REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JURISDICCIONAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN PRIMERA - SUBSECCIÓN “A” Bogotá D.C., seis (6) de junio de dos mil veinticuatro (2024) EXPEDIENTE: 25307333300120140061801 MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS DEMANDANTE: PERSONERÍA MUNICIPAL DE TENA- CUNDINAMARCA DEMANDADO CODENSA S.A. E.S.P. ASUNTO: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA MAGISTRADO PONENTE FELIPE ALIRIO SOLARTE MAYA Procede la Sala de Decisión a pronunciarse sobre el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de CODENSA S.A. E.S.P., en contra la sentencia del veintiséis 26 de noviembre de 2019, proferida por el Juzgado 1º Administrativo del Circuito de Girardot-Cundinamarca.
SENTIDO DE LA DECISIÓN La Sala confirmará la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado 1º Administrativo del Circuito de Girardot-Cundinamarca. 1.
ANTECEDENTES
1.1. DE LAS PRETENSIONES Las pretensiones elevadas con el escrito de demanda fueron las siguientes: “PRETENSIONES 1. Realizar las adecuaciones de las redes de distribución de energía en las Veredas Cátiva y Santa Barbara del Municipio de Tena, Cundinamarca, con el fin de corregir las fallas de energía que se vienen presentando en estos sectores ya que presentan bajonazos sobre todo en las noches ya que hay viviendas donde no se puede prender ningún electrodoméstico, EXPEDIENTE: 25307333300120140061801 MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS DEMANDANTE: PERSONERÍA MUNICIPAL DE TENA-CUNDINAMARCA DEMANDADO CODENSA S.A. E.S.P. ASUNTO: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 2 y adultos mayores que son oxígeno dependientes y requieren del servicio de energía adecuado las 24 horas del día. 2.
Efectuar el cambio de los postes relacionados en los diferentes numerales y que ya cumplieron su vida útil y están presentando un riesgo para la comunidad del sector. 3. Hacer una revisión a todos los postes que se encuentran ubicados en el municipio de Tena y cambiar todos los que estén en mal estado, utilizando las últimas exigencias de la CREG. 4.
Realizar una revisión a todos los sitios de distribución o transformadores en los diferentes sectores de las veredas Guasimal, La Honda, Cátiva y Santa Bárbara y proceder a efectuar los cambios que sean necesarios. 5. Efectuar el mantenimiento de todas las redes de distribución de energía y tensionar las que se encuentren demasiado bajas. 6.
Hacer la poda de los árboles que se encuentran en las diferentes servidumbres por donde cruzan las redes de baja y media tensión. 7. Cumplir con las fechas programadas para realizar las reparaciones y arreglos solicitados por los usuarios.”1
1.2. DE LOS HECHOS EXPUESTOS EN LA DEMANDA. 1.2.1. La Personería Municipal de Tena-Cundinamarca en calidad de actor popular solicitó la protección de los derechos colectivos: i) de acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; ii) de acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; iii) el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y iv) los derechos de los consumidores y usuarios. 1.2.2.
De conformidad con los hechos narrados en la demanda y que contienen las situaciones particulares que estaban presentado algunas personas, consideró el actor popular, que CODENSA S.A. E.S.P., vulneró los anteriores derechos a una serie de usuarios pertenecientes a las veredas el Rosario, Cátiva, Escalante, Guasimal, Santa Bárbara, Peña Negra, y la Honda del municipio de Tena-Cundinamarca con ocasión de la mala prestación del servicio de energía por los cortos constantes, la ausencia de poda de los árboles y el estado de deterioro de los postes de la luz. 1 Demanda, folio 141 EXPEDIENTE: 25307333300120140061801 MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS DEMANDANTE: PERSONERÍA MUNICIPAL DE TENA-CUNDINAMARCA DEMANDADO CODENSA S.A. E.S.P. ASUNTO: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 3
1.3. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado 1º Administrativo del Circuito de Girardot-Cundinamarca en sentencia del veintiséis 26 de noviembre de 2019 resolvió lo siguiente: “PRIMERO: DECLARAR PROBADAS LAS EXCEPCIONES DE MERITO denominadas "INEXISTENCIA DE DESASTRES PREVISIBLES TECNICAMENTE e IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN POPULAR POR INEXISTENCIA DE AMENAZA O VULNERACIÓN AL DERECHO COLECTIVO DE LA SALUBRIDAD PÚBLICA".
