República de Colombia RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA PONENTE: Mag. ÁNGEL IGNACIO ÁLVAREZ SILVA Ibagué, diecinueve (19) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandante: ERIKA MARITZA RAMÍREZ Demandado: MUNICIPIO DE PIEDRAS Radicación: 73001-33-33-009-2017-00307-01 Interno: 00421/2020 Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante contra la sentencia proferida por el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Ibagué el 29 de julio de 2020, que negó las pretensiones del medio de control de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO promovido por ERIKA MARITZA RAMÍREZ contra el MUNICIPIO DE PIEDRAS, Tolima.
ANTECEDENTES La señora ERIKA MARITZA RAMÍREZ, a través de apoderada judicial y en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho consagrado en el artículo 138 del CPACA, instauró demanda contra el MUNICIPIO DE PIEDRAS, en procura de una decisión favorable, mediante sentencia judicial, respecto de las siguientes DECLARACIONES Y CONDENAS Que se declare la nulidad del Decreto 033 de 28 de marzo de 2017, por medio del cual se establece la planta de empleos de la administración central del municipio de Piedras y el oficio No. SGG 200 de 30 de marzo de 2017, por medio del cual se comunica a la demandante la supresión de su cargo por virtud del Decreto referido.
Que se inaplique el Decreto 189 de 2016, por el que se adopta el estudio técnico de reestructuración y modernización de la administración central del municipio de Piedras. Que, a título de restablecimiento del derecho, se ordene al MUNICIPIO DE PIEDRAS que proceda a reintegrar sin solución de continuidad a la señora ERIKA MARITZA RAMÍREZ a un cargo de igual o superior categoría al que venía desempeñando al momento del retiro y se ordene que proceda a la cancelación de salarios, cesantías, primas, bonificaciones, vacaciones, auxilios, cesantías, aportes al sistema de seguridad social integral y demás prestaciones sociales a que tenga derecho desde la fecha de retiro y hasta que se haga efectivo el reintegro; sumas que deberán ser indexadas.
Que se ordene dar cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 187 del C.P.A.C.A. Que se condene en costas al ente demandado. El anterior petitum, conforme lo revela el examen del expediente, tiene como fundamento los siguientes Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 2 Demandante: ERIKA MARITZA RAMÍREZ Demandado: MUNICIPIO DE PIEDRAS Radicación: 73001-33-33-009-2017-00307-01 Interno: 00421/20 HECHOS Que la señora ERIKA MARITZA RAMÍREZ fue nombrada mediante Decreto No. 051 de 24 de junio de 2015, en el cargo de profesional universitario, código 219, grado 01 para laborar al servicio del MUNICIPIO DE PIEDRAS, durante el periodo comprendido entre el 24 de junio de 2015 y el 30 de marzo de 2017.
Que el Concejo Municipal de Piedras facultó al Alcalde Municipal para establecer la estructura orgánica y funcional de la administración municipal, para lo cual se conformó un equipo de trabajo para adelantar un diagnóstico del proceso de reestructuración y modernización de la administración, con base en el cual, mediante Decreto No. 189 de 2016, se acogió el Estudio Técnico de Reestructuración y modernización de la administración central y descentralizada del Municipio de Piedras.
Que, en consecuencia, mediante Decreto No. 033 de 2017, se estableció la planta de empleos de la administración central del Municipio de Piedras, suprimiéndose el cargo de la demandante, decisión que fue comunicada mediante el oficio No. SGG 200 de 30 de marzo de 2017. La parte demandante solicita entonces, a través de este medio de control, la nulidad de estos actos administrativos, previo agotamiento del trámite de conciliación prejudicial, por violación directa de las normas en las que debía fundarse la decisión y por falsa motivación. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Como normas violadas señala la Constitución Política, artículos 13, 29 y 53;
Ley 909 de 2004, Decreto 1083 de 2015, artículo 228 del Decreto 019 de 2012. Consideró, que los actos administrativos cuya nulidad solicita, fueron expedidos con violación directa de las normas en las que debía fundarse ya que la entidad demandada, en contraposición a los postulados mencionados, tuvo en cuenta los estudios técnicos efectuados para modificar la planta de personal de la administración central, sin que estos se ajusten a las exigencias legales y jurisprudenciales.
Indica que en los actos administrativos expedidos por el Alcalde municipal de Piedras dentro del proceso de modernización de la estructura orgánica del ente territorial, se observa claramente que el cargo de profesional universitario de la Secretaría de Planeación y Obras Publicas código 219 grado 01, adscrito a la Secretaría de Planeación de la planta de empleos de la administración central, corresponde a un cargo de carrera administrativa y, por lo tanto, le son atribuibles las normas contenidas en la Constitución Política, en la Ley 909 de 2004 y sus Decretos reglamentarios.
