SIGCMA CO-SC5780-99 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA CUARTA DE DECISIÓN Magistrada Ponente: María Bernarda Martínez Cruz Montería, seis (6) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) APELACIÓN DE SENTENCIA Medio De Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 23.001.33.33.008.2022.00859.01 Demandante: Julia Elena Martínez Benítez Demandado: Nación – Ministerio de Educación- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio - Departamento de Córdoba Tema: Sanción Moratoria por no pago oportuno de Cesantías Decisión: Modifica Sentencia de Primera Instancia La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por los apoderados de la parte demandante y la parte demandada Departamento de Córdoba contra la sentencia emitida el día 28 de septiembre de 2023 por el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.1 I.
ANTECEDENTES a) Fundamentos Fácticos La parte actora presentó solicitud ante la Nación – Ministerio de Educación Nacional – FNPSM para reconocimiento y pago de cesantías definitivas el 18 de junio de 2021, la cual fue reconocida con Resolución No. 5163 del 10 de diciembre de 2021, recursos que fueron puestos a disposición en la entidad bancaria el 1º. de abril de 2022, esto es, por fuera del término de 70 días establecidos en la ley.
Que el 29 de abril de 2022 se solicitó a la entidad demandada el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, la cual fue resuelta negativamente mediante acto administrativo Oficio sin número de 14 de junio de 2022. b) Pretensiones Con la demanda se pretende la nulidad del acto administrativo Oficio sin número de 14 de junio de 2022, mediante el cual se negó el derecho a pagar la sanción moratoria por pago tardío de sus cesantías, establecidos en la Ley 244 de 1995 y Ley 1071 de 2006 y la ley 1955 de 2019.
Adicionalmente que se declare que la parte demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de la sanción por mora por de la Nación – Ministerio de Educación – F.N.P.S.M equivalente a un (1) día de su salario por cada día de retardo en el pago de las cesantías. A título de restablecimiento del derecho que se condene a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FNPSM) – Fiduprevisora y al Departamento de Córdoba – Secretaría de Educación Departamental, a que le reconozca y 1Se deja constancia que la sentencia en el presente asunto se profiere alterando el turno de los procesos que se encuentran para fallo, por cuanto esta Corporación ya proferido decisiones sobre el tema objeto de debate; lo anterior en uso de las facultades conferidas por el artículo 18 de la Ley 446 de 1998 y por el parágrafo 1 del artículo 16 de la Ley 1285 de 20091, los cuales establecen que se podrá determinar un orden de carácter temático para la elaboración y estudio de los proyectos de sentencia. Radicación Nº23-001-33-33-008-2022-00859-01 2 pague al demandante la sanción por mora establecida en la Ley 244 de 1995 y 1071 de 2006, equivalente a un (1) día de su salario por cada día de retardo, contados desde los quince (15) días hábiles después de haber radicado la solicitud de la cesantía ante la entidad y desde los cuarenta y cinco (45) días hábiles siguientes al momento en que quedó ejecutoriado el acto administrativo que reconoció las cesantías.
Asimismo, solicita que se dé cumplimiento al fallo de acuerdo con el artículo 192 y subsiguientes del CPACA, se den los ajustes al valor conforme al IPC, se reconozca el pago de intereses moratorios, y se condene al pago de costas. c) Contestaciones de la demanda Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG: Se opuso a todas y cada una de las pretensiones solicitadas en la demanda, por carecer de sustento fáctico y jurídico necesario para que las mismas prosperen, debiéndose absolver a la Nación - Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio de todo cargo.
Propuso las excepciones falta de legitimación en la causa por pasiva, indebida contabilización de los días de mora, improcedencia de la indexación de la sanción moratoria, improcedencia de la condena en costas. Departamento de Córdoba: contestó la demanda oportunamente, oponiéndose a las declaraciones y condenas solicitadas por la parte demandante.
Que en el evento que al demandante le asista tal derecho, no es responsabilidad del Departamento de Córdoba quien deba reconocer y pagar el derecho a la indemnización moratoria reclamada por la no consignación oportuna de los intereses a las cesantías y por el retardo a la consignación del auxilio de las cesantías de la vigencia 2020 del demandante, sino del Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, debido a que el demandante se encuentra afiliado a dicho Fondo.
Finalmente, indica que dicha entidad no está legitimada en la causa para conocer de estos asuntos. II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, expidió sentencia el 28 de septiembre de 2023, declarando probada las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva propuestas por la Nación – Ministerio de Educación Nacional, y no probadas las excepciones de inexistencia del derecho reclamado e inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido formulada por el Departamento de Córdoba, y declaró la nulidad del acto administrativo sin número de fecha 16 de abril de 2022 y en consecuencia condenó al Departamento de Córdoba a realizar el reconocimiento y pago de la sanción moratoria a razón de 21 días a los que tiene derecho el señor a la señora Julia Elena Martínez Benítez, la cual deberá ser liquidada con base en la asignación básica que devengaba la docente al momento en que se causó la sanción – marzo de 2022.
A la anterior decisión se llegó luego de encontrarse demostrado que el Departamento de Córdoba incurrió en mora al incumplir con los términos señalados en la norma, pues al haber quedado ejecutoriado el acto administrativo el día 5 de enero de 2022, el término de 45 días para efectuar el pago de las cesantías inició el 6 de enero de 2022 y finalizó el 10 de marzo de 2022.
Sin embargo, se advierte que la fecha de entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación Territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Radicación Nº23-001-33-33-008-2022-00859-01 3 fue extemporánea, en tanto tenía plazo hasta el día siguiente de la ejecutoria del acto administrativo - 6 de enero de 2022-, y lo hizo el 28 de marzo de 2022, generándose mora en el pago de la sanción. Que los setenta (70) días llegan hasta el 10 de marzo de 2022 y por ende la sanción mora inicia a correr a partir del día siguiente 11 de marzo de 2022 hasta el día anterior al pago de las cesantías, 31 de marzo de 2022, arrojando un retardo en el pago de las cesantías de 21 días, a los cuáles tiene derecho.
III. RECURSO DE APELACIÓN Departamento de Córdoba: La apoderada del Departamento de Córdoba interpone recurso de apelación y señala que conforme el material probatorio que reposa en el expediente no se consolida la sanción moratoria que indica el apoderado de la parte demandante, no obstante si se llegare a demostrar que hubo retardo en la expedición de las actuaciones administrativas por parte del Ente Territorial, a la final el pago se realizó dentro de los 70 días hábiles teniendo en cuenta el artículo 76 de la ley 1437/2011, situación que demuestra la inexistencia de una obligación y el cobro de lo no debido.
Así mismo, argumenta que si el demandante al momento de ser notificado no estaba de acuerdo con el contenido de la resolución que reconoció sus cesantías, debió interponer recurso por considerar que la fecha de radicación de la documentación no coincidía con la que este presentó al momento de realizar dicha solicitud, sino que guardó silencio.
Parte Demandante: El apoderado de la parte demandante, inconforme con lo decidido en primera instancia, interpuso recurso de apelación solicitando que se revoque el fallo, manifestando que no se tuvo en cuenta la fecha real de presentación de la petición de cesantías, pues, tuvo en consideración la consignada en el acto administrativo debido a que se presume legal.
Sostiene que, la sanción mora debe contabilizarse desde la fecha en la cual el interesado presentó la petición de reconocimiento de sus cesantías parciales o definitivas. Señala que es responsabilidad de la entidad ingresar de manera ordenada y diligente las solicitudes de emolumentos laborales de los docentes y, hace énfasis en que en el asunto de marras no se está debatiendo la legalidad del acto administrativo que reconoce las cesantías, sino, la sanción por mora por el pago tardío de las mismas, y, en este caso, la petición se presentó por medio de la plataforma SAC, la cual fue implementada por la secretaría de educación a la cual se encuentra adscrito el docente.
Alega que, con la entrada en vigor de la Ley 1955 de 2019, concretamente de su artículo 57, la sanción por mora derivada del pago extemporáneo de las cesantías a los docentes se causa también con cargo a los entes territoriales. Así, a su criterio, el cambio introducido con dicha ley en la forma de liquidación y reconocimiento de la sanción por mora, por el pago tardío de las cesantías a los docentes, consiste en que los términos perentorios para cada una de las entidades involucradas en el reconocimiento y pago de cesantías corren de manera individual.
Sostiene que desde la fecha oportuna de expedición y notificación del acto administrativo de reconocimiento -12 de julio de 2021- y la fecha en que finalmente fue notificada la resolución -14 de marzo de 2022-, transcurrieron 245 días de mora, cuya responsabilidad está en cabeza del Departamento de Córdoba. Radicación Nº23-001-33-33-008-2022-00859-01 4 IV.
TRAMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto de 15 de mayo de 2024, se admitió recurso de apelación interpuesto por los apoderados de la parte demandante y la parte demandada Departamento de Córdoba. No hubo intervención de las partes en esta instancia. V. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Con fundamento en lo preceptuado en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este Tribunal es competente para conocer en segunda instancia de la apelación ya identificada. 5.1.
Problema jurídico Examinado los recursos de apelación interpuestos por la parte demandante y la parte demandada Departamento de Córdoba, de cara a la sentencia apelada tenemos que el problema jurídico se centra en determinar si se le debe reconocer a la parte demandante la sanción moratoria por el retardo en el pago de las cesantías definitivas del demandante, de que trata la Ley 244 de 1995, subrogada por la Ley 1071 de 2006, para ello se deberá identificar la fecha a tomar en cuenta para inicio de causación de sanción moratoria, en caso de configurarse la sanción moratoria determinar la entidad responsable del pago de la sanción moratoria en el caso objeto de estudio.
Para solventar el mérito del sub examine, la Sala hará alusión a los siguientes temas alegados en el proceso a saber: (i) Normatividad aplicable y (ii) Caso concreto. 5.2.- Premisa Normativa y jurisprudencial. El artículo 1° de la Ley 244 de 1995-subrogado por el artículo 4° de la Ley 1071 de 2006- dispone que la entidad empleadora o aquella que tenga a cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir el acto administrativo correspondiente, dentro de los 15 días hábiles siguientes a la solicitud del peticionario -sin perjuicio de solicitudes incompletas que deban subsanarse, para que inicie el señalado plazo-.
Asimismo, el artículo 2° ídem, dispone que la entidad pagadora tendrá un plazo máximo de 45 días hábiles, a partir del momento en que quede en firme el acto administrativo de reconocimiento parcial o definitivo de cesantías, para efectuar el pago de la prestación. Por su parte, el parágrafo único del artículo 2. ° de la Ley 244 de 1995 -subrogado por el artículo 5° de la Ley 1071 de 2006-, establece que “ la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas…”.
(Se destaca) Sobre el particular, el Consejo de Estado, en la sentencia de unificación del 18 de julio de 2018 (exp. 4961-15, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez), precisó a partir de qué fecha se causa la sanción moratoria cuando no se dio respuesta a la petición de cesantías, o la expedición del acto fue extemporánea. Es así, como el aludido cuerpo colegiado adujo que: La Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social - cesantías parciales o definitivas - o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L.1071/2006), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 2011) [5 días si la petición se Radicación Nº23-001-33-33-008-2022-00859-01 5 presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo - Decreto 01 de 1984, artículo 51], y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006.
La Sección Segunda del Consejo de Estado, en la sentencia referida, sentó jurisprudencia precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere, la sanción moratoria se causa 65 o 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento de las cesantías, dependiendo si en ese momento se encontraba rigiendo el Decreto 01 de 1984 o la Ley 1437 de 2011, por efectos del plazo para interponer los recursos.
Adicionalmente, en esa providencia, se revisaron otras situaciones que dan lugar a la mora penalizada pecuniariamente, las cuales, por efectos prácticos, se describen en el siguiente cuadro: Hipótesis Notificación Ejecutoria Término pago cesantía Causación sanción moratoria PETICIÓN SIN RESPUESTA No aplica 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EXTEMPORANEO (después de 15 días) Aplica, pero no se tiene en cuenta para el cómputo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición Acto escrito en tiempo Personal 10 días siguientes a la notificación 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación Acto escrito en tiempo Electrónica 10 días después de la certificación de acceso al acto. 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación. Acto escrito en tiempo Aviso 10 días posteriores al siguiente de entrega del aviso 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la entrega del aviso Acto escrito en tiempo Sin notificar o notificado fuera de término 10 días posteriores al intento de notificación personal 45 días posteriores a la ejecutoria 67 días posteriores a la expedición del acto administrativo Acto escrito en tiempo Renunció Renunció 45 días después de la renuncia 45 días desde la renuncia Acto escrito en tiempo Interpuso recurso Después de notificado el acto que decide el recurso 45 días a partir del siguiente a la ejecutoria 46 días desde la notificación del acto que resuelve el recurso Acto escrito, recurso sin resolver Interpuso recurso Después de 15 días de interpuesto el recurso 45 días a partir del siguiente a la ejecutoria 61 días desde la interposición del recurso Ahora bien, con la expedición de la Ley 1955 de 20197, se modificó el trámite previsto para el reconocimiento de cesantías, pues de una actuación conjunta entre la entidad territorial y la Fiduciaria, se redujo a un solo partícipe en la expedición del acto administrativo de reconocimiento de las cesantías.
También, se dispuso: (i) la prohibición expresa de decretar el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del FOMAG, lo que incluye a la sanción moratoria por pago tardío de cesantías; (ii) la obligación legal de que las entidades territoriales asuman con sus propios recursos el pago de las sanciones por mora en el pago de cesantías, cuando la mora se cause por cuenta del retraso imputable a estas.
Obsérvese entonces que además de la modificación al procedimiento para reconocer las cesantías, en el sentido de que a partir de la entrada en vigor de dicha ley, la entidad territorial sería la encargada de forma exclusiva en la expedición del acto administrativo de reconocimiento de dicha prestación, se estableció una responsabilidad directa del pago de la sanción moratoria que se llegase a generar por el retardo en el pago de las cesantías, asignando ahora a las Radicación Nº23-001-33-33-008-2022-00859-01 6 entidades territoriales la obligación de acudir a saldar la mora que por cuenta del incumplimiento de sus obligaciones en el trámite de reconocimiento se hubiera generado. 5.3.
Caso Concreto En la sentencia apelada, la Juez de primera instancia condenó al Departamento de Córdoba a realizar el reconocimiento y pago de la sanción moratoria a 21 días a la que tiene derecho la señora Julia Elena Martínez Benítez, que deberá liquidarse según la asignación básica que devengaba la docente cuando se causó la sanción –marzo de 2022–.
La parte demandante centra su inconformidad en que no se tuvo en cuenta la fecha real de presentación de la petición de las cesantías, pues, se tuvo en consideración fue la consignada en el acto administrativo debido a que se presume legal, que la fecha de presentación de la solicitud de cesantías que se debe tener en cuenta es la realizada de manera digital ante la plataforma SAC del Ministerio de Educación Nacional, la cual fue radicada el 18 de junio de 2021.
Mientras que la parte demandada Departamento de Córdoba expone que conforme la hipótesis del Consejo de Estado no se consolida la sanción moratoria. No obstante, si se llegare a demostrar que hubo retardo en la expedición de las actuaciones administrativas por parte del Ente Territorial, el pago se realizó dentro de los 70 días hábiles.
Que, si el demandante al momento de ser notificado no estaba de acuerdo con el contenido de la resolución que reconoció sus cesantías, debió interponer recurso por considerar que la fecha de radicación de la documentación no coincidía, sino que guardó silencio. Revisado el expediente, la Sala observa que con la demanda la parte actora aportó pantallazo de la plataforma SAC2, en donde se aprecia que el demandante, radicó el 18 de junio de 2021, solicitud de pago de cesantías definitivas, a la cual el sistema le arrojó como radicado el No. COR2021ER016460.
Así, resulta evidente que es ésta la verdadera prueba de la radicación de la petición, pues la que tomó la Juez de instancia, es, supletiva, es decir, se toma en la eventualidad de que no haya prueba directa que acredite la radicación de la petición de las cesantías. Ello en tanto, en la Resolución No.005163 del 10 de diciembre de 2021, lo que hay es una enunciación de la fecha en que se hizo la radicación interna de la petición, la cual debe desplazarse, para dársele prevalencia a la prueba de la efectiva radicación, cuando es aportada al proceso, sumado a que la misma también fue aportada en el expediente administrativo con la contestación de la demanda por parte del Departamento de Córdoba.3 Con lo expresado, se tiene que la parte demandante presentó solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías definitivas el 18 de junio de 2021 según el aplicativo SAC, que mediante la Resolución No. 005163 del 10 de diciembre de 20214, se reconoce y ordena el pago de una cesantía definitiva, dicho acto administrativo fue recibido para su respectivo pago el día 28 de marzo de 2022, según consta en documento denominado hoja de revisión emitido por Fiduprevisora5, y fue puesto a disposición de la parte actora el 1º. de abril de 2022.6 En ese orden, para desatar el recurso de apelación, procede la Sala a efectuar el conteo de los días trascurridos para determinar si la entidad demandada incurrió en sanción mora, aclarando que para el caso concreto, por tratarse del supuesto fáctico de expedición del acto de reconocimiento por fuera del plazo de 15 días que dispone la Ley 244 de 1995 -modificada por la Ley 1071 de 2006, teniendo en cuenta que la reclamación para el reconocimiento de las cesantías parciales se realizó el 18 de junio de 2021, el acto administrativo de reconocimiento debió 2 Ver PDF 01Demanda Página 36, C01principal 3 PDF No. 08 ContestaciónDepartamentoDeCórdoba (pág. 47) C01principal 4 PDF No.01Demanda (Pag. 37-38) No. 08ContestaciónDepartamentoDeCórdoba_C01Principal 5 PDF No.08ContestacionDepartamentoDeCórdoba (pág. 68) C01principal 6 PDF No. 01Demanda (pág. 41) C01principal Radicación Nº23-001-33-33-008-2022-00859-01 7 expedirse a más tardar en el término de 15 días hábiles posteriores, esto es, el 12 de julio de 2021.
Sin embargo, dicho acto fue expedido de forma extemporánea el 10 de diciembre de 2021. En ese orden, la sanción por mora transcurre desde el día 71 hábil siguiente a la solicitud hasta el día anterior en que se efectuó el pago, periodo que en el caso particular comprende desde el 30 de septiembre de 2021 hasta el 31 de marzo de 2022, es decir, 183 días de mora.
Respecto a la responsabilidad del pago de dicha sanción moratoria, le corresponde únicamente al Departamento de Córdoba pues, estando ya vigente el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, se observa que, el retardo en el trámite fue ocasionado en la etapa que le correspondía adelantar a dicha entidad territorial, evidenciándose que la Fiduprevisora S.A. efectuó el pago de las cesantías dentro de los 45 días hábiles siguientes al recibo del acto administrativo ejecutoriado, partiendo de la segunda fecha de remisión del expediente, según hoja de revisión7 aportada con el expediente administrativo8, el 28 de marzo de 2022, por cuánto, no se le puede endilgar responsabilidad al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio por la demora del Ente Territorial en la remisión del acto administrativo del reconocimiento de las cesantías definitivas de la docente.
En este aspecto, tenemos que el pago lo efectuó Fiduprevisora S.A. a los 3 días hábiles siguientes, lo que nos lleva a concluir que es el Departamento de Córdoba el ente legitimado en la causa por pasiva para dar cumplimiento al pago de la sanción moratoria. Por lo analizado en precedencia, la Sala modificará el numeral cuarto de la sentencia de primera instancia de fecha de 28 de septiembre de 2023 y confirmará los demás apartes la sentencia apelada. 5.4 Condena en costas Conforme el artículo 188 del C.P.A.C.A. modificado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en concordancia con el artículo 365 numeral 5 del CGP9, no hay lugar a condenar en costas en esta instancia, teniendo en cuenta que el recurso de apelación prosperó parcialmente.
En mérito de lo expuesto, a través de su Sala Cuarta de Decisión, el Tribunal Administrativo de Córdoba administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: Modificar el numeral CUARTO de la sentencia de fecha de 28 de septiembre de 2023, emitida por el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Montería, el cual quedara así: “CUARTO. CONDENAR al Departamento de Córdoba a realizar el reconocimiento y pago de la sanción moratoria a razón de 183 días a los que tiene derecho la señora Julia Elena Martínez Benítez, la cual deberá ser liquidada con base en la asignación básica que devengaba la docente al momento en que se causó la sanción – marzo de 2022.”.
SEGUNDO: Confirmar en todo lo demás la sentencia apelada. 7 PDF No.08ContestacionDepartamentoDeCórdoba (pág. 68) C01principal 8 Pdf 16 (Pag. 54) C01Pricipal expediente digital. 9 5. En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión. Radicación Nº23-001-33-33-008-2022-00859-01 8 TERCERO: Sin condena en costas en segunda instancia.
CUARTO: En firme esta providencia, devolver el proceso al juzgado de origen, previas las anotaciones de rigor. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue estudiada, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, MARÍA BERNARDA MARTÍNEZ CRUZ PEDRO OLIVELLA SOLANO LUZ ELENA PETRO ESPITIA