SEGUNDO: AMPARAR los derechos colectivos de los consumidores y usuarios y acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, de los habitantes de las veredas el Rosario, Guasimal, Cátiva, Peña Negra, Catalamonte, Escalante, Honda y Santa Bárbara del MUNICIPIO DE TENA, Cundinamarca, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: ORDENAR al GERENTE GENERAL de la Empresa de Servicios Público de energía CODENSA S.A. E.S.E, hoy ENEL CODENSA, doctor LUCIO RUBIO DÍAZ, o a quien haga sus veces para que en el término máximo de los seis (6) meses contados a partir de la notificación de la presente providencia realice las adecuaciones en las redes de energía eléctrica domiciliaria, así como el cambio de postes y transformadores que se encuentren en mal estado en las veredas el Rosario, Guasimal, Cátiva, Peña Negra, Catalamonte, Escalante, Honda y Santa Bárbara del Municipio de Tena, Cundinamarca, con el fin de que la prestación del servicio público de energía eléctrica domiciliaria sea de manera eficiente y oportuna.
CUARTO: Sin condena en costas.
QUINTO: CONFÓRMESE para la verificación del cumplimiento de la sentencia, Comité integrado por las partes, comprendiendo dentro de estas, el Defensor del Pueblo y el Personero Municipal de Tena, quien le presidirá y deberá rendir informe a este Despacho mensual, detallando el avance en la ejecución de las medidas ordenadas. (…)” Las anteriores determinaciones se basaron en las siguientes consideraciones: Que en tesis del accionante, los hechos presentados lesionaron los derechos colectivos consagrados en los literales h),j),l) de artículo 4º de la Ley 472 de 1998 consistentes en el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, el EXPEDIENTE: 25307333300120140061801 MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS DEMANDANTE: PERSONERÍA MUNICIPAL DE TENA-CUNDINAMARCA DEMANDADO CODENSA S.A. E.S.P. ASUNTO: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 4 acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y los derechos de los consumidores y usuarios.
El problema jurídico abordado por la juez de primera instancia consistió en determinar si CODENSA S.A. E.S.P. había vulnerado los derechos colectivos de i) acceso a los servicios públicos y a que su prestación a eficiente y oportuna, y ii) los derechos de los consumidores y usuarios, con ocasión de la no realización de adecuaciones en las redes de energía eléctrica, cambio de postes y transformadores que se encuentren en mal estado en las veredas el Rosario, Guasimal, Cátiva, Peña Negra, Catalamonte, Escalante, Honda y Santa Bárbara del Municipio de Tena, Cundinamarca.
Que en audiencia de pacto de cumplimiento, el Despacho asumió como pretensión la siguiente: “Realizar la adecuación de las redes de energía eléctrica, cambio de los postes y transformadores que encuentren en mal estado en las veredas el Rosario, Guasimal, Cativa, Peña Negra, Catalamonte, Escalante, Honda y Santa Bárbara del municipio de Tena-Cundinamarca”.
Posterior a realizar el estudio individual de las excepciones presentadas por la entidad demandada, el Despacho afirmó que si bien no desconoce las múltiples labores desplegadas por CODENSA S.A. E.S.P. en aras de mejorar la infraestructura de energía eléctrica en algunas veredas del municipio de Tena, para así garantizar la prestación oportuna y eficiente de dicho servicio público, sin embargo, tal situación no es suficiente para que pueda predicarse la inexistencia de la vulneración de los derechos colectivos señalados por el actor, razones por las cuales debe accederse a la pretensión. Más aún cuando la Ley 142 de 1994 ha determinado en su artículo 136 que la prestación continua de un servicio de buena calidad es la obligación principal de la empresa en el contrato de servicios públicos y que el incumplimiento de la empresa en la prestación continua del servicio se denomina falla en la prestación del servicio, Por lo que la juez de primera instancia al encontrar probado la no continuidad de la prestación del servicio público domiciliario de energía eléctrica en las veredas el EXPEDIENTE: 25307333300120140061801 MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS DEMANDANTE: PERSONERÍA MUNICIPAL DE TENA-CUNDINAMARCA DEMANDADO CODENSA S.A. E.S.P. ASUNTO: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 5 Rosario, Guasimal, Cátiva, Peña Negra, Catalamonte, Escalante, Honda y Santa Bárbara del municipio de Tena, y como quiera que tal interrupción genera la afectación o vulneración de un derecho fundamental, pues con éste además, se garantiza la satisfacción de las necesidades esenciales de las personas, accedió a la protección del derecho colectivo referenciado.
1.4. RECURSO DE APELACIÓN El apoderado de CODENSA S.A. E.S.P., sustentó el recurso de apelación en los siguientes términos: Consideró que, respecto de la excepción de falta de agotamiento del requisito de procedibilidad, sostuvo el juez de primera instancia que las peticiones elevadas por los usuarios afectados por la deficiente calidad del servicio, fueron acogidos por el juez como constitución de renuencia, decisión que fue notificada a las partes en estrados sin que frente a la misma se emitiera pronunciamiento alguno. Además, el juez consideró que notificado el auto admisorio de la demanda, no fue objeto de recurso de ninguna naturaleza y por lo mismo, dicha excepción no podía prosperar.
No obstante lo anterior, la entidad demandada considera que existe un indebido agotamiento del requisito de procedibilidad por parte del accionante y agrega que este requisito de procedibilidad tiene la finalidad de evitar desgastes innecesarios del aparato jurisdiccional, otorgándole a los potenciales accionados la oportunidad de conocer previamente la trascendencia de sus acciones u omisiones de cara a los derechos colectivos, brindándoles una sede de auto tutela que contribuye a evitar la congestión judicial de los despachos.
Que si bien es cierto existe una multiplicidad de peticiones dirigidas por diferentes usuarios del servicio, unos reclamando intervención de la infraestructura, otros solicitando compensaciones económicas y otros simplemente advirtiendo fallas en la prestación del servicio de energía, presentadas dentro del marco de la relación contractual derivada del Contrato de Condiciones Uniformes suscrito para la EXPEDIENTE: 25307333300120140061801 MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS DEMANDANTE: PERSONERÍA MUNICIPAL DE TENA-CUNDINAMARCA DEMANDADO CODENSA S.A. E.S.P. ASUNTO: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 6 comercialización del servicio de energía y bajo las previsiones de la Ley 142 de 1994, ninguna de las peticiones se perfila a constituir a CODENSA S.A. ESP en renuencia frente al amparo de los derechos colectivos, puesto que cada una de las peticiones versan sobre inmuebles y usuarios diferentes, con una problemática particular, mas no colectiva.
Mucho menos, están encaminadas a procurar el amparo a los derechos colectivos invocados en la demanda, sino se itera, a obtener una solución a casos estrictamente puntuales y no a buscar el amparo de un derecho colectivo. Que es un hecho cierto que no existe una sola petición del señor Personero Municipal dirigida a CODENSA S.A ESP, en donde ponga de presente la situación que pormenorizadamente expuso en su demanda y por lo mismo, se pregonó desde el inicio mismo de estas diligencias, el indebido agotamiento del requisito de procedibilidad, puesto que tan solo se valió de las múltiples y disímiles peticiones elevadas por los usuarios del servicio, para acreditar el cumplimiento de esta carga procesal que tal y como lo establece el artículo 144 y la jurisprudencia del Consejo de Estado citada en precedencia, le corresponde inequívocamente a quien pretenda accionar para el amparo de los derechos de naturaleza colectiva, por lo que es claro que ante su ausencia, la juez de instancia ni siquiera ha debido avocar conocimiento de las diligencias.
Se advierte igualmente por parte de la juez, que notificada la providencia admisoria del trámite, no fue interpuesto el correspondiente recurso de reposición, para rebatir esta concreta situación, pero es también cierto que a partir de las previsiones de la Ley 472 del año 1998, los defectos formales son alegados a través de los medios exceptivos regulados por el artículo 23 del referido cuerpo normativo y en donde no se encuentran los defectos formales de la demanda, como acontece en la jurisdicción ordinaria.
Manifestó que no comparte la posición de primera instancia que dicho defecto debiera haber sido alegado a través de recurso de reposición en contra del auto admisorio de la demanda teniendo en cuenta la regulación especial de la Ley 472 de 1998. EXPEDIENTE: 25307333300120140061801 MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS DEMANDANTE: PERSONERÍA MUNICIPAL DE TENA-CUNDINAMARCA DEMANDADO CODENSA S.A. E.S.P. ASUNTO: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 7 Adicional a este argumento, consideró que los hechos enlistados en la acción popular se perfilan como reclamaciones de situaciones particulares de cada uno de los usuarios cuya situación particular fue expuesta y que dio lugar a la incorporación del informe técnico sustento de la defensa donde demostró al despacho la intervención puntual de la problemática reportada por cada uno de los afectados.
