TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL PUTUMAYO SALA DE DECISIÓN Mocoa, nueve (9) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024). Magistrado Ponente: Marco Antonio Muñoz Mera RADICACIÓN: 86001333300120240013001 DEMANDANTE: CARLOS ARTURO CEDEÑO CUELLAR DEMANDADO: FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. y OTROS ACCIÓN: TUTELA Tema: - Derecho de petición en el marco de controversias contractuales OBJETO DE LA PROVIDENCIA. La Sala de Decisión, dentro del término de ley, procede a decidir lo que en derecho corresponde sobre la impugnación presentada por las accionadas frente a la sentencia de 13 de agosto de 2024, dictada por el Juzgado Primero Administrativo de Mocoa, que resolvió1: “ PRIMERO. – TUTELAR los derechos fundamentales de petición y al debido proceso, solicitados por el señor CARLOS ARTURO CEDEÑO CUELLAR identificado con cédula de ciudadanía No. 79.941.819, en calidad de Representante Legal del CONSORCIO MITIGACIÓN MOCOA con NIT. 901.601.663-0, quien actúa a nombre propio y en contra de la UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO – UNGRD - FONDO NACIONAL PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES – FNGRD, FIDUPREVISORA S.A, SEGUNDO. - NEGAR las demás pretensiones solicitadas por el accionante, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. TERCERO.- ORDENAR a los directores, gerentes y demás funcionarios públicos adscritos a la UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO – UNGRD - FONDO NACIONAL PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES – FNGRD, FIDUPREVISORA S.A y a los representantes legales o quien haga sus veces de las entidades VINCULADAS DEPARTAMENTO DEL PUTUMAYO y MUNICIPIO DE MOCOA, en compañía con la PERSONERIA MUNICIPAL DE MOCOA y CORPOAMAZONÍA, que por medio de una organización conjunta (reunión) dar respuesta clara, concreta, precisa, de fondo y congruente en todas y cada una de las pretensiones, contenidas en los derechos de petición presentados por el accionante de fecha 20 de mayo 2024, 26 de mayo de 2024 y 30 de mayo 2024, igualmente la respuesta deberá estar encaminada a efectuar un análisis social, económico, jurídico y técnico; lo anterior deberá efectuarse dentro de los cinco (05) días siguientes a la notificación de la presente providencia y su respuesta deberá ser enviada al peticionario 1 Índice 12 – Archivo 04 Expediente digital/samai directamente a través de su correo electrónico, de igual manera deberá ser enviada a este Juzgado, tal y como se explicó en la parte motiva de esta sentencia. Las entidades accionadas y vinculadas, deberá allegar a este Despacho un informe detallado del cumplimiento de esta orden judicial.
CUARTO. - ORDENAR a los directores, gerentes y demás funcionarios públicos adscritos a la UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO – UNGRD –, pronunciarse sobre su actuar relacionas con el envío de las Actas de Inicio sin firmas, tanto de Obra como para Interventoría, conforme lo expone el accionante, para lo cual cuenta con un término de 5 días siguientes a la notificación de la presente providencia, tal y como se explicó en la parte motiva de esta sentencia. La entidad accionada, deberá allegar a este Despacho un informe detallado del cumplimiento de esta orden judicial.
(…)”
ANTECEDENTES 2.1. Solicitud de amparo El 29 de julio de 2024, en ejercicio de la acción de tutela, el señor Carlos Arturo Cedeño Cuellar, solicitó la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia y principio de legalidad en contra de las decisiones contenidas en los oficios de 21 y 24 de junio de 2024, en el marco de un proceso contractual para la reconstrucción de Mocoa.
Formuló las siguientes pretensiones: “PRIMERA. – Se declare que la Unidad para la Gestión del Riesgo de Desastres – UNGRD, FIDUPREVISORA S.A. ha vulnerado mi derecho fundamental del debido proceso. Se tutele mi derecho fundamental del debido proceso, toda vez que este contratista ha cumplido con todos los requisitos de legalización del contrato y la Unidad para la Gestión del Riesgo de Desastres – UNGRD, FIDUPREVISORA S.A., ha vulnerado el proceso de legalización y aprobación de la prórroga injustificadamente.
