17001-33-33-003-2019-00480-04 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 148 Segunda instancia 1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS SALA PRIMERA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES Manizales, veintidós (22) de agosto de dos mil veinticuatro (2024). RADICADO 17-001-33-33-003-2019-00480-04 MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE LUIS CARLOS QUICENO LONDOÑO DEMANDADO MUNICIPIO DE LA DORADA - CALDAS Procede la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas a proferir sentencia de segunda instancia en virtud de apelación interpuesto por la parte demandante y el señor Procurador 70 Judicial I Administrativo contra la sentencia que negó pretensiones dentro del proceso de la referencia, proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Manizales el día 23 de mayo de 2022, dentro del proceso de la referencia. PRETENSIONES 1.
Se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: 1.1 Auto nro. 006-2018 emitido por la Inspección de Policía Rural de Buenavista de fecha 21 de septiembre de 2018, mediante el cual se impuso la medida correctiva de suspensión de construcción y de sellos sobre el predio Pozo Redondo de la vereda La Habana del municipio de La Dorada. 1.2 La decisión tomada por la Inspectora de Policía Rural de Buenavista en el acta de continuación de audiencia pública suspendida el 13 de febrero de 2018, de fecha 27 de noviembre de 2018, mediante la cual declaró como infractor al señor Luis Carlos Quiceno Londoño, impuso medida correctiva de demolición de obra, prohibió cualquier tipo de parcelación, impuso medida de multa especial por infracción urbanística, solicitó a las empresas de servicios públicos domiciliarios abstenerse de instalar servicios en la edificación, entre otras. 17001-33-33-003-2019-00480-04 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 148 Segunda instancia 2 1.3 Resolución nro. 0108 del 4 de febrero de 2019 emitida por el alcalde del municipio de La Dorada, mediante la cual resolvió un recurso de apelación frente a lo decidido por la Inspección de Policía Rural Buenavista en audiencia pública, por comportamiento contrario a la integridad urbanística. 2.
Se restablezcan los derechos del demandante. 3. Se elimine todo cobro legal administrativo por concepto de los valores insolutos a la fecha de presentación de la demanda, y que corresponden a la multa impuesta como sanción a través de los actos administrativos expuestos.
HECHOS En resumen, los siguientes son los fundamentos fácticos de las pretensiones: ➢ El día 5 de diciembre de 2017 la señora María Elena Londoño Monsalve presentó queja ante la secretaría de Gobierno del municipio de La Dorada por perturbación a su propiedad, debido a construcciones realizadas al lado de su predio. ➢ Mediante comunicación del 12 de diciembre de 2017, dirigida a la Inspección de Policía Rural de Buenavista, la División de Control Urbano y Espacio Público informó sobre un supuesto comportamiento contrario a la integridad urbanística relacionado con la construcción llevada a cabo sin autorización en la hacienda Pozo Redondo, propiedad del señor Luis Carlos Quiceno Londoño, describiendo las obras realizadas. ➢ El 13 de febrero de 2018 se llevó a cabo audiencia pública nro. 002 en la Inspección de Policía Rural de Buenavista, en la cual el demandante rindió descargos y además se ordenó oficiar a la secretaría de Planeación y a Corpocaldas, por lo que la diligencia fue suspendida. ➢ El 24 de abril de 2018 el secretario de Planeación mediante comunicación informó que el Plan Básico de Ordenamiento Territorial señalaba las fajas forestales protectoras de corrientes hídricas, afirmando que no era posible emitir acto administrativo mediante el cual se otorgara licencia de construcción teniendo en cuenta que las intervenciones se habían realizado dentro de las fajas de protección del Río La Miel. 17001-33-33-003-2019-00480-04 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 148 Segunda instancia 3 ➢ El 22 de agosto de 2018 la División de Control Urbano y de Espacio Público de la alcaldía municipal de La Dorada informó mediante oficio sobre la visita realizada el 14 de agosto a la hacienda Pozo Redondo sobre las edificaciones allí realizadas. ➢ Mediante auto nro. 006-2018 la Inspección de Policía Rural de Buenavista suspendió la construcción e impuso sellos a la obra ejecutada. ➢ El 27 de noviembre de 2018 se continuó la audiencia pública suspendida el 13 de febrero de 2018; diligencia en la cual se declaró al demandante infractor de las normas urbanísticas, imponiendo medida correctiva de demolición de obra, prohibiendo la realización de cualquier intervención, y sancionándolo con multa.
Contra esta decisión se interpusieron los recursos de reposición y en subsidio apelación. ➢ El recurso de reposición fue negado; y mediante Resolución nro. 0108 del 4 de febrero de 2019, se desató el recurso de apelación por parte del alcalde municipal, confirmando en su totalidad la decisión. CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN Consideró vulnerados los artículos 29 y 31 de la Constitución Política; los artículos 3, 37 y 38 de la Ley 1437 de 2011; el numeral 8 del artículo 133 y el artículo 170 de la Ley 1564 de 2012; los artículos8, 10 y 223 del Código de Policía y Convivencia. Hizo alusión a una falsa motivación de los actos administrativos; violación a los principios de legalidad y tipicidad en el procedimiento policivo; expedición irregular del auto 006- 2018; desconocimiento de la Ley 1801 de 2016 porque la solicitud de licencia de construcción del 9 de abril sobre el predio Pozo Redondo se realizó directamente por petición de la inspección de policía sin que el actor fuera notificado; y por no haber decretado unas pruebas peticionadas, y no haber podido contradecir las decretadas por la inspectora de policía. Resaltó que en aplicación del artículo 29 de la Constitución Política al proceso policivo le son aplicables las garantías sustanciales y procesales inherentes al debido proceso, tales como la legalidad, el derecho de defensa, el derecho a ser oído y a intervenir en el proceso, a presentar y controvertir pruebas, a solicitar la nulidad de la actuación cuando se configure violación de este derecho, interponer recursos, entre otros. 17001-33-33-003-2019-00480-04 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 148 Segunda instancia 4 Tras hacer mención a la falsa motivación de los actos administrativos, y a la queja presentada en contra del demandante que generó el proceso policivo que terminó con la expedición de los actos administrativos demandados, aseguró que estos están viciados de nulidad al vislumbrar una constante contradicción con la normativa aplicable a este tipo de casos, que incluso generaron una serie de contradicciones y pasaron por alto el derecho al debido proceso del demandante.
Añadió que el proceso de policía se inició de forma temeraria y buscando beneficios particulares de una persona que ha tenido problemas con el demandante y su familia por la propiedad de los terrenos donde se realizó la construcción, haciendo énfasis en que precisamente el proceso sancionatorio tuvo su génesis en una queja por supuesta perturbación a la propiedad privada, por lo que el actor fue citado a la inspección de policía el día 13 de febrero de 2018 con fundamento en los artículos 24 al 27 de la Ley 1801 de 2016, e indicando que no era necesario que asistiera con abogado; día en el cual el actor rindió descargos, pero le fueron negadas unas pruebas testimoniales, procediéndose por parte de la inspectora a decretar pruebas documentales que no fueron objeto de contradicción. Hizo mención a que se aportaron al proceso unos oficios emitidos por la dependencia de Control Urbano y Espacio Público que generan dudas sobre la distancia de las construcciones en relación con la margen del río. Y que además se llevó a cabo dentro del trámite del proceso una inspección que no fue decretada y practicada de conformidad con la norma.
En tal sentido, aseguró que un proceso policivo que inició por una supuesta perturbación a la propiedad privada se transformó en uno en el cual se realizaron reparos sobre supuestas infracciones ambientales, debido a que se consideró que las construcciones existentes en el predio estaban dentro de la franja de protección ambiental de la cuenca del río, advirtiendo además una variación en los cargos, ya que se hablaba de construir sin tener licencia, pero sin llegar a determinarse si las edificaciones eran nuevas o si ya existían y estaban siendo objeto de reparaciones y/o ampliaciones que no requerían permiso alguno, lo que denota una violación al principio de congruencia, máxime cuando el actor no conoció las situaciones mencionadas.
Se cuestionó entonces si la conducta contraria a la convivencia que motivó el proceso y el fallo policivo fue: 1) el ejercicio de la acción de protección de los bienes inmuebles, conforme los artículos 79, 80 y 81 del Código Nacional de Policía por comportamientos 17001-33-33-003-2019-00480-04 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 148 Segunda instancia 5 contrarios a la posesión y tenencia de bienes inmuebles; 2) la acción tendiente a sancionar los comportamientos contrarios a la conservación del espacio público por las conductas descritas en el artículo 140 del Código Nacional de Policía; o 3) la acción tendiente a sancionar los comportamientos contrarios a la integridad urbanística relacionados con bienes inmuebles de particulares, bienes fiscales, bienes de uso público y el espacio público.
