REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN PRIMERA - SUBSECCIÓN “A” Bogotá D.C., catorce (14) de junio de dos mil veinticuatro (2024) PROCESO No.: 1100133340022022-00183-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: NUEVA EMPRESA PROMOTORA DE SALUD S.A- NUEVA EPS DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD ASUNTO: SENTENCIA EN SEGUNDA INSTANCIA MAGISTRADO PONENTE: FELIPE ALIRIO SOLARTE MAYA Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de primera instancia proferida en audiencia el veinte (20) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Bogotá, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.
SENTIDO DE LA DECISIÓN La Sala confirma la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Bogotá. 1.
ANTECEDENTES La sociedad Nueva Empresa Promotora de Salud - NUEVA E.P.S. S.A., mediante apoderado judicial, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Superintendencia Nacional de Salud, por medio de la cual pretende: 2.1. Que se declarare la nulidad de los actos administrativos o Resoluciones 1) Resolución PARL 000803 del 09/05/2017; 2) Resolución PARL 002818 del 30/11/2017; 3) Resolución No. 007758 de 2018, expedidas por la Superintendencia Nacional de Salud en contra de la Nueva Empresa Promotora de Salud S.A. - NUEVA EPS S.A, en razón a que se presentó la caducidad de la facultad sancionatoria de la Superintendencia Nacional de Salud y por consiguiente la perdida de competencia. 2.2.
Como consecuencia de la anterior pretensión y a título de restablecimiento del derecho, se declare que Nueva EPS S.A., no está obligada a pagar multa por valor de quince (15) salarios mínimos legales PROCESO No.: 1100133340022022-00183-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: NUEVA EMPRESA PROMOTORA DE SALUD S.A- NUEVA EPS DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD ASUNTO: SENTENCIA EN SEGUNDA INSTANCIA 2 mensuales vigentes, equivalentes a ONCE MILLONES SESENTA Y CINCO MIL SETENCIENTOS CINCUENTA Y CINCO PESOS M/CTE ($11.065.755), impuesta y requerida por la Superintendencia Nacional de Salud, de la cual no es deudora la Nueva Empresa Promotora de Salud S.A. - NUEVA EPS S.A., y en tal virtud, se disponga cesar toda actuación de cobro en contra de Nueva EPS S.A., y, en caso de que ya se hubiese efectuado el pago, se ordene la devolución de las sumas canceladas, debidamente indexadas, debiendo aplicar, para tal efecto, las disposiciones contenidas en el artículo 195 del CPACA. 1.1.
HECHOS Los hechos fundamento de las anteriores pretensiones son los siguientes: 1º Que la Superintendencia Delegada de Procesos Administrativos de la Superintendencia Nacional de Salud, inició un procedimiento sancionatorio mediante Resolución PARL 000846 del 3 de marzo de 2016; mientras que con la Resolución No. PARL 000803 del 9 de mayo de 2017, se impuso sanción. 2° El apoderado judicial de la sociedad demandante interpuso, el 5 de junio de 2017, en término los recursos de reposición y apelación. 3º Se señala que mediante Resolución PARL 002818 del 30 de noviembre de 2017, la entidad demandada resolvió el recurso de reposición y concedió el de apelación; mientras que con la Resolución No. 007758 del 5 de junio de 2018, se decidió el recurso de apelación. 4° Que al no haberse notificado dentro de los plazos legales la resolución que resolvió el recurso de apelación, la sociedad Nueva EPS S.A. interpuso solicitud de revocatoria directa. 5° Mediante Escritura Pública No. 3557 del 1 de agosto de 2018, se protocolizó en la Notaría 73 de Bogotá el silencio administrativo positivo en los términos del artículo 52 de la Ley 1437 de 2011; y que el 9 de agosto de 2018 fue radicada en la entidad demandada la solicitud de reconocimiento de dicho silencio administrativo.
