SIGCMA-SGC Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Magistrada Ponente: CLAUDIA XIMENA ARDILA PÉREZ SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Bucaramanga, doce (12) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE CÉSAR AUGUSTO AYALA HERRERA Identificado con C.C. 91.286.725 silviasantanderlopezquintero@gmail.com DEMANDADOS NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN-FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO notificacionesjudiciales@mineducacion.gov.co MUNICIPIO DE BUCARAMANGA notificacionesjudiciales@bucaramanga.gov.co contacnenos@bucaramanga.gov.co MINISTERIO PÚBLICO XIRYS MARÍA MORA ALVARADO xmora@procuraduria.gov.co RADICADO Y LINK DE EXPEDIENTE 680013333003-2022-00167-01 TEMA Sanción moratoria por pago tardío de cesantías Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto oportunamente1 por la parte demandada2 contra la sentencia proferida el 23 de mayo de 2023 por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga3, que concedió las pretensiones.
I.
ANTECEDENTES A. La demanda4 1El recurso de apelación fue interpuesto por el señor CÉSAR AUGUSTO AYALA HERRERA a través de apoderado el 1 de junio de 2023. Expediente digital cargado a SAMAI. Índice 00003 Expediente Digital. 1_ED_LINKEXPEDIENTEENVI(.PDF)NroActua3. Ir a pág 2 de 3. Índice 00026 APELA SENTENCIA: YONAY LÓPEZ Q. Descripción del documento: 40_:40_680013333003202200167001RECEPCIONMEMOR20230602083742(.pdf).pdfNroActua26 2 Expediente digital cargado a SAMAI.
Índice 00003 Expediente Digital. 1_ED_LINKEXPEDIENTEENVI(.PDF)NroActua3. Ir a pág 2 de 3. Índice 00026 APELA SENTENCIA: YONAY LÓPEZ Q. Descripción del documento: 41_APELACION68001333300(.PDF)NroActua26 3 Expediente digital cargado a SAMAI. Índice 00003 Expediente Digital. 1_ED_LINKEXPEDIENTEENVI(.PDF)NroActua3. Ir a pág 2 de 3. Índice 00024 Sentencia de Primera Instancia. Descripción del documento: 38_SENTENCIADEPRIMERAINSTANCIA(.PDF)NroActua24 4 Expediente digital cargado a SAMAI.
Índice 00003 Expediente Digital. 1_ED_LINKEXPEDIENTEENVI(.PDF)NroActua3. Ir a pág 1 de 3. Índice 00002 DEMANDA. Descripción del documento: 2_EXPEDIENTEDIGITAL_CESARAUGUSTOAYALA(.PDF)NroActua2 RADICADO: 680013333003-2022-00167-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD CON RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: CÉSAR AUGUSTO AYALA HERRERA DEMANDADO: NACIÓN-MINISTERIO DE EDUCACIÓN-FOMAG 2 1.
Pretensiones La parte demandante solicita que se declare la nulidad del acto ficto originado con la petición radicada el 30 de agosto de 20215, que le negó el reconocimiento de la sanción por mora prevista en la Ley 1071 de 2006, equivalente a un día de salario por cada día de retardo. Como restablecimiento del derecho solicita condenar a la Nación- Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio «FOMAG» y al Municipio de Bucaramanga – Secretaría de Educación a reconocer y pagar la mencionada sanción moratoria.
Igualmente, pretende que se cumpla el artículo 192 del C.P.A.C.A; además de condenarla en costas en los términos del artículo 188 ídem. 2. Hechos El demandante manifiesta que es docente oficial y que el 2 de noviembre de 2020 solicitó el reconocimiento y pago de sus cesantías, que le fueron reconocidas mediante la Resolución número 1596 del 9 de julio de 2021 y pagadas el 24 de septiembre de 2021, con 231 días de mora.
Afirma que el 30 de agosto de 2021 le pidió a la entidad que le reconociera y pagara la sanción moratoria, pero al guardar silencio ésta resolvió negativamente sus pretensiones. 3. Normas Violadas y Concepto de Violación Como tales se registran en la demanda: Ley 91 de 1989 art. 5 y 15; Ley 244 de 1995 artículos 1 y 2; Ley 1071 del 2006 Arts. 4 y 5.
Resalta que la Ley 244 de 1995 y la Ley 1071 de 2006 regulan el término perentorio para el reconocimiento de las cesantías parciales y definitivas de los servidores públicos, concediendo los 15 días hábiles siguientes a la radicación de la solicitud para su reconocimiento y 45 días hábiles, después de expedido el respectivo acto administrativo, para su pago al servidor.