Mencionó que, aunque en la decisión de primera instancia se citó el comportamiento descrito en el numeral 1, literal a), del artículo 135 de la Ley 1801 de 2016, no quedó claro procesal y legalmente si la conducta se cometió sobre el bien inmueble particular de la quejosa, o un bien fiscal, o bien de uso público, o espacio público, ya que nunca se identificó la categoría o clase de bien inmueble sobre el que se cometió la infracción. Situación que además tiene repercusión en las medidas correctivas que se impusieron, ya que al momento de tasar la multa esta se incrementó en un 25% citando el artículo 181 de la Ley 1801 de 2016, es decir, cuando la infracción urbanística se realiza en bienes de uso público o suelo de protección ambiental, pero nunca se tuvo claridad del tipo de suelo en el que se cometió la supuesta conducta infractora, aspecto que claramente debió quedar determinado en las decisiones sancionatorias.
Adujo que la falta de especificidad e individualización del inmueble dentro del trámite policivo en ambas instancias, impidió conocer el alcance de la imposición de la medida correctiva de demolición de la obra, tal como quedó plasmado en el numeral 2; es decir, sobre cuál de las edificaciones integrantes del predio recae la orden de demolición, lo que denota la palmaria inexistencia y plena identificación del bien, su localización, evidenciando que no vincularon a los presuntos infractores como poseedores del inmueble para el debido ejercicio de la acción policiva, ya que no hay prueba que acredite la localización de los inmuebles, sus linderos, áreas, entre otros, ya que la tasación de la sanción sobre 191.44 metros cuadrados no corresponde a las áreas determinadas en los informes de control urbano y espacio público, en los que se señalan 112.84 m2 y 78.6m2 de construcción. Consideró que las pruebas en las que se fundó el fallo de la inspectora rural carecen de legitimidad, ya que fueron recaudadas en flagrante violación al debido proceso; aunado a que al querellado no le fueron tenidas en cuenta las pruebas que solicitó. 17001-33-33-003-2019-00480-04 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 148 Segunda instancia 6 Finalizó advirtiendo que la carencia de motivación y la violación al debido proceso, así como el sin número de irregularidades procedimentales denotan que debe declararse la nulidad de los actos administrativos sancionatorios de primera y segunda instancia. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA MUNICIPIO DE LA DORADA: comenzó por pronunciarse sobre las pretensiones para oponerse a su prosperidad.
Y en relación con los hechos indicó de algunos que eran ciertos, y de otros que lo eran parcialmente. Como razones de defensa explicó que los actos administrativos demandados fueron expedidos conforme a la ley, teniendo en cuenta que se evidenció una situación irregular en la orilla del Río La Miel en el sector denominado Pozo Redondo, al incumplirse los retiros de 30 metros establecidos en el Decreto 1076 de 2015; incluso antes de iniciarse el procedimiento policivo el demandante fue requerido en dos ocasiones, con el objeto que no continuara con las construcciones adelantadas, pero este no acató la orden y continuó con la construcción ilegal, por lo que se dio apertura al proceso, el cual terminó con la sanción impuesta.
Realizó un recuento de las actuaciones adelantadas en el proceso de policía, precisó que se respetó el procedimiento y el derecho al debido proceso del infractor, pero que al final se pudo establecer y probar que la construcción adelantada se había realizado sobre un terreno no apto y protegido no solo por el Plan de Ordenamiento Territorial sino por la Unidad de Gestión del Riesgo, Corpocaldas, la Ley 99 de 1993, y el artículo 79 de la Constitución Política.
En cuanto al debido proceso aseguró que el 13 de febrero de 2018 se adelantó la audiencia pública del proceso verbal abreviado establecido en los artículos 135 y 223 de la Ley 1801 de 2016, la cual se suspendió para darle garantías al infractor en el ejercicio de su defensa y obtención de la licencia de construcción, retomándose la diligencia el 27 de noviembre de 2018, en la cual se dio a conocer las pruebas, y se negaron las solicitadas por la parte actora por considerarlas impertinentes, inútiles e inconducentes; decisión que fue objeto del recurso de reposición, el cual se desató en contra de los intereses del demandante; llegando entonces a la conclusión de que el actor había incurrido en conducta sancionable conforme las normas urbanísticas. 17001-33-33-003-2019-00480-04 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 148 Segunda instancia 7 Destacó que el sancionado no podía haber iniciado la construcción teniendo en cuenta que la misma se llevó a cabo en un predio que tiene dominio ajeno, y además es reserva estatal, haciendo alusión a los atributos de los bienes de uso público.
Precisó que en el caso hipotético que se hubiese presentado una nulidad por indebida adecuación de la contravención investigada, el apoderado del señor Quiceno tenía el derecho, la facultad y competencia según el artículo 45 de la Ley 1437 de 2011, la Ley 1801 de 2016, e incluso el Código General del Proceso, de solicitar la nulidad para su correspondiente trámite o incidente, sin embargo, frente al particular, el apoderado omitió solicitar formalmente la apertura del incidente de nulidad y, por lo tanto, procedimentalmente, se subsanó la irregularidad con el avance del proceso.
Propuso las excepciones de: - Hecho atribuible al demandante: afirmó que fue el accionante quien inició, desarrolló y culminó las construcciones las cuales la administración en reiteradas oportunidades indicó que debía suspender, por lo que conocía que su actuar era ilegal. - Nulidad relativa saneada: resaltó que el apoderado del demandante tenía el derecho de solicitar la nulidad para su correspondiente trámite, pero omitieron peticionar la apertura del incidente, y por ese hecho se subsana cualquier irregularidad. - Los particulares no pueden construir sin la respectiva licencia de construcción: en el caso bajo estudio ha quedado establecido que la única manera de legalizar la construcción era con la obtención de la licencia, pero en este caso no era posible, por lo que era deber de la autoridad municipal hacer cumplir la normatividad al quedar probada la conducta infractora del accionante. - Los particulares no pueden construir en predios protegidos por la norma ambiental: conforme oficio del 6 de agosto de 2018 emitido por Corpocaldas, en este caso existió una indebida ocupación de la franja del cauce, contraviniendo el Decreto 1075 de 2015. - El demandante no prueba desde los requisitos de validez la carencia de motivación del acto administrativo demandado: aclaró que no existe una falsa motivación ya que los actos administrativos fueron expedidos conforme el proceso policivo, plasmándose los motivos de hecho y derecho por los cuales se tomó la decisión sancionatoria. 17001-33-33-003-2019-00480-04 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 148 Segunda instancia 8 - Los particulares no pueden construir en bienes de uso público: el demandant, construyó en un predio protegido ambientalmente, por presencia de fuentes importantes de agua (Rio Magdalena), así las cosas, el predio de la construcción hace parte del inventario y avalúos de los bienes del Municipio. - Prohibición de explotación usufructuaria de bienes de uso público: referenció las características de los bienes de uso público para indicar que son aquellos inmuebles de dominio general cuyo uso pertenece a todos los habitantes del territorio nacional, destinados al uso o disfrute colectivo. - Genérica: FALLO DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Manizales, mediante sentencia dictada el 23 de mayo de 2022, negó pretensiones tras plantearse como problemas jurídicos determinar si la falta de licencia de construcción constituyó motivo suficiente para fundamentar la expedición de los actos administrativos demandados; y si las pruebas negadas en la actuación administrativa respetaron el debido proceso del demandante.
Comenzó por relacionar el material probatorio, y seguidamente analizó si la falta de licencia de construcción daba soporte a la expedición de los actos administrativos demandados, para lo cual citó la Ley 9 de 1989, y el artículo 104 de la Ley 388, para concluir que, en la actuación administrativa se respetó el debido proceso del demandante, y además se explicó el porqué de la sanción. Resaltó que fue el demandante quien edificó sin contar con la licencia respectiva, y esta falencia genera consecuencias.
Concluyó que, del material probatorio obrante no se evidenciaba alguna causal que le permitiera al juez en control jurisdiccional de la actividad administrativa del municipio de La Dorada, Caldas, aplicar algún tipo de correctivo, ya que la elaboración de los actos administrativo que se demandaban, y su contenido, estaba completamente de acuerdo con el ordenamiento jurídico, debiendo, en consecuencia, negarse las pretensiones de la demanda.
Se plasmó en la parte resolutiva:
PRIMERO. - NEGAR las pretensiones de la demanda dentro del medio de control de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL 17001-33-33-003-2019-00480-04 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 148 Segunda instancia 9 DERECHO instaurado por el señor LUIS CARLOS QUICENO LONDOÑO en contra del MUNICIPIO DE LA DORADA CALDAS.
SEGUNDO. - DECLARAR PROBADAS LAS EXCEPCIONES DE: Los particulares no pueden construir sin la respectiva licencia de construcción y Hecho atribuible al demandante, de conformidad con lo expuesto en esta sentencia.