PROCESO No.: 1100133340022022-00183-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: NUEVA EMPRESA PROMOTORA DE SALUD S.A- NUEVA EPS DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD ASUNTO: SENTENCIA EN SEGUNDA INSTANCIA 3 6º El 6 de septiembre de 2018, la entidad demandada notificó el oficio No. 22-2018- 074085, por medio de la cual se negó el reconocimiento de los efectos del silencio administrativo positivo. 1.2.
FUNDAMENTOS DE DERECHO Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN La sociedad demandante considera que con la actuación de la Superintendencia Nacional de Salud se violaron las siguientes disposiciones: • Artículos 52, 66, 85, 87, 137 y 138 de la Ley 1437 de 2011 • Artículos 2 y 209 de la Constitución Política de Colombia. Desarrolló el concepto de violación de la siguiente manera: 1.
Falta de competencia. Señaló que la sociedad demandante vio afectados sus derechos constitucionales y legales al ser notificada de las resoluciones acusadas por fuera del término legal establecido y por tanto, la Superintendencia Nacional de Salud actuó sin competencia. Pone de presente que la Superintendencia demandada actuó sin competencia para imponer la sanción a Nueva EPS S.A., al haber perdido la facultad sancionatoria del Estado dispuesta en el artículo 52 del CPACA, al haber transcurrido un año desde que se radicaron los recursos contra el acto administrativo sancionador, sin que fueron decididos.
Que la administración cuenta con el término de 3 años para resolver la investigación y 1 año para resolver los recursos interpuestos, o sino operará la caducidad de la facultad sancionatoria. Y en el caso, la Superintendencia no notificó dentro del término de un año, los recursos que debidamente fueron radicados por Nueva EPS S.A., por lo que los mismos deben entenderse resueltos a favor del recurrente.
PROCESO No.: 1100133340022022-00183-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: NUEVA EMPRESA PROMOTORA DE SALUD S.A- NUEVA EPS DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD ASUNTO: SENTENCIA EN SEGUNDA INSTANCIA 4 Indica que los actos administrativos adquieren su firmeza desde que son notificados, siendo este un requisito básico para la ejecución de los actos definitivos.
Señala que Nueva EPS S.A., protocolizó el silencio administrativo positivo y solicitó el reconocimiento de los efectos jurídicos, sin que fueran de recibo por la entidad demandada. Que el recurso de apelación fue notificado por fuera del término legal establecido, y en consecuencia operó el silencio administrativo positivo, razón por la cual la Superintendencia perdió la competencia para sancionar a los demandantes.
2. DECISIÓN DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá en sentencia de primera instancia del 20 de septiembre 2023, accedió a las pretensiones de la demanda por las razones que a continuación se exponen. Destaca que para realizar la verificación de si la demandada habría perdido competencia para sancionar a la demandante establece (i) el 9 de mayo de 2017 la Superintendencia Nacional de Salud emitió la Resolución 803 resolviendo la investigación administrativa sancionatoria, (ii) el 5 de junio de 2017, la Nueva EPS interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación contra el mencionado Acto Administrativo, (iii) el 30 de noviembre de 2017 se emitió la Resolución No. 002818 confirmando la decisión inicial, (iv) el 5 de junio de 2018 se resolvió con Resolución No. 007758 el recurso de apelación y (v) el 13 de junio de 2018 la sociedad demandante fue notificada por correo electrónico tal como obra en folios 127 y 128 de los antecedentes administrativos.
Con base en lo expuesto, considera que la demandante presentó los recursos correspondientes el 5 de junio de 2017 contra la sanción administrativa y por lo tanto, la Superintendencia Nacional de Salud tenía hasta el 5 de junio de 2018 emitir y notificar PROCESO No.: 1100133340022022-00183-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: NUEVA EMPRESA PROMOTORA DE SALUD S.A- NUEVA EPS DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD ASUNTO: SENTENCIA EN SEGUNDA INSTANCIA 5 las decisiones relacionadas.
Sin embargo, como la Resolución 007758 del 5 de junio que resolvió el recurso de apelación solo se notificó hasta el 13 de junio del mismo año implica que se excedió el plazo de 1 año establecido en el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011 de conformidad con la interpretación sentada por la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
3. SEGUNDA INSTANCIA La Superintendencia Nacional de Salud, dentro del término legal, interpuso y sustentó el recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia.