Que la acción popular promovida por el señor Personero de Tena, lejos de perseguir el amparo de un derecho de naturaleza colectiva, lo que buscó desde el principio, fue la intervención de unos casos puntuales como se desprende de una lectura desprevenida de la demanda, y si bien es cierto respecto del sector conocido como La Gran Vía hace referencia a unas afectaciones generales, las mismas lejos de 0mencontrarse acreditadas, no pasan de ser afirmaciones del accionante y de testigos que claramente tienen un interés en el resultado del proceso, circunstancia que mengua razonablemente los considerandos de la sentencia. Que el derecho colectivo ha sido entendido por la jurisprudencia constitucional como un derecho de contenido impersonal y abstracto y la interpretación de la demanda, lejos de acreditar tales supuestos, muestran cómo se advirtió, circunstancias puntuales que afectaron a predios y usuarios concretos, no a una comunidad considerada en forma abstracta.
Que el derecho que se reclama a través de una acción popular reviste unas condiciones de abstracción e impersonalidad que hacen que por las mismas no sea susceptible de apropiación. Desde otra perspectiva, debe tenerse en cuenta que aunque se advierta una afectación o amenaza a una pluralidad de personas, no por esta condición se torna el derecho como colectivo, pues la misma jurisprudencia ha distinguido la colectividad para lo tocante a las acciones populares entendida como una comunidad indeterminada de personas, y la comunidad que aunque plural resulta identificable y por ende susceptible de apropiar la titularidad del derecho reclamado.
Para el caso concreto, retornemos entonces a la demanda introductoria. En la misma, se puntualizan una a una lo que el accionante identifica como deficiencias en la EXPEDIENTE: 25307333300120140061801 MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS DEMANDANTE: PERSONERÍA MUNICIPAL DE TENA-CUNDINAMARCA DEMANDADO CODENSA S.A. E.S.P. ASUNTO: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 8 prestación del servicio, nombrando predios y los propietarios u ocupantes de los mismos y en algunos hechos nombrando en forma general a la comunidad del Municipio de Tena.
Consideró además que es improcedente el amparo decretado por la juez de primera instancia, que la razón primordial del despacho para acceder al amparo reclamado, lejos de obedecer a criterios técnicos derivados del dictamen pericial que fue acogido como prueba dentro del proceso, es el nivel de inconformidad manifestado por los testigos - con claro interés en las resultas del proceso- respecto de la prestación del servicio de energía eléctrica en el Municipio de Tena, en cuyas opiniones por demás, sustenta su afirmación en torno al "mal estado" de los postes de madera ubicados en las veredas que habitan.
Que, aunque el perito Gilberto Cuervo León efectuó una exposición detallada de los componentes de la infraestructura de distribución de energía, y particularmente fue interrogado frente a la vida útil de la postería en madera, emitió una opinión técnica que fue sustentada en la diligencia respectiva y que enerva cualquier otra consideración sobre un punto especializado como lo es el asociado a las redes de distribución de la energía. En el punto concreto, paradójicamente la opinión de los testigos sobre el estado de la infraestructura se privilegió frente a la del profesional especializado en la materia, contraviniendo las reglas esenciales de la prueba pericial.
Concluyó con lo anterior que la motivación del fallo más allá de atender aspectos técnicos, atiende al grado de inconformidad de los declarantes sin aducir un solo argumento técnico-jurídico que desvirtúe las apreciaciones y conclusiones del perito. Solicitó revocar el fallo proferido en primera instancia, y en su lugar, declarar improcedente el amparo solicitado por el accionante.
EXPEDIENTE: 25307333300120140061801 MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS DEMANDANTE: PERSONERÍA MUNICIPAL DE TENA-CUNDINAMARCA DEMANDADO CODENSA S.A. E.S.P. ASUNTO: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 9
1.5. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA. Mediante Auto del 27 de octubre de 2021, el Despacho Sustanciador corrió traslado a las partes por el término de 5 días para que presentaran alegatos de conclusión. 1.5.1. CODENSA S.A. E.S.P. El apoderado de la parte demandada reiteró en su escrito, los argumentos elevados en el recurso de apelación interpuesto. 1.5.2 CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO.
El señor agente del Ministerio Público adscrito al Despacho del Magistrado Ponente presentó concepto y elevó las siguientes consideraciones: Que conforme con el marco jurídico y jurisprudencial invocado y realizado el cotejo con los elementos probatorios allegados al proceso, se encuentra que las razones aducidas por el recurrente no tienen la vocación de prosperar pues por un lado se encuentra probado el cumplimiento de los requisitos señalados en el ordenamiento jurídico para la procedibilidad de la acción y de otro lado, el desconocimiento de los derechos colectivos cuya protección determina la sentencia que se impugna.
Concluyó afirmando que el referido recurso de alzada no está llamado a prosperar. 2. CONSIDERACIONES 2.1. COMPETENCIA. Le corresponde a la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, conocer privativamente de la segunda instancia de las acciones populares que se tramitan ante los Juzgados Administrativos, en los términos de los artículos 153 y 155 (modificado por el artículo 30 de la Ley 2080 de 2021) de la ley 1437 de 20112. 2Artículo 153.
Competencia de los tribunales administrativos en segunda instancia. Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces EXPEDIENTE: 25307333300120140061801 MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS DEMANDANTE: PERSONERÍA MUNICIPAL DE TENA-CUNDINAMARCA DEMANDADO CODENSA S.A. E.S.P. ASUNTO: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 10
2.2. PROBLEMA JURÍDICO Le corresponde a la Sala determinar si de acuerdo a la normatividad pertinente, a los hechos descritos en la demanda, a los argumentos de inconformidad consignados en el recurso de apelación así como en los alegatos, se debe o no confirmar el fallo proferido por el Juzgado 1º Administrativo del Circuito Judicial de Girardot- Cundinamarca.
2.3. LAS ACCIONES POPULARES De conformidad con la Constitución Política y la Ley 472 de 1998, las acciones populares tienen como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados, exista peligro, agravio o daño contingente, por la acción o la omisión de las autoridades públicas o de los particulares que actúen en desarrollo de funciones administrativas.
Se caracterizan por poseer un carácter altruista pues mediante su ejercicio se busca que la comunidad afectada pueda disponer de un mecanismo jurídico para la rápida y sencilla protección de los referidos derechos, cuya amenaza o vulneración, así como la existencia del peligro, agravio o daño contingente, deben probarse necesariamente para la procedencia del amparo.
2.4. DERECHOS COLECTIVOS SEÑALADOS EN LA DEMANDA COMO VULNERADOS – MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL Los derechos señalados como vulnerados en la presente acción popular fueron los siguientes: - el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna: administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda.
Artículo 155. Competencia de los jueces administrativos en primera instancia. Los jueces administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos 10. De los relativos a la protección de derechos e intereses colectivos, reparación de daños causados a un grupo y de cumplimiento, contra las autoridades de los niveles departamental, distrital, municipal o local o las personas privadas que dentro de esos mismos ámbitos desempeñen funciones administrativas.
EXPEDIENTE: 25307333300120140061801 MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS DEMANDANTE: PERSONERÍA MUNICIPAL DE TENA-CUNDINAMARCA DEMANDADO CODENSA S.A. E.S.P. ASUNTO: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 11 - el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; - el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.
No obstante, en esta decisión solo se estudiará el primer derecho referente al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna teniendo en cuenta las consideraciones efectuadas en la sentencia de primera instancia en donde se consideró que los otros dos derechos no aplicaban para los hechos relatados, situación que no fue discutida por el actor popular.
El derecho a acceder a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, se encuentra establecido en el numeral j) del citado artículo 4 de la Ley 472 de 1998: “j) El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna (…)” La Constitución Política en su artículo 2º, establece que uno de los fines esenciales del Estado es servir a la comunidad y promover la prosperidad general.
Para el cumplimiento de estos fines, existen los servicios públicos. La misma Carta Política en los artículos 365 al 370 contiene el régimen de los servicios públicos y su relación con la finalidad social del Estado, y en donde se establece el deber de estado de prestarlos en debida forma. No obstante, en relación con esta obligación, la jurisprudencia constitucional ha considerado que cuando “los servicios públicos domiciliarios son prestados indirectamente por particulares, entre los que se encuentran las empresas, su obligación principal en el contrato de servicios públicos, es la prestación continua de un servicio de buena calidad”3 Al respecto, el Consejo de Estado4 ha señalado: “Así las cosas, se concluye que, a través de la adecuada prestación de los servicios públicos, el Estado puede alcanzar las metas sociales propias del Estado Social de Derecho.
No obstante, si mediante la 3 Corte Constitucional, Sentencia T-197/14 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 31 de julio de 2018, M.P. Roberto Serrato. EXPEDIENTE: 25307333300120140061801 MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS DEMANDANTE: PERSONERÍA MUNICIPAL DE TENA-CUNDINAMARCA DEMANDADO CODENSA S.A. E.S.P. ASUNTO: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 12 prestación de los servicios públicos se afectan los derechos de las personas, como puede ser el caso de la salud, la salubridad pública y la dignidad humana, entonces quienes se consideren lesionados, podrán hacer uso de las acciones constitucionales y legales pertinentes para exigir el acatamiento de las responsabilidades que la Carta le ha asignado al Estado; dentro de esas acciones debe resaltarse la acción popular.” (Negrilla propia) Es así como, la Ley 142 de 1994 consigna las personas naturales y jurídicas responsables por la prestación eficiente de los mencionados servicios, régimen que le es aplicable en este caso, a la entidad demandada.
3. CASO CONCRETO Esta Sala de Decisión abordará los argumentos de los recursos de manera separada 1º. Sobre la reclamación judicial previa en la Acción Popular El artículo 144 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de la siguiente manera: “ARTÍCULO 144. PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS Cualquier persona puede demandar la protección de los derechos e intereses colectivos para lo cual podrá pedir que se adopten las medidas necesarias con el fin de evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los mismos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.
Cuando la vulneración de los derechos e intereses colectivos provenga de la actividad de una entidad pública, podrá demandarse su protección, inclusive cuando la conducta vulnerante sea un acto administrativo o un contrato, sin que en uno u otro evento, pueda el juez anular el acto o el contrato, sin perjuicio de que pueda adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos.
Antes de presentar la demanda para la protección de los derechos e intereses colectivos, el demandante debe solicitar a la autoridad o al particular en ejercicio de funciones administrativas que adopte las medidas necesarias de protección del derecho o interés colectivo amenazado o violado. Si la autoridad no atiende dicha reclamación dentro de los quince (15) EXPEDIENTE: 25307333300120140061801 MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS DEMANDANTE: PERSONERÍA MUNICIPAL DE TENA-CUNDINAMARCA DEMANDADO CODENSA S.A. E.S.P. ASUNTO: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 13 días siguientes a la presentación de la solicitud o se niega a ello, podrá acudirse ante el juez.
Excepcionalmente, se podrá prescindir de este requisito, cuando exista inminente peligro de ocurrir un perjuicio irremediable en contra de los derechos e intereses colectivos, situación que deberá sustentarse en la demanda.” La oportunidad procesal para verificar la existencia del agotamiento del requisito de procedibilidad no es preclusiva, toda vez que existen diferentes momentos procesales para hacerlo, sin que por ello, se entienda que el trámite del proceso hasta la expedición de sentencia, sea capaz de sanear el proceso.
Efectivamente, la primera oportunidad es el estudio de admisión de la demanda. Significa entonces que el juez al realizar el estudio de admisión bien puede solicitar la acreditación de la prueba de reclamación judicial previa, al actor. De no hacerlo, daría lugar al rechazo de la demanda. Admitida la demanda, el demandado bien puede protestar, impugnando la decisión, para que se inadmita y se requiera la prueba de la reclamación judicial previa.
Inadmitida la demanda si que sea saneada, se rechaza, como se anuncia en el párrafo anterior. Así mismo, el demandado bien puede protestar el hecho en la contestación de la demanda, o en los alegatos de conclusión, y ser resuelta la petición en la sentencia. Lo propio puede acontecer con el recurso de apelación y aún en el recurso extraordinario de revisión, en cuyo caso será en una sentencia, la oportunidad para resolver el tema.
Pero, se reitera que dichas oportunidades no son preclusivas, pues es deber del juez, al momento de proferir sentencia, determinar, aún de oficio, si se ha agotado en debida forma el requisito de procedibilidad de reclamación previa, para resolver de fondo la controversia, pues, no obstante que la ley prohíbe realizar pronunciamientos inhibitorios en la acción popular, es lo cierto que, si al proferir sentencia que probado que no se EXPEDIENTE: 25307333300120140061801 MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS DEMANDANTE: PERSONERÍA MUNICIPAL DE TENA-CUNDINAMARCA DEMANDADO CODENSA S.A. E.S.P. ASUNTO: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 14 hizo la reclamación judicial previa, llegaríamos a la conclusión que debe negarse la acción popular.
Así las cosas, resulta procedente, hoy, determinar si en el caso sometido a examen, se encuentra acreditada la reclamación judicial previa para la presentación de la acción popular, con las siguientes precisiones: 1º. Debe existir coincidencia entre el peticionario reclamante y el actor popular. La respuesta es que no. La ley no lo prevee.
La reclamación puede hacerla una persona y demandar otra, pues ninguno de los dos es titular de los derechos e intereses colectivos. La reclamación judicial previa en la acción popular, fue establecida por el legislador como la oportunidad que tiene la administración para resolver la situación de vulneración o amenaza que se demandan. 2º.
Debe existir coincidencia fáctica entre la reclamación y la demanda. La respuesta es positiva. La reclamación debe referirse a hechos que contengan claridad en el lugar y fecha de ocurrencia de los mismos, para que la autoridad tenga la capacidad de pronunciarse o ejecutar las medidas necesarias para conjurar la vulneración o amenaza de los derechos colectivos. 3º.
Debe existir coincidencia frente a los derechos colectivos invocados en la petición y los reclamados en la demanda o los declarados judicialmente. No. Es al juez, a partir de lo probado en el proceso, declarar la violación o amenaza de los derechos colectivos e identificar además, a la autoridad que tiene la competencia para disponer las medidas de su protección. En el caso sometido a examen se discute por el recurrente que el Personero Municipal no hizo reclamación judicial previa.
Que si bien es cierto obran múltiples peticiones en la actuación de diversos usuarios en donde comunicaron a la demandada una serie de inconformidades asociadas a la infraestructura eléctrica y manifestando sus quejas EXPEDIENTE: 25307333300120140061801 MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS DEMANDANTE: PERSONERÍA MUNICIPAL DE TENA-CUNDINAMARCA DEMANDADO CODENSA S.A. E.S.P. ASUNTO: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 15 frente a la prestación del servicio, dichas peticiones no tienen la entidad suficiente de agotar el mencionado requisito de procedibilidad y que si se da por satisfecho con estas peticiones, debieron haber sido los mismos usuarios quienes interpusieran la acción y no el Personero que nunca elevó ninguna petición a la demandada refiriéndole los hechos que motivaron la posterior acción popular, que además estas peticiones no se encaminan a la protección de un interés colectivo al ser peticiones individuales.
Finalizó afirmando que la representación de la entidad acudió en forma oportuna a formular los reparos de carácter formal en contra del auto admisorio de la demanda a través de los medios procesales conducentes y pertinentes previstos en el ordenamiento y los cuales deben ser resueltos en la sentencia. Sobre este punto, la juez de primera instancia se pronunció en la sentencia de la siguiente forma: “el Despacho advierte que la misma fue desestimada en la audiencia de pacto de cumplimiento, como quiera que los varios petitorios que se formularon ante CODENSA S.A. E.S.P. por los usuarios del servicio de energía eléctrica, se acogieron por parte del Despacho como constitución de renuencia, decisión frente a la cual las partes no efectuaron pronunciamiento en contrario pese a que fue notificada en estrados.
Robustece lo anterior el hecho de que el auto admisorio no fue objeto de recurso de reposición en la oportunidad procesal; por lo que presente excepción no está llamada a prosperar” La Sala confirma la decisión del juzgado. Para resolver este argumento debe iniciar señalándose que en efecto, le asiste razón a la juez de primera instancia cuando afirmó que las diversas solicitudes formuladas por los usuarios del servicio, constituyen reclamación judicial previa, en donde el Personero Municipal es representante de la comunidad, donde el agente del Ministerio Público en el citado municipio, se constituye como el garante y protector de los derechos de los habitantes que acuden a buscar su asesoría y orientación cuando encuentran vulnerados sus derechos, más aún si se tiene en cuenta que los usuarios afectados hacen parte de algunas veredas del municipio, lo que podría llevarnos a suponer que desconocen sobre los procedimientos que tienen a su disposición para proteger sus derechos y acuden a la figura del Personero Municipal a buscar un respaldo en su actuar.
EXPEDIENTE: 25307333300120140061801 MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS DEMANDANTE: PERSONERÍA MUNICIPAL DE TENA-CUNDINAMARCA DEMANDADO CODENSA S.A. E.S.P. ASUNTO: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 16 No puede pasarse por alto que la acción popular tiene un rango constitucional que la reviste de una importancia especial en nuestro ordenamiento y mal podría pensarse que si el Personero en calidad de actor popular, no presentó el requerimiento a CODENSA S.A. E.S.P., se encontraba en imposibilidad de presentar la acción popular que nos convoca, ya que, dicho agente del Ministerio Público actúo en representación de los usuarios y su labor se centró en recopilar las múltiples quejas de los usuarios, que además la demandada no desconoce y presentar la acción en nombre de ellos que si bien es cierto eran peticiones individuales, el núcleo de las mismas iba dirigido a solicitar a CODENSA S.A E.S.P cesar la afectación de los derechos que como usuarios tenían y que además de afectarlos de manera particular, también afectaba a todos los habitantes y transeúntes de las zonas en donde por ejemplo se puso en conocimiento del mal estado de los postes de la luz, existiendo entonces un interés colectivo del cual se pretendía su protección. 2º.
Sobre la prosperidad del medio de control, por encontrarse probada la afectación de derechos colectivos En cuanto al aspecto de fondo, la Sala confirma la sentencia de primera instancia, pues no es de recibo el argumento de la demandada que considera que en el presente caso no existen derechos colectivos vulnerados sino situaciones particulares y concretas.
Si bien es cierto son un número de usuarios los que relatan la afectación no puede pasarse por alto que los mismos son habitantes de algunas veredas y que la afectación particular que ellos relatan, se ha extendido a toda la comunidad en la prestación del servicio público de energía, y en donde también se relató que los postes de la luz de las veredas presentaban fallas igualmente.
Por lo anterior, si bien es cierto los usuarios podían haber reclamado de manera individual, lo anterior no excluye el ejercicio de la acción popular, en donde el Consejo de Estado ha señalado que una de sus características es que se trata de una acción EXPEDIENTE: 25307333300120140061801 MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS DEMANDANTE: PERSONERÍA MUNICIPAL DE TENA-CUNDINAMARCA DEMANDADO CODENSA S.A. E.S.P. ASUNTO: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 17 principal y en consecuencia autónoma, lo cual implica que no depende de la inexistencia de otras acciones para solicitar la protección del derecho o interés invocado.5 Es decir, que procede así se dispongan de otras acciones para cuestionar el derecho o interés colectivo, que en el caso particular tiene que ver con la prestación del servicio público de energía. Como último argumento, el demandado consideró que el amparo concedido por la juez de instancia es improcedente ya que no se analizaron en su totalidad las pruebas recaudadas en el proceso.
Al respecto, dentro de la sentencia de primera instancia, la juez recopiló todas las actuaciones efectuadas por CODENSA S.A. E.S.P., y no desconoció que se venían adelantando algunas mejoras en la prestación del servicio pero que las mismas no habían solucionado en su totalidad los problemas manifestados en la acción popular. El demandado manifestó que el dictamen pericial no fue tenido en cuenta al momento de fallar, posición que no se comparte al haberse establecido en el fallo, que se acogió el dictamen pericial rendido por el auxiliar de la justicia Gilberto Cuervo; no obstante, los testimonios rendidos por los usuarios con miras a establecer si los problemas en la prestación del servicio público ya habían sido resueltos de manera definitiva, y en donde dichos testimonios de las personas que residen en las zonas cuestionadas, son los afectados de manera directa, resultan relevantes y oportunos para establecer si la afectación continuaba.
No resulta entonces improcedente el amparo realizado por la juez, ya que, ordenó las adecuaciones en las redes de energía y el cambio de los postes de energía y transformadores que se encuentren en mal estado, dicha valoración debe ser realizada por la empresa para determinar las acciones a realizar en cumplimiento de la orden judicial proferida. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 13 de febrero de 2018, M.P. William Hernández Gómez EXPEDIENTE: 25307333300120140061801 MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS DEMANDANTE: PERSONERÍA MUNICIPAL DE TENA-CUNDINAMARCA DEMANDADO CODENSA S.A. E.S.P. ASUNTO: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 18 CONCLUSIÓN: Es así como, esta Sala confirmará la decisión de primera instancia que resolvió amparar los derechos colectivos de los consumidores y usuarios de acceder a los servicios públicos en su comunidad de manera eficiente y oportuna.
4. CONDENA EN COSTAS EN ACCIONES POPULARES: Por no darse los supuestos previstos en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, no se condenará en costas en segunda instancia. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA SUBSECCIÓN “A”, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia del veintiséis 26 de noviembre de 2019, proferida por el Juzgado 1º Administrativo del Circuito de Girardot-Cundinamarca.
SEGUNDO: REMÍTASE copia de esta sentencia al Registro Público centralizado de acciones populares y de grupo de la Defensoría del Pueblo.
TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia.
CUARTO: MANTÉNGASE el expediente en la Secretaría por el término de ocho (8) días contados a partir de la notificación de la sentencia para los efectos previstos en el artículo 272 de la Ley 1437 de 2011, cumplido lo anterior, y en el evento de que las partes no hagan uso de la solicitud de la eventual revisión de la sentencia, en firme esta providencia devuélvase el expediente al Juzgado de origen.
EXPEDIENTE: 25307333300120140061801 MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS DEMANDANTE: PERSONERÍA MUNICIPAL DE TENA-CUNDINAMARCA DEMANDADO CODENSA S.A. E.S.P. ASUNTO: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 19
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Discutido y aprobado en sesión de la fecha según acta No. Firmado Electrónicamente FELIPE ALIRIO SOLARTE MAYA Magistrado Firmado Electrónicamente CLAUDIA ELÍZABETH LOZZI MORENO Magistrada Firmado Electrónicamente LUIS MANUEL LASSO LOZANO Magistrado La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI por la magistrada Claudia Elizabeth Lozzi Moreno, el magistrado Luis Manuel Lasso Lozano y el magistrado Felipe Alirio Solarte Maya.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la Ley 1437 de 2011