Manifiesta que el reconocimiento y pago de las cesantías no debe superar los 65 días hábiles después de haber radicado la solicitud, sin embargo, el FOMAG las cancela por fuera de los términos establecidos en la ley, lo que genera una sanción para la entidad equivalente a 1 día de salario del docente, con posterioridad a los 65 días hábiles después de haber radicado la solicitud, hasta cuando se efectúe el pago de estas cesantías. 5 Expediente digital cargado a SAMAI.
Índice 00003 Expediente Digital. 1_ED_LINKEXPEDIENTEENVI(.PDF)NroActua3. Ir a pág 1 de 3. Índice 00002 DEMANDA. Descripción del documento: 2_EXPEDIENTEDIGITAL_CESARAUGUSTOAYALA(.PDF)NroActua2. Folio 26. RADICADO: 680013333003-2022-00167-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD CON RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: CÉSAR AUGUSTO AYALA HERRERA DEMANDADO: NACIÓN-MINISTERIO DE EDUCACIÓN-FOMAG 3 B. Contestación 1.
Municipio de Bucaramanga-Secretaría de Educación6: Se opone a las pretensiones de la demanda, menciona que emitió respuesta dentro del término el día 20 de noviembre de 20207 en la cual solicitaban que el accionante completara la documentación. Afirma que a través de la plataforma SAC de la Secretaría de Educación, el 21 de enero el accionante solicitó los extractos de pago de cesantías, a lo que le respondió a través de la misma plataforma el 3 de marzo de 2021.
Relata que no es su competencia emitir los respectivos extractos, sino del FONDO DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO «FOMAG». Señala que, a pesar de su respuesta, el accionante elevó Acción de Tutela el 18 de marzo de 2021 requiriendo los respectivos extractos. Finalmente, Manifiesta que el 8 de abril de 2021 el fallador de Tutela requirió cobijar las mencionadas pretensiones. 2.Nación - Ministerio de Educación-Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio8: Se opuso a las prestaciones.
Dice que el pago debe ser asumido por el ente territorial, según el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, porque la mora se causó posterior al año 2020. C. La sentencia recurrida9 El Juzgado de primera instancia negó las pretensiones de la demanda mediante sentencia del 23 de mayo de 2023, en ella sostiene que de acuerdo al artículo 4º de la Ley 1071 de 2006, el ente territorial cuenta con quince días siguientes a la presentación de la solicitud para expedir el acto administrativo siempre que se reúnan todos los requisitos correspondientes.
De esta manera, señala que el municipio adujo que el solicitante no cumplía con los requisitos, y que no completó la solicitud, por tal hecho según lo estipulado en el artículo 6º de la Ley 962 de 2005 no podía darle trámite y como resultado no se podía contabilizar el término con el que contaba la entidad. Por ello, afirma que el acto administrativo de reconocimiento y pago de las cesantías fue proferido dentro 6 Expediente digital cargado a SAMAI.
Índice 00003 Expediente Digital. 1_ED_LINKEXPEDIENTEENVI(.PDF)NroActua3. Ir a pág 1 de 3. Índice 00011 HUGO PEÑALOSA, CONTESTACIÓN. Descripción del documento: 18_ANEXOS4(.pdf)NroActua11. 7 Expediente digital cargado a SAMAI. Índice 00003 Expediente Digital. 1_ED_LINKEXPEDIENTEENVI(.PDF)NroActua3. Ir a pág 1 de 3. Índice 00011 HUGO PEÑALOSA, CONTESTACIÓN. Descripción del documento: 17_ANEXOS3(.pdf)NroActua 11 8 Expediente digital cargado a SAMAI.
Índice 00003 Expediente Digital. 1_ED_LINKEXPEDIENTEENVI(.PDF)NroActua3. Ir a pág 1 de 3. Índice 00010 JEMG_CONTESTADDA_t_gpgarciafiduprevisora. Descripción del documento: 11_CONTESTACIÓN(.pdf)NroActua10 9 Expediente digital cargado a SAMAI. Índice 00003 Expediente Digital. 1_ED_LINKEXPEDIENTEENVI(.PDF)NroActua3. Ir a pág 2 de 3. Índice 00024 Sentencia de Primera Instancia. Descripción del documento: 38_SENTENCIADEPRIMERAINSTANCIA(.PDF)NroActua24 RADICADO: 680013333003-2022-00167-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD CON RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: CÉSAR AUGUSTO AYALA HERRERA DEMANDADO: NACIÓN-MINISTERIO DE EDUCACIÓN-FOMAG 4 del contexto del trámite de la Acción de Tutela de la entrega de los extractos de las cesantías y no a raíz de la petición formal del pago de las cesantías del 2 de noviembre de 2020.
De esta manera, el término de quince días con los cuales contaba la entidad para expedir el acto administrativo de reconocimiento de las cesantías (Resolución 159610 del 9 de julio de 2021) no se reanudó y por ello no existieron días de mora atribuibles a la entidad. D. La apelación11 Refiere lo establecido en la Ley 1071 de 2006, artículos 4to y 5to, refiriendo que solicitó el reconocimiento y pago de las cesantías el 2 de noviembre de 2020, las cuales fueron reconocidas mediante Resolución No 1596 del 9 de julio de 2021, el pago debía realizarse el 30 de septiembre de 2021, aduce que la fecha de pago se realizó el 8 de febrero de 2022 y no como lo menciona la demandada el 15 de septiembre de 2021.
E. Trámite de segunda instancia Mediante auto del 22 de noviembre de 2023,12, fue admitido el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia, sin que fuera necesario correr traslado a las partes ni al Ministerio Público para alegar, por no haberse practicado ninguna prueba en esta etapa. No se presentaron intervenciones en segunda instancia. II.
CONSIDERACIONES A. Acerca de la Competencia La Sala es competente para proferir esta providencia por tratarse de un recurso de apelación interpuesto contra una sentencia proferida en primera instancia por un Juez Administrativo del Distrito Administrativo de Santander, dentro de un proceso de nulidad con restablecimiento del derecho, tal como lo disponen los artículos 152 a 156 del CPACA. 10 Expediente digital cargado a SAMAI.
Índice 00003 Expediente Digital. 1_ED_LINKEXPEDIENTEENVI(.PDF)NroActua3. Ir a pág 1 de 3. Índice 00002 DEMANDA. Descripción del documento: 2_EXPEDIENTEDIGITAL_CESARAUGUSTOAYALA(.PDF)NroActua2. Folio 20. 11 Expediente digital cargado a SAMAI. Índice 00003 Expediente Digital. 1_ED_LINKEXPEDIENTEENVI(.PDF)NroActua3. Ir a pág 2 de 3. Índice 00026 JAPA—APELA SENTENCIA: YONAY LOPEZ Q. Descripción del documento: 41_APELACION68001333300(.pdf) NroActua 26 12 Expediente digital cargado a SAMAI.
Índice 00005 Auto Admite Recurso de Apelación. Descripción del documento: 3_AUTOADMITERECURSODEAPELACION(.pdf)NroActua5 RADICADO: 680013333003-2022-00167-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD CON RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: CÉSAR AUGUSTO AYALA HERRERA DEMANDADO: NACIÓN-MINISTERIO DE EDUCACIÓN-FOMAG 5 B. Los problemas jurídicos y su resolución Con base en la reseña que antecede, la Sala lo plantea y resuelve así: PJ1.
¿Deben contarse los términos establecidos por ley para el pago de las cesantías teniendo en cuenta requerimientos extemporáneos de la entidad para la complementación o corrección de la solicitud de cesantías parciales? Tesis: Sí. Fundamento jurídico: el cumplimiento de los términos perentorios establecidos en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 busca establecer una limitación al defectuoso funcionamiento de la administración pública, por lo que cuando la entidad no requiere la aclaración o complementación de la solicitud de pago de cesantías dentro del término establecido no puede imputarse su inacción al solicitante, debiéndose contar los términos para el pago de las cesantías desde la presentación de la solicitud.
Ahora bien, para la Sala, aunque la expedición del acto administrativo de reconocimiento a las cesantías extemporáneamente no debe tenerse en cuenta para el conteo de los términos para el pago, se considera su validez, cuando la entidad requiere al solicitante para que complemente o corrija su solicitud, ello debe tenerse en cuenta para el conteo de los términos de la sanción moratoria, pues es obligación de la entidad verificar los documentos necesarios para acceder al pago de las cesantías y la ley no ha establecido como castigo a la realización de los requerimientos por fuera del término de 10 días la configuración de un silencio administrativo positivo; lo que aunado a la mitigación del daño, como deber del solicitante, implica la suspensión del término de sanción por mora por los periodos en que se probó el requerimiento.
PJ2. ¿Le asiste derecho al demandante, en calidad de docente oficial, al reconocimiento y pago de la sanción moratoria prevista en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, por el no pago oportuno de sus cesantías? Tesis: Sí. Fundamento jurídico: analizados los términos que se tuvieron en cuenta para el reconocimiento y pago de las cesantías del demandante, a la luz de los plazos previstos en las referidas leyes, se concluye que hubo una mora objeto de sanción, al excederse los 70 días que se tenían para pagar.
RADICADO: 680013333003-2022-00167-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD CON RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: CÉSAR AUGUSTO AYALA HERRERA DEMANDADO: NACIÓN-MINISTERIO DE EDUCACIÓN