3.1. LA IMPUGNACIÓN El apoderado judicial de la Superintendencia Nacional de Salud interpuso y sustentó el recurso de apelación señalando que no tenían la carga legal de notificar el notificar dentro del término de 1 año los actos que resolvieran los recursos, pero si tenia la obligación de decidirlos dentro del mencionado término, so pena de incurrir en la figura de silencio administrativo positivo.
Considera que la demandada cumplió con la obligación de decidir los recursos dentro del término de 1 año, pues los recursos de reposición y apelación contra la Resolución PARL 803 del 9 de mayo de 2017 fueron decididos mediante Resoluciones Nos PARL 2818 del 30 de noviembre de 2017 y 7758 del 5 de junio de 2018 respectivamente encontrándose de esta manera que la decisión fue emitida dentro del término establecido por la norma.
Expone que el alcance a lo dispuesto en el artículo 52 del CPACA debe limitarse a lo allí consignado y no se pueden imponer interpretaciones distintas o añadir palabras distintas a las allí establecidas, así como exigir un actuar distinto al contemplado por la Ley.
3.2. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA PROCESO No.: 1100133340022022-00183-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: NUEVA EMPRESA PROMOTORA DE SALUD S.A- NUEVA EPS DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD ASUNTO: SENTENCIA EN SEGUNDA INSTANCIA 6 Mediante auto de 8 de noviembre de 20231 se admitió el recurso de apelación presentado por la parte demandante y en atención a lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021 que modificó el artículo 247 de la Ley 1437 de 2011, no se dio traslado para alegar de conclusión. El Ministerio Público no hizo pronunciamiento sobre el proceso de la referencia. 3.3.
COMPETENCIA Al tenor del artículo 153 de la Ley 1437 de 20112, es el Tribunal el competente para resolver el recurso de alzada propuesto. Se recuerda que el trámite del recurso de apelación limita el pronunciamiento de la segunda instancia exclusivamente a lo que es materia de impugnación, tal como lo dispone el artículo 328 del Código General del Proceso3, por remisión del artículo 306 de la Ley 1437 de 20114.
Es así como las razones aducidas por el recurrente en la sustentación de la apelación delimitan la competencia funcional del juez de segunda instancia. 1 Visible en el documento 07 del expediente digital 2 ARTÍCULO 153. COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN SEGUNDA INSTANCIA. Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda. 3 ARTÍCULO 328.
COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia. 4 ARTÍCULO 306.
ASPECTOS NO REGULADOS. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. PROCESO No.: 1100133340022022-00183-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: NUEVA EMPRESA PROMOTORA DE SALUD S.A- NUEVA EPS DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD ASUNTO: SENTENCIA EN SEGUNDA INSTANCIA 7 Es así como las razones aducidas por el recurrente en la sustentación de la apelación delimitan la competencia funcional del juez de segunda instancia.
3.4. EL PROBLEMA JURÍDICO PLANTEADO La Sala procederá a estudiar si en el presente caso, se configuró la caducidad de la facultad sancionatoria de la Superintendencia Nacional de Salud, único cargo objeto de la apelación. Así entonces, la Sala se plantea lo siguiente: ¿Se configuró la caducidad de la facultad sancionatoria dentro de la actuación administrativa adelantada por la Superintendencia Nacional de Salud en contra de la Nueva Empresa Promotora de Salud - NUEVA E.P.S. S.A.?
3.5. RESPUESTA AL PROBLEMA JURÍDICO PLANTEADO Sí. Dentro de la actuación administrativa sancionatoria adelantada por la Superintendencia Nacional de Salud se configuró la caducidad de la facultad sancionatoria respecto del acto administrativo con el cuál se resolvió el recurso de apelación porque la notificación de la resolución ocurrió después del año de que trata el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011.