Como consecuencia, se ordene a Unidad para la Gestión del Riesgo de Desastres – UNGRD, FIDUPREVISORA S.A., que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación del fallo de tutela, se dé respuesta de fondo conforme lo establecen la normatividad y la jurisprudencia colombianas. SEGUNDA.- Que se realice la legalización del estado del contrato a través del acta de PRÓRROGA del CONTRATO DE OBRA No.9677- PPAL001-912-2022 en virtud de las solicitudes de prorroga realizadas por este contratista, por medio de los cuales entre otros la interventoría y la supervisión ya aprobaron la solicitud, previo análisis y legalización de obras adicionales y determinación de alcance de ítems establecidos en el contrato, para continuar con su ejecución como está establecido y planteado en el cruce de oficios con el fin de iniciar con el trámite de actualización de pólizas y posteriormente iniciar con las labores de obra.
TERCERA. – Que ante las manifestaciones de la Subdirectora de Reducción, durante la reunión virtual del 24 de mayo de 2024 con los contratistas de la UNGRD, contenida en la grabación que ella autorizó se grabara y donde manifestó que la conclusión de la decisión es: “No ejecutar los contratos y determinar el error en los estudios y diseños, corregirlos y contratar nuevos contratistas ejecutores de las obras”, se solicite nuevamente acompañamiento a las entidades de Control, a Corpoamazonia, a la Alcaldía del Municipio de Mocoa, a la oficina Jurídica de Presidencia para que se le ordene a Fiduprevisora S.A., congelar los recursos del contrato en Fiduprevisora S.A. una vez la UNGRD por cualquier manifestación se defina la situación jurídica del contrato.
Todo lo anterior, en caso de que la decisión sea perjudicial para el contrato y por ende, al contratista. CUARTA. - Que aplique la cláusula de controversias contractuales y se prosiga con las obligaciones pactadas en el contrato, ley para las partes, ante cualquier decisión para proseguir con la ejecución del mismo (CONSEJO DE ESTADO – SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL 16/02/2022 No.2021-00167-00) …” Hechos relevantes Las pretensiones tuvieron en resumen el siguiente fundamento fáctico: Afirmó el accionante que el 7 de julio de 2022, suscribió contrato de obra No. 9677-PPAL001-912-2022, cuyo objeto consistió en: “EJECUTAR LAS OBRAS DE MITIGACIÓN MEDIANTE LA CONSTRUCCIÓN DEL AZUD 9, AZUD 10, AZUD 11 Y AZUD 12 EN EL SECTOR DEL ALTO DE LA CUENCA DE LA QUEBRADA TARUCA” en el municipio de Mocoa- Putumayo-.
Así mismo, señaló que el 14 de julio de 2022, se suscribieron las pólizas quedando perfeccionado el contrato. Expresó que el 28 de septiembre de 2022, el Consorcio Mitigación Mocoa, presentó petición ante la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo con el fin de que se designe supervisor del contrato, misma que fue resuelta con escrito de 20 de octubre de esa misma anualidad.
En reunión del 22 de noviembre de 2022, el contratista manifiestó la preocupación porque hasta la fecha no se había suscrito contrato de interventoría y no se había entregado los estudios y diseños. Que el 23 de junio de 2022, suscribió con el Consorcio Azud Mocoa un contrato de interventoría No. 9677PPAL001-891. Sin embargo, éste realizó cambio de representante legal lo que impidió la suscripción del acta de inicio, pues, la UNGRD no había aprobado dicho cambio.
El Consorcio de Mitigación Mocoa, inició la elaboración de la revisión y ajuste a los diseños a partir del acta de inicio y por un periodo de dos meses. Como consecuencia, remitió una documentación con el fin de que CORPOAMAZONIA inicie con los trámites para obtener permisos o licencias de ocupación del cauce. Los días 18 de diciembre de 2023, y el 2 de febrero de 2024 el Consorcio accionante radicó cuenta de cobro por concepto de anticipo ante el Fondo Nacional de Gestión del Riesgos de Desastres, quien actúa a través de la Fiduprevisora.
Solicitudes que se negaron con escrito de 10 de febrero de 2024, pues, se consideró que no era procedente continuar con el proceso ya que, no se contaba con el permiso de ocupación del cauce, y que solo había viabilidad del pago una vez se obtuvieran los permisos. Dicha situación reprochada por el actor, pues, a su juicio no era un requisito para obtener el pago del anticipo.
El 22 de diciembre de 2023, La UNGRD declaró la no siniestralidad del contrato de obra No. 9677-PPAL001-912-20222, certificando que la fecha real y efectiva del contrato de obra e interventoría era del 5 de diciembre de 2023. El 16 de febrero de 2024, el Consorcio Mitigación Mocoa radicó ante Corpoamazonia escrito bajo el radicado CE-CMM240422 con el fin de obtener los permisos y autorizaciones para la ocupación del cauce de los Azud 09,10,11 y 12.
Al efecto Corpoamazonia, el 7 de marzo de 2024, inició el proceso administrativo que concluyó con la expedición de las resoluciones Nos. 493, 486, 487 y 485, por medio de las cuales se otorgó ocupación de cuce al Consorcio Mitigación Mocoa. Señaló que se han iniciado las labores de interacción con la población del área de influencia, por lo que el Consorcio contratista con la debida supervisión de la interventoría elaboró las actas de vecindad o entorno. El día 3 de mayo de 2024 el contratista de interventoría radicó ante el supervisor la documentación contractual con el fin de dar trámite de solicitud de prórroga.
El 8 de mayo de 2024 el Interventor solicitó ante el Consorcio Azud Mocoa pago de anticipo y se insistió sobre la prórroga solicitada. Además, se informó que ya se contaba con los permisos y/o resoluciones otorgadas por Corpoamazonia. Expresó que la falta de pago del anticipo ha ocasionado retrasos en el inicio de la obra y que dicho incumplimiento recae en la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres.
Expuso que el Consorcio Mitigación Mocoa, no ha podido iniciar con la instalación del campamento de obra debido a que la comunidad se opone a la ejecución del contrato hasta que no exista una mesa de concertación y hasta que no se conozca los propietarios de cada unos de los predios que hacen parte de la ronda hídrica de la quebrada Taruca y Taruquita.
El 18 de mayo de 2024 el director de la Obra mediante correo dirigido a la UNGRD, expresó la preocupación e incertidumbre en lo relacionado a la ejecución del contrato. El día 20 de mayo de 2024 se radicó nuevamente derecho de petición ante la UNGRD, secretario de Transparencia Presidencial, la Procuraduría General de la Nación y a la Contraloría General de la República con el fin de que se emitiera algún pronunciamiento respecto a las solicitudes realizadas ante la UNGRD.
El día 21 de mayo de 2024, la interventoría del contrato remitió a la UNGRD los documentos subsanados y solicitados por la supervisión del contrato con el fin de prorrogar el contrato por 3 meses. Que el 24 de mayo de 2024, se instaló reunión técnica virtual por parte de la UNGRD, presidida por la subdirectora, quien hizo alusión a un posible plagio de los estudios y diseños de los proyectos del sector alto de la cuenca de la quebrada Taruca.
En virtud de lo anterior, el 26 de mayo de 2024, se radicó nueva petición ante la Unidad, con el din de que se diera respuesta al memorial visible en el anexo 32. Petición que se radicó también ante la Procuraduría y la Contraloría. Que el 30 de mayo de 2024, el contratista solicitó la suspensión del contrato de obra por el término de 3 meses.
Que en esa misma data el Supervisor del contrato pidió ante la UNGRD, suspender el contrato por el mismo término con el fin de subsanar las situaciones que han impedido la ejecución. Que mediante oficio 2024EE09532 de fecha 21 de junio de 2024 la UNGRD, emitió respuesta dejando incertidumbre el desarrollo del contrato. Intervención de los demandados Departamento del Putumayo2.
Sostuvo que no hay legitimación en la causa por pasiva, pues, lo solicitado no esta a cargo de dicha entidad territorial, sino de la UNGRD y la FNGRD. Indicó que no ha vulnerado los derechos fundamentales invocados y que la acción de tutela es improcedente para debatir asuntos contractuales. Fiduprevisora3 2 Índice 4 archivo 14/ expediente digital samai 3 Índice 4 archivo 16 expediente digital samai Precisó que no ha vulnerado los derechos fundamentales invocados y las peticiones no fueron radicadas ante esa entidad, además, no ha participado en las reuniones que el accionante ha sostenido con la UNGRD.
Por consiguiente solicitó se desvinculara de la presente acción de tutela. Expresó que la FIDUPREVISORA S.A actúa como vocera y administradora del patrimonio autónomo de creación legal denominado Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres. Por su parte, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, de acuerdo con el artículo 48 de la Ley 1523 de 2012, ostenta la calidad de ordenador del gasto de dicho patrimonio autónomo.
Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD)4 La Unidad solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela, ya que, lo pretendido son pedimentos propios de una controversia contractual y no la vulneración de derechos fundamentales. Frente a las peticiones, solicitó se declare la carencia del objeto por hecho superado por cuanto con oficio No. 2024EE0984, otorgaron respuesta de fondo a los derechos de petición del accionante tal y como manifestó el señor Carlos Arturo Cedeño Cuellar dentro del escrito de tutela.
De la providencia impugnada5 Con providencia de 13 de agosto de 2024, el Juzgado Primero Administrativo de Mocoa, tuteló los derechos fundamentales de petición de Carlos Arturo Cedeño Cuellar, como representante legal del Consorcio Mitigación Mocoa. Como consecuencia de lo anterior, ordenó que la UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO – UNGRD - FONDO NACIONAL PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES – FNGRD, FIDUPREVISORA S.A; y a los representantes legales o quien haga sus veces de las entidades VINCULADAS DEPARTAMENTO DEL PUTUMAYO y MUNICIPIO DE MOCOA, en compañía con la PERSONERIA MUNICIPAL DE MOCOA y CORPOAMAZONÍA, para que a través de una organización conjunta (reunión) dar respuesta clara, concreta, precisa, de fondo y congruente en todas y cada una de las pretensiones, contenidas en los derechos de petición presentados por el accionante de fecha 20, 26 y 30 de mayo 2024, igualmente la respuesta deberá estar encaminada a efectuar un análisis social, económico, jurídico y técnico; lo anterior deberá efectuarse dentro de los cinco (05) días.
De los escritos de impugnación. 2.4.1 Departamento del Putumayo6 4 Índice 4 archivo 17/expediente digital samai 5 Índice 11 6 Índice 13 Señaló que dicha entidad territorial no ha vulnerado el derecho amparado por el Juez de tutela, ya que, el accionante no radicó petición alguna y desconoce el contenido de las peticiones presentadas ente la UNGRD- FONDO NACIONAL PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES – FNGRD- FIDUPREVISORA-.
Además, tampoco participó en la suscripción del contrato de obra aludido en la demanda de tutela. Indicó que la acción de tutela es improcedente en tanto y en cuanto el accionante cuenta con otros mecanismos de defensa judicial y no demostró la existencia de un perjuicio irremediable. 2.4.2. Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres – UNGRD-7 Expuso que con oficio No. 2024EE09532 de fecha del 21 de junio del 2024, desde la subdirección para la Reducción del Riesgo se le informó al accionante que se estaban realizando mesas técnicas transversales con el fin de identificar las situaciones particulares de cada proyecto, convenio y/o contrato esto, es las etapas precontractuales, contractuales y pos contractuales, oficio que fue enviado al peticionario a través del correo electrónico.
Con dicho documento se estaba brindado respuesta a las peticiones presentadas. Sin embargo, consideró que las peticiones presentadas por CARLOS ARTURO CEDEÑO CUELLAR, van encaminadas a posible controversia contractual, por lo que la acción de tutela se torna improcedente. De igual manera, dentro del trámite de segunda instancia manifestó que se convocó a la reunión ordenada por el despacho la cuál se llevaría a cabo el 27 de agosto de 20248 CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 y 32 del Decreto Ley 2591 de 1991, esta Corporación es competente para decidir la impugnación interpuesta, considerando que el fallo de primera instancia fue proferido por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Mocoa, del cual esta Corporación es el superior funcional.
El objeto de debate en el presente asunto, gira alrededor del siguiente: Problema jurídico 7 Índice 14 del archivo 4 expediente digital 8 Índice 5 ¿Hay lugar pronunciarse de fondo respecto del derecho fundamental amparado o, por el contrario, la tutela es improcedente debido a que no cumple con el requisito de subsidiaridad? ¿Debe revocarse la sentencia de instancia? Respuesta al problema jurídico planteado.
El Tribunal revocará la decisión de primera instancia por cuanto no se demostró el requisito de subsidiaridad que permita excepcionalmente amparar derechos fundamentales en el marco de controversias contractuales. Análisis jurídico Para soportar la decisión judicial que más adelante se tomará, se procede a estudiar los argumentos, jurídicos, fácticos y probatorios de la siguiente manera: La capacidad jurídica de los consorcios para comparecer como parte en los procesos judiciales9 Según la jurisprudencia el Consejo de Estado ha manifestado que los consorcios y las uniones temporales cuentan con capacidad para comparecer a los procesos judiciales y que si bien esa forma de asociación no constituye personas jurídicas distintas de quienes la integran, lo cierto es que además de tener aptitud como extremo contractual, también están facultados para ser sujetos de derechos y obligaciones.
De la procedibilidad de la Acción de tutela. En cuanto a los requisitos de procedibilidad de la acción, uno de ellos responde a la necesidad de que exista una actuación u omisión concreta y atribuible a una autoridad o a un particular, frente a la cual sea posible establecer la efectiva violación de los derechos fundamentales que se alegan como conculcados por el peticionario, de tal manera que sobre la base de actos u omisiones eventuales o presuntos que no se han concretado no es posible acudir al mecanismo de amparo constitucional, ya que ello resultaría violatorio del debido proceso de los sujetos pasivos de la acción, atentaría contra el principio de la seguridad jurídica y, en ciertos eventos, podría constituir un indebido ejercicio de la tutela, ya que se permitiría que el peticionario omitiera los trámites y procedimientos que señala el ordenamiento jurídico, para en su remplazo, acudiendo directamente al mecanismo de amparo constitucional en procura de sus derechos.
Es por ello, que la Corte Constitucional10 ha precisado que es improcedente la acción de tutela al existir acciones y procesos definidos 9 T 150-2016 10 T-150-2016 en la ley para ello, como lo son las acciones de controversias contractuales. Así lo señaló: “(…) 5. Improcedencia de la acción de tutela para resolver controversias contractuales.
Reiteración de jurisprudencia De acuerdo con los lineamientos trazados respecto al principio de subsidiariedad, existe una reiterada jurisprudencia de esta Corporación en torno a la improcedencia de la acción de tutela para debatir asuntos de naturaleza contractual. Tal postura puede remontarse a la sentencia T-594 de 199211 en la que se sostuvo: “El hecho de que la Constitución permee las normas inferiores del ordenamiento jurídico, entre ellas los contratos, a través de la dimensión objetiva de los derechos fundamentales, no implica que dentro de todo contrato esté inmersa una discusión de rango iusfundamental que deba ser conocida por el juez de tutela.
Para el conocimiento de controversias de tipo contractual se debe acudir al juez ordinario quien, por supuesto, debe iluminar su labor en la materia en la cual es especializado con la norma constitucional. (…) Considera la Corte que acudir a la tutela para solucionar controversias ajenas a los derechos fundamentales configura una tergiversación de la naturaleza de la acción que puede llegar a deslegitimarla para perjuicio de aquellas personas que verdaderamente necesitan de protección a través de este mecanismo”.
Tal precedente se refiere, según la providencia en cita, a: “(…) las controversias contractuales que carecen de inmediata relevancia iusfundamental, es decir, aquellas en las cuales no están implicados derechos fundamentales, por el contrario, cuando en el marco de un disputa de carácter contractual están en juego garantías y derechos reconocidos por la Constitución, no se puede excluir prima facie la procedencia de la acción de tutela, pues en este caso corresponderá al juez constitucional apreciar la naturaleza de la amenaza o vulneración de los derechos y decidir si existen o no medio ordinarios de defensa judicial que tengan la eficacia del mecanismo constitucional, o si existe un inminente perjuicio irremediable”…” Así entonces, el interesado debe agotar los medios ordinarios de defensa cuando estos sean oportunos y eficaces, de modo que asegure una adecuada protección de sus derechos, excluyendo la posibilidad de usar el recurso de amparo como primera opción ya que resulta improcedente.
No obstante, cuando se configure un perjuicio irremediable, la tutela sería procedente como mecanismo transitorio o cuando el otro medio de defensa judicial no resulte idóneo ni eficaz para la protección de los derechos fundamentales. Así lo precisó el Máximo Tribunal Constitucional12: 11 M.P. Fabio Morón Díaz. 12 T-451 de 2010 “ (…) Por otra parte, la Corte Constitucional, ha establecido mediante pronunciamientos acogidos por la Sala Plena, que la procedencia de la acción de tutela se encuentra condicionada a la previa utilización por el accionante de los medios de defensa previstos en el ordenamiento jurídico13.
En este orden de ideas, ha dejado claro que esta acción constitucional, como mecanismo residual y subsidiario, no puede remplazar las figuras procesales destinadas a obtener la satisfacción de sus derechos, ni puede subsanar la incuria o negligencia de las partes en hacer uso de ellas de la manera y dentro de los términos previstos legalmente para ello.
En efecto, al respecto se estableció: “La acción de tutela tiene un carácter subsidiario y no fue instaurada para remediar los errores en que incurren los ciudadanos en lo relacionado con la defensa de sus derechos. Si se llegara a admitir la posición contraria, pasaría la tutela a sustituir todos los demás medios judiciales y la jurisdicción constitucional entraría a asumir responsabilidades que no le corresponden, todo ello en detrimento de los demás órganos judiciales.
(…) si existiendo el medio judicial, el interesado deja de acudir a él y, además, pudiendo evitarlo, permite que su acción caduque, no podrá más tarde apelar a la acción de tutela para exigir el reconocimiento o respeto de un derecho suyo. En este caso, tampoco la acción de tutela podría hacerse valer como mecanismo transitorio, pues esta modalidad procesal se subordina a un medio judicial ordinario que sirva de cauce para resolver de manera definitiva el agravio o lesión constitucional”.14 De esta manera, si la parte afectada no ejerce las acciones o utiliza los recursos establecidos en el ordenamiento jurídico para salvaguardar los derechos amenazados o vulnerados, éste mecanismo de amparo no tiene la virtualidad de revivir los términos vencidos, ni se convierte en un recurso opcional de las instancias previstas en cada jurisdicción..” 4.
El caso concreto. Primeramente, el señor Carlos Arturo Cedeño Cuellar en calidad de representante legal del Consorcio Mitigación Mocoa y en representación de cada uno de sus miembros y en su nombre, presentó la demanda que hoy ocupa nuestra atención. Quedó demostrado efectivamente que es el representante legal del consorcio Mitigación Mocoa.
Tal aspecto lo reconoce también la Unidad Nacional para la Gestión de Riesgos y Desastres en diferentes escritos, y también porque es quien suscribió el contrato estatal, las pólizas, los derechos de petición, de manera que podía acudir directamente a fin de que le sean protegidos sus derechos fundamentales. Esta superado, entonces, el elemento de la legitimación en la causa por activa.
En la sentencia de primer grado, se hizo un análisis sobre la improcedencia de la vulneración de derechos fundamentales en el marco contractual y se amparó el derecho fundamental de petición y 13 Sentencias T-469 de 2000, SU-061 de 2001, T-108 de 2003. 14 Sentencia SU-111 de 1997. debido proceso sobre los escritos de los días 20, 26 y 30 de mayo de 2024.
Al efecto, ordenó que la Unidad Nacional para la Gestión de Riesgos y Desastres- Fondo Nacional de Riesgos y Desastres- FNGRD, Fiduprevisora y las entidades vinculadas Departamento del Putumayo y el municipio de Mocoa, por medio de una reunión conjunta dieran respuesta a las peticiones del accionante. Se encuentra acreditado que la actora radicó ante la Unidad Nacional para la Gestión de Riesgos y Desastres -UNGRD-, las siguientes peticiones: - Petición del 20 de mayo de 2024, solicitando15: Según se observa de los documentos adjuntos las solicitudes previas a esta petición, fueron: “AVAL Y APROBACIÓN POR SEGUNDA VEZ- Solicitud de prorroga Contrato de Obra No. 9677-PPAL001-912-2022” - Petición del 26 de mayo d 2024, solicitando: 15 Índice 14 del archivo 3 – folio 583 expediente digital - Petición del 30 de mayo de 2024, solicitando16: Conforme a los argumentos expuestos en los escritos de impugnación, se observa que las accionadas Unidad Nacional para la Gestión de Riesgos y Desastres – UNRGD- y el departamento del Putumayo-, se oponen a la protección del amparo constitucional del derecho de petición, bajo el entendido que lo pretendido por el actor no es otra cosa que la resolución de conflictos puramente contractuales.
Según el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es un mecanismo judicial, preferente para la defensa de los derechos fundamentales, de carácter subsidiario. La subsidiariedad significa que la acción procede únicamente en alguna de las siguientes hipótesis: (i) cuando no existen mecanismos judiciales de defensa para proteger un derecho constitucional;
(ii) cuando existen esos medios de defensa, pero no resultan idóneos o eficaces para conjurar la amenaza o violación del derecho; (iii) o, cuando la acción se interpone como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Sobre la subsidiaridad La acción de tutela, ésta procede para la protección de los derechos fundamentales en el evento que la parte actora no disponga de otro medio de defensa judicial, excepto cuando existiendo los medios judiciales de defensa, estos sean ineficaces para enfrentar la amenaza o vulneración de los derechos o cuando se utiliza como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Sobre lo dicho, debe enfatizarse que cuenta el actor con medios de defensa para efectos de que se examinen sus pretensiones. Consta en la cláusula la vigésima tercera del contrato de obra 9677-PPAL001-912- 202217, que las partes pueden acudir a los mecanismos alternativos de solución de conflictos, previo acudir a la jurisdicción contenciosa, para debatir sus diferencias, dentro del término de 30 días hábiles contados a partir de la fecha de la inconformidad.
No es procedente amparar el derecho de petición en el entendido que lo pretendido a través de aquellos escritos, es obtener una prórroga o suspensión del contrato. Para esto, la administración deberá analizar en 16 Índice 14 del archivo 3- folio 646 expediente digital 17 Índice 03 archivo 03 paginas 21 y ss/ expediente samai estricto sentido si es procedente, pues, las consecuencias para el contratista en uno u otro caso, son diferentes.
La Corte Constitucional en sentencia C-300/2012, afirmó que la prórroga del plazo, es un elemento accidental del contrato a la luz del artículo 1501 del Código Civil y por esa razón, se puede modificar por el acuerdo de las partes. De esta manera, el Juez constitucional, no puede usurpar esta voluntad de la administración y ordenar en consecuencia se prorrogue el contrato de obra ya señalado.
Esta misma situación ocurre con la suspensión del plazo, pues, la primera implica que los términos no corran y ninguna consecuencia acarrearía al contratista. “…La suspensión del contrato amerita la elaboración de un documento que será integrante del contrato primigenio, suscrito por el representante legal de la entidad estatal y el contratista, en el que se deja constancia de todas y cada una de las razones que sirvieron de fundamento a la decisión, haciendo especial énfasis en las reglas del equilibrio contractual durante ese lapso, e indicando, además, el tiempo estimado de la suspensión el cuál deberá ser determinado o cuando menos determinable…”18 Por estas razones, es aceptable la respuesta dada por la Unidad Nacional para la Gestión de Riesgos y Desastres- UNGRD-, que dentro de sus competencias, fundó su escrito en la realización de una mesa técnica transversal con el fin de identificar las situaciones particulares de los proyectos19.
Así lo señaló: De esta manera, no es dable que el Juez constitucional examine y determine temas relativos a peticiones de controversias contractuales, pues, ello es competencia exclusiva de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, bajo el amparo del debido proceso administrativo. Así lo ha dicho la Corte Constitucional: 18 Página 863 y 864 Teoria Gernal y práctica de la Contratación Estatal Décima Edición. Autor Luis Alfonso Rico Puerta. 19 Índice 03 archivo 17- página 22/ Expediente samai “(…) “(…) el derecho al debido proceso se muestra como desarrollo del principio de legalidad, pues representa un límite al ejercicio del poder público, y en particular, al ejercicio del ius puniendi del Estado.
En virtud del citado derecho, las autoridades estatales no podrán actuar en forma omnímoda, sino dentro del marco jurídico definido democráticamente, respetando las formas propias de cada juicio y asegurando la efectividad de aquellos mandatos que garantizan a las personas el ejercicio pleno de sus derechos”.20(Subraya fuera del texto original)…”21 Luego, entonces, en el asunto objeto de estudio, la tutela resulta improcedente, habida cuenta que el actor puede acudir a los medios judiciales de defensa, para solicitar que se examine el tema al incumplimiento contractual alegado.
A juicio de la Sala, no es la acción de tutela el escenario propicio para discutir la controversia que hoy se suscita. El medio de control de controversias contractuales se convierte en el mecanismo oportuno para la defensa de los intereses del actor. Finalmente, el numeral 1º del art 6º del Decreto 2591 de 1991, dispuso que será causal de improcedencia de la acción de tutela la existencia de otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
De manera que cuando lo pretendido con la acción de tutela es evitar que se materialice un perjuicio irremediable, la acción de tutela es excepcionalmente procedente como mecanismo transitorio. Sin embargo, tampoco se está en presencia de un perjuicio irremediable o de un estado de subordinación o indefensión que permita establecer la procedencia excepcional de la tutela para obtener, como ya se dijo, la prórroga del contrato, la suspensión o el pago del anticipo.
Por lo expuesto el Tribunal, deberá revocar la sentencia de primera instancia. En mérito de lo expuesto, la Sala de decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL PUTUMAYO, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR, la sentencia de 13 de agosto de 2024, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO
NOTIFÍQUESE a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 20 C-980 de 2010, MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 21 T -150 de 2016 TERCERO: ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia.
CUARTO: Comuníquese de la decisión al Juzgado de origen, con remisión de copias de esta providencia en medio físico o mensajes de datos.
QUINTO: Háganse las anotaciones correspondientes en la plataforma web SAMAI y/o en la herramienta informática con que cuente el Tribunal. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha, Firmado electrónicamente en Samai22 MARCO ANTONIO MUÑOZ MERA Magistrado Firmado electrónicamente en Samai GLORIA EUGENIA DOMÍNGUEZ BETANCUR Magistrada Firmado electrónicamente en Samai MANUEL ALÍ RODRÍGUEZ MUSTAFÁ Magistrado 22 Esta decisión se generó con firma electrónica en la plataforma SAMAI, con plena validez y efectos jurídicos, según la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador