución y pago, asimismo debe permitir identificar aquellos casos en los que se realicen pagos oficiosos ya sea en cumplimiento de una orden judicial o por disposición administrativa.
Artículo 2.4.4.2.3.2.2. Gestión a cargo de las Secretarías de Educación. La atención de las solicitudes relacionadas con las prestaciones económicas que reconoce y paga el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será efectuada a través de la entidad territorial certificada en educación o la dependencia que haga sus veces. Para tal efecto, la entidad territorial certificada en educación correspondiente, a la que se encuentre vinculado el docente, deberá: Recibir y radicar, en estricto orden cronológico, las solicitudes relacionadas con el reconocimiento de prestaciones económicas, de acuerdo con los formularios que adopte la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos de dicho Fondo.
Expedir, con destino a la sociedad fiduciaria y conforme a los formatos únicos por esta adoptados, certificación de tiempo de servicio y régimen salarial y prestacional del docente peticionario o causahabiente, de acuerdo con la normativa vigente. Subir a la plataforma que se disponga para tal fin el proyecto de acto administrativo debidamente digitalizado con su respectivo expediente para que sea revisado por la sociedad fiduciaria.
Suscribir el acto administrativo de reconocimiento de prestaciones económicas, de acuerdo con lo dispuesto en las Leyes 91 de 1989 y 962 de 2005 y las normas que las adicionen o modifiquen, y surtir los trámites administrativos a que haya lugar, en los términos y con las formalidades y efectos previstos en la ley y en esta Subsección. Remitir a la sociedad fiduciaria copia de los actos administrativos de reconocimiento de prestaciones económicas, junto con la respectiva constancia de ejecutoria para efectos del pago.
Parágrafo. Todos los actos administrativos que sean expedidos por la entidad territorial certificada en educación, a través de los cuales se reconozcan prestaciones económicas a los afiliados al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, deberán contar con la aprobación previa por parte de la sociedad fiduciaria, so pena de incurrir en las responsabilidades de carácter disciplinario, fiscal y penal correspondientes (…) Artículo 2.4.4.2.3.2.25.
Elaboración del acto administrativo que resuelve las solicitudes de reconocimiento de cesantías. La entidad territorial certificada en educación, dentro de los 5 días hábiles siguientes al recibo, por parte de la sociedad fiduciaria, del documento que contiene la aprobación o la desaprobación del proyecto de acto administrativo, deberá expedir el acto administrativo definitivo que resuelva la solicitud de reconocimiento de cesantías.
Si la entidad territorial certificada en educación tiene objeciones frente al resultado de la revisión de que trata el artículo anterior, podrá presentar ante la sociedad fiduciaria las razones de su inconformidad, dentro de los 2 días hábiles siguientes contados desde la recepción del documento que contiene la aprobación o desaprobación del proyecto de acto administrativo.
La sociedad fiduciaria contará con 2 días hábiles para resolver las observaciones propuestas por la entidad territorial certificada en educación, contados desde la recepción del documento que contiene las objeciones del proyecto. La entidad territorial certificada en educación, dentro del día hábil siguiente contado desde la recepción de la respuesta a la objeción, debe expedir el acto administrativo definitivo.
En cualquier caso, la entidad territorial certificada en educación deberá subir y remitir en la plataforma dispuesta por la sociedad fiduciaria, el acto administrativo digitalizado. Parágrafo. Bajo ninguna circunstancia, los términos previstos en los incisos 2, 3 y 4 del presente artículo podrán ser entendidos como una ampliación del plazo señalado en el artículo 4° de la Ley 1071 de 2006.
En todos los casos, las solicitudes de que trata este artículo deberán resolverse dentro de los 15 días siguientes a la fecha de su radicación completa por parte del peticionario…” (negrita fuera de texto) De la responsabilidad sobre el pago de la sanción moratoria. Mediante Ley 1955 de 2019, “por la cual se expide el plan nacional de desarrollo 2018-2022”, se estableció que los entes territoriales debían asumir el pago de la sanción moratoria cuando esta se cause por su incumplimiento en los plazos previstos para la radicación y entrega de la solicitud ante el FOMAG e igualmente, que las sanciones por mora que se hayan causado a cargo del FOMAG hasta diciembre de 2019 se financiaría con cargo a títulos de tesorería emitidos por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público: “ARTÍCULO
57. EFICIENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO. Las cesantías definitivas y parciales de los docentes de que trata la Ley 91 de 1989 serán reconocidas y liquidadas por la Secretaria de Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Las pensiones que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio serán reconocidas por el citado Fondo, mediante la aprobación del proyecto de resolución por parte de quien administre el Fondo, el cual debe ser elaborado por el Secretario de Educación de la Entidad Territorial certificada correspondiente, a la que se encuentre vinculado el docente.
El acto administrativo de reconocimiento de la pensión se hará mediante resolución que llevará la firma del Secretario de Educación de la entidad territorial. Para el pago de las prestaciones económicas y los servicios de salud, el Fondo deberá aplicar el principio de unidad de caja con el fin de lograr mayor eficiencia en la administración y pago de las obligaciones definidas por la ley, con excepción de los recursos provenientes del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales - FONPET.
En todo caso, el Fondo debe priorizar el pago de los servicios de salud y de las mesadas pensionales de los maestros. Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio sólo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios.
No podrá decretarse el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaria de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. Para efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio causadas a diciembre de 2019, facúltese al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería que serán administrados por una o varias sociedades fiduciarias públicas; así mismo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público definirá la operación, las reglas de negociación y pago de los mismos.
El Consejo Directivo del FOMAG efectuará la adición presupuestal de los recursos de los que trata el presente parágrafo. La emisión de bonos o títulos no implica operación presupuestal alguna y solo debe presupuestarse para efectos de su redención..”. De la norma en cita se concluye que el pago de la sanción moratoria recae en las entidades territoriales en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere por el incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud por parte de la Secretaría de Educación del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Es decir, que antes de la expedición de la ley 1955 de 2019, la sanción moratoria por el retardo en el pago de las cesantías parciales o definitivas estaba en cabeza del Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio, de manera que no era relevante determinar la actuación de la entidad territorial en el trámite administrativo. Sin embargo, en vigencia de norma en cita es necesario verificar si la entidad incumplió o no con los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, con el fin de determinar su responsabilidad.
El Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en reciente jurisprudencia11, hizo el análisis sobre la responsabilidad de las entidades territoriales en materia de sanción moratoria y la aplicabilidad de la ley en el tiempo, concluyendo que, dependiendo de la fecha de la presentación de la solicitud de reconocimiento y pago de auxilio de las cesantías, se atribuirá responsabilidad por el pago tardio. 5.
Del caso concreto En el caso sub examine se encuentra acreditado lo siguiente: El 15 de julio de 2020 la actora radicó ante el departamento del Putumayo- secretaria de Educación-, el reconocimiento y pago de la 11 Consejo de Estado- Sala de lo Contencioso Administrativo -Sección Segunda- Subsección A Consejero Ponente: Jorge Iván Duque Gutiérrez – fecha cuatro (4) de julio de dos mil veinticuatro (2024)- Radicación: 25-000-23-42-000-2022-00010-01 (1876-2024) cesantía parcial12, la cual fue resuelta favorablemente con la resolución No. 2049 de 20 de agosto de 202013, acto administrativo que fue notificado electrónicamente el 3 de septiembre de 202014.
Conforme a la certificación que data de 8 de abril de 2021 expedida por la Vicepresidencia del Fondo de Prestaciones del Magisterio – Fiduprevisora S.A., la entidad dejó a disposición de la actora el monto reconocido por concepto de cesantías parciales a partir del 21 de noviembre de 202015. El 15 de abril de 2021, la demandante solicitó el reconocimiento, liquidación y pago de la sanción moratoria, ante el Ministerio de Educación- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio- Secretaría de Educación Departamental del Putumayo16, sin obtener respuesta.
Así mismo, el 19 de abril de 2021, la demandante solicitó el reconocimiento, liquidación y pago de la sanción moratoria ante la Fiduciaria la Previsora17. Con oficio radicado bajo el No. 20211071280851 de 8 de junio de 2021, la Fiduciaria la Previsora, negó el reconocimiento de la sanción moratoria a la demandante18. En este orden de ideas, como la solicitud se presentó el 15 de julio de 202019 y el acto administrativo de reconocimiento resolución N° 204920, data de 20 de agosto de 2020 se puede concluir que se expidió por fuera del término legal de los 15 días previstos en el artículo 4 de la ley 1071 de 2006, toda vez que el mismo debió emitirse hasta el 6 de agosto de 2020.
Ahora bien, habida cuenta que la resolución de reconocimiento de las cesantías se profirió por fuera del término establecido en la Ley, tal y como también lo precisó el A quo, habrá de aplicarse la segunda regla que establece la Sentencia de Unificación en cita, esto es, “cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere; la sanción moratoria corre 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento, término que corresponde a: 15 días para expedir la resolución; ii) 10 días de ejecutoria del acto; y iii) 45 días para efectuar el pago”.
Así entonces, los plazos descritos debieron transcurrir: 12Índice No. 01- Archivo 02– página 13/expediente digital samai 13 Índice No. 01- Archivo 02– página 13/expediente digital samai 14 Indice No 01- Archivo 10 página 27/expediente samai 15 Índice No. 01- Archivo 02– página 15/expediente digital samai 16 Índice No. 01- Archivo 02– páginas 16 y ss/expediente digital samai 17 Índice No. 01-Archivo 02- página 24 y ss/ expediente digital 18 Índice No. 01- Archivo 02- Página 28/ expediente digital 19 Índice No. 01- Archivo 02– página 13/expediente digital samai 20 Índice No. 01- Archivo 02– página 13/expediente digital samai De lo expuesto, se colige que entre el 28 de octubre y el 20 de noviembre de 2020, se causó un periodo de mora de 24 días.
Corresponde entonces a la Sala, determinar la entidad responsable del pago. En punto se resalta que el recurso de alzada se sustentó, con los mismos argumentos señalados con la contestación de la demanda, esto es, que no existe legitimación en la causa por pasiva porque la entidad a la que le corresponde la aprobación, reconocimiento y pago de las cesantías parciales de los docenes es al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
El Consejo de Estado21, al resolver un asunto como el que ocupa la atención del despacho, ha dicho: “Entonces, como se advirtió, la petición de la demandante debía resolverse con las normas vigentes al momento de su petición, esto es, a la luz de lo establecido en la Ley 1955 de 2019 y demás normas concordante y complementarias, para determinar a quien corresponde la responsabilidad por la mora que se depreca, en atención a lo previsto en el parágrafo del artículo 57, deba analizarse si la conducta desarrollada por la entidad territorial, cumplió con os presupuestos fijados por el legislador, lo que en caso positivo, la traslada al Fondo- Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio -FOMAG-.
Ahora, siendo que la ley en cita, no fijó la forma y los términos en los cuales se debe surtir el trámite para el reconocimiento y pago del auxilio de cesantías, para ello, debe acudirse a lo establecido en el Decreto 1272 de 2018, norma que, en efecto, como antes se narró, fue citada en el acto de reconocimiento; cuya aplicación no surge por analogía, sino porque era la que para la fecha, regía para el “Reconocimiento y Pago de las Prestaciones Económicas a Cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”; procedimiento que se resume, así: Presentación de la solicitud.
A los 5 días hábiles siguientes, la entidad territorial certificada de educación debe elaborar el proyecto de acto administrativo 21 Consejo de Estado- Sala de lo Contencioso Administrativo -Sección Segunda- Subsección A Consejero Ponente: Jorge Iván Duque Gutiérrez – fecha cuatro (4) de julio de dos mil veinticuatro (2024)- Radicación: 25-000-23-42-000-2022-00010-01 (1876-2024) que resuelva el requerimiento y “subir y remitir a través de la plataforma dispuesta para tal fin el proyecto de acto administrativo debidamente digitalizado con su respectivo expediente para que sea revisado por la fiduciaria”.
En este mismo término, 5 días hábiles, la sociedad fiduciaria deberá impartir su aprobación o desaprobación y “digitalizar y remitir a la entidad territorial certificada en educación la decisión adoptada, a través de la plataforma dispuesta para tal fin”. Si no hay objeciones, en el término de los 5 días siguientes, la entidad territorial deberá expedir el acto administrativo definitivo que resuelva la solicitud de reconocimiento de cesantías y notificarlo.
Ejecutoriado el Acto Administrativo, “Dentro de los 45 días hábiles siguientes a la notificación y ejecutoria del acto administrativo que reconoce las solicitudes de reconocimiento de cesantías parciales o definitivas, la sociedad fiduciaria deberá efectuar los pagos correspondientes”. Si ello no ocurriere en ese término, se configura para el interesado el derecho a reclamar el pago de la Sanción Moratoria…” De las pruebas que reposan en el paginario, es claro que para la fecha en la que se solicitó el reconocimiento y pago del auxilio de la cesantía- 15 de julio de 2020-, ya se encontraba vigente la ley 1955 de 2019, que entró a regir a partir del 25 de mayo de ese año, razón por la cual la responsabilidad del pago debe analizarse a la luz de la citada normatividad.
Que, de acuerdo con el oficio PUT2022ER004703 de 2 de marzo de 2022 el Departamento del Putumayo remitió la solicitud del reconocimiento de las cesantias parciales de la demandante a través de la plataforma ON BASE a la FIDUPREVISORA22. Revisados las capaturas de pantalla adjuntos al citado oficio, se logra establecer que la Secretaría envió el 21 de septiembre de 2020 la solicitud de la demandante23, es decir, por fuera de los términos establecidos en la ley- Decreto 1272 de 2018-.
De manera que, como la entidad territorial no cumplió con los términos exigidos en la ley para la remisión del acto administrativo y la documentación a la Fiduprevisora, será la entidad territorial la encargada del reconocimiento de la penalidad, solicitada. Finalmente, no puede predicarse la caducidad del medio de control, dado que el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, literal d, establece que la demanda deberá ser presentada en cualquier tiempo cuando se dirija contra actos producto del silencio administrativo, como ocurre en el presente caso. 22 Índice 01- archivo 10- pagina 19 /expediente samai 23 Índice 01- archivo 10- pagina 20/expediente samai Por lo dicho y, puesto que ninguna otra inconformidad se planteó en el escrito de alzada, se CONFIRMARÁ en su totalidad la sentencia de primera instancia. CONCLUSIÓN. Teniendo en cuenta los anteriores argumentos, el Despacho procederá a modificar el fallo de primer grado, de acuerdo con lo explicado.
CONDENA EN COSTAS. En cumplimiento de lo consagrado en el artículo 188 del CPACA24, en concordancia con el artículo 365 del CGP, se condenará en costas en esta instancia a la parte demandada, comoquiera que el recurso de apelación no prosperó. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala de decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL PUTUMAYO, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 22 de agosto de 2023 por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Mocoa, por las razones expuestas en parte motiva de esta providencia, así:
SEGUNDO: CONDENAR en costas procesales en esta instancia a la parte demandada, según lo establecido en este proveído.
TERCERO: EJECUTORIADO este fallo, DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones de rigor en el Sistema Informático de Administración Judicial «SAMAI».
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha, 24 Adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. Firmado electrónicamente en Samai25 MARCO ANTONIO MUÑOZ MERA Magistrado Firmado electrónicamente en Samai GLORIA EUGENIA DOMÍNGUEZ BETANCUR Magistrada Firmado electrónicamente en Samai MANUEL ALÍ RODRÍGUEZ MUSTAFÁ Magistrado 25 Esta decisión se generó con firma electrónica en la plataforma SAMAI, con plena validez y efectos jurídicos, según la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador