ACCIÓN POPULAR - Protección de derecho e intereses colectivos, relacionados con la seguridad y salubridad públicas / PREVENCIÓN DE DESASTRES PREVISIBLES TÉCNICAMENTE - Marco jurisprudencial – Síntesis del caso: Corresponde a la Sala determinar si el riesgo en el Conjunto Residencial Arroyuelos, es producto de filtraciones de agua que generan erosión, movimientos de masa y desestabilización del talud adyacente a la quebrada La Escopetería, sobre el margen izquierdo aguas arriba a la altura del Conjunto Residencial, debe ser minimizado o controlado por el Municipio de Medellín, como entidad competente para el manejo del riesgo y la prevención de desastres.
Extracto: ( ) La Ley 1523 de 2012 tiene como propósito fundamental la adopción de una política nacional de gestión del riesgo de desastres. Esta Ley regula de manera integral el proceso de gestión del riesgo, abarcando desde la prevención y la atención hasta la recuperación de desastres, bajo un marco legal que reúne a autoridades, ciudadanos y entidades tanto públicas como privadas en la tarea común de mitigarlos efectos de los desastres naturales.
( ) En el marco de acciones populares con situaciones de hecho similares, el Consejo de Estado ha delimitado el alcance a la protección del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente cuando se trata de áreas privadas. ( ) En un segundo fallo de similar alcance el Consejo de Estado6, indicó que el Juez sólo puede amparar el derecho colectivo previsto en el literal l) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998, cuando el problema objeto de debate, excede los derechos subjetivos del demandante, bien sea porque:(i) están en riesgos bienes destinados al goce y uso público, (ii) existe un riesgo inminente a la vida de la comunidad;
(iii)el sector del debate judicial fue catalogado como riesgo alto o alto no mitigable y, sin embargo, el ente territorial no ha emprendido acciones de reubicación de la población civil; (iv) los factores de riesgo o las consecuencias del mismo se extienden a varios predios; o (v) el comportamiento de la administración ha sido omisivo en el componente de asesoría y evaluación de los niveles de riesgo.
( ) En el presente caso, la Sala advierte que las pruebas obrantes en el expediente, y relacionadas con el movimiento de masa que se presente en el talud sobre la margen derecha de la quebrada la Escopetería, a la altura del Conjunto Residencial Arroyuelos, presenta un riesgo para la comunidad de dicho conjunto residencial en tanto el riesgo y la amenaza de movimientos de masa ha venido siendo catalogada como media y alta por el DAGRED en diversas oportunidades, lo que ha generado que en ocasiones se requiera la estabilidad del talud contiguo de la quebrada la Escopetería, o la revisión de las redes de acueducto y alcantarillado por parte de EPM, actividades que han sido realizadas de forma oportuna.
( ) Así entonces, atendiendo a las competencias que le asisten al Municipio de Medellín en materia de gestión del riesgo, y dando aplicación al principio de precaución que permite tomar decisiones responsables y preventivas, es que se confirmará la decisión que accedió a la protección del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.
Lo anterior, en tanto tal como lo afirma la decisión de primera instancia, según lo señalado en el informe técnico, el Conjunto Residencial, se encuentra en una zona de protección, no sólo porque se halla en un área de amenaza alta por inundación, avenidas torrenciales y movimientos de masa, sino también porque se encuentra en zonas de interés estratégico y de protección. ( ) Debe recordar esta Sala, que el Consejo de Estado ha reconocido que los fenómenos naturales y antrópicos, que sean técnicamente previsible y controlables, y que además afecten el bienestar, integridad o intranquilidad de una comunidad, son susceptibles de ser conocidos y protegidos en el marco de las acciones populares, máxime cuando se trata de zonas de protección y de interés estratégico.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA SÉPTIMA DE ORALIDAD MAGISTRADO PONENTE: CARLOS CRISTOPHER VIVEROS ECHEVERR Medellín, veintiuno (21) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Medio de control Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Radicado 05001 33 33 019 2022 00166 01 Instancia Segunda Sentencia 116 de 2024 Demandante Propiedad Horizontal “Conjunto Residencial Arroyuelos” Demandado -Municipio de Medellín -Empresas Públicas de Medellín Vinculados -Área Metropolitana del Valle de Aburrá Tema: Protección de derechos e intereses colectivos, relacionados con la seguridad y salubridad públicas, y, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.
El Consejo de Estado, indicó que el Juez sólo puede amparar el derecho colectivo previsto en el literal l) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998, cuando el problema objeto de debate, excede los derechos subjetivos del demandante, bien sea porque:(i) están en riesgo bienes destinados al goce y uso público, (ii) existe un riesgo inminente a la vida de la comunidad;
(iii) el sector del debate judicial fue catalogado como riesgo alto o alto no mitigable y, sin embargo, el ente territorial no ha emprendido acciones de reubicación de la población civil; (iv) los factores de riesgo o las consecuencias del mismo se extienden a varios predios; o (v) el comportamiento de la administración ha sido omisivo en el componente de asesoría y evaluación de los niveles de riesgo.
Decisión: Modifica decisión de primera instancia. Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial del Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín, en contra de la sentencia del 29 de noviembre Protección y Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos – Segunda Instancia- 05001 33 33 019 2022 00166 01 de 2023, proferida por el Juzgado 19 Administrativo Oral de Medellín, en donde se resolvió que: “PRIMERO: DECLARAR no probadas las excepciones planteadas por las entidades demandadas, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
SEGUNDO: PROTEGER los derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, de los habitantes de la propiedad horizontal Conjunto Residencial “Arroyuelos”, invocados por la parte demandante, Jenny Cecilia Acero Guevara calidad de Administradora y Representante Legal de dicho Condominio, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: En consecuencia, ORDENAR al Municipio de Medellín (A) adelantar las correspondientes gestiones administrativas, en aras de asegurar los recursos económicos, encaminados a la ejecución de las obras civiles que se citan a continuación, las cuales deberá comenzar a ejecutar dentro de un plazo no superior a ocho (08) meses contados a partir de la notificación de la sentencia. 3.1.
Protección de la Quebrada La Escopetería: Realizar la construcción de una protección de orillas mediante el sistema de bolsacretos, los cuales deben cumplir las siguientes características: 3.1.1. Los bolsacretos ocupan un volumen aproximado de 1,0 m3 y pesan unas 2,2 toneladas, cuyas bolsas corresponden con formaletas flexibles de costales de polipropileno que forman un textil tejido.
Los bolsacretos contienen la masa de mortero o de concreto conformado en enrocado o suelo y el tipo de tejido permite la salida de agua residual de la mezcla, sin que se presente pérdida de cemento cuando el agua circule en ella. Durante el llenado se deberá evitar la formación de oquedades donde se acumule aire dentro de la bolsa. Se deberá utilizar concreto de mínimo 14 MPa, para el llenado. 3.1.2.
En general, las bolsas vacías deberán tener dos metros (2,0 m) de longitud, ochenta centímetros de ancha (0,8 m) y veinticinco centímetros (0,25 m) de altura, aunque pueden colocarse bolsas con dimensiones diferentes. 3.1.3. Las bolsas deberán ser cocidas con hilo nylon de polipropileno, doblando los bordes a manera de refuerzo, con una longitud de puntada no mayor de un centímetro (1,0 cm), para evitar fugas de la mezcla durante el llenado de la bolsa.
Protección y Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos – Segunda Instancia- 05001 33 33 019 2022 00166 01 3.1.4. El cemento que se utilice será Pórtland de los tipos I ó III, y deberá cumplir con la norma ASTM. El agua que se use para el mezclado deberá ser limpia, libre de cantidades perjudiciales de aceite, limo y materia orgánica. 3.1.5.
En términos generales el suelo se compondrá en lo posible de granos duros, densos, limpios y durables, y estará libre de cantidades perjudiciales de limos, arcillas, partículas blandas, álcalis, materia orgánica, ácidos, mica y otras sustancias nocivas. 3.1.6. Las bolsas se llenarán evitando en todo momento fugas de la mezcla, el estallido de la bolsa y la formación de cavidades con aire. 3.1.7.
Las bolsas de una fila o nivel se colocarán desplazadas o “trabadas” con respecto a la fila inmediatamente inferior o a las del nivel anteriormente colocado, en una longitud no inferior a un tercio del largo de la bolsa. 3.1.8. Las superficies sobre las cuales se colocarán los bolsacretos deberán ser conformadas y niveladas. 3.1.9.
El curado de los bolsacretos se deberá realizar mínimo durante los tres (3) días siguientes a su llenado, utilizando tejido de yute saturado o mediante el empleo de cualquier otro sistema efectivo aprobado. 3.2. Protección del talud: Adelantar la estabilización del talud afectado en el Conjunto Residencial Arroyuelos, para lo cual deberá ejecutar obras de bioingeniería, consistentes en cunetas, trinchos y empradización, para recuperar la estabilidad del talud y mejorar sus condiciones de erosión, las cuales deben cumplir con las recomendaciones señaladas en el informe técnico, así: 3.2.1.
Perfilación manual del área inestable, para minimizar la pendiente escarpada. 3.2.2. Construcción de una cuneta perimetral sobre la corona del talud, con la finalidad de prevenir que las aguas de escorrentía aceleren procesos erosivos, las cuales irán recubiertas con geomembrana. 3.2.3. Conformar un trincho en madera inmunizada hacia la corona de la inestabilidad para estabilizar y detener el frente de erosión. Protección y Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos – Segunda Instancia- 05001 33 33 019 2022 00166 01 3.2.4.
Establecer filas de trinchos en madera, en medio del área inestable, para conformar el material deslizado y estabilizar la vertiente. 3.2.5. Sembrar fajas de vegetación propias de la región, sobre las fajas de trinchos y en el talud perfilado. 3.2.6. Empradizar las áreas expuestas a la erosión, 3.2.7. Implementar un sistema de sub-drenaje en el terreno, el cual consiste en instalar una red de drenes sub-horizontales de penetración transversal, para aliviar la presión de poros causada por el exceso de agua. 3.3.
Implementar un sistema de sub-drenaje en el terreno: Para el efecto debe instalar una red de drenes sub-horizontales de penetración transversal, para aliviar la presión de poros causada por el exceso de agua. 3.4. Para ello, se recomienda una sección longitudinal y transversal del dren, consistente en una tubería perforada de 3” de diámetro, introducida en el terreno natural mediante una perforación de 6,0 m, con inclinación de 10° ubicadas en los sitios de afloramiento del talud.
CUARTO: ORDENAR, a la codemandada Empresas Públicas de Medellín –EPM, realizar visitas de control y seguimiento a las redes de agua que se ubican en la zona del Conjunto residencial, en especial respecto de la tubería de alcantarillado de aguas residuales entre las cámaras MH3 y MH2 (nombres adoptados en el informe hidrogeológico y cuya localización se muestra en la imagen incorporada en la parte motiva de esta providencia), frente al riesgo inminente de asentamientos y posibles deslizamientos que la pueden comprometer.
Para el efecto, la entidad codemandada deberá realizar visitas periódicas no inferiores a dos (2) meses o en menor tiempo si la eventual emergencia lo amerite, a fin de verificar el estado de las redes de acueducto y alcantarillado de la Unidad Residencial demandante.
QUINTO: Para la verificación de su cumplimiento, se conforma un Comité integrado por las partes: Conjunto Residencial Arroyuelos, Municipio de Medellín, Empresas Públicas de Medellín y el Área Metropolitana del Valle de Aburrá, de conformidad con lo establecido en los artículos 27 y 34 de la Ley 472 de 1998, comité que al vencimiento del plazo fijado deberá rendir un informe completo y pormenorizado de su gestión ante este despacho judicial.
SEXTO: Se deniegan las demás pretensiones de la demanda. (…)” Protección y Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos – Segunda Instancia- 05001 33 33 019 2022 00166 01 I.
ANTECEDENTES 1. La demanda y su objeto. Se solicita en la demanda, se ordena a las demandadas emprender las acciones necesarias, para determinar la causa del origen del afloramiento de agua sobre el talud adyacente a la quebrada la Escopetería sobre el margen izquierdo aguas arriba a la altura del Conjunto Residencial Arroyuelos. De igual manera que ordene ejecutar una obra de estabilización sobre el talud que garantice las redes de servicio operadas por Empresas Públicas de Medellín. Finalmente solicita ser ordene a las demandadas, ejecutar una acción integral que evite la socavación del terreno en su base con la quebrada La Escopetería y la contención del mismo para evitar desprendimientos. 2.
Los hechos. Como sustento fáctico de las pretensiones, se mencionan los siguientes hechos: Se afirma en la demanda, que, en el Conjunto Residencial Arroyuelos, ubicado en la dirección Calle 3 # 29 A 11 en Medellín, desde noviembre del año 2020 se comenzaron a presentar deslizamientos de tierra en el talud adyacente a la copropiedad, sobre la quebrada La Escopetería. Relata que se han adelantado varias inspecciones al lugar, en las que se observó un flujo constante de agua en el margen izquierdo, aguas arriba del mencionado afluente, y que la constante presencia de agua hizo que el terreno perdiera estabilidad, provocando desprendimiento de tierra y exponiendo los cimientos de las estructuras circundantes.
Agrega que ello afectó el terreno que sostiene los muros del conjunto residencial, resultando en preocupantes problemas de seguridad para los residentes. Protección y Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos – Segunda Instancia- 05001 33 33 019 2022 00166 01 Como consecuencia de dicha situación, se presentaron diversas solicitudes a Empresas Públicas de Medellín, con el fin de que revisara las redes de acueducto y aguas residuales, que son operadas por esta entidad.
Lo anterior, en cuanto dichas redes constituyen una servidumbre, la cual atiende un amplio sector aguas arriba de la copropiedad, en las que se descargan aguas negras y de alcantarillado; y además dado a que la zona se encuentra ubicada en la parte aledaña al parque comercial El Tesoro, lo que ha implicado una amplia urbanización, ello posiblemente ha generado una sobre carga a las redes de acueducto y alcantarillado.
Indica que, pese a que se realizaron varias inspecciones utilizando diferentes métodos, como coloración y detección de cloro, ninguna de ellas resultó concluyente, ya que no se ha hecho una inspección integral, arrojando cada inspección parcial realizada resultados parciales. Por lo anterior y debido a la gravedad de la situación, desde el año 2020 se solicitó al Municipio de Medellín, a través del Departamento Administrativo de Gestión del Riesgo y Desastres (DAGRD), que realizara una inspección. El municipio respondió con un informe fechado el 4 de noviembre de 2020, solicitando la visita urgente de personal de Empresas Públicas de Medellín para una inspección en el lugar.
En el acta de seguimiento, el DAGRD recomendó que EPM revisara y verificara el estado de las redes de servicio dentro del Conjunto Residencial Arroyuelos, en particular las dos redes que corren junto a la cerca del conjunto. Como resultado de la visita, se concluyó que en el conjunto residencial no había problemas internos, y que EPM debía seguir la recomendación del DAGRD, y llevar a cabo una obra de estabilización para garantizar las redes e implementar acciones necesarias para asegurar la estabilidad del talud.
Agrega que uno de los propietarios de la propiedad horizontal, presentó acción de tutela, en cuyo fallo se le ordenó a Empresas Públicas de Medellín, al Departamento Administrativo de Gestión del Riesgo y Desastres – DAGRD y a la Administración municipal realizar diferentes pruebas e inspecciones que permitieran determinar la causa y origen del afloramiento de agua sobre el talud afectado.
Protección y Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos – Segunda Instancia- 05001 33 33 019 2022 00166 01 Con la realización de las pruebas ordenadas, Empresas Públicas de Medellín argumentó encontrar las redes en buen estado, sin embargo al leer con detenimiento los informes presentados se evidencia que no realizaron una inspección completa e integral de las redes, pues se indicó la presencia de fracturas en algunas secciones de tubería, sin determinar el origen del afloramiento de agua, que aún persiste; y que incluso, tampoco se adelantaron estudios geológicos tendientes a conceptualizar y caracterizar el talud o las zonas adyacentes, siendo claro que ese estudio está incompleto.
Manifiesta también que, la Secretaría de Medio Ambiente del Municipio de Medellín a través de un informe dijo que se necesitan intervenciones como anclajes o barreras para contener el talud, ya que no tiene las características estáticas o dinámicas adecuadas. También mencionaron que no se habían planificado intervenciones en ese terreno desde su dependencia y que correspondía al constructor del conjunto residencial identificar las características físico-mecánicas del suelo.
Sin embargo, precisa que el Conjunto Residencial Arroyuelos fue constituido en el año 1.985, contando con todos los trámites de licencia y autorizaciones requeridas en su momento por la autoridad competente, por lo que la zona afectada del terreno se encuentra por fuera del cerramiento del Conjunto Residencial Arroyuelos, directamente junto a la quebrada La Escopetería. Concluye que la autoridad ambiental competente es responsable del cuidado y mantenimiento de las áreas circundantes.
Por último, menciona que el Conjunto Residencial Arroyuelos contrató estudios que recomendaban medidas para contener el talud, implicando posibles intervenciones en la quebrada. Sin embargo, se considera que estas acciones son responsabilidad de la entidad municipal o de las empresas que operan en la zona. Un colapso del talud podría exponer las redes de alcantarillado y causar problemas ambientales y de salud pública. 3.
La actuación procesal y la sentencia de primera instancia. La demanda fue repartida el 02 de mayo de 2022 y se admitió la demanda mediante auto de 16 de mayo de 2022, por el Juzgado 19 Protección y Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos – Segunda Instancia- 05001 33 33 019 2022 00166 01 Administrativo Oral del Circuito de Medellín, notificándose en debida forma.
Una vez agotado el término de traslado, y tramitado debidamente el proceso, el Juzgado profirió sentencia el 29 de noviembre de 2023, accediendo parcialmente a las pretensiones del medio de control de protección y defensa de los derechos e intereses colectivos. 3.1. En su fallo, consideró el Juzgado de primera instancia que dentro del expediente se encuentra probado que los movimientos de tierra que se presentan en el Conjunto Residencial tienen como causa las constantes filtraciones de escorrentía que son propias de la zona, es decir, que se originan por un proceso natural de los suelos en los que se encuentra ubicada, ya que se caracteriza por ser un área de geoforma alomada continúa y ondulada, con pendientes moderadas a altas.
Refiere que ello comporta una situación de riesgo que ha ocasionado diferentes movimientos de masa tipo desgarre, que, si bien tienen carácter superficial, requieren de intervención para mitigar el deterioro progresivo y evitar que en el futuro se generen daños a bienes materiales como a las viviendas de la unidad residencial, así como también respecto de la quebrada La Escopetería con la que linda aquella.
Indica que dicho riesgo se encuentra probado con el acta de inspección visual del lugar de 04 de septiembre de 2023, elaborado por el Área Metropolitana del Valle de Aburrá, en la que dio a conocer la tabla de impactos, ante una eventual reactivación del fenómeno de deslizamientos. Acorde a lo anterior, afirma que la existencia de un riesgo requiere ejecutar obras de intervención, tendiente al manejo de aguas freáticas que se presentan en el suelo de la copropiedad.
Indica que de conformidad con lo dispuesto por el artículo 311 de la Constitución Política, la Ley 388 de 1997 y la Ley 1523 de 2012, por medio de la cual se adopta la política nacional de gestión de riesgo de desastres, es claro que el legislador asignó a las entidades públicas, privadas y comunitarias, el desarrollo y ejecución de los procesos de gestión del riesgo, que comprenden no solo el conocimiento y reducción del riesgo, sino también el manejo de desastres, dentro del marco de sus competencias, de su ámbito de actuación y de su Protección y Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos – Segunda Instancia- 05001 33 33 019 2022 00166 01 jurisdicción; ello, como componentes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres.
Igualmente, radicó en los Municipios en cabeza del alcalde municipal, la responsabilidad de implementar los procesos encaminados a reducir todo riesgo y manejo de desastres que se puedan presentar en su municipio. Agrega que, conforme a lo señalado en el informe técnico, el Conjunto Residencial, se encuentra en una zona de protección, no sólo porque se halla en un área de amenaza alta por inundación, avenidas torrenciales y movimientos de masa, sino también porque se encuentra en zonas de interés estratégico.
Al respecto indica que el Acuerdo 48 de 2014, en donde se adopta el plan de ordenamiento territorial del Municipio de Medellín, en su artículo 60 indica que los suelos de protección, son aquellas áreas que cumplan con ciertas características y que tienen restringida la posibilidad de urbanizarse. A su vez, el artículo 58, indica cuáles son las zonas de riesgo y cuál debe ser su manejo.
Al respecto indica que, si bien el Conjunto Residencial Arroyuelos tiene una condición asociada al terreno y que ésta tuvo que ser analizada de manera previa a la construcción de la misma, es el Municipio de Medellín quien cumple la función pública de ejercer control en el ordenamiento de su territorio a través de la acción urbanística y la intervención en los usos del suelo, puesto que por Ley es el responsable del ordenamiento territorial Agregó que el Consejo de Estado ha sido enfático en señalar que “la responsabilidad de la comunidad en la causación del riesgo no constituye una causal de exoneración de responsabilidad para las autoridades públicas por haber omitido el cabal cumplimiento de sus funciones, en el marco de las competencias administrativas establecidas en el ordenamiento jurídico; por cuanto los entes territoriales no pueden excusar su responsabilidad alegando que la comunidad que sufre el riesgo es responsable de su causación por crear asentamientos ilegales y contaminar los afluentes hídricos, pues la violación de la ley por los ciudadanos en modo alguno exonera a las autoridades del cumplimiento de sus deberes constitucionales y legales.” De lo dicho colige que la decisión de levantar una unidad residencial en una zona de alto riesgo o en una franja de suelo con características Protección y Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos – Segunda Instancia- 05001 33 33 019 2022 00166 01 especiales como en la que se encuentra el Conjunto Residencial “Arroyuelos”, no puede considerarse como exclusiva de los particulares o propietarios de la misma, ya que ello, no se hizo a espaldas de la administración municipal ni es ajena a ésta, ni tampoco se ha demostrado que se está ante la presencia de un asentamiento irregular.
De igual manera afirma que como los taludes que lindan con la copropiedad corresponden a los márgenes de la quebrada La Escopetería, que se incluyen dentro de las áreas protegidas bajo la red de conectividad ecológica de Medellín, ello por sí solo da cuenta de la importancia de proteger la zona en pro del derecho al medio ambiente y evitar eventuales deslizamientos a futuro, que terminen por afectar áreas de relevancia como la quebrada la Escopetería. Por lo anterior concluye, que el Municipio de Medellín como principal órgano de gestión del riesgo a nivel municipal, es el llamado a mitigar el riesgo que representa la presencia de aguas freáticas en la zona donde se ubica el Conjunto Residencial “Los Arroyuelos”, a fin de evitar que a futuro se concreticen daños a las viviendas de la copropiedad, a sus habitantes y a la quebrada La Escopetería, con sus respectivas franjas de protección, por lo que de conformidad con lo previsto en la Ley 1523 de 2012 es el llamado a proteger el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.
De igual manera indicó que le corresponde a Empresas Públicas de Medellín asumir la vigilancia permanente de las redes de acueducto y alcantarillado, en procura de garantizarle a la comunidad la prestación eficiente de los servicios públicos domiciliarios en cumplimiento de las obligaciones señaladas en los artículos 311 y 367 de la Constitución Política, y puntualmente en el numeral 5.1 del artículo 5° de la Ley 142 de 1994.
Frente al Área Metropolitana del Valle de Aburrá, manifestó que si bien no tiene competencias relacionadas con la gestión del suelo, su intervención en el presente caso es de importancia, en aras de garantizar que las obras de mitigación se realicen con respeto por el medio ambiente, y por ello se ordenará su integración en el comité de verificación. Protección y Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos – Segunda Instancia- 05001 33 33 019 2022 00166 01 Conforme a lo expuesto, el Despacho de primera instancia procedió con la protección a los derechos colectivos invocados y ordenó las acciones necesarias para mitigar los riesgos que se presentan en el Conjunto Residencial Arroyuelos.
La sentencia de primera instancia fue aclarada mediante auto de 12 de diciembre de 2023, ante solicitud elevada por Empresas Públicas de Medellín, donde algunos numerales de la parte resolutiva, fueron modificados en los siguientes términos: “CUARTO: ORDENAR, a la codemandada Empresas Públicas de Medellín – EPM, realizar visitas de control y seguimiento a las redes de agua que se ubican en la zona del Conjunto residencial, en especial respecto de la tubería de alcantarillado de aguas residuales entre las cámaras MH3 y MH2 (nombres adoptados en el informe hidrogeológico y cuya localización se muestra en la imagen incorporada en la parte motiva de esta providencia), frente al riesgo inminente de asentamientos y posibles deslizamientos que la pueden comprometer.