Por lo tanto, tratándose de un empleo de carrera administrativa y en atención al principio de legalidad de las actuaciones estatales, se concluye que la facultad de retiro de los empleados públicos es reglada, conforme lo dispuesto en el parágrafo 2 del artículo 41 de la Ley 909; en consecuencia, el retiro de la señora ERIKA MARTIZA RAMÍREZ del cargo que ocupaba en provisionalidad, debe ceñirse a los preceptos que regulan los empleos de carrera.
Especificó, que el Decreto 033 de 2017 y el oficio de fecha 30 de marzo de esa anualidad, fueron expedidos de manera irregular, porque justifican la supresión del empleo y el Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 3 Demandante: ERIKA MARITZA RAMÍREZ Demandado: MUNICIPIO DE PIEDRAS Radicación: 73001-33-33-009-2017-00307-01 Interno: 00421/20 consecuente retiro de la demandante, en una recomendación contenida en el documento denominado estudio técnico de la reestructuración y modernización de la administración central y descentralizada del municipio de Piedras – Tolima.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA MUNICIPIO DE PIEDRAS Mediante apoderado judicial, contestó la demanda oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones incoadas por la parte actora, aduciendo carencia de fundamento factico y jurídico. Indicó que, según la jurisprudencia aplicable al asunto, los empleados en provisionalidad pueden ser retirados del servicio en cualquier tiempo por la facultad discrecional del nominador, sin que medie motivación o tramite alguno, ya que no gozan de estabilidad como si la tienen los empleados que se encuentran en carrera administrativa.
Señaló que el cargo de la demandante de falta de motivación del acto administrativo, resulta improcedente porque dicha causal de nulidad procede cuando se declara insubsistente un funcionario en provisionalidad y en el caso de la señora ERIKA MARITZA RAMÍREZ se le comunicó la supresión de su cargo de la planta de personal, sustentada en el Decreto 033 de 28 de marzo de 2017 y Decreto No. 189 de 3 de diciembre de 2016.
Advirtió, que el estudio técnico realizado por la administración municipal se fundamentó en criterios de racionalización del gasto público, redistribución de funciones y de cargas de trabajo, así como en el mejoramiento de los niveles de economía y eficacia del ente territorial, la necesidad de llevar a cabo la supresión de empleos y, en general, de modificar la planta de personal del municipio de Piedras.
En consecuencia, solicitó declarar probadas las excepciones denominadas “falta de causa para demandar y presunción de legalidad de los actos administrativo” “de la Ley 617/00 causal legal de retiro, falta de causa para demandar y presunción de legalidad de los actos administrativos” y las que se hallen probadas en el curso del proceso.
SENTENCIA RECURRIDA El Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, mediante sentencia proferida el 29 de julio de 2020, declaró probadas las excepciones de mérito propuestas por el ente demandado, denominadas “de la Ley 617/00 causal legal de retiro, falta de causa para demandar y presunción de legalidad de los actos administrativos”, negó las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas a la parte demandante.
Para llegar a la anterior determinación, estableció que el problema jurídico consistía en definir si procede la nulidad de los actos administrativos acusados y, en consecuencia, si le asiste derecho a la demandante a ser reintegrada en el cargo que venía ocupando en la entidad accionada, o en uno de igual o superior jerarquía, sin solución de continuidad, aunado al pago de los salarios y prestaciones sociales dejadas de percibir desde el momento de su retiro y hasta la fecha en que se haga efectivo su reintegro, tal como lo depreca en la demanda.
Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 4 Demandante: ERIKA MARITZA RAMÍREZ Demandado: MUNICIPIO DE PIEDRAS Radicación: 73001-33-33-009-2017-00307-01 Interno: 00421/20 Luego de referir el marco normativo sobre la excepción de ilegalidad de actos administrativos (inaplicación) y el régimen jurídico para las modificaciones de las plantas de personal de la administración pública, abordó de manera preliminar la pretensión de inaplicar el Decreto 189 de 2016, mediante el cual se adoptó el estudio técnico de modernización de la administración municipal de Piedras.
Explicó que, de acuerdo con la infracción de las normas superiores que se alegan, tiene que ver con el análisis de la aplicación del Decreto 1227 de 2005 y las guías que para el efecto han sido establecidas por el DAFP, señalando entonces que la norma invocada destaca en su artículo 96 ibidem, que la modificación de una planta de empleos está fundada en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración, cuando las conclusiones del estudio técnico de la misma deriven en la creación o supresión de empleos con ocasión, enlistando una serie de supuestos que justifican la medida de modificación de la planta de empleos y que, en el caso concreto, se encuentran abordados sin que se avizore infracción o desconocimiento alguno, por lo que consideró que no procede la inaplicación pretendida por la parte actora.
En relación con los cargos de nulidad invocados, adujo el A quo que existe un análisis de cargas de trabajo, soportado en unos indicadores precisos, como se deduce del contenido de los documentos que anteceden la supresión de cargos, toda vez que se erige sobre un fin normativamente avalado, cual es la modernización de la administración municipal, acogiéndose a un modelo de operación por procesos, con una definición clara de los procesos que ejecuta cada dependencia de la administración, resaltando que goza de credibilidad el dicho del profesional traído como testigo al plenario, quien formó parte del Comité encargado de la elaboración del Estudio Técnico y que, al resultar acorde con lo verificado en la documental aportada, brindó la convicción suficiente respecto de los motivos y móviles que llevaron a las conclusiones de ese documento.
Manifestó que no procede la causal de nulidad de falsa motivación de los actos acusados, porque las guías definidas por el DAFP, constituyen parámetros orientadores para la realización de tal actividad y obedecen a criterios generales, que permiten enfilar la actividad de la administración en un marco razonable y objetivo, lo que para el caso concreto, no comporta per se, una limitante infranqueable sino que permite dentro de dicho rango ejercer una actividad reglada que no es arbitraria, teniendo en cuenta el Estudio Técnico presentado como prueba y el estudio denominado de cargas laborales, que satisfacen los requerimientos mínimos establecidos por la norma, y cuentan con sustentos objetivos soportados en argumentos claros y análisis pormenorizado de los estamentos, despachos y funciones de la administración municipal.
Por lo tanto concluyó que, contrario a lo afirmado en el libelo de la demanda, correspondiente a los cargos de nulidad incoados por la parte activa, se sostiene que el retiro de la demandante, como empleada en provisionalidad en el cargo de Profesional Universitaria de la Secretaría de Planeación Municipal, ocasionado por la reestructuración o modernización de la planta de personal de la administración central municipal, se ciñó a los parámetros legales, sin que se aprecie la configuración de los vicios alegados.
Por lo anterior, no encontró mérito para declarar la nulidad de los actos demandados, siendo procedente la denegación de las pretensiones de la demanda y la declaratoria de las excepciones propuestas por el ente territorial demandando. Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 5 Demandante: ERIKA MARITZA RAMÍREZ Demandado: MUNICIPIO DE PIEDRAS Radicación: 73001-33-33-009-2017-00307-01 Interno: 00421/20 IMPUGNACIÓN PARTE DEMANDANTE Mediante apoderada judicial, interpuso recurso de apelación contra la sentencia proferida por el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Ibagué el 29 de julio de 2020, inconforme con los argumentos de la juez de instancia al negar las pretensiones de la demanda.
Señaló que, contrario a la tesis desarrollada por el juez, el estudio técnico tenido en cuenta por el Municipio de Piedras para suprimir el empleo de la demandante no expuso de manera técnica las razones por las cuales debía adoptarse tal decisión, como quiera que dichos estudios técnicos no se ajustan a la metodología desarrollada por el Departamento Administrativo de la función pública, conforme lo señala el artículo 228 del Decreto 019 de 2012.
Específicamente, indicó que el instructivo del Departamento Administrativo de la Función Pública, denominado Guía de Diseño y Rediseño Institucional para instituciones públicas del orden territorial establece los aspectos relacionados con los requisitos previstos para el estudio técnico de que trata el Decreto No. 1083 de 2015 en su artículo 2.2.1.2.3, con los cuales se soportan o motivan las modificaciones de las plantas de empleos, relacionados así: 1.
Evaluación de las funciones, los perfiles y las cargas de trabajo de los empleos, donde se establecen formatos de evaluación y registro de procesos, procedimientos, actividades, perfiles, frecuencias, medición de tiempos y comparativos de la planta de personal actual y la propuesta de los cargos de trabajo) 2. Análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo. 3.
Evaluación de la prestación de los servicios. Adujo, que al contrastar los estudios valorados por el juez y la normatividad aplicable al asunto, es claro que el A quo incurre en un yerro de valoración probatoria porque estos estudios técnicos no cumplen con las exigencias legales previstas en el Decreto 1083 de 2015, Decreto 019 de 2012 y en la metodología prevista por la D.A.F.P, pues las funciones desempeñadas por la demandante no tienen análisis alguno conforme con las exigencias citadas y no se realiza el análisis de las funciones, perfiles y cargas laborales como lo exigen las normas y la metodología citada.