TERCERO: SIN COSTAS, por lo considerado. RECURSO DE APELACIÓN PROCURADOR 70 JUDICIAL I ADMINISTRATIVO: hizo alusión a los comportamientos que afectan la integridad urbanística; al proceso verbal abreviado; a sentencias del Consejo de Estado relacionadas con el tema; y al material probatorio; para afirmar que las inconformidades del actor, referidas a la falta de coherencia entre la queja presentada, el análisis de la conducta, la tipificación de la misma y la sanción impuesta, que devienen en la falsa motivación de los actos administrativos, tenían lugar.
Destacó que, en la audiencia celebrada el 27 de noviembre de 2018 en la cual se dio continuidad a la diligencia suspendida el 13 de febrero de la misma anualidad, se realizó una adecuación de la conducta a la presunta infracción del artículo 135, literal a), numeral 1, pero ninguna adecuación se realizó conforme lo dispuesto en sus numerales 3 y 4, y la sanción impuesta corresponde, de acuerdo a la motivación, a la ausencia de licencia y la imposibilidad de obtener la misma, pero como se indicó el cargo formulado se relacionó con parcelar, urbanizar, intervenir o construir en áreas protegidas o afectadas por el plan vial o de infraestructura de servicios públicos domiciliarios y las destinadas a equipamiento públicos.
Y en el fallo de segunda instancia lo que se hizo fue adicionar unos cargos o una adecuación normativa de la conducta del presunto contraventor, frente a los cuales no tuvo la oportunidad de ejercer su derecho de defensa. Mencionó, adicionalmente, que si bien se tiene que el área forestal protectora de los cuerpos hídricos, en la franja establecida por leyes, reglamentos y resoluciones, hace parte del espacio público con fines de conservación, lo cierto es que en el proceso adelantado no se adecuó la conducta investigada como una violación de lo dispuesto en el numeral 3 del mencionado artículo 135 como un comportamiento contrario a la integridad urbanística, a la que apenas se hizo referencia, como se dijo, en la parte considerativa del fallo de segunda instancia, ordenando así “La restitución inmediata de los elementos constitutivos de espacio público que fueron alterados con la construcción de las 17001-33-33-003-2019-00480-04 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 148 Segunda instancia 10 estructuras de madera, esto es, garantizar la liberación de las franjas de protección ambiental del Río La Miel (20 metros lineales medidos desde la línea de marea máxima, a cada lado del cauce)”.
Destacó que debe existir coherencia y correlatividad entre la decisión adoptada y el fundamento normativo, es decir, las normas presuntamente trasgredidas, con sustento en los hechos verificados; pero que en este caso se avizora una incongruencia entre el cargo formulado y la conducta sancionada, lo que a su juicio denota una falsa motivación y una violación a los principios de legalidad y tipicidad.
PARTE DEMANDANTE: tras realizar un recuento del procedimiento policivo adelantado y de los cargos de nulidad propuestos contra los actos administrativos demandados, indicó que lo que se busca es poner de presente las constantes irregularidades que desde el inicio del procedimiento policivo se cometieron contra el demandante, por lo que no tiene sentido que el juez eludiera el pronunciarse sobre las causales de nulidad expuestas, máxime cuando estas quedaron probadas.
Mencionó una falsa motivación de los actos administrativos ya que la tasación de las sanciones urbanísticas se realizó sobre un área que no consta en los informes allegados por la División de Control Urbano y Espacio público, ya que los 191.44 metros cuadrados no corresponden ni con el primero ni con el segundo informe, en los cuales se señalan 112.84 m2 y 78.6 m2.
Que también se evidenciaban serias falencias respecto al respeto al principio de legalidad y tipicidad del procedimiento, al violarse el derecho de defensa y contradicción del señor Quiceno Londoño, ya que este fue citado a la inspección para adelantar las diligencias determinadas en los artículos 24 a 27 de la Ley 1801 de 2016, por perturbación e invasión a propiedad, pero terminó siendo sancionado por comportamientos contrarios a la integridad urbanística.
Advirtió una expedición irregular del auto 006-2018, referente a la suspensión de la construcción e imposición de sellos, pues el actor no fue notificado en estrados; añadiendo, además, que no se le otorgó el término concedido en el parágrafo 2 del artículo 135 de la Ley 1801 de 2016 en aras de obtener la licencia de construcción. Destacó que el proceso adelantado contra el actor careció de objetividad, incluso en él se solicitaron pruebas útiles y conducentes, las cuales fueron negadas de manera arbitraria 17001-33-33-003-2019-00480-04 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 148 Segunda instancia 11 por la inspectora de policía, quien a su vez decretó de oficio una serie de pruebas documentales que no fueron objeto de contradicción, ya que no se dio la oportunidad.
También hizo mención a que no se acató el principio de congruencia, porque la orden de demolición contenida en el fallo de primera instancia fue modificada por la resolución que desató el recurso de apelación, en la cual se emitió una orden diferente, precisando que la Ley 1801 de 2016 enlista las medidas correctivas que pueden aplicar las autoridades de policía, teniendo alcances diferentes la de restitución y protección de bienes inmuebles respecto a la de demolición de la obra, siendo la segunda lesiva a los derechos a la vivienda digna y mínimo vital; máxime cuando está acreditado que en la vereda La Habana del municipio de La Dorada, Caldas, zona rural, se encuentra un centro poblado y que, por lo tanto, constituye un asentamiento humano que la misma administración municipal ha reconocido desde épocas anteriores y que ha planteado y proyectado desarrollar diferentes obras en materia de: acueducto, alcantarillado y aseo, con el fin de satisfacer los servicios públicos domiciliarios y disminuir riesgos en el área de influencia y, además, garantizar derechos fundamentales a los pobladores del sector, en el caso concreto, del señor Luis Carlos Quiceno Londoño. Argumentó, además, que el juez no tuvo en cuenta en su ratio decidendi la violación al principio de legalidad por incongruencia, adecuación típica y ejercicio de derecho de defensa y contradicción, ya que, aparte de lo expuesto, adujo que los procesos administrativos sancionatorios que se adelantan contra particulares por infracción a la norma urbanística y ambiental los debe llevar la autoridad municipal o ambiental, no un inspector de policía; sumado a que las sanciones contempladas en el código de policía para los comportamientos que perturban la posesión no son las mismas que se aplican a las infracciones de normas urbanísticas y ambientales.
Que la conclusión a la que se llega del análisis del fallo y las vulneraciones constantes al derecho de defensa y contradicción del señor Quiceno Londoño en el procedimiento administrativo, es que el operador judicial no hizo un control de legalidad integral, más bien considera lo realizó de forma defectuosa, en una sentencia que se limitó a establecer que el accionante construyó sin licencia, pero poco o nada le interesó pronunciarse sobre las ilegalidades provenientes de la violación al principio de legalidad en cuanto a la identidad y congruencia de las conductas imputadas con las sanciones impuestas, el fallo de primera instancia no cuenta si quiera con los elementos mínimos de decisión, porque solo se pronunció sobre uno de los tópicos propuestos en el medio de control y echó de menos los demás sin presentar una justificación clara y argumentada de porqué lo hizo. 17001-33-33-003-2019-00480-04 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 148 Segunda instancia 12 En cuanto a la sanción material y económica impuesta, adujo que en el fallo de primera instancia la misma correspondió a la ausencia de licencia y la imposibilidad de obtener la misma, pero se citó el numeral 1, del literal a), del artículo 135 de la Ley 1801 de 2016; y en el fallo de segunda instancia se referenciaron los numerales 3 y 4 del mismo literal, imponiendo otro correctivo, lo que denota una violación al debido proceso, ya que el actor no tuvo la oportunidad de defenderse de las otras conductas endilgadas por el alcalde del municipio de La Dorada.
Pidió entonces se revoque la sentencia de primera instancia, y en consecuencia se acceda a pretensiones. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA Dentro del término establecido en el numeral 4 del artículo 247 del CPACA, ninguna de las partes se pronunció sobre el recurso de apelación. MINISTERIO PÚBLICO No presentó concepto de fondo.
CONSIDERACIONES La Sala no observa irregularidades procedimentales que conlleven decretar la nulidad parcial o total de lo hasta aquí actuado, y procederá en consecuencia a fallar de fondo la litis. Problema jurídico ¿Las decisiones de primera y segunda instancia emitidas dentro del proceso verbal abreviado que impusieron una sanción al actor por infracción de normas urbanísticas, incurrieron en defectos de falta de motivación, y/o falsa motivación, y/o violación al debido proceso? Lo probado ➢ Con escrito firmado por la señora María Elena Londoño Monsalve, y dirigido a la secretaría de Gobierno del municipio de La Dorada, recibido el 5 de diciembre de 2017, se puso en conocimiento una situación de invasión en el predio Pozo Redondo, propiedad de la señora Londoño Monsalve, al afirmar que el señor Luis Carlos Quiceno Londoño estaba 17001-33-33-003-2019-00480-04 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 148 Segunda instancia 13 construyendo al lado del lindero de la finca, lo que constituía una perturbación a la propiedad privada. ➢ Mediante documento que data del 12 de diciembre de 2017, se informó por parte de la División de Control Urbano y de Espacio Público de la secretaría de Gobierno a la Inspectora de Policía Rural Buenavista, sobre las averiguaciones realizadas a raíz de queja presentada por la señora María Elena Londoño Monsalve, evidenciando la realización de una construcción en la modalidad de obra nueva que no contaba con licencia, la cual estaba siendo llevada a cabo por el señor Luis Carlos Quiceno Londoño. ➢ El día 13 de febrero de 2018, en la Inspección de Policía Rural de Buenavista, se dio inicio a la audiencia pública dentro de la queja verbal nro. 011 del 5 de diciembre de 2017; diligencia en la cual el actor rindió descargos; se ordenó la práctica de unas pruebas documentales; y se suspendió la audiencia hasta tanto las autoridades resolvieran las solicitudes elevadas. ➢ Con auto 006-2018 del 21 de septiembre de 2018, la señora Inspectora de Policía Rural Buenavista, al evidenciar la construcción de una obra que no tenía licencia para ello, impuso medida correctiva de suspensión de construcción a la obra ejecutada en el inmueble objeto del proceso policivo nro. 011-2017. ➢ El día 27 de noviembre de 2018 se continuó la audiencia pública suspendida el día 13 de febrero de ese mismo año por parte de la Inspección de Policía Rural Buenavista; tras analizarse el material probatorio se manifestó por la inspectora que estaba acreditado que se adelantaron obras sin la licencia correspondiente, declarando al señor Luis Carlos Quiceno Londoño infractor de las normas urbanísticas, imponiendo medida correctiva de demolición de obra, y prohibiendo iniciar cualquier otro tipo de parcelación, demolición, intervención, urbanización o construcción en el predio identificado con la cédula catastral 17380000300010067000 denominado Pozo Redondo.
Así mismo, se impuso medida correctiva de multa especial por infracción urbanística por valor de 5 salarios mínimos legales mensuales vigentes por metro cuadrado de construcción, que era de 191.44 mts2, incrementada en un 25%. ➢ En la misma audiencia se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la decisión sancionatoria, decidiendo no modificar la misma. ➢ Mediante Resolución nro. 0108 del 4 de febrero de 2019 se revolvió por parte del alcalde del municipio de La Dorada recurso de apelación interpuesto contra la decisión de 17001-33-33-003-2019-00480-04 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 148 Segunda instancia 14 la Inspección de Policía Rural de Buenavista confirmando en su totalidad la decisión; y ordenando al demandante la restitución inmediata de los elementos constitutivos del espacio público que fueron alterados con la construcción de las estructuras de madera, es decir, garantizando la liberación de las franjas de protección ambiental del Río La Miel.
Primer problema jurídico ¿Las decisiones de primera y segunda instancia emitidas dentro del proceso verbal abreviado que impusieron una sanción al actor por infracción de normas urbanísticas, incurrieron en los defectos de falta de motivación, y/o falsa motivación, y/o violación al debido proceso? Tesis: La Sala defenderá la tesis que se debe declarar la nulidad parcial de las decisiones emitidas dentro del proceso verbal sumario que se adelantó en contra del actor por infracción de normas urbanísticas, únicamente en lo relacionado con el correctivo de multa, por falta y falsa motivación, y violación al debido proceso.
Se concluyó en el fallo de primera instancia emitido por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Manizales, que en el proceso sancionatorio adelantado en contra del accionante se pudo constatar que no hubo violación al debido proceso, ya que la sanción impuesta se soportó en el hecho que se edificó una construcción sin tener licencia para ello.
En el recurso de apelación tanto el señor Procurador 70 Judicial como la parte demandante insisten en que se presentó una falta de coherencia entre la queja presentada y el análisis de la conducta; la tipificación de la misma y la sanción impuesta; lo que denota que los actos administrativos son nulos por falta y falsa motivación, así como por violación al debido proceso; esta última causal también soportada en una negativa por parte de la inspectora de policía de decretar y practicar las pruebas solicitadas en el trámite sancionatorio, y la imposibilidad de controvertir las que de oficio fueron decretadas y practicadas.
El proceso sancionatorio que fue adelantado contra el demandante se encuentra regulado en el artículo 223 de la Ley 1806 de 2016, por la cual se expidió el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, consagrando el trámite verbal abreviado como aquel que debía seguirse contra los comportamientos contrarios a la convivencia de la siguiente manera:
ARTÍCULO 223. TRÁMITE DEL PROCESO VERBAL ABREVIADO. Se tramitarán por el proceso verbal abreviado los comportamientos contrarios a la convivencia, de competencia 17001-33-33-003-2019-00480-04 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 148 Segunda instancia 15 de los Inspectores de Policía, los Alcaldes y las autoridades especiales de Policía, en las etapas siguientes: 1.
Iniciación de la acción. La acción de Policía puede iniciarse de oficio o a petición de la persona que tenga interés en la aplicación del régimen de Policía, contra el presunto infractor. Cuando la autoridad conozca en flagrancia del comportamiento contrario a la convivencia, podrá iniciar de inmediato la audiencia pública. 2. Citación. Las mencionadas autoridades, a los cinco (5) días siguientes de conocida la querella o el comportamiento contrario a la convivencia, en caso de que no hubiera sido posible iniciar la audiencia de manera inmediata, citará a audiencia pública al quejoso y al presunto infractor, mediante comunicación escrita, correo certificado, medio electrónico, medio de comunicación del que disponga, o por el medio más expedito o idóneo, donde se señale dicho comportamiento. 3.
Audiencia pública. La audiencia pública se realizará en el lugar de los hechos, en el despacho del inspector o de la autoridad especial de Policía. Esta se surtirá mediante los siguientes pasos: a) Argumentos. En la audiencia la autoridad competente, otorgará tanto al presunto infractor como al quejoso un tiempo máximo de veinte (20) minutos para exponer sus argumentos y pruebas; b) Invitación a conciliar.
La autoridad de Policía invitará al quejoso y al presunto infractor a resolver sus diferencias, de conformidad con el presente capítulo; c) Pruebas. Si el presunto infractor o el quejoso solicitan la práctica de pruebas adicionales, pertinentes y conducentes, y si la autoridad las considera viables o las requiere, las decretará y se practicarán en un término máximo de cinco (5) días.
Igualmente la autoridad podrá decretar de oficio las pruebas que requiera y dispondrá que se practiquen dentro del mismo término. La audiencia se reanudará al día siguiente al del vencimiento de la práctica de pruebas. Tratándose de hechos notorios o de negaciones indefinidas, se podrá prescindir de la práctica de pruebas y la autoridad de Policía decidirá de plano. Cuando se requieran conocimientos técnicos especializados, los servidores públicos del sector central y descentralizado del nivel territorial, darán informes por solicitud de la autoridad de Policía; d) Decisión. Agotada la etapa probatoria, la autoridad de Policía valorará las pruebas y dictará la orden de Policía o medida correctiva, si hay lugar a ello, sustentando su decisión con los respectivos fundamentos normativos y hechos conducentes demostrados.
La decisión quedará notificada en estrados. 17001-33-33-003-2019-00480-04 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 148 Segunda instancia 16 4. Recursos. Contra la decisión proferida por la autoridad de Policía proceden los recursos de reposición y, en subsidio, el de apelación ante el superior jerárquico, los cuales se solicitarán, concederán y sustentarán dentro de la misma audiencia. El recurso de reposición se resolverá inmediatamente, y de ser procedente el recurso de apelación, se interpondrá y concederá en el efecto devolutivo dentro de la audiencia y se remitirá al superior jerárquico dentro de los dos (2) días siguientes, ante quien se sustentará dentro de los dos (2) días siguientes al recibo del recurso.
El recurso de apelación se resolverá dentro de los ocho (8) días siguientes al recibo de la actuación. Para la aplicación de medidas correctivas en asuntos relativos a infracciones urbanísticas, el recurso de apelación se concederá en el efecto suspensivo. Los recursos solo procederán contra las decisiones definitivas de las autoridades de Policía. 5.
Cumplimiento o ejecución de la orden de Policía o la medida correctiva. Una vez ejecutoriada la decisión que contenga una orden de Policía o una medida correctiva, esta se cumplirá en un término máximo de cinco (5) días.
PARÁGRAFO 1 o. <Parágrafo CONDICIONALMENTE exequible> Si el presunto infractor no se presenta a la audiencia sin comprobar la ocurrencia de caso fortuito o fuerza mayor, la autoridad tendrá por ciertos los hechos que dieron lugar al comportamiento contrario a la convivencia y entrará a resolver de fondo, con base en las pruebas allegadas y los informes de las autoridades, salvo que la autoridad de Policía considere indispensable decretar la práctica de una prueba adicional.
PARÁGRAFO 2 o. Casos en que se requiere inspección al lugar. Cuando la autoridad de Policía inicia la actuación y decreta inspección al lugar, fijará fecha y hora para la práctica de la audiencia, y notificará al presunto infractor o perturbador de convivencia y al quejoso personalmente, y de no ser posible, mediante aviso que se fijará en la puerta de acceso del lugar de los hechos o parte visible de este, con antelación no menor a veinticuatro (24) horas, de la fecha y hora de la diligencia. Para la práctica de la diligencia de inspección, la autoridad de Policía se trasladará al lugar de los hechos, con un servidor público técnico especializado cuando ello fuere necesario y los hechos no sean notorios y evidentes; durante la diligencia oirá a las partes máximo por quince (15) minutos cada una y recibirá y practicará las pruebas que considere conducentes para el esclarecimiento de los hechos.
El informe técnico especializado se rendirá dentro de la diligencia de inspección ocular. Excepcionalmente y a juicio del inspector de Policía, podrá suspenderse la diligencia hasta 17001-33-33-003-2019-00480-04 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 148 Segunda instancia 17 por un término no mayor de tres (3) días con el objeto de que el servidor público rinda el informe técnico.
La autoridad de Policía proferirá la decisión dentro de la misma diligencia de inspección, o si ella hubiere sido suspendida, a la terminación del plazo de suspensión.
PARÁGRAFO 3 o. Si el infractor o perturbador no cumple la orden de Policía o la medida correctiva, la autoridad de Policía competente, por intermedio de la entidad correspondiente, podrá ejecutarla a costa del obligado, si ello fuere posible. Los costos de la ejecución podrán cobrarse por la vía de la jurisdicción coactiva.
PARÁGRAFO 4 o. El numeral 4 del presente artículo no procederá en los procedimientos de única instancia.
PARÁGRAFO 5 o. El recurso de apelación se resolverá de plano, en los términos establecidos en el presente artículo. Está acreditado que se presentó queja por parte de la señora María Elena Londoño Monsalve contra el señor demandante ante la secretaría de Gobierno del municipio de La Dorada, al afirmar que este estaba construyendo al lado del lindero de su finca, que a su vez lindaba en toda su extensión con el Río La Miel, lo que constituía una perturbación a la propiedad privada.
En atención a lo anterior, mediante informe por comportamiento contrario a la integridad urbanística que data del 12 de diciembre de 2017, y está dirigido a la Inspectora de Policía Rural de Buenavista del municipio de La Dorada, se informó lo siguiente por parte de la secretaría de Gobierno: 17001-33-33-003-2019-00480-04 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 148 Segunda instancia 18 Es decir, en la visita realizada por la División de Control Urbano y de Espacio Público de la secretaría de Gobierno del municipio se evidenció la ejecución de una construcción en la modalidad de obra nueva en el predio identificado con ficha catastral 00300010067000, la cual no contaba con licencia de construcción, y se informó era realizada por el señor Luis Carlos Quiceno Londoño. Con soporte en lo anterior, se inició el proceso verbal sumario en el cual el demandante figuraba como infractor de comportamientos contrarios a la integridad urbanística, procediendo la Inspectora de Policía Rural de Buenavista a fijar fecha para audiencia pública para el 19 de diciembre de 2017, la cual por solicitud del actor fue aplazada para el 13 de febrero de 2018; diligencia en la cual el señor Luis Carlos Quiceno Londoño rindió descargos de la siguiente manera: 17001-33-33-003-2019-00480-04 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 148 Segunda instancia 19 Se procedió en la misma audiencia por parte de la inspectora a decretar las siguientes pruebas: De manera posterior, fueron librados oficios con destino a la secretaría de Planeación y Hacienda del municipio, y a la Corporación Autónoma Regional de Caldas.
A la secretaría de Hacienda se le ofició con el fin de solicitar un certificado catastral de la hacienda denominada Pozo Redondo ubicada al margen del río La Miel predio identificado con ficha catastral 000300010067000; respondiendo que este debía ser peticionado al Instituto Geográfico Agustín Codazzi, pero que respecto al inmueble figuraba como contribuyente la señora María Elena Londoño Monsalve.
A la secretaría de Planeación para que informara sobre la posibilidad de otorgar licencia de construcción al demandante; dependencia que en respuesta emitida mediante oficio del 24 de abril de 2018 señaló que teniendo en cuenta el Plan de Ordenamiento Territorial, y la Resolución nro. 077 de 2011, no era posible emitir acto administrativo mediante el cual se 17001-33-33-003-2019-00480-04 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 148 Segunda instancia 20 otorgara licencia de construcción, teniendo en cuenta que las intervenciones constructivas se realizaron dentro de las fajas de protección del Río La Miel.
Y a Corpocaldas se le solicitó concepto sobre su competencia dentro de la queja verbal nro. 011; entidad que manifestó en oficio del 9 de agosto de 2018, dirigido al secretario de Gobierno del municipio de La Dorada, que se había evidenciado construcción de infraestructura y edificaciones sobre la orilla del Río La Miel; ocupación indebida de la franja del cauce referido, incumpliendo el retiro de 30 metros; afectación de la dinámica natural del río por la construcción. En tal sentido, solicitó se adelantaran las gestiones para que esas construcciones fueran demolidas.
La respuesta brindada por Corpocaldas a la secretaría de Gobierno fue puesta en conocimiento de la inspectora de policía mediante oficio del 9 de agosto de 2018. De manera posterior, el día 20 de septiembre de 2018, se llevó a cabo inspección ocular por parte de la Inspectora de Policía Rural de Buenavista con el objeto de corroborar la existencia de los hechos puestos en su conocimiento, encontrando una construcción de una cabaña nueva en guadua, cerramiento en esterilla y placa de contrapiso en concreto, con instalación de un baño. Obra que no contaba con el permiso de la autoridad competente.
En atención a lo anterior, el día 21 de septiembre de 2018 se emitió auto nro. 006-2018, imponiendo medida correctiva de suspensión de construcción, al considerar lo siguiente: (…) 17001-33-33-003-2019-00480-04 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 148 Segunda instancia 21 Con auto del 10 de octubre de 2018 se citó para continuar la audiencia pública el día 30 de octubre de 2018, pero a solicitud del demandante se reprogramó para el 27 de noviembre de 2018.
El día 27 de noviembre de 2018 se continuó la audiencia pública dentro del proceso verbal adelantado en contra del actor, y en primer momento se dio a conocer a las partes el material probatorio recaudado de la siguiente manera: Incluso el agente oficioso del accionante solicitó un receso para analizar las pruebas: 17001-33-33-003-2019-00480-04 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 148 Segunda instancia 22 Luego de analizar el material probatorio solicitó la práctica de otras pruebas: Las pruebas peticionadas fueron negadas por inútiles e inconducentes, argumentando la inspectora que la única prueba útil y conducente era la relativa a determinar si se podía otorgar licencia de construcción al demandante ya que con ella realmente se lograba determinar si el accionante era infractor o no, y esa información ya había sido enviada por la secretaría de Planeación. Esta decisión fue objeto del recurso de reposición, pero la decisión no fue modificada.
Tras agotarse la etapa probatoria, se dictó la decisión correspondiente por parte de la inspección de policía, insistiendo que la conducta cometida por el demandante era la establecida en el numeral 1, del literal a), del artículo 135 de la Ley 1801 de 2016, al argumentar lo siguiente: 17001-33-33-003-2019-00480-04 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 148 Segunda instancia 23 En tal sentido, aplicó las siguientes medidas correctivas: 17001-33-33-003-2019-00480-04 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 148 Segunda instancia 24 En la misma audiencia pública el demandante interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación; el primero fue resuelto de manera negativa en la misma diligencia. Mediante Resolución nro. 0108 del 4 de febrero de 2019, el señor alcalde del municipio de La Dorada resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la decisión de la Inspección de Policía Rural Buenavista, confirmando la decisión con base en lo siguiente: 17001-33-33-003-2019-00480-04 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 148 Segunda instancia 25 17001-33-33-003-2019-00480-04 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 148 Segunda instancia 26 Y en la parte resolutiva se plasmó: En relación con el debido proceso en asuntos sancionatorios administrativos, el Consejo de Estado en providencia de la Sección Segunda – Subsección B, del 11 de abril de 2019, radicado 05001-23-33-000-2014-02189-01(1171-18) lo explicó así: 2.2.1.
El debido proceso administrativo La Constitución Política de 1991, en su Artículo 29 consagró el derecho fundamental al debido proceso, en aplicación al principio de legalidad,19 el cual constituye uno de los fundamentos esenciales del Estado Social de Derecho, toda vez 17001-33-33-003-2019-00480-04 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 148 Segunda instancia 27 que impone un límite claro al ejercicio del poder público, en especial, a la aplicación del ius puniendi, teniendo en cuenta que las funciones del Estado deben ser desarrolladas, con la estricta observancia de los lineamientos o parámetros establecidos previamente por el legislador.
El debido proceso, además de ser un límite al ejercicio del poder público, representa un mecanismo de protección a los derechos de los ciudadanos, pues el Estado no puede limitarlos o cercenarlos de manera arbitraria o deliberada. La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha definido el debido proceso como un conjunto de lineamientos, parámetros o exigencias consagradas por una Ley, de aplicación obligatoria en cualquier actuación del Estado, bien sea judicial o administrativa.20 Entonces, en el ámbito de las actuaciones administrativas, el derecho fundamental objeto de estudio en el presente acápite ha sido denominado por la jurisprudencia y la doctrina, como debido proceso administrativo, que hace referencia a la aplicación de los procedimientos legalmente establecidos por parte de las entidades del Estado, en el curso de cualquier actuación administrativa, con el propósito de garantizar los derechos de las personas que puedan resultar afectadas por las decisiones de la administración. La jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, en reiteradas oportunidades ha sostenido que el debido proceso administrativo está constituido por las siguientes prerrogativas: “(i) ser oído durante toda la actuación, (ii) a la notificación oportuna y de conformidad con la ley, (iii) a que la actuación se surta sin dilaciones injustificadas, (iv) a que se permita la participación en la actuación desde su inicio hasta su culminación, (v) a que la actuación se adelante por autoridad competente y con el pleno respeto de las formas propias previstas en el ordenamiento jurídico, (vi) a gozar de la presunción de inocencia, (vii) al ejercicio del derecho de defensa y contradicción, (viii) a solicitar, aportar y controvertir pruebas, y (ix) a impugnar las decisiones y a promover la nulidad de aquellas obtenidas con violación del debido proceso”.21 En virtud de lo expuesto, el debido proceso administrativo impone a las entidades del Estado adelantar cualquier actuación o procedimiento administrativo, cuyo propósito sea crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas, con la estricta observancia de los lineamientos previamente consagrados por el legislador, esto con el objeto de garantizar a los ciudadanos que puedan verse afectados por el ejercicio de la función pública, la protección de sus derechos de contradicción y defensa.
Cabe destacar en este punto, que no toda irregularidad acaecida dentro del procedimiento administrativo o inobservancia de los requisitos formales por parte de la 17001-33-33-003-2019-00480-04 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 148 Segunda instancia 28 administración pública, constituye por sí sola, un motivo para declarar la nulidad de los actos administrativos producto de una actuación administrativa.
Estos solo podrán ser anulados, cuando los vicios dentro del procedimiento impliquen el desconocimiento de las garantías fundamentales de quien pueda resultar afectado con su expedición, es decir, que la nulidad de un acto administrativo por desconocimiento del debido proceso administrativo puede ser decretada únicamente cuando dentro del proceso para su expedición se presenten irregularidades sustanciales o esenciales, que afecten las garantías constitucionales del administrado.
Una irregularidad acaecida en el curso de un procedimiento administrativo se considera como sustancial, cuando incide en la decisión de fondo que culmina con la actuación administrativa, contrariando los derechos fundamentales del administrado, es decir, que de no haber existido tal irregularidad, el acto administrativo que define la situación jurídica debatida hubiese tenido un sentido sustancialmente diferente.
Por el contrario las irregularidades o vicios, que no afectan el fondo del asunto discutido, esto es, que de no haber ocurrido, la decisión definitiva hubiese sido en igual sentido, no tienen la relevancia para generar la nulidad del mismo, pues esto no desconoce la finalidad del debido proceso administrativo, es decir, la protección de los derechos fundamentales de los ciudadanos. Entonces los vicios de procedimiento que no incidan en el fondo del asunto discutido, son considerados como irregularidades intrascendentes o irrelevantes que no tienen la virtud de generar la nulidad del acto administrativo que define la situación jurídica objeto de discusión. Encuentra la Sala que el proceso verbal abreviado rituado por la inspección de policía se ajustó a lo establecido en el artículo 223 de la Ley 1801 de 2006, no siendo de recibo el argumento expuesto por la parte demandante relativo a una violación al debido proceso por no haber decretado las pruebas solicitadas en la audiencia pública, en tanto, conforme lo reseñado, en esta diligencia se expusieron las razones por las cuales las mismas se consideraron inútiles e inconducentes, resolviendo incluso el recurso de reposición que se interpuso contra aquella decisión, debiendo destacar que lo importante fue que al actor se le respetó su oportunidad para solicitar la práctica de pruebas, aspecto diferente es que no comparte el análisis jurídico que realizó la inspectora.
Aunado a esto, también se desprende de la actuación que el demandante conoció las pruebas practicadas en el trámite sancionatorio porque se le dio traslado, porque lo que sí tuvo la oportunidad de contradecirlas, tal como quedó plasmado en el acta. 17001-33-33-003-2019-00480-04 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 148 Segunda instancia 29 Frente al hecho que tampoco podía atribuirse de manera única y exclusiva la conducta al señor Luis Carlos Quiceno Londoño toda vez que este no es el único propietario del predio en comento, como tampoco poseedor exclusivo, ya que en la franja en discusión del predio Pozo Redondo confluyen miembros de su familia encabezando tal posesión su padre, señor Luis Carlos Quiceno Bolívar, el cual no fue vinculado a la querella de Policía adelantada por la Inspección de Policía Rural de Buenavista, encuentra la Sala que la parte demandante en los descargos rendidos indicó que aportaría una documentación relacionada con este tema que no se evidencia esté dentro del expediente contentivo del proceso sancionatorio; aunado a que en la continuación de la audiencia pública nunca expuso un argumento atinente a este tópico.
Se advierte que el artículo 228 de la Ley 1801 de 2016, que está dentro de capitulo III que consagra el proceso verbal abreviado dispone: Los intervinientes en el proceso podrán pedir únicamente dentro de la audiencia, la nulidad del mismo por violación del debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, solicitud que se resolverá de plano. Contra esta decisión solo procederá el recurso de reposición, que se resolverá dentro de la misma audiencia. Conforme el material probatorio el demandante no hizo uso de la oportunidad para alegar una nulidad en la audiencia pública, si era que consideraba que se le estaba violando su derecho al debido proceso por las razones expuestas.
Por otro lado, y en relación con la tipificación de la conducta, adujo la parte actora que el señor Luis Carlos Quiceno Londoño fue citado para adelantar las diligencias determinadas en la Ley 1801 de 2016, libro II, título I, capítulo único, artículos 24 y 25; título II artículo 26; y título III, capítulo I, artículo 27 parágrafo 1°; es decir, se citó por supuestamente haber incurrido en comportamientos contrarios a la convivencia, perturbación e invasión a una propiedad; pero que finalmente fue sancionado por supuestamente incurrir en comportamientos que afectaron la integridad urbanística; lo que a su juicio denota que el procedimiento se inició con fundamento en unos hechos, pero terminó siendo sancionado por otros.
Al revisar la Ley 1801 de 2016, el libro segundo dispone “De la libertad, los derechos y deberes de las personas en materia de convivencia”; y en sus artículos 24 y 25, que hacen parte de este libro se establecen aspectos generales de la siguiente manera: 17001-33-33-003-2019-00480-04 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 148 Segunda instancia 30 ARTÍCULO 24.
CONTENIDO. El presente libro establece los comportamientos contrarios a la convivencia que no deben ser realizados por las personas que habitan o visitan el territorio nacional. El cumplimiento de los comportamientos favorables a la convivencia y el rechazo de los que le son contrarios, serán promovidos por las entidades estatales y organizaciones de la sociedad civil, y en particular por las autoridades de Policía, quienes exaltarán los primeros y ejercerán un control sobre los segundos.
ARTÍCULO
25. COMPORTAMIENTOS CONTRARIOS A LA CONVIVENCIA Y MEDIDAS CORRECTIVAS. Quienes incurran en comportamientos contrarios a la convivencia serán objeto de medidas correctivas de conformidad con esta ley, sin perjuicio de las demás acciones que en derecho correspondan.
PARÁGRAFO 1 o. En atención a los comportamientos relacionados en el presente Código, corresponde a las autoridades de Policía dentro del ámbito de su competencia adelantar las acciones que en derecho correspondan respetando las garantías constitucionales.
PARÁGRAFO 2 o. En caso de que el comportamiento contrario a la convivencia también constituya una conducta tipificada en el Código Penal, la medida correctiva a imponer no podrá tener la misma naturaleza que la sanción prevista en este último. La autoridad de Policía lo pondrá en conocimiento de la Fiscalía General de la Nación e impondrá las medidas de naturaleza distinta previstas en el presente Código.
A partir del título III de este libro empiezan a desarrollarse todos los comportamientos que se consideran contrarios a la convivencia; observando que el título XIV, relativo al urbanismo, regula aquellos que afectan la integridad urbanística. Se entiende entonces que estos comportamientos relativos a la integridad urbanística hacen parte de los comportamientos contrarios a la convivencia; es decir, los comportamientos contrarios a la convivencia son el género, y los comportamientos que afectan la integridad urbanística una especie de estos.
Aunque es cierto que cuando se citó al demandante en primer momento a audiencia pública se hizo mención a los artículos 24, 25, 26 y 27 de la Ley 1801 de 2016, entiende la Sala que como en ese momento solo se tenía la queja presentada por la demandante y el informe de la secretaría de Gobierno sobre la construcción de una obra que no contaba con la licencia, sumado a que había que escuchar los descargos del querellado, la citación mencionó los artículos que consagraban de manera general los comportamientos contrarios a la 17001-33-33-003-2019-00480-04 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 148 Segunda instancia 31 convivencia; pero cuando se citó al demandante para continuar audiencia para el día 30 de octubre de 2018, se consagró que era por comportamientos contrarios a la integridad urbanística: Es claro entonces que, a partir de la citación a reanudar la audiencia, y antes de abrirse la etapa probatoria, se mencionó como conducta reprochable estar incurriendo en comportamientos contrarios a la integridad urbanística, acorde el artículo 135 de la Ley 1801 de 2016.
Por lo anterior, para la Sala no se realizó una modificación a la conducta investigada y sancionada, pues el demandante tuvo conocimiento que el proceso era por comportamientos contrarios a las normas urbanísticas, lo que en audiencia pública le permitió hacer uso de su derecho de defensa. Adujo también la parte actora que al señor Luis Carlos Quiceno Londoño no se le concedió el término dispuesto en el parágrafo 2 del artículo 135 de la Ley 1801 de 2016, para tener la posibilidad de llevar a cabo los trámites para lograr el reconocimiento de la construcción, es decir, adelantar las diligencias relativas a la expedición de la licencia de construcción. Frente a este punto, los parágrafos 1 y 2 del artículo 135 de la Ley 1801 de 2016 determinan:
PARÁGRAFO 1 o. Cuando se trate de construcciones en terrenos no aptos o sin previa licencia, se impondrán de inmediato la medida de suspensión de construcción o demolición, y se solicitará a las empresas de servicios públicos domiciliarios la suspensión de los servicios correspondientes si no hubiese habitación. 17001-33-33-003-2019-00480-04 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 148 Segunda instancia 32 PARÁGRAFO 2o.
Cuando se realice actuación urbanística sin previa licencia en predios aptos para estos menesteres, sin perjuicio de la medida de multa y de la suspensión temporal de la obra, se concederá un término de sesenta (60) días para que el infractor solicite el reconocimiento de la construcción ante la autoridad competente del distrito o municipio; si pasado este término no presenta licencia de reconocimiento, no podrá reanudar la obra y se duplicará el valor de la multa impuesta.
Es claro que en este caso se contaba con pruebas, conforme oficio enviado por la secretaría de Planeación del municipio y Corpocaldas, que daban cuenta que el terreno en el cual construía el actor no era apto para ello, y por lo tanto no podía expedirse licencia de construcción. Esta situación da soporte al hecho de no conceder el plazo dispuesto en el parágrafo 2 reproducido, pues lógicamente no le hubiera podido ser expedida la licencia ya que, como se mencionó, en ese lugar no podían edificarse construcciones.
Esta misma situación, construir sin licencia en terrenos no aptos, es la que dio soporte a la expedición del auto nro. 006-2018 que impuso medida correctiva de suspensión de construcción, pues conforme el parágrafo 1 del artículo 135 de la Ley 1801 de 2016, reproducido, es la medida que se debe implementar. Conforme lo reseñado hasta ahora, evidencia esta Corporación que las razones estudiadas y que se expusieron como argumentos para considerar que existía nulidad de todo el proceso administrativo sancionatorio por vulneración del derecho al debido proceso del actor no están llamadas a prosperar.
Pese a ello, sí evidencia este Tribunal una situación irregular en relación con la motivación consignada en las decisiones de primera y segunda instancia en relación con los correctivos impuestos. Al revisar la argumentación de la decisión de primera instancia se encuentra que la conducta que se sancionó tenía que ver con la realización de una construcción sin contar con la respectiva licencia en áreas protegidas, lo que a juicio de la inspectora de policía encajaba en el supuesto establecido en el numeral 1, del literal a), del artículo 135 de la Ley 1801 de 2016:
ARTÍCULO 135. Los siguientes comportamientos, relacionados con bienes inmuebles de particulares, bienes fiscales, bienes de uso público y el espacio público, son contrarios a la convivencia pues afectan la integridad urbanística y por lo tanto no deben realizarse, según la modalidad señalada: 17001-33-33-003-2019-00480-04 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 148 Segunda instancia 33 A) Parcelar, urbanizar, demoler, intervenir o construir: 1.
En áreas protegidas o afectadas por el plan vial o de infraestructura de servicios públicos domiciliarios, y las destinadas a equipamientos públicos. (…) Se argumentó que conforme las pruebas, el terreno no era apto para construcción por ser un área protegida, ya que estaba dentro de la franja de protección del Río La Miel; sumado a que la misma se realizó sin contar con la licencia para ello.
Efectivamente dentro del trámite policivo quedó acreditado que el actor no contaba con licencia de construcción en relación con las edificaciones que se encontraron en el predio denominado Pozo Redondo; y que conforme lo informado por la secretaría de Planeación y Corpocaldas estaban ubicadas en una zona inadecuada según las franjas de retiro que se deben tener en relación con el Río La Miel.
Es de destacar que este aspecto no fue desacreditado de ninguna manera por el demandante, es decir, no demostró que efectivamente las edificaciones tenían licencia, y que la zona donde estaba construyendo no era un área protegida. Acorde esa conducta contraria a la convivencia que afecta la integridad urbanística, se impusieron como sanciones: 1) la demolición de la obra en el predio denominado Pozo Redondo de la vereda La Habana, al realizar una construcción sin licencia en un área de 191.44 mts2; 2) prohibir cualquier tipo de parcelación, demolición, intervención, construcción en dicho predio; 3) imponer multa por valor de 5 salarios mínimos legales mensuales vigentes por metro cuadrado, que era de 191.44 mts2, acorde al estrato 1; y 4) solicitar a las empresas de servicios públicos abstener de instalar algún servicio en dicha edificación. Los fundamentos fácticos y jurídicos que soportaron los correctivos fueron estos: 17001-33-33-003-2019-00480-04 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 148 Segunda instancia 34 Tanto en la demolición como la multa impuesta se mencionó un área de intervención y/o de afectación de 191.44 m2, según los informes allegados por la División de Control Urbano y Espacio Público.
Pero al revisar estos informes en ellos se señaló: 17001-33-33-003-2019-00480-04 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 148 Segunda instancia 35 17001-33-33-003-2019-00480-04 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 148 Segunda instancia 36 Nótese como en el oficio del 31 de agosto de 2018 se mencionan 4 edificaciones con un área total de construcción de 112.84 m2.
Pero en el oficio del 10 de octubre de 2018 se alude a 3 edificaciones, una con un área de 16.8; otra con un área de 13.5 m2; y una tercera con un área de 48.3 m2. Y es que, conforme a estos oficios, no logra entenderse de dónde y cómo se extrajeron los 191.44 m2 de área afectada construida, ya que en la decisión de la inspectora no se consignó ningún argumento al respecto, es decir, en el acto administrativo no se plasmaron los fundamentos fácticos y jurídicos para establecer el metraje, y por consiguiente el valor de la sanción. 17001-33-33-003-2019-00480-04 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 148 Segunda instancia 37 Pero adicional a ello, se encuentra que la multa impuesta se aumentó en un 25%, al explicar que la infracción urbanística se realizó en bienes de uso público conforme esta consideración: Cuando se retoma la conducta del artículo 135 de la Ley 1801 de 2016 que se sancionó, se reitera que fue la enlistada en el ordinal primero del literal a), que habla de áreas protegidas, y no la enlistada en el numeral 3 del mismo literal, que menciona los bienes de uso público así:
ARTÍCULO 135. Los siguientes comportamientos, relacionados con bienes inmuebles de particulares, bienes fiscales, bienes de uso público y el espacio público, son contrarios a la convivencia pues afectan la integridad urbanística y por lo tanto no deben realizarse, según la modalidad señalada: A) Parcelar, urbanizar, demoler, intervenir o construir: (…) 3.
En bienes de uso público y terrenos afectados al espacio público. (…) Si bien dentro del proceso policivo se tenían pruebas que daban cuenta que no se estaba respetando la margen del Río La Miel, se insiste que la conducta que se endilgó fue realizar construcciones sin contar con la licencia en áreas protegidas, lo cual efectivamente 17001-33-33-003-2019-00480-04 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 148 Segunda instancia 38 conllevaba la aplicación de una multa; pero nunca se mencionó que esa construcción se estaba llevando a cabo en bienes de uso público o en suelo de protección ambiental, que además es una infracción contenida en otro numeral, y que sería la que generaría el aumento de la multa a imponer, lo cual denota que ese agravante no está acorde a la conducta que se endilgó al demandante como infringida.
Pese a que es diáfano que el construir sin licencia en áreas protegidas trae como sanción la demolición de la obra llevada a cabo, en este caso en el predio denominado Pozo Redondo, así como una multa, lo cual estaría acorde a lo decidido por la inspectora, sí se deduce un error en la forma en que se tasó la sanción económica, que se basó en un área de 191.44 m2, además incrementada en un 25%, por lo que la decisión está viciada de nulidad por falta de motivación, ya que careció de fundamentación el cálculo de la multa, y de falsa motivación, porque el incremento que se realizó no se adecuó a la conducta endilgada y sancionada.
Adicional a esto, al revisar la sentencia de segunda instancia se encuentra otra inconsistencia, y es que el alcalde modificó la conducta a sancionar y el correctivo a imponer, agravando la situación del apelante. Se insiste que en primera instancia el actuar irregular se adecuó a la conducta establecida en el numeral 1, del literal a), del artículo 135 de la Ley 1801 de 2016.
Y aunque en la decisión de segunda instancia el estudio del caso se realizó de manera más detallada, dicha situación conllevó a que el alcalde considerada que el demandante no solo incurrió en la conducta mencionada por la inspectora, sino que además su actuar encajaba en lo establecido en los numerales 3 y 4 del mismo literal, relacionados con parcelar, urbanizar, demoler, intervenir o construir en: 3) bienes de uso público y terrenos afectados al especio público; y 4) en terrenos aptos para estas actuaciones, sin licencia o cuando esta hubiere caducado.
Por otra parte, frente al argumento que el acto de segunda instancia también vulneró el derecho de defensa, al imponer otra medida referente a la restitución inmediata de los elementos constitutivos del espacio público, considera la sala que, no es acertada, pues simplemente es el efecto inmediato de la orden de demolición, y el que se hubiese señalado en segunda instancia hace inane este argumento, esto es, que se haya establecido o no, la consecuencia era la misma, la restitución del espacio público, pues ello se deriva automáticamente de la demolición de la obra.
Por todo lo anterior, para el Tribunal, la actuación del fallador de segunda instancia vulneró 17001-33-33-003-2019-00480-04 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 148 Segunda instancia 39 el derecho al debido proceso del actor por infringir el principio de la non reformatio in pejus, ya que en la sentencia de segunda instancia no solo se endilgaron nuevas conductas infringidas al demandante, de las cuales no tuvo conocimiento en primera instancia, y por ende no se pudo defender, sino que además se impuso otro correctivo, aparte de los establecidos por la inspectora.
El mencionado principio está consagrado para los procesos sancionatorios, como el presente, en el numeral 1 del artículo 3 de la Ley 1437 de 2011 que dispone: ARTÍCULO 3o. PRINCIPIOS. Todas las autoridades deberán interpretar y aplicar las disposiciones que regulan las actuaciones y procedimientos administrativos a la luz de los principios consagrados en la Constitución Política, en la Parte Primera de este Código y en las leyes especiales.
Las actuaciones administrativas se desarrollarán, especialmente, con arreglo a los principios del debido proceso, igualdad, imparcialidad, buena fe, moralidad, participación, responsabilidad, transparencia, publicidad, coordinación, eficacia, economía y celeridad. 1. En virtud del principio del debido proceso, las actuaciones administrativas se adelantarán de conformidad con las normas de procedimiento y competencia establecidas en la Constitución y la ley, con plena garantía de los derechos de representación, defensa y contradicción. En materia administrativa sancionatoria, se observarán adicionalmente los principios de legalidad de las faltas y de las sanciones, de presunción de inocencia, de no reformatio in pejus y non bis in idem.
Lo expuesto conlleva revocar la sentencia de primera instancia, al advertir que el correctivo de multa no solo careció de fundamentación, sino que el incremento de esta en un 25% no se adecúo a la conducta endilgada al actor, lo que conlleva declarar la nulidad parcial de la decisión emitida por la Inspectora de Policía Rural Buenavista en audiencia pública realizada los días 13 de febrero de 2018 y el día 27 de noviembre de 2018, en el proceso verbal abreviado adelantado contra el señor Luis Carlos Quiceno Londoño. Así mismo, se deberá declarar la nulidad parcial de la Resolución nro. 0108 del 4 de febrero de 2019 en lo relacionado con las conductas contrarias a la integridad urbanísticas establecidas en los numerales 3 y 4, del literal a), del artículo 135 de la Ley 1801 de 2016, y el correctivo circunscrito a la restitución inmediata de los elementos constitutivos de espacio público que fueron alterados con la construcción de las estructuras de madera, esto es, garantizar la liberación de las franjas de protección ambiental del Río La Miel, toda vez 17001-33-33-003-2019-00480-04 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 148 Segunda instancia 40 que esta situación vulneró el debido proceso del demandante por afectación del principio de la non reformatio in pejus.
Como restablecimiento del derecho, se ordenará al Inspector de Policía Rural de Buenavista que realice un nuevo cálculo del correctivo de multa a imponer al demandante como infractor de la conducta establecida en el numeral 1, del literal a) del artículo 135 de la Ley 1801 de 2016, teniendo en cuenta los 5 salarios mínimos legales mensuales vigentes establecidos en la decisión de primera instancia, que se consignó eran equivalentes a $3.688.585, y el área afectada por las construcciones que efectivamente se edificaron sin licencia en el área protegida o de retiro a orillas del Río La Miel, sin que dicha multa pueda ser objeto de un incremento.
Además, se suprimirá el correctivo establecido en el numeral segundo de la Resolución nro. 0108 del 4 de febrero de 2019. Conclusiones La decisión sancionatoria dictada por la Inspectora de Policía Rural de Buenavista, en relación con el correctivo de multa es nula parcialmente por falta y falsa motivación, en atención a que no se argumentó la forma de calcular dicha sanción, y su incremento no se ajustó a la conducta endilgada al actor; aunado a que la Resolución nro. 0108 del 4 de febrero de 2019 también es nula parcialmente, por haber vulnerado el derecho al debido proceso del demandante, específicamente el principio de la non reformatio in pejus.
Lo anterior, lleva a revocar la sentencia de primera instancia, para acceder parcialmente a las pretensiones de la demanda, ordenando a título de restablecimiento realizar un nuevo cálculo de la medida correctiva de multa, acorde a lo explicado. Costas En el presente asunto, de conformidad con el artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, aunque se revocará la sentencia de primera instancia no se condenará en costas ni en primera ni en segunda instancia, ya que se accederá parcialmente a las pretensiones de la demanda.
En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia, en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, 17001-33-33-003-2019-00480-04 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 148 Segunda instancia 41 FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Manizales el 23 de mayo de 2022, dentro del proceso de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO promovido por LUIS CARLOS QUICENO LONDOÑO contra EL MUNICIPIO DE LA DORADA, conforme lo expuesto en la parte motiva.
En su lugar:
SEGUNDO: DECLARAR LA NULIDAD PARCIAL de la decisión tomada por la inspectora de Policía Rural de Buenavista en la audiencia pública realizada los días 13 de febrero y 27 de noviembre de 2018, en lo relacionado con la imposición de una multa por infracción urbanística. Y la nulidad parcial de la Resolución nro. 0108 del 4 de febrero de 2019, expedida por el alcalde municipal de La Dorada Caldas, por medio de la cual se resolvió un recurso de apelación, en lo relacionado con las conductas contrarias a la integridad urbanísticas establecidas en los numerales 3 y 4, del literal a), del artículo 135 de la Ley 1801 de 2016.
TERCERO: Como restablecimiento del derecho, ORDENAR al Inspector de Policía Rural de Buenavista que se realice un nuevo cálculo del correctivo de multa a imponer al demandante como infractor de la conducta establecida en el numeral 1, del literal a) del artículo 135 de la Ley 1801 de 2016, teniendo en cuenta los 5 salarios mínimos legales mensuales vigentes establecidos en la decisión de primera instancia, que se consignó eran equivalentes a $3.688.585, y el área afectada por las construcciones que efectivamente se edificaron sin licencia en el área protegida, sin que dicha multa pueda ser objeto de un incremento.
Además, no hacer efectivo el correctivo establecido en el numeral segundo de la Resolución nro. 0108 del 4 de febrero de 2019.
CUARTO: NEGAR las demás pretensiones.
QUINTO: SIN COSTAS EN PRIMERA Y SEGUNDA INSTANCIA, por lo brevemente expuesto.
SEXTO: Ejecutoriada esta providencia, envíese el expediente al juzgado de origen; háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático SAMAI. 17001-33-33-003-2019-00480-04 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 148 Segunda instancia 42
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Proyecto discutido y aprobado en Sala de Decisión realizada el 22 de agosto de 2024, conforme acta nro. 052 de la misma fecha. CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES Magistrado Ponente FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN Magistrado DOHOR EDWIN VARÓN VIVAS Magistrado Constancia: La presente sentencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.