Para el efecto, la entidad codemandada deberá realizar visitas periódicas cada dos (2) meses, a partir de la ejecutoria de la sentencia y durante el plazo que tiene el Municipio de Medellín para realizar las obras de protección de que trata el numeral “Tercero”, esto es, un plazo de ocho (8) meses. En el evento, en que estas obras se extendieran más allá del plazo estipulado, EMP deberá continuar realizando las visitas periódicas cada dos (2) meses, hasta que las obras se encuentren finalizadas; ello con el objeto de verificar el estado de las redes de acueducto y alcantarillado de la Unidad Residencial demandante.
QUINTO: Para la verificación de su cumplimiento, se conforma un Comité integrado por las partes: Conjunto Residencial Arroyuelos, Municipio de Medellín, Empresas Públicas de Medellín y el Área Metropolitana del Valle de Aburrá, de conformidad con lo establecido en los artículos 27 y 34 de la Ley 472 de 1998, comité que al vencimiento del plazo fijado de ocho (8) meses, con el que cuenta el Municipio de Medellín para ejecutar las obras de que trata el numeral “Tercero” deberá rendir un único informe completo y pormenorizado de su gestión en el que evidencie el cumplimiento total de la sentencia.
NOVENO: Ordénese a cargo de las entidades accionadas –Municipio de Medellín y EPM-, la publicación de la parte resolutiva de este fallo en un diario de amplia circulación nacional, según lo preceptuado por el artículo 27 de la Ley 472 de 1998. La publicación se hará por una sola vez, y el costo de la misma será asumida a prorrata por las dos entidades codemandadas.” Protección y Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos – Segunda Instancia- 05001 33 33 019 2022 00166 01 4.
El recurso de impugnación. La parte demandada Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín, dentro del término legal interpuso recurso de apelación, en donde manifestó lo siguiente: Afirma que la decisión de primera instancia omitió realizar un juicio de causalidad necesario entre el daño o la amenaza a los derechos colectivos y la actuación por acción o por omisión de la administración pública.
Agrega que en el expediente quedó demostrado, incluso con los estudios que aportó la unidad residencial, y además en lo dicho en las audiencias, que el riesgo se genera por las aguas de escorrentía que transcurren por debajo de la unidad y que no están asociadas a comportamientos de la quebrada ni a su proceso natural de socavación. Indica que las obras que se recomiendan no serían definitivas, ya que no solucionan el paso o acumulación de aguas.
Dice que no se encontró probado una omisión específica por falta de control territorial, y que la cita de normas generales sobre la gestión del riesgo y la organización territorial no pueden ser fuente de responsabilidad, desconociendo que ha sido el DAGRD quién viene advirtiendo del riesgo, que EPM ha respondido con la intervención e inspección de sus redes, y que la Secretaría de Medio Ambiente identificó que el comportamiento de la quebrada no afecta el talud.
Agrega que por el contrario el talud y el movimiento de masa amenaza con depósitos y vertimientos en la fuente hídrica, y que por ello la responsabilidad de controlar el origen de las filtraciones es de la unidad residencial quién debe velas por su propia seguridad de conformidad con lo previsto por el artículo 2° de la Ley 1523. Menciona que los dineros públicos no pueden estar invertidos para mejorar y solucionar los problemas de suelos de un proyecto constructivo privado, puesto que el artículo 355 de la Constitución Política lo prohíbe.
Reitera que el DAGRD entidad que gestiona el riesgo, viene cumpliendo con su misión legal, y que ha sido su actuación junto con la de EPM la que tiene monitoreado el sector, tomando las instrucciones necesarias y que por ello “no hay razón ni jurídica ni técnica para que se atribuyan Protección y Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos – Segunda Instancia- 05001 33 33 019 2022 00166 01 tareas y obras a cargo del Distrito que por un lado no solucionan la problemática y por otro que le competen en estricto sentido (distintas a las ordenadas) a la Unidad Residencial Arroyuelos, como incluso lo reconocieron en la audiencia de pacto de cumplimiento”.
Finalmente indica que es probable que el Conjunto Residencial Arroyuelos no cumpla con el POT actual, pero no incumple la norma urbanística al momento de su construcción. Así pues, el artículo 164 del título V de la Ley 9 de 1979, establece que “Las edificaciones se construirán en lugares que no ofrezcan peligro por accidentes naturales o por condiciones propias de la actividad humana, en caso de que estas condiciones no se puedan evitar, se construirán las defensas necesarias para garantizar la seguridad de las edificaciones”.
Por eso, considera que es la unidad residencial quién debe adelantar los respectivos estudios de suelos para resolver el origen y tratamiento de las aguas de escorrentía. Conforme lo expuesto, solicita se revoque la sentencia de primera instancia y se nieguen las pretensiones de la demanda. II. CONSIDERACIONES Cumplidos los trámites propios del proceso sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado procede este Magistrado a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero 1) objeto de la impugnación y competencia del superior, 2) problema jurídico, 3) análisis de la apelación de la decisión de primera instancia. 1.
Objeto de la apelación y competencia del superior. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 320 del Código General del Proceso, aplicable por disposición expresa del artículo 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante y en principio no es posible juzgar o resolver lo que no fue objeto del recurso. 2.
Problema jurídico. La Sala considera que el problema jurídico consiste en determinar si el riesgo en el Conjunto Residencial Arroyuelos, es producto de Protección y Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos – Segunda Instancia- 05001 33 33 019 2022 00166 01 filtraciones de agua que generan erosión, movimientos de masa y desestabilización del talud adyacente a la quebrada La Escopetería, sobre el margen izquierdo aguas arriba a la altura del Conjunto Residencial, debe ser minimizado o controlado por el Municipio de Medellín, como entidad competente para el manejo del riesgo y la prevención de desastres. 3.
Análisis de la apelación contra la decisión de primera instancia. 3.1. Los riesgos hallados en el Conjunto Residencial Arroyuelos Observa la Sala, que en el presente caso no se encuentra en discusión el hecho de que en el Conjunto Residencial Arroyuelos se están presentando unas filtraciones de agua, que generan movimientos de masa y erosión del talud adyavente a la quebrada La Escopetería, sobre el margen derecho aguas arriba a la altura del Conjunto Residencial.
De ello dan cuenta los estudios hidráulicos y geotécnicos elaborados en el año 2021 y que fueron elaborados a pedido del Conjunto Residencial Arroyuelos, las conclusiones de dichos informes son las siguientes: Del informe elaborado por Hydricas1, se extracta lo siguiente: 1 INVESTIGACIÓN HIDROGEOLÓGICA E HIDRÁULICA PARA CONTROLAR DESESTABILIZACIÓN DE LA MARGEN DERECHA DE LA QUEBRADA LA ESCOPETERÍAMUNICIPIO DE MEDELLÍN (ANTIOQUIA), elaborado en julio de 2021.
Subcarpeta 43a54ContestacionEPM, documento electrónico 53. Protección y Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos – Segunda Instancia- 05001 33 33 019 2022 00166 01 Las conclusiones del estudio geológico - geotécnico, elabora en el mes de septiembre de 20212, son las siguientes: “9. CONCLUSIONES El área de estudio se enmarca geológicamente sobre depósitos de vertiente del tipo flujo de lodos y escombros cuyas diferencias radican en su relación de contenido matriz / fragmentos de roca (los fragmentos corresponden a roca anfibolita principalmente).
Geomorfológicamente el área de estudio se localiza sobre geoformas alomadas, continuas y onduladas, de pendientes moderadas a altas (entre 20° y 30°). A partir de la revisión secundaria del entorno regional, la zona de interés presenta amenaza sísmica categorizada como media, amenaza a movimientos en masa media. Por su parte, el canal correspondiente a la quebrada La Escopetería, que discurre por la margen sur occidental del Conjunto Residencial, está categorizado con amenaza alta a avenidas torrenciales.
No se presenta amenaza por inundaciones definida para este cauce dentro del entorno cercano. Se realiza exploración de campo conformada por dos (2) perforaciones de 6,00 m de profundidad, cada una, con el ensayo de penetración estándar cada metro, donde sólo se detecta un nivel de aguas freáticas a 1,50 m de profundidad en la perforación P2, ubicada hacia el sector de la vía de acceso al Conjunto Residencial.
Se precisa que si bien en la P1, localizada en la parte superior de la margen derecha que limita con la quebrada La Escopetería sobre el talud, en sus paredes se observan puntos de afloramientos de agua, que conectarían con el afloramiento de la P1, detectado a 1,50 m. Se interpreta que, en el sitio de interés, aflora un nivel de aguas freáticas colgadas, muy superficial, cuya recarga está asociada con la vertiente superior, de pendientes moderadas, extensa y modeladas sobre diversos depósitos de flujos de lodos y escombros.
La P1 se ubica hacia el talud colindante con la quebrada La Escopetería, donde se registraron dos tipos de materiales, uno superior asociado a un flujo de lodos y escombros reciente, con un espesor de unos 2.5 m y en la base, otro depósito de vertiente similar, pero más antiguo, con un matriz limo arenosa a limo arcillosa, y presencia de fragmentos meteorizados, con tamaños que varían entre gravas y bloques.
Los valores del Nspt, estuvieron en el intervalo entre 10 y 40 golpes/pie, aumentando, en profundidad. La P2 se localiza en la vía de acceso al C.R. Arroyuelos, se observa la misma secuencia de materiales que en la P1, con iguales espesores y el intervalo de golpes/pie, llegó hasta unos 60. El basamento se determina con base en los recorridos de campo y levantamientos 2 Obrante a documento electrónico 78 del expediente digital.
Protección y Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos – Segunda Instancia- 05001 33 33 019 2022 00166 01 geológicos realizados en el sector, compuesto por materiales del perfil de meteorización de la Anfibolita de Medellín, en un grado de alteración tipo IV, definida en BSI (1999), como mezcla de suelo y roca. Los resultados de los ensayos de laboratorio también mostraron que el suelo que predomina en el lote son de tipo fino-granular, con variaciones laterales y e profundidad, entre limos arenosos (ML), a limos arcillosos (MH), y arcillas limosas(CL), con estados de consistencia, también variables, de medio blanda, firmes y semi- solidos, característico del tipo de unidad litológica que aflora superficialmente en el área de estudio Se realizaron dos ensayos de corte directo y uno de compresión simple, sobre los materiales de los depósitos de flujos de lodos y escmbros de la zona de estudio, con la finalidad de caracterizar su condición geomecánica y definir los parámetros resistentes, cuyos resultados fueron consistentes con los tipos de suelos clasificados.
Se ejecuta el análisis de estabilidad de taludes, sobre un perfil típico y representativo del talud que se configura en límites con la quebrada La Escopetería, para definir las condiciones de estabilidad que operan en el sector y se evidencia una situación que cumple con los factores de seguridad mínimos que recomienda la NSR-10, tanto para situaciones estáticas como seudo-estáticas.
Vale la pena anotar que no se evidencia en las evaluaciones, el desarrollo de movimientos en masa profundos, más bien son desgarres superficiales, y que afectan el hombro de la margen de la quebrada, asociadas con saturaciones superficiales. A partir de la exploración y la inspección de campo, se genera el perfil estratigráfico tipo para la zona de estudio, correspondiente a depósito de lodos y/o escombros cuyas diferencias radican en su relación de contenido de matriz / fragmentos de roca, estos fragmentos son de roca anfibolita principalmente.
Entre 0,00 m y 2,50 m: Depósito de flujos de lodos y escombros, reciente, compuesto de una matriz con textura limo arenosa a limo arcillosa, de débil a moderadamente fuerte, y un estado de consistencia variable entre medio blanda, firme y locamente semi-solida, Horizonte A, color pardo amarillento oscuro, con moteos, grises y rojos. Presencia de material grueso-granular, en estado de alteración nivel IV a V, con tamaños de gravas a cantos, que son los que le imprimen dureza a la capa.
Entre 2,50 m y 10,00 m: Depósito de flujos de lodos y escombros antiguo, con matriz variable de textura, entre limo arcillosa, limo- arenosa, arcillo limosa, de color pardo amarillento claro, con moteos rojijzos, presencia de material granular con tamaños entre gravas y bloques, y grado de alteración nivel V. > 10,00 m: Horizonte IV de alteración de la Anfibolita de Medellín, roca altamente meteorizada, mezcla de suelo y bloques rocosos.
Color pardo grisáceo a gris claro. Protección y Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos – Segunda Instancia- 05001 33 33 019 2022 00166 01 El depósito aluvial (Qal) corresponde a los materiales propios de la dinámica fluvial de la quebrada La Escopetería. Los taludes correspondientes a las márgenes de la quebrada La Escopetería se incluyen dentro de las áreas protegidas bajo la figura de la red de conectividad ecológica de Medellín. Las características dinámicas de la quebrada La Escopetería y la configuración litológica de los taludes de ambas márgenes, evidencian que los procesos de socavación que puedan presentarse sobre estos taludes es leve, debido a la calidad del macizo rocoso aflorante hacia la base de las laderas, con un GSI entre 60 y 70, condicionado por la presencia continua de agua sobre su superficie.
El proceso morfodinámico presentado en la parte superior del talud de la margen derecha de la quebrada La Escopetería, obedece a saturación del suelo compuesto por materiales de texturas finas, de plasticidades medias a altas (depósitos de lodos y/o escombros), en una ladera de alta pendiente. La saturación del suelo se genera a partir de niveles freáticos colgados que discurren a profundidades erráticas.
Se requiere drenar el subsuelo en la parte superior del talud afectado, de modo que los espesores correspondientes a materiales de depósito no sean susceptibles a futuros desgarres por la presencia de aguas subsuperficiales e internas.” Como se observa, es acertado concluir tal como lo realizó la Juez de Primera Instancia, que los movimientos de tierra que se presentan en el Conjunto Residencial tienen como causa las constantes filtraciones de agua que son propias de la zona, es decir, que se originan por un proceso natural de los suelos en los que se encuentra ubicada, ya que se caracteriza por ser un área de geoforma alomada continúa y ondulada, con pendientes moderadas a altas.
De igual manera estas filtraciones de agua pueden provenir de las aguas de escorrentía, pero también por el nivel freático de la zona en la que se encuentra ubicado el Conjunto residencial, es decir la presencia de agua en el terreno por la cercanía a fuentes superficiales de agua y por las lluvias, aunado ello a las características del terreno y la pendiente del talud. 3.2 Las actuaciones desplegadas por la entidad demandada frente a los riesgos detectados en el Conjunto Residencial Arroyuelos Protección y Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos – Segunda Instancia- 05001 33 33 019 2022 00166 01 En el presente caso, las visitas de inspección por riesgo realizadas por el DAGRED al conjunto residencial Arroyuelos, son las siguientes: En el informe técnico 7052021 de 05 y 07 de mayo de 20213, se menciona que los antecedentes de riesgo otorgados en el Plan de Ordenamiento Territorial, clasifican el cauce y las márgenes de la quebrada La Escopetería como Zona de Amenaza Alta por movimiento en masa (ZAA) y zona de amenaza medía por el mismo fenómeno que cobija más del 50% de las viviendas adyacentes al cauce.
En el informe técnico 99929 de 19 de noviembre de 2022, se clasifica como alto el nivel de amenaza y el nivel de riesgo medio alto, de la siguiente forma: 3 Ver subcarpeta 03a06AnexosDda, archivo: 05Anexo3VisitaDragred07052021. Protección y Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos – Segunda Instancia- 05001 33 33 019 2022 00166 01 Las recomendaciones que reposan en dicho informe son las siguientes: Al propietario del inmueble: “Se recomienda realizar un estudio geológico – geotécnico con su respectivo componente de análisis de estabilidad para el talud afectado, dicho estudio debe determinar las medidas de mitigación y las intervenciones necesarias y pertinentes en el talud anteriormente mencionado, tales como obras de estabilización, contención y/o protección, con el fin de garantizar la estabilidad del mismo.
El estudio citado debe contener el cálculo de los Factores de Seguridad y debe contener el análisis de estabilidad en condiciones estáticas y seudo-estáticas. Este estudio debe ser acorde a la normatividad vigente, es decir, con el Reglamento Colombiano de Construcción Sismo Resistente (NSR-10) y realizado por personal idóneo y capacitado - ingeniero civil que acredite el ejercicio de la geotecnia durante 5 años o un profesional con posgrado en geotecnia.
Posteriormente se debe llevar a cabo las recomendaciones derivadas de este estudio. Se recomienda restringir el tránsito y uso de la zona afectada, realizando el respectivo cerramiento de la zona, hasta que se lleven a cabo las recomendaciones dadas. Se recomienda implementar obras de drenaje y captación de aguas, para garantizar el adecuado manejo y disposición de las aguas lluvias y de escorrentía, como lo son cunetas o rondas de coronación, que transporten y descarguen debidamente dichas aguas al sumidero, red de alcantarillado público o afluente natural más cercano. Protección y Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos – Segunda Instancia- 05001 33 33 019 2022 00166 01 Se recomienda implementar obras de drenaje subsuperficiales, tales como filtros o drenes en el talud.
Se recomienda que se ejecute una remoción del material suelto depositado en la superficie del talud y perfilar su superficie. Se recomienda realizar la recogida y retiro del material deslizado producto del movimiento en masa. Estas intervenciones deben ser supervisadas y ejecutadas por el personal idóneo y capacitado, teniendo especial cuidado de no generar una evolución en el movimiento en masa.
Se recomienda como medida provisional colocar plástico sobre el terreno afectado para evitar la infiltración directa de las aguas lluvias y de escorrentía que puedan afectar el suelo.” Al Municipio de Medellín: “Subsecretaría de Recursos Naturales Renovables: Para su conocimiento y fines pertinentes, se recomienda realizar una visita al lugar referenciado, con el fin de evaluar el cauce de la quebrada La Escopetería, el cual podría resultar afectado debido a los movimientos en masa ocurridos en la ladera que conforma la margen derecha de la quebrada, así mismo evaluar la posibilidad de realizar intervenciones en el cauce de la quebrada con el fin de minimizar la problemática y de ser posible actuar según sus competencias.
Se recomienda estudiar la posibilidad y viabilidad de acuerdo a sus recursos, personal y competencias, de realizar las intervenciones para la reducción del riesgo a que haya lugar en la margen de la quebrada, tales como obras destinadas a la protección y estabilización de la misma, con el fin de evitar el progresivo desplazamiento de la masa de suelo hacia el cauce, ya que se podría llegar a presentar una obstrucción de la quebrada.” Ahora, tal como el mismo Municipio de Medellín lo reconoce, el DAGRED (Departamento Administrativo de Gestión del Riesgo de Desastres de Medellín)4, ha visitado el Conjunto Residencial Arroyuelos por los problemas ocasionados con estas filtraciones de agua y el movimiento de masa que se presenta en el talud, lo que se ha derivado en visitas de medición de riesgo por movimiento de masa en el sendero peatonal en cercanía de algunas viviendas, riesgos que han sido clasificados en nivel medio. 4 Los informes elaborados por el DAGRED obran en subcarpetas 44 y 50 del expediente digital.
Protección y Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos – Segunda Instancia- 05001 33 33 019 2022 00166 01 La última visita que reposa en el expediente, data de noviembre de 2022, en ella se hizo constancia de las siguientes observaciones: “Visita actual (19/11/2022). En el sitio se evidencia: Movimiento en masa tipo desgarre superficial en la parte posterior de la malla de cerramiento del conjunto residencial en talud con pendiente mayor a 30°, el cual, conforma la margen derecha de la quebrada La Escopetería. Según manifiesta la persona que atiende la visita, el talud había sido revegetalizado con vetiver para mitigar la evolución del movimiento en masa previo, como se recomendó a través del informe técnico 77046.
Además, manifestó que hace un año aproximadamente se hicieron obras de drenaje y conducción de aguas lluvias como cunetas en la corona del talud. Individuos arbóreos inclinados en riesgo de volcamiento, grietas de tracción que dan indicios de una próxima superficie de falla y posible evolución del movimiento en masa en la margen derecha de la quebrada La Escopetería. En el cuerpo del talud se observa contención mediante de sacos, lo cual se considera como un sistema de contención deficiente e inestable.
La persona que atiende la visita manifiesta que en el cuerpo del talud se presenta afloramiento de agua constante, además atraviesa una tubería de 24 pulgadas que presuntamente conduce aguas residuales y en caso de evolucionar el movimiento en masa dicha tubería podría colapsar y como consecuencia generar un impacto ambiental negativo contaminando el cauce de la quebrada.
El movimiento en masa se pudo haber presentado por diferentes factores, entre los cuales se pueden mencionar: altas precipitaciones, características topográficas y geológicas del terreno, aumento en la presión de poros y pérdida de resistencia al cortante, aguas de escorrentía, entre otros.” Como se observa en los informes, el movimiento de masa que afecta el talud adyacente a la quebrada La Escopetería, sobre el margen derecho aguas arriba a la altura del Conjunto Residencial, se encuentra generando afectaciones en el Conjunto Residencial sobre zonas como el sendero peatonal.
De igual manera y tal como se relaciona en los informes de riesgo, el área donde se presenta el movimiento de masa es una zona de amenaza media por movimiento de masa según el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Medellín para el año 2014, y además según el mismo documento de ordenamiento territorial, los Protección y Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos – Segunda Instancia- 05001 33 33 019 2022 00166 01 taludes márgenes de la quebrada la Escopetería están clasificados como zona de amenaza alta por movimiento de masa. 3.3 Las responsabilidades en materia de gestión del riesgo y de prevención de desastres previsibles técnicamente La Ley 1523 de 2012 tiene como propósito fundamental la adopción de una política nacional de gestión del riesgo de desastres.
Esta Ley regula de manera integral el proceso de gestión del riesgo, abarcando desde la prevención y la atención hasta la recuperación de desastres, bajo un marco legal que reúne a autoridades, ciudadanos y entidades tanto públicas como privadas en la tarea común de mitigar los efectos de los desastres naturales. La Ley 1523 de 2012, definió la gestión del riesgo de desastres, así: “ARTÍCULO 1o.
DE LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES. La gestión del riesgo de desastres, en adelante la gestión del riesgo, es un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y para el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible.” A su vez el artículo 2° de la referida Ley, atribuye la responsabilidad de la gestión del riesgo a las autoridades y a todos los habitantes del territorio colombiano, en los siguientes términos: “ARTÍCULO 2o.
DE LA RESPONSABILIDAD. La gestión del riesgo es responsabilidad de todas las autoridades y de los habitantes del territorio colombiano. En cumplimiento de esta responsabilidad, las entidades públicas, privadas y comunitarias desarrollarán y ejecutarán los procesos de gestión del riesgo, entiéndase: conocimiento del riesgo, reducción del riesgo y manejo de desastres, en el marco de sus competencias, su ámbito de actuación y su jurisdicción, como componentes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres.
Por su parte, los habitantes del territorio nacional, corresponsables de la gestión del riesgo, actuarán con precaución, solidaridad, autoprotección, tanto en lo personal como en lo de sus bienes, y acatarán lo dispuesto por las autoridades.” Protección y Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos – Segunda Instancia- 05001 33 33 019 2022 00166 01 La Ley 1523 de 2012 en su conjunto establece que la responsabilidad en la gestión del riesgo no solo corresponde a las entidades estatales del orden nacional o territorial, sino que los habitantes del territorio nacional son corresponsables de la gestión del riesgo y deben actuar con precaución y autoprotección. 3.4 La responsabilidad en la gestión de riesgos en áreas privadas En el marco de acciones populares con situaciones de hecho similares, el Consejo de Estado ha delimitado el alcance a la protección del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente cuando se trata de áreas privadas.
Sobre la protección de este derecho colectivo, la Sección Primera del Consejo de Estado, en la sentencia de 9 de marzo de 20235, explicó que: “Por ello, la jurisprudencia de la Sección Primera del Consejo de Estado pacíficamente ha circunscrito este derecho a los factores de riesgo y a las calamidades que «aquejan a la comunidad», tal y como puede observarse: […]. [E]ste derecho, orientado a precaver desastres y calamidades de origen natural o humano, busca garantizar por vía de la reacción ex ante de las autoridades la efectividad de los derechos y bienes jurídicos reconocidos por la Constitución a las comunidades y a las personas y la conservación de las condiciones normales de vida en un territorio.
Por esto demanda de los entes públicos competentes la adopción de las medidas, programas y proyectos que resulten necesarios y adecuados para solucionar de manera efectiva y con criterio de anticipación (y no solo de reacción posterior a los desastres, como es habitual en las actuaciones de policía administrativa) los problemas que aquejan a la comunidad y que amenazan su bienestar, integridad o tranquilidad y que resultan previsibles y controlables bien por la simple observación de la realidad, bien por medio de la utilización de las ayudas técnicas de las que hoy dispone la Administración Pública. […].
Con fundamento en lo anterior, la Sala reconoce que los fenómenos naturales y antrópicos -técnicamente previsibles y 5 Radicación:17001-23-33-000-2017-00321-01, demandantes: Aurelio Restrepo Velásquez y Julián Restrepo Velásquez, demandados: Municipio de Manizales – Caldas, Departamento de Caldas y Corporación Autónoma Regional de Caldas.
Protección y Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos – Segunda Instancia- 05001 33 33 019 2022 00166 01 controlables- que amenazan el bienestar, integridad o tranquilidad de la comunidad, son plausible de conocimiento en el marco de las acciones populares 22. Sin embargo, los riesgos propios de un predio, cuyos efectos colaterales aún no se extienden a la ciudadanía en general no deben ser ventilados por este medio judicial preferente, pues ello excedería la finalidad constitucional de esta acción pública.
Nótese que, según lo dispuesto en el numeral 4° del artículo 3° de la Ley 1523 de 2012, «toda persona natural o jurídica, bien sea de derecho público o privado, tiene el deber de adoptar las medidas necesarias para una adecuada gestión del riesgo en su ámbito personal y funcional, con miras a salvaguardarse». Adicionalmente, la Ley 1523 define la vulnerabilidad como una condición propia de «una comunidad de ser afectada o de sufrir efectos adversos en caso de que un evento físico peligroso se presente».
Por ello, el juez popular en cada caso debe evaluar el material probatorio a efectos de identificar cuando una situación de riesgo individual incide en el incremento de la vulnerabilidad de determinada comunidad. ( )”. (Subrayado por el Despacho). En un segundo fallo de similar alcance el Consejo de Estado6, indicó que el Juez sólo puede amparar el derecho colectivo previsto en el literal l) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998, cuando el problema objeto de debate, excede los derechos subjetivos del demandante, bien sea porque:(i) están en riesgos bienes destinados al goce y uso público, (ii) existe un riesgo inminente a la vida de la comunidad;
(iii) el sector del debate judicial fue catalogado como riesgo alto o alto no mitigable y, sin embargo, el ente territorial no ha emprendido acciones de reubicación de la población civil; (iv) los factores de riesgo o las consecuencias del mismo se extienden a varios predios; o (v) el comportamiento de la administración ha sido omisivo en el componente de asesoría y evaluación de los niveles de riesgo.
En dicha oportunidad, el Consejo de Estado, expuso: “(…) 61. En consideración al acervo probatorio, la Sala concluye que el sector del debate judicial cuenta con un talud de tierra que presenta inclinación de la vegetación, así como desprendimientos menores de tierra, suelo y capa vegetal de aproximadamente 4 x 4 m de espesor, 6 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Primera Bogotá D.C., veintiséis (26) de mayo de dos mil veintitrés (2023).
Consejero Ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS. Radicación: 17001-23-33-000-2021-00195- 01. Protección y Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos – Segunda Instancia- 05001 33 33 019 2022 00166 01 que caen y se acumulan en la parte trasera de casa que habitan los demandantes. 62. También se demostró que los demandantes han hecho caso omiso a las recomendaciones impartidas para garantizar el mantenimiento del talud, y que la falta de rocería y limpieza favorece el crecimiento descontrolado de la vegetación y su posterior caída por su propio peso e inclinación. A esto, cabe agregar que la corona de la ladera carece de una cobertura adecuada de plásticos, lo cual deja el suelo expuesto a la infiltración y saturación por las aguas lluvias. 63.
En atención a las referidas características y la connotación del talud de tierra, las autoridades han determinado que el sector está afectado por una situación de riesgo medio personal por deslizamiento asociado al uso y ocupación del terreno. (…) 69. Bajo esta lógica, el recurrente debe tener en cuenta que el ente territorial, en virtud de los principios de protección, autoconservación, seguridad territorial y vulnerabilidad, debe priorizar las obras necesarias para mitigar los riesgos a su cargo dependiendo del nivel de amenaza y del nivel de vulnerabilidad comunitaria, correspondiéndole a los particulares ejecutar las medidas que garanticen su seguridad personal. 70.
Así pues, en el marco de las acciones populares, el juez solo puede amparar el derecho colectivo previsto en el literal l) del artículo 4° de la Ley 472, cuando el problema del debate judicial excede el ámbito de los derechos subjetivos del demandante, bien sea porque: (i) están en riesgos bienes destinados al goce y uso público, (ii) existe un riesgo inminente a la vida de la comunidad;
(ii) el sector del debate judicial fue catalogado como riesgo alto o algo no mitigable y, sin embargo, el ente territorial no ha emprendido acciones de reubicación de la población civil; (iii) los factores de riesgo o las consecuencias del mismo se extienden a varios predios; o (iv) el comportamiento de la administración ha sido omisivo en el componente de asesoría y evaluación de los niveles de riesgo. 71.
Aun así, esta autoridad judicial observa que los aludidos escenarios no se acompasan con la realidad acreditada en el acervo probatorio, pues las autoridades accionadas han exhortado a los propietarios de ese terreno privado para que cumplan, de un lado, con su deber genérico de realizar las acciones mínimas de control y gestión de riesgos.
Y, del otro, las características de la problemática aun no cuentan con la virtualidad de afectar el interés general. Protección y Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos – Segunda Instancia- 05001 33 33 019 2022 00166 01 (…) 80. Pues bien, como puede observarse, las autoridades han hecho seguimiento al sector afectado sin desconocer la existencia de una situación de riesgo de deslizamiento.
Sin embargo, el material probatorio recaudado en el transcurso de la primera instancia demuestra que la controversia no va más allá de la esfera de los derechos subjetivos de los ciudadanos Efraín Cardona Castaño, Jhon Efraín Cardona Peláez, Diego Armando Cardona Peláez y Margarita Peláez Marín. 81. En el contexto de lo anterior, la Sala pone de presente que el mecanismo judicial idóneo para ventilar la transgresión de los derechos fundamentales o la reparación de un daño antijurídico producto de la acción u omisión de los agentes del Estado, no es la acción popular, pues para tal efecto, el constituyente y el legislador instituyeron unos instrumentos especiales en el artículo 86 de la Constitución Política y en el artículo 140 del CPACA. 82.
En ese orden, como los demandantes solicitaron que se condene al ente territorial para que construya una «pantalla anclada de 5 x 4 m en la parte posterior de mi vivienda; así como cualquier obra que se encuentre necesaria (posterior a nuevos estudios) para mitigar el riesgo del talud mencionado en los hechos», deben acudir a los medios judiciales previstos para solventar las controversias relacionadas con sus derechos subjetivos; escenario en el que la autoridad judicial competente determinara si se cumplen o no los elementos para conceder el amparo respectivo, teniendo en cuenta que la problemática se relaciona principalmente con un deber ciudadano. 190.
Contrario sensu, en el escenario judicial de las acciones populares se debaten problemas sociales que afectan a todos los habitantes del territorio nacional y, por eso, en el evento de emitir una sentencia condenatoria, las medidas de amparo están llamadas a beneficiar a la comunidad en general y no solo a un particular. 191. Este mecanismo judicial fue concebido para precaver la lesión de bienes y derechos que comprenden intereses superiores de carácter público, entendiendo que: «Los derechos colectivos son aquellos mediante los cuales aparecen comprometidos los intereses de la comunidad, y cuyo radio de acción va más allá de la esfera de lo individual o de los derechos subjetivos previamente definidos por la ley» 50.
De ahí que el uso, goce y titularidad de esas prerrogativas no recaiga en el patrimonio de un individuo, de una entidad o de un grupo específico de personas.” Protección y Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos – Segunda Instancia- 05001 33 33 019 2022 00166 01 3.5 La responsabilidad para atender o minimizar la materialización de los riesgos en el Conjunto Residencial Arroyuelos.
En el presente caso, la Sala advierte que las pruebas obrantes en el expediente, y relacionadas con el movimiento de masa que se presente en el talud sobre la margen derecha de la quebrada la Escopetería, a la altura del Conjunto Residencial Arroyuelos, presenta un riesgo para la comunidad de dicho conjunto residencial en tanto el riesgo y la amenaza de movimientos de masa ha venido siendo catalogada como media y alta por el DAGRED en diversas oportunidades, lo que ha generado que en ocasiones se requiera la estabilidad del talud contiguo de la quebrada la Escopetería, o la revisión de las redes de acueducto y alcantarillado por parte de EPM, actividades que han sido realizadas de forma oportuna.
Obsérvese como en todos los informes adelantados por el DAGRED, se califica el riesgo como medio y solo en el del año 2022 pasa a ser medio-alto, sin embargo, también consta en dicho informe que las principales obras de mitigación para minimizar el riesgo de movimiento de masa en el talud, le corresponde adelantarlas al propietario del inmueble y al Conjunto Residencial Arroyuelos, recomendaciones que incluyen un informe geotécnico que ya se había realizado en el año 2021 y cuyas obras están a cargo del Conjunto Residencial y no del Municipio de Medellín. Sin embargo, teniendo en cuenta que los problemas derivados de filtraciones de agua, que generan movimientos de masa y erosión del talud adyacente a la quebrada La Escopetería, sobre el margen derecho aguas arriba a la altura del Conjunto Residencial Arroyuelos, se genera por un nivel de aguas freáticas colgadas, muy superficial, cuya recarga está asociada con la vertiente superior, de pendientes moderadas, extensa y modeladas sobre diversos depósitos de flujos de lodos y escombros, considera esta Sala que por ser el Municipio de Medellín director del control del riesgo de desastres, le corresponde contribuir a la solución de esta problemática realizando los estudios hidráulicos, geológicos y geotécnicos, que permitan al Conjunto Residencial Arroyuelos realizar las obras necesarias para solucionar los movimientos de masa que se presentan al interior del mismo.
Protección y Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos – Segunda Instancia- 05001 33 33 019 2022 00166 01 Lo anterior, en tanto el Municipio de Medellín sostiene en su recurso de apelación que las conclusiones y recomendaciones de los estudios hidráulicos y geotécnicos contratados en el año 2021 por el Conjunto Residencial Arroyuelos, no solucionan la problemática descrita.
Así entonces, atendiendo a las competencias que le asisten al Municipio de Medellín en materia de gestión del riesgo, y dando aplicación al principio de precaución que permite tomar decisiones responsables y preventivas, es que se confirmará la decisión que accedió a la protección del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.
Lo anterior, en tanto tal como lo afirma la decisión de primera instancia, según lo señalado en el informe técnico, el Conjunto Residencial, se encuentra en una zona de protección, no sólo porque se halla en un área de amenaza alta por inundación, avenidas torrenciales y movimientos de masa, sino también porque se encuentra en zonas de interés estratégico y de protección. El Acuerdo 48 de 2014, en donde se adopta el plan de ordenamiento territorial del Municipio de Medellín, en su artículo 60 indica que los suelos de protección son aquellas áreas que cumplan con ciertas características y que tienen restringida la posibilidad de urbanizarse; a su vez el artículo 58, indica cuáles son las zonas de riesgo y cuál debe ser su manejo, si bien en el presente caso el Conjunto Residencial Arroyuelos se construyó para la década de 1980 cuando aún no se encontraba vigente el actual POT del Municipio de Medellín, dado que se encuentra ubicada en una zona de alto riesgo y catalogada actualmente como zona de protección, las medidas que se adoptan para la prevención de desastres previsibles técnicamente impactan directamente el derecho al goce de un ambiente sano, de ahí entonces la pertinencia en la aplicación del principio de precaución para el caso concreto.
Y es que en desarrollo de los principios que orientan la gestión del riesgo y que se encuentran consagrados en el artículo 3° de la Ley 1523 e 2023, tales como responsabilidad, solidaridad, autoconservación y concurrencia, es que en el presente caso no sólo el Municipio de Medellín como director de la gestión del riesgo debe realizar los estudios que den una solución a la problemática que se presente en el Conjunto Residencial Arroyuelos, sino que además es este Conjunto Residencial el que debe realizar las obras tendientes a Protección y Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos – Segunda Instancia- 05001 33 33 019 2022 00166 01 la estabilización del talud, como resultado de la aplicación de las soluciones que se recomienden en dichos estudios.
Debe recordar esta Sala, que el Consejo de Estado ha reconocido que los fenómenos naturales y antrópicos, que sean técnicamente previsible y controlables, y que además afecten el bienestar, integridad o intranquilidad de una comunidad, son susceptibles de ser conocidos y protegidos en el marco de las acciones populares, máxime cuando se trata de zonas de protección y de interés estratégico.
En ese orden de ideas, se confirmará la decisión que protegió el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, sin embargo, se modificaran las órdenes, en tanto tal como se ha argumentado a lo largo de la presente providencia, en el caso concreto tanto el Municipio de Medellín como el Conjunto Residencial Arroyuelos deben concurrir a precaver la materialización de un desastre, en tanto son actores llamados a mitigar el riesgo.
Las órdenes que deberá cumplir cada parte serán las siguientes: 1. El Municipio de Medellín, deberá realizar unos nuevos estudios hidráulicos, geotécnicos y geológicos, cuyo objetivo es proponer las obras necesarias para solucionar los problemas derivados de filtraciones de agua, que generan movimientos de masa y erosión del talud adyacente a la quebrada La Escopetería, sobre el margen derecho aguas arriba a la altura del Conjunto Residencial Arroyuelos, generado por un nivel de aguas freáticas colgadas.
Para la realización de dichos estudios, se le concederá los términos de seis (6) meses. Estarán a cargo del Municipio de Medellín, las obras que según el informe se relacionen con la margen derecha de la quebrada la Escopetería y la erosión del talud adyacente a la misma. Para realizar las obras, cuenta con el término de un (1) año, una vez sean socializados los estudios ordenados en esta providencia. 2.
El Conjunto Residencial Arroyuelos deberá realizar las obras que recomienden los estudios técnicos para solucionar las filtraciones de agua dentro de dicho conjunto residencial, para lo cual cuenta Protección y Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos – Segunda Instancia- 05001 33 33 019 2022 00166 01 con el término de un (1) año, una vez le sean entregados y socializados los estudios encomendados al Municipio de Medellín. En ese orden de ideas, se modificará el numeral 3° de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia. 4.
La condena en costas y agencias en derecho. Finalmente, según lo previsto en los artículos 38 de la Ley 472 de 1998 y 365 del Código General del Proceso y atendiendo el criterio sostenido por la Sala Especial de Decisión No. 27 en providencia del 6 de agosto de 2019, a través del cual se unificó la jurisprudencia del Consejo de Estado respecto de la condena en costas procesales en acciones populares, no se condenará en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, la SALA SÉPTIMA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: MODIFICAR el numeral 3° de la decisión proferida por el Juzgado Diecinueve Administrativo Oral del Circuito de Medellín, el día 29 de noviembre de 2023, el cual quedará de la siguiente forma:
TERCERO: En consecuencia, ORDENAR al Municipio de Medellín y al Conjunto Residencial Arroyuelos, a realizar las siguientes acciones: A-El Municipio de Medellín, deberá realizar unos nuevos estudios hidráulicos, geotécnicos y geológicos, cuyo objetivo es proponer las obras necesarias para solucionar los problemas derivados de filtraciones de agua, que generan movimientos de masa y erosión del talud adyacente a la quebrada La Escopetería, sobre el margen derecho aguas arriba a la altura del Conjunto Residencial Arroyuelos, generado por un nivel de aguas freáticas colgadas.
Para la realización de dichos estudios, se le concederá los términos de seis (6) meses. Protección y Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos – Segunda Instancia- 05001 33 33 019 2022 00166 01 Estarán a cargo del Municipio de Medellín, las obras que según el informe se relacionen con la margen derecha de la quebrada la Escopetería y la erosión del talud adyacente a la misma.
Para realizar las obras, cuenta con el término de un (1) año, una vez sean socializados los estudios ordenados en esta providencia. B-El Conjunto Residencial Arroyuelos deberá realizar las obras que recomienden los estudios técnicos para solucionar las filtraciones de agua dentro de dicho conjunto residencial, para lo cual cuenta con el término de un (1) año, una vez le sean entregados y socializados los estudios encomendados al Municipio de Medellín.
SEGUNDO: En lo demás, queda incólume la sentencia proferida en primera instancia.
TERCERO
NOTIFÍQUESE esta providencia de la forma más expedita al solicitante en las direcciones consignadas para estos efectos. De ser necesario, REALÍCENSE las notificaciones vía correo electrónico o por la forma más expedita.
CUARTO. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CARLOS CRISTOPHER VIVEROS ECHEVERRI MAGISTRADO MARTHA NURY VELÁSQUEZ BEDOYA MAGISTRADA GONZALO JAVIER ZAMBRANO VELANDÍA MAGISTRADO Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12. Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronic Protección y Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos – Segunda Instancia- 05001 33 33 019 2022 00166 01