Reiteró, que el Decreto 033 de 2017 y el oficio de fecha 30 de marzo de 2017, han sido expedidos de manera irregular por cuanto se justifica la supresión del empleo y el consecuente retiro de la demandante, en una recomendación contenida en el documento denominado estudio técnico de la reestructuración y modernización de la administración central y descentralizada del municipio de Piedras, Tolima, y se dictan otras disposiciones, que fue elaborado por un grupo interdisciplinario de la administración municipal, documento que en el numeral 8.2.1.9 recomendó trasladar la función ubicada en numeral 1 del manual de funciones que desarrollaba la accionante, dejando las demás acéfalas y precisando que quien lo apoyaría sería un profesional universitario con conocimientos en Ingeniería Civil y como consecuencia del traslado de la función No 1 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 6 Demandante: ERIKA MARITZA RAMÍREZ Demandado: MUNICIPIO DE PIEDRAS Radicación: 73001-33-33-009-2017-00307-01 Interno: 00421/20 del profesional universitario grado código 219 grado 01 debía suprimirse este empleo, razón técnica superflua.
Aseguró, que no solo el acto acusado carece de motivación al no incorporarse las razones del retiro, sino que adicionalmente la motivación que fue propuesta es falaz, pues, tales estudios en momento alguno se ajustan a la ley y al reglamento, pues, no contienen las razones técnicas que justifiquen la supresión del empleo ocupado por la demandante.
TRÁMITE DE LA IMPUGNACIÓN Mediante auto del 23 de noviembre de 2020 se admitió el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte demandante contra la sentencia del 29 de julio de 2020, proferida por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, que negó las pretensiones de la demanda. Mediante auto calendado el 17 de agosto de 2021, se ordenó correr traslado a las partes por el término común de 10 días, para que presenten por escrito sus alegatos de conclusión. Vencido el término anterior, se ordenó correr traslado al Ministerio Publico por 10 días, para que, si así lo considera, emitiera su concepto, término durante el cual se pronunció únicamente la parte actora.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN PARTE DEMANDANTE Reiteró lo argumentos expuesto en el recurso de apelación, argumentando que el estudio técnico en el que se basó el Municipio de Piedras para reestructurar la planta de personal carece de los requisitos legales para efectuar esa modificación, inobservando específicamente la disposición normativa contenida en el artículo 228 del Decreto 019 de 2012 y el instructivo del Departamento Administrativo de la Función Pública denominado Guía de Diseño y Rediseño Institucional para instituciones públicas del orden territorial.
Aseguró, que el estudio aludido no permite identificar alguna de las hipótesis que debieron tenerse en cuenta como razón de la supresión del empleo ocupado por la demandante, por lo que solicita declarar la nulidad de los actos acusados y acceder a las pretensiones de la demanda. Encontrándose el proceso en estado de decidir, a ello se procede, con base en las siguientes, CONSIDERACIONES COMPETENCIA De conformidad con el artículo 153 del CPACA, esta Corporación es competente para resolver el recurso de apelación formulado por la parte demandante, contra la sentencia proferida por el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, de fecha 29 de julio de 2020, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 7 Demandante: ERIKA MARITZA RAMÍREZ Demandado: MUNICIPIO DE PIEDRAS Radicación: 73001-33-33-009-2017-00307-01 Interno: 00421/20 PROBLEMA JURÍDICO En el presente asunto consiste en establecer si el estudio técnico que precedió la expedición de los actos administrativos enjuiciados se ajustó a los requisitos establecidos en la Ley pues, en criterio del apelante, no expuso de manera técnica las razones por las que debía suprimirse el cargo que ostentaba la demandante y si en consecuencia corresponde revocar la sentencia de primera instancia y acceder a los pedimentos de la demanda.
TESIS DE LA SALA La tesis que sostendrá la Sala, consiste en afirmar que no se desvirtúo que el estudio técnico previo a la reestructuración de la planta de personal de la entidad demandada sea contrario al ordenamiento jurídico, ya que contiene los aspectos requeridos por la normatividad que regula la materia, estableciendo claramente como justificación la satisfacción de los intereses generales y la efectiva prestación del servicio, profesionalizando el recurso humano en busca de la consolidación del mérito, razón por la que la Sala confirmará la sentencia dictada en primera instancia. FUNDAMENTO DE LA TESIS DE LA SALA Sobre el estudio técnico como fundamento de la reestructuración administrativa de entidades estatales El Decreto 0019 de 2012, “Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública”, establece en su artículo 228 una previsión legal sobre la reestructuración administrativa en una entidad del orden nacional o territorial, en los siguientes términos: “ARTICULO 228.
REFORMAS DE PLANTA DE PERSONAL. Modifíquese el artículo 46 de la Ley 909 de 2004, el cual quedará así: "ARTÍCULO 46. Reformas de planta de personal. Las reformas de plantas de personal de empleos de las entidades de la Rama Ejecutiva de los órdenes nacional y territorial, deberán motivarse, fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la Administración y basarse en justificaciones o estudios técnicos que así lo demuestren, elaborados por las respectivas entidades bajo las directrices del Departamento Administrativo de la Función Pública y de la Escuela Superior de Administración Pública -ESAP.
El Departamento Administrativo de la Función Pública adoptará la metodología para la elaboración de los estudios o justificaciones técnicas, la cual deberá ceñirse a los aspectos estrictamente necesarios para soportar la reforma a las plantas de personal. Toda modificación a las plantas de personal de los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva del poder público del orden nacional, deberá ser aprobada por el Departamento Administrativo de la Función Pública.” En las mismas condiciones, el Decreto 1083 de 2015, “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Función Pública”, definió: “ARTÍCULO 2.2.12.2.
Motivación de la modificación de una planta de empleos. Se entiende que la modificación de una planta de empleos está fundada en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración, cuando las conclusiones del estudio técnico de la misma deriven en la creación o supresión de empleos con ocasión, entre otras causas, de: Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 8 Demandante: ERIKA MARITZA RAMÍREZ Demandado: MUNICIPIO DE PIEDRAS Radicación: 73001-33-33-009-2017-00307-01 Interno: 00421/20 1.
Fusión, supresión o escisión de entidades. 2. Cambios en la misión u objeto social o en las funciones generales de la entidad. 3. Traslado de funciones o competencias de un organismo a otro. 4. Supresión, fusión o creación de dependencias o modificación de sus funciones. 5. Mejoramiento o introducción de procesos, producción, de bienes o prestación de servicios. 6.
Redistribución de funciones y cargas de trabajo. 7. Introducción de cambios tecnológicos. 8. Culminación o cumplimiento de planes, programas o proyectos cuando los perfiles de los empleos involucrados para su ejecución no se ajusten al desarrollo de nuevos planes, programas o proyectos o a las funciones de la entidad. 9. Racionalización del gasto público. 10.
Mejoramiento de los niveles de eficacia, eficiencia, economía y celeridad de las entidades públicas.
PARÁGRAFO 1. Las modificaciones de las plantas a las cuales se refiere este artículo deben realizarse dentro de claros criterios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del interés general. Cuando se reforme total o parcialmente la planta de empleos de una entidad, no tendrá la calidad de nuevo nombramiento la incorporación que se efectúe en cargos iguales o equivalentes a los suprimidos a quienes los venían ejerciendo en calidad de provisionales.” “ARTÍCULO 2.2.12.3.
Estudios que soporten las modificaciones de las plantas de empleos. Los estudios que soporten las modificaciones de las plantas de empleos deberán basarse en metodologías de diseño organizacional y ocupacional que contemplen, como mínimo, los siguientes aspectos: 1. Análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo. 2. Evaluación de la prestación de los servicios. 3.
Evaluación de las funciones, los perfiles y las cargas de trabajo de los empleos.” Según la directriz normativa que antecede, las reformas de plantas de personal de empleos de las entidades de la Rama Ejecutiva del orden nacional y territorial, deberán fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la Administración y basarse en justificaciones o estudios técnicos que así lo demuestren, elaborados por las respectivas entidades bajo las directrices del Departamento Administrativo de la Función Pública y de la Escuela Superior de Administración Pública ESAP, estudios que pueden derivar en la supresión o creación de empleos.
Los estudios que soporten las modificaciones de las plantas de empleos deberán basarse en metodologías de diseño organizacional y ocupacional que contemplen, como mínimo, análisis de los procesos técnico misionales y de apoyo; evaluación de la prestación de los servicios y de las funciones, los perfiles y las cargas de trabajo de los empleos; y, para el caso de la modificación a las plantas de personal de los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva del poder público del orden nacional, deberá ser aprobada por el Departamento Administrativo de la Función Pública; mientras que las de las entidades del orden territorial, no requieren de dicha aprobación del Departamento Administrativo de la Función Pública.
Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 9 Demandante: ERIKA MARITZA RAMÍREZ Demandado: MUNICIPIO DE PIEDRAS Radicación: 73001-33-33-009-2017-00307-01 Interno: 00421/20 En efecto, la modificación de las plantas de personal es una actuación esencialmente reglada, en la cual la ley señala tanto la oportunidad como el procedimiento a seguir, sin que la administración tenga la opción debe evadir el marco legal, pues sus actuaciones en esta materia están desprovistas de discrecionalidad, por lo tanto, la medida debe ser razonable y proporcional prevaleciendo el interés general.
En criterio de la parte demandante el estudio técnico que sustentó la modificación de la planta de personal del Municipio de Piedras no atendió los parámetros legales, motivo por el cual los actos demandados fueron expedidos irregularmente. Resulta necesario mencionar también la Circular Externa No. 100-12 del 31 de agosto de 2015 del Departamento Administrativo de la función Pública, que señala: “La Ley 790 de 2002 y el Decreto Reglamentario 190 de 2003 consagran una protección laboral especial aplicable a los servidores públicos que por encontrarse en determinadas condiciones de vulnerabilidad no pueden ser retirados del servicio en desarrollo de procesos de reestructuración modernización y/o rediseño institucional de la administración pública.
Los destinatarios de esta protección son las madres y padres cabeza de familia sin alternativa económica, las personas con limitación física, mental, visual o auditiva y los servidores que les faltan tres (3) o menos años para cumplir con la totalidad de los requisitos de edad y tiempo de servicio para disfrutar de su pensión de jubilación o de vejez.
De acuerdo con los pronunciamientos de la Corte Constitucional, esta protección se aplica en todos los niveles de la Administración que adelanten procesos de reestructuración, modernización y/o rediseño institucional, por tratarse de una garantía de rango Constitucional que no presenta un límite en el tiempo para su aplicación. En este sentido, las entidades de todos los niveles de la administración, tanto nacional como territorial que adelanten procesos de reestructuración que impliquen modificación de plantas de personal, es decir, aquellos en los que se supriman empleos públicos, deberán tener en cuenta la protección laboral especial y en este sentido, expedirán los actos administrativos necesarios para la aplicación de las normas citadas.
Por lo tanto, le corresponderá a la entidad pública que se encuentre en proceso de reestructuración, modernización y/o rediseño institucional verificar el cumplimiento de los requisitos exigidos en la Ley y en el reglamento, con el fin de determinar a quienes les son aplicables las garantías de la protección laboral especial, teniendo en cuenta que los empleados que estén cobijados por estas garantías no podrán ser retirados del servicio dentro de los citados procesos.” CASO CONCRETO Establecido el marco jurídico aplicable al asunto, precisa la Sala que se abordará la resolución del sub examine, en los términos del artículo 328 del CGP, sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación, para lo cual se procede a definir el contexto factico probado conforme el material probatorio obrante en el plenario. - Mediante Decreto No. 051 de 24 de junio de 2015, el alcalde del municipio de Piedras, nombró en provisionalidad a la señora ERIKA MARITZA RAMÍREZ en el cargo de Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 10 Demandante: ERIKA MARITZA RAMÍREZ Demandado: MUNICIPIO DE PIEDRAS Radicación: 73001-33-33-009-2017-00307-01 Interno: 00421/20 profesional universitario, código 219. grado 021, por el termino de 6 meses.
(Fls. 38- 40 expediente unificado), del cual tomó posesión en la misma fecha de proferido el acto de nombramiento (Fl. 41 expediente unificado). - Mediante Decreto No. 189 de 31 de diciembre de 2016, se adoptó el estudio técnico de reestructuración y modernización de la administración central y descentralizada del municipio de Piedras – Tolima (Fls. 31- 32 expediente unificado). - Mediante Decreto No. 33 de 28 de marzo de 2017, se estableció la planta de empleos de la administración central municipal de Piedras, ordenando la supresión de múltiples cargos entre ellos el que ostentaba en provisionalidad la señora ERIKA MARTIZA RAMÍREZ (Fls. 26-30 expediente unificado). - Mediante Oficio SGG 200 OF. 057 de 30 de marzo de 2017, la Secretaría General y de Gobierno del Municipio de Piedras, le comunicó a la señora ERIKA MARITZ RAMÍREZ la supresión del cargo de PROFESIONAL UNIVERSITARIO adscrito a la Secretaría de Planeación y Obras Públicas, código 2019, grado 01, que venía desempeñando en provisionalidad (Fl. 25 expediente unificado). - Copia del estudio de la carga laboral en la Alcaldía Municipal de Piedras (Fls. 165-205 expediente unificado). - Copia del estudio técnico de la Reestructuración y Modernización de la Administración Central y descentralizada del municipio de Piedras (Fls. 206-347 expediente unificado). - Testimonios del señor José Jairo Canal Herrera recibido en Audiencia de Pruebas e interrogatorio de parte.
Definido lo anterior, corresponde a la Sala pronunciarse sobre el reparo de la parte actora en su recurso de apelación relacionado con el cargo de nulidad del Acuerdo 33 de 28 de marzo de 2017, consistente en que el estudio técnico que precedía dicho acto administrativo no cumplía con los requisitos establecidos en la Ley para el efecto.
Puntualmente, respecto del Estudio Técnico de Restructuración Modernización debe decirse que es una formalidad, que compromete la legalidad del proceso de reestructuración administrativa, que debe basarse en metodologías de diseño organizacional, contemplar el análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo, o la evaluación de la prestación de los servicios y de las funciones asignadas, los perfiles y las cargas de trabajo de los empleos.
Sobre el particular, el Consejo de Estado1 ha sostenido que una de las formas más contundentes para demostrar que las razones que motivaron una supresión de un cargo no se fundaron en necesidades del servicio o en razones de modernización de la Administración, sino en un interés ajeno a estos colectivos, lo constituye el hecho de probar la inexistencia del estudio técnico exigido en la ley o su insuficiencia o limitación. Observa la Sala que el estudio técnico del Municipio de Piedras consagró como justificación central para la supresión y creación de algunos órganos, dependencias y 1 SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION SEGUNDA, SUBSECCION B, consejero ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE, sentencia del veintidós (22) de julio de dos mil catorce (2014), radicación número: 05001-23-31-000- 2001-03971-01(1915-12).
Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 11 Demandante: ERIKA MARITZA RAMÍREZ Demandado: MUNICIPIO DE PIEDRAS Radicación: 73001-33-33-009-2017-00307-01 Interno: 00421/20 cargos, la satisfacción de los intereses generales y la efectiva prestación del servicio, especificando 4 criterios a cumplir: “a) La profesionalización del recurso humano al servicio de la administración pública, en busca de la consolidación del principio del mérito y la calidad en la prestación del servicio público a la comunidad. b) La flexibilidad en la organización y gestión de la Función Pública, para adecuarse a las necesidades cambiantes de la sociedad. c) La responsabilidad de los servidores públicos por el trabajo desarrollado. d) La capacitación para aumentar los niveles de eficacia. Con fundamento en los anteriores criterios, en el estudio financiero y análisis ocupacional realizado en el municipio, la evaluación de las funciones asignadas, perfiles y cargas de trabajo de los empleos, así como de los procesos técnicos misionales o de apoyo, la gerencia en la administración pública, la modernización de la administración, las nuevas competencias laborales su contribuciones individuales, se determinó que se deben crear algunos cargos, otros se deben reclasificar y otros suprimir, buscando con ello la eficiencia, eficacia y economía; ajustándonos a las demandas de los servicios de la comunidad, y a los fundamentos de orden constitucional y legal.” Dentro del contenido del estudio técnico, se aprecia que la recomendación administrativa arrojada en relación con la supresión y creación de los empleos, de la que se advierte se tuvo en cuenta un análisis de aspectos tales como la evaluación de las funciones asignadas, los perfiles y las cargas de trabajo, respeto del profesional universitario código 219 grado 21, se definió: “En relación con los procesos que adelantará la Secretaría de Planeación e Infraestructura referidos a proyectos, ordenamiento territorial y al control y seguimiento, los mismos estarán a cargo del Secretario de Despacho y de un profesional universitario con conocimiento de ingeniería civil que sirva de apoyo y soporte al Secretario de Desarrollo de sus funciones y de la misión y visión de la Secretaría en virtud de la planeación y expectativas de desarrollo”.
En ese sentido, el estudio de cargas laborales obrante en el plenario2, evidencia con calidad que se analizó cargo por cargo, teniendo en cuenta el perfil profesional del respectivo funcionario acompasándolo las funciones y área de desempeño desarrollada, identificando para el cargo que se examina, lo siguiente: 2 Folio 615 Expediente Unificado - Cuaderno Pruebas Parte Demandante Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 12 Demandante: ERIKA MARITZA RAMÍREZ Demandado: MUNICIPIO DE PIEDRAS Radicación: 73001-33-33-009-2017-00307-01 Interno: 00421/20 Se evidencia entonces que el resultado del análisis respecto del cargo que ocupaba la demandante concluyó en que, atendiendo a la modernización de la planta de personal pretendida, la persona que ocupe el cargo de profesional universitario adscrito a la Secretaría de Planeación y Obras Publicas del Municipio de Piedras debe tener conocimientos profesionales específicos en lectura de planos arquitectónicos, en razón a la función principal a desempeñar consistente en la expedición de licencias de construcción conforme los parámetros para tal efecto.
De acuerdo con lo expuesto, advierte la Sala, que si bien el cargo denominado Profesional Universitario adscrito la Secretaría de Planeación del municipio de Piedras, fue suprimido, el creado en la nueva planta de personal, incluyó una notable modificación en relación con el perfil profesional, las funciones asignadas y los requisitos para el ejercicio del cargo, circunstancia que evidenció que la demandante no cumplía con los requerimientos del perfil del cargo, lo que guarda consonancia con el estudio técnico de reestructuración y modernización de la planta de personal, según el cual responde a parámetros normativos objetivos, claros y acordes con las conclusiones relacionadas con la especialización de procesos y profesionalización de áreas y dependencias.
En ese orden, para esta Colegiatura los documentos que soportaron el proceso de modificación y modernización de la planta de personal de la administración central del municipio de Piedras, abordó los escenarios suficientes contemplados en las normas y reglamentaciones aplicables al asunto, al incluir dentro de aquellos, un marco teórico, objetivos precisos, un diagnóstico organizacional que incluyó aspectos geográficos, históricos, poblacionales, presupuestales, financieros, entre otros, un análisis de la planta de personal actual que tuvo en cuenta las condiciones y necesidades, debilidades y fortalezas de la nueva planta de personal propuesta, con los respectivos costos debidamente justificados, tópicos que permiten asegurar que los actos administrativos acusados si fueron sustentados en estudios técnicos debidamente ejecutados conforme los dispone la Ley.
De modo que, el cargo propuesto por la parte actora consistente en que el estudio técnico carece de las exigencias legales para la expedición del Acuerdo 33 de 28 de marzo de 2017 y el oficio No. SGG 200 de 30 de marzo de 2017, no prospera, comoquiera que están demostrados los motivos y justificaciones que la administración tuvo para iniciar el proceso de reestructuración y modificación de la planta de personal de la entidad demandada.
Así las cosas, la sentencia de primera instancia dictada el 29 de julio de 2020, por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, se confirmará, de conformidad con las consideraciones esbozadas con antelación. COSTAS El artículo 188 del CPACA, en concordancia con el numeral 1 del artículo 365 del CGP, disponen que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Al respecto, según lo señalado por el Consejo de Estado, en vigencia de la Ley 1437 de 2011, la condena en costas tiene dos dimensiones: una objetiva, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 13 Demandante: ERIKA MARITZA RAMÍREZ Demandado: MUNICIPIO DE PIEDRAS Radicación: 73001-33-33-009-2017-00307-01 Interno: 00421/20 o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y una valorativa, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.
De conformidad con lo anterior, se observa que el numeral 1 del artículo 365 del Código General del Proceso dispone que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Visto lo anterior, la Sala condenará en costas de segunda instancia a la parte demandante, teniendo en cuenta que se resuelve desfavorablemente el recurso de apelación y en virtud de la gestión realizada por la parte demandada a lo largo del proceso.
Para el efecto, se fijarán como agencias en derecho, la suma equivalente a un (01) salario mínimo legal mensual vigente, que deberá ser liquidado por la Secretaría del Juzgado de origen, conforme lo establece el artículo 366 del Código General del Proceso. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Tolima, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia de primera instancia proferida el 29 de julio de 2020 por el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. CONDENAR en costas de segunda instancia a la parte demandante, conforme con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia, reconociéndose como agencias en derecho a favor de la parte demandada, la suma equivalente a Un (01) salario mínimo mensual legal vigente.
TERCERO. Ejecutoriada la presente providencia, DEVOLVER el expediente al juzgado de origen, realizando las anotaciones de rigor y dejando las constancias correspondientes en el sistema justicia Siglo XXI. En cumplimiento de las medidas establecidas en la ley 2213 de 2022 y el acuerdo PCSJA22-11972 del 30 de junio de la misma anualidad expedido por el Consejo Seccional de la Judicatura, esta providencia fue estudiada y aprobada en Sala de decisión mediante la utilización de medios electrónicos.
CÓPIESE,
NOTIFIQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, BELISARIO BELTRAN BASTIDAS LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA ANGEL IGNACIO ALVAREZ SILVA