Por lo anterior le corresponde a la Sala confirmar la sentencia impugnada que accedió a las pretensiones de la demanda y se aplicará la consecuencia prevista en el artículo 52 de la ley 1437 del 2011, al entender revocado el acto administrativo sancionatorio y el que resolvió los recursos contra este. Las razones que justifican la posición de la Sala son las siguientes:
4. DEL CASO EN CONCRETO PROCESO No.: 1100133340022022-00183-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: NUEVA EMPRESA PROMOTORA DE SALUD S.A- NUEVA EPS DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD ASUNTO: SENTENCIA EN SEGUNDA INSTANCIA 8 4.1. Marco Normativo – Alcance del Artículo 52 de la Ley 1437 de 2011 La Ley 1437 de 2011 sobre la caducidad de la facultad sancionatoria, establece lo siguiente: “Artículo 52.
Caducidad de la facultad sancionatoria. Salvo lo dispuesto en leyes especiales, la facultad que tienen las autoridades para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de ocurrido el hecho, la conducta u omisión que pudiere ocasionarlas, término dentro del cual el acto administrativo que impone la sanción debe haber sido expedido y notificado.
Dicho acto sancionatorio es diferente de los actos que resuelven los recursos, los cuales deberán ser decididos, so pena de pérdida de competencia, en un término de un (1) año contado a partir de su debida y oportuna interposición. Si los recursos no se deciden en el término fijado en esta disposición, se entenderán fallados a favor del recurrente, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial y disciplinaria que tal abstención genere para el funcionario encargado de resolver.
Cuando se trate de un hecho o conducta continuada, este término se contará desde el día siguiente a aquel en que cesó la infracción y/o la ejecución. La sanción decretada por acto administrativo prescribirá al cabo de cinco (5) años contados a partir de la fecha de la ejecutoria.” La norma anterior consagra tres situaciones a saber, i) el plazo dentro del cual se ha de proferir y notificar un acto administrativo sancionatorio, ii) el plazo con que cuenta la administración para resolver los recursos interpuestos dentro de la misma actuación administrativa y, iii) la consecuencia legal que ocasiona la configuración del silencio administrativo positivo respecto de los recursos no resueltos.
Los anteriores planteamientos pasan a estudiarse de la siguiente manera: 1º. La caducidad de la facultad sancionatoria por vencimiento de los plazos señalados en el artículo 52 de la ley 1437 del 2011 El artículo 52 aludido resolvió la controversia que existía antes con el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo respecto al plazo con que contaba la administración para definir una actuación administrativa sancionatoria.
De las disposiciones contenidas en la norma en cuestión, en primer lugar, se deduce con claridad que la administración PROCESO No.: 1100133340022022-00183-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: NUEVA EMPRESA PROMOTORA DE SALUD S.A- NUEVA EPS DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD ASUNTO: SENTENCIA EN SEGUNDA INSTANCIA 9 dispone de un término de tres (3) años para emitir el acto administrativo sancionatorio y llevar a cabo su notificación. En caso de que la administración no cumpla con esta obligación, perderá la competencia para expedirlo y en efecto, el acto administrativo que profiera posteriormente estará viciado de nulidad.
En segundo lugar, la otra directriz normativa establece que los recursos presentados contra la decisión sancionatoria en sede administrativa deben ser decididos dentro del año siguiente a su presentación y de no cumplirse con este plazo, la administración corre el riesgo, al igual que lo expuesto anteriormente, de perder la competencia para seguir adelantando la actuación administrativa y en esta situación, además, se considerarán resueltos a favor del recurrente.
Ahora bien, frente al término “decidir” usado por la ley para referirse a la resolución de los recursos, esta Sala coincide con la interpretación acogida por el Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil5, según la cual esta expresión debe ser entendida bajo la premisa que la administración, en el plazo de un año, está obligada a llevar a cabo no solo la expedición del acto administrativo que resuelve los recursos, sino que es necesario, además, que la decisión sea puesta en conocimiento del investigado dentro del mismo término, en aras de cumplir con el principio de publicidad que rige las actuaciones de la administración. Esta postura ha sido adoptada tanto por el Consejo de Estado en sus pronunciamientos6 como por la Sección Primera7 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Ambas concuerdan que el propósito de la norma se cumple con la expedición y la notificación de los actos administrativos que resuelven los recursos, considerando que, es 5 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto de 13 de diciembre de 2019. Radicación número: 11001-03-06-000- 2019-00110-00. C.P Oscar Dario Amaya. 6 Consejo de Estado- Sala de lo Contencioso Administrativo- Sección Primera (26 de mayo de 2022) Radicación número: 680012333000201601355 01.
C.P Hernando Sánchez Sánchez. Consejo de Estado- Sala de lo Contencioso Administrativo- Sección Segunda (7 de octubre de 2021) Radicación número: 73001-23-33- 000-2017-00508-01. C.P Rafael Francisco Suárez. Consejo de Estado- Sala de lo Contencioso Administrativo- Sección Cuarta (25 de abril de 2018) Radicación número: 730012333000201400219-01, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 7 Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Primera (22 de septiembre de 2016) Radicación número: 11001-33-34-002-2015- 00190-01.
MP. Fredy Ibarra Martínez. PROCESO No.: 1100133340022022-00183-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: NUEVA EMPRESA PROMOTORA DE SALUD S.A- NUEVA EPS DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD ASUNTO: SENTENCIA EN SEGUNDA INSTANCIA 10 únicamente a través de la notificación de estos actos que se le otorga firmeza a las decisiones sancionatorias.
Frente a la notificación, la Sala ya ha señalado que es la actuación que le otorga fuerza vinculante al acto administrativo, y debe entenderse que es desde ese momento en que empieza a generar efectos jurídicos, y, por tanto, es oponible al interesado8. Así las cosas, con relación a aquellas decisiones cuya notificación no se hace oportunamente y que son susceptibles de la aplicabilidad del silencio administrativo positivo, el H. Consejo de Estado9 ha dicho lo siguiente: “Ahora bien: tanto vale no dictar el acto como dictarlo durante el término del silencio y no notificarlo o notificarlo con posterioridad, pues mientras el interesado desconozca su existencia le es inoponible, es decir, el acto no surte efectos y en consecuencia, el titular puede disfrutar de los derechos derivados del silencio positivo o acudir ante el juez en el caso del silencio negativo” (Subrayado fuera del texto). 2º.
Configuración del silencio administrativo por falta de respuesta oportuna frente a los recursos interpuestos en sede administrativa. A la luz de lo tratado hasta el momento, se puede concluir que el plazo de un año que ha conferido el legislador a la autoridad para decidir el recurso trae consigo las siguientes consecuencias: a) La falta de resolución oportuna del recurso, entiéndase expedición y notificación del acto administrativo, resulta en la pérdida de competencia por parte de la autoridad para resolverlo. b) La omisión en resolver el recurso dentro del plazo de un año, genera la obligación para la autoridad de demandar el acto recurrido en sede judicial. c) La configuración del silencio administrativo positivo o negativo como una medida idónea para poner fin a las actuaciones administrativas. 8 Acción de Cumplimiento No. 2014-01540 de 14 de octubre de 2014.
M.P. Claudia Elizabeth Lozzi Moreno. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera Subsección A. 9 Consejo de Estado- Sala de lo Contencioso Administrativo- Sección Tercera (23 de noviembre de 2000) Radicación número: ACU- 1723. C.P Ricardo Hoyos Duque. PROCESO No.: 1100133340022022-00183-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: NUEVA EMPRESA PROMOTORA DE SALUD S.A- NUEVA EPS DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD ASUNTO: SENTENCIA EN SEGUNDA INSTANCIA 11 En relación con la institución del silencio administrativo, la Corte Constitucional en sentencia C-875 de 2011 mediante la cual declaró exequible el aparte del inciso primero del artículo 52 de la Ley 1437 de 2011 que reza: “Si los recursos no se deciden en el término fijado en esta disposición, se entenderán fallados a favor del recurrente”, señaló: “En términos constitucionales se puede definir la figura del silencio administrativo como una herramienta que el legislador ha dispuesto para que el ciudadano pueda: i) hacer valer sus derechos ante la administración de justicia, en el caso del silencio administrativo negativo, por cuanto no puede quedar indefinidamente a la espera de una respuesta por parte del este estatal encargado de resolverla, hecho que hace necesario crear un mecanismo para que pueda acudir ante la misma administración recurriendo el acto ficto o ante la jurisdicción o, ii) ver satisfechos sus derechos ante la omisión de la administración, en el caso del silencio administrativo positivo, en la medida en que el mutismo de aquella concreta en su cabeza un derecho. […] …De esta manera, si bien se podría considerar que en el marco del Estado Social de Derecho la administración está en la obligación de dar respuesta oportuna, clara, concreta y de fondo a las solicitudes presentadas por los ciudadanos, en donde la consagración de una ficción sobre la negativa o aceptación de las peticiones pueden ser percibida como contraria a los postulados de la función pública y el respeto por los derechos fundamentales, si se tienen en cuenta que uno de los fines del Estado es garantizar los derechos consagrados en la Constitución y facilitar la participación de todos en las decisiones que lo afectan, artículo 2 constitucional; la Sala no duda en afirmar que esas presunciones resultan un instrumento adecuado para garantizar, entre otros, el debido proceso y el acceso a la administración de justicia, vulnerados por la omisión de la administración al no responder oportunamente los requerimientos elevados por los ciudadanos.” (Subrayado fuera del texto) El análisis previo permite afirmar que el silencio administrativo negativo se produce cuando una solicitud o recurso presentado ante una entidad no recibe una respuesta oficial dentro del plazo definido en el artículo 8310 del CPACA, y en tal situación, se presume que la solicitud ha sido rechazada o denegada implícitamente.
En contraste, el silencio administrativo positivo11 ocurre cuando la entidad no emite una respuesta en 10 ARTÍCULO 83. SILENCIO NEGATIVO. Transcurridos tres (3) meses contados a partir de la presentación de una petición sin que se haya notificado decisión que la resuelva, se entenderá que esta es negativa. En los casos en que la ley señale un plazo superior a los tres (3) meses para resolver la petición sin que esta se hubiere decidido, el silencio administrativo se producirá al cabo de un (1) mes contado a partir de la fecha en que debió adoptarse la decisión. ( ) 11 ARTÍCULO 84.
SILENCIO POSITIVO. Solamente en los casos expresamente previstos en disposiciones legales especiales, el silencio de la administración equivale a decisión positiva. Los términos para que se entienda producida la decisión positiva presunta comienzan a contarse a partir del día en que se presentó la petición o recurso. El acto positivo presunto podrá ser objeto de revocación directa en los términos de este Código.
PROCESO No.: 1100133340022022-00183-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: NUEVA EMPRESA PROMOTORA DE SALUD S.A- NUEVA EPS DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD ASUNTO: SENTENCIA EN SEGUNDA INSTANCIA 12 el tiempo estipulado, pero en este caso, se asume que la solicitud ha sido aprobada o aceptada por la entidad, otorgando un derecho al solicitante.
En cuanto a la configuración del silencio administrativo positivo, que es el tema central de esta discusión, el artículo 85 ibídem dispone que cuando vencido el plazo establecido en la ley no se ha emitido y notificado decisión, surge para el administrado el derecho a protocolizar el silencio administrativo positivo, y en consecuencia se entiende que la entidad ha resuelto el recurso o petición presentado de manera favorable al interesado.
Así pues, la ley prevé el trámite para invocar esta figura en los siguientes términos:
ARTÍCULO
85. PROCEDIMIENTO PARA INVOCAR EL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO. La persona que se hallare en las condiciones previstas en las disposiciones legales que establecen el beneficio del silencio administrativo positivo, protocolizará la constancia o copia de que trata el artículo 15, junto con una declaración jurada de no haberle sido notificada la decisión dentro del término previsto.
La escritura y sus copias auténticas producirán todos los efectos legales de la decisión favorable que se pidió, y es deber de todas las personas y autoridades reconocerla así. Para efectos de la protocolización de los documentos de que trata este artículo se entenderá que ellos carecen de valor económico. (Subrayado fuera del texto original) Como se puede evidenciar, en estos casos, la norma preceptúa que el ciudadano tiene la obligación de presentar una declaración jurada en la que certifique no haber recibido la notificación de la decisión dentro del plazo previsto.
Esto implica que, de acuerdo al tenor del artículo 52 ibídem, el término de año (1) año para resolver los recursos conlleva implícitamente la notificación. Este argumento refuerza la posición de la Sala, ya que, de lo contrario, se estaría vulnerando el principio de seguridad jurídica al brindarle a la Administración la posibilidad de realizar la notificación después de expirado dicho plazo, lo que resultaría en un desconocimiento de los efectos jurídicos del silencio administrativo positivo para el administrado tal como están establecidos en el artículo 52 objeto de estudio: “Si los recursos no se deciden en el término fijado en esta disposición, se entenderán fallados a favor del recurrente” PROCESO No.: 1100133340022022-00183-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: NUEVA EMPRESA PROMOTORA DE SALUD S.A- NUEVA EPS DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD ASUNTO: SENTENCIA EN SEGUNDA INSTANCIA 13 3º.
La nulidad de la decisión tomada por la administración por la configuración del silencio administrativo positivo derivada del artículo 52 de la ley 1437 del 2011. En vista de todo lo expuesto, es claro que la decisión de los recursos en sede administrativa debe ser puesta en conocimiento del recurrente para que la actuación de la Administración se concrete en el plazo de un año siguiente a la fecha de presentación de los recursos.
De otro modo, el recurrente adquiere la facultad de ver satisfechos sus derechos ante la omisión de la entidad y en este caso, la consecuencia prevista en la ley no es otra que la nulidad de los actos administrativos objeto de impugnación por haber sido expedidos con falta de competencia. 4º. Solución del Caso Concreto En el caso bajo estudio, la Superintendencia Nacional de Salud profirió la Resolución PARL 000803 de 9 de mayo de 2017, en la cual procedió a imponer sanción con multa equivalente a15 salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Se observa que 5 de junio de 2017, la sociedad Nueva EPS S.A. interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación en contra de la decisión anterior. Por lo tanto, el plazo de caducidad comenzó a correr a partir del siguiente día hábil, es decir, desde el 6 de junio de 2017. En efecto, dando aplicación a lo dispuesto en el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011, la Superintendencia tenía plazo hasta el 6 de junio de 2018 para expedir y notificar la decisión de los recursos.
Mediante Resolución No. 002818 del 30 de noviembre de 2017, la Superintendencia Nacional de Salud emitió su decisión respecto al recurso de reposición y asimismo, en esa misma resolución, se concedió el recurso de apelación. PROCESO No.: 1100133340022022-00183-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: NUEVA EMPRESA PROMOTORA DE SALUD S.A- NUEVA EPS DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD ASUNTO: SENTENCIA EN SEGUNDA INSTANCIA 14 Posteriormente, a través de la Resolución 007758 del 5 de junio de 2018, se resolvió el recurso de apelación, confirmando la sanción impuesta.
En este punto, la Sala observa, que esta resolución fue notificada de manera personal el 13 de junio de 2018. De lo anterior es claro que la notificación del acto que resolvió el recurso de apelación fue posterior al año que establece la Ley, lo que impone afirmar que la Resolución 007758 del 5 de junio de 2018 debe ser anulada por infracción directa del artículo 52 de la ley 1437 del 2011, en tanto se desconoció el factor de competencia temporal para la producción, decisión y notificación de los recursos en sede administrativa.
Como resultado de la nulidad de dicho acto administrativo, se aplicará la consecuencia señalada por la propia disposición, esto es, que la Resolución PARL 002818 del 30 de noviembre de 2017 y la Resolución PARL 00803 del 9 de mayo de 2017, mediante la cual se resolvió el recurso de reposición y se impuso sanción, deben entenderse revocadas por la configuración del silencio administrativo positivo respecto del recurso de apelación. Por último, la Sala advierte que la actuación administrativa originada en la protocolización de silencio administrativo, la petición de reconocimiento de sus efectos y su decisión negativa, es ajena a las reglas previstas en el artículo 52 de la ley 1437 del 2011 que regulan el procedimiento administrativo sancionatorio, pues la misma opera de pleno derecho, tal como se dispuso en la sentencia de primera instancia.
5. COSTAS PROCESALES De conformidad con lo establecido en el artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, salvo en los procesos en que se ventile un interés público, y su liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código General del Proceso.
PROCESO No.: 1100133340022022-00183-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: NUEVA EMPRESA PROMOTORA DE SALUD S.A- NUEVA EPS DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD ASUNTO: SENTENCIA EN SEGUNDA INSTANCIA 15 En virtud de lo dispuesto en los numerales 1 y 3 del artículo 36512 del Código General del Proceso se impondrá condena en costas a la parte vencida en el proceso, las cuales deberán liquidarse por el a quo en los términos del artículo 36613.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 12 ARTÍCULO 365. CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1.
Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código. Además se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. 2.
La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. 3. En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. 13 ARTÍCULO 366. LIQUIDACIÓN. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: 1.
El secretario hará la liquidación y corresponderá al juez aprobarla o rehacerla. 2. Al momento de liquidar, el secretario tomará en cuenta la totalidad de las condenas que se hayan impuesto en los autos que hayan resuelto los recursos, en los incidentes y trámites que los sustituyan, en las sentencias de ambas instancias y en el recurso extraordinario de casación, según sea el caso. 3.
La liquidación incluirá el valor de los honorarios de auxiliares de la justicia, los demás gastos judiciales hechos por la parte beneficiada con la condena, siempre que aparezcan comprobados, hayan sido útiles y correspondan a actuaciones autorizadas por la ley, y las agencias en derecho que fije el magistrado sustanciador o el juez, aunque se litigue sin apoderado.
Los honorarios de los peritos contratados directamente por las partes serán incluidos en la liquidación de costas, siempre que aparezcan comprobados y el juez los encuentre razonables. Si su valor excede los parámetros establecidos por el Consejo Superior de la Judicatura y por las entidades especializadas, el juez los regulará. 4. Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura.
Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas. 5. La liquidación de las expensas y el monto de las agencias en derecho solo podrán controvertirse mediante los recursos de reposición y apelación contra el auto que apruebe la liquidación de costas.
La apelación se concederá en el efecto diferido, pero si no existiere actuación pendiente, se concederá en el suspensivo. 6. Cuando la condena se imponga en la sentencia que resuelva los recursos de casación y revisión o se haga a favor o en contra de un tercero, la liquidación se hará inmediatamente quede ejecutoriada la respectiva providencia o la notificación del auto de obedecimiento al superior, según el caso.
PROCESO No.: 1100133340022022-00183-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: NUEVA EMPRESA PROMOTORA DE SALUD S.A- NUEVA EPS DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD ASUNTO: SENTENCIA EN SEGUNDA INSTANCIA 16
RESUELVE
PRIMERO. - CONFÍRMASE la sentencia del veinte (20) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Bogotá por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. - CONDÉNASE en costas a la demandada SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD como parte vencida en el proceso.
TERCERO. - Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen, previas las constancias secretariales de rigor.
CUARTO. - Por Secretaría, DESACTÍVESE el proceso en el aplicativo SAMAI.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE Discutido y aprobado en sesión de la fecha, según acta No. Firmado electrónicamente FELIPE ALIRIO SOLARTE MAYA Magistrado Firmado electrónicamente CLAUDIA ELÍZABETH LOZZI MORENO Magistrada Firmado electrónicamente LUIS MANUEL LASSO LOZANO Magistrado La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI por la magistrada Claudia Elizabeth Lozzi Moreno, el magistrado Luis Manuel Lasso Lozano y el magistrado Felipe Alirio Solarte Maya.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la Ley 1437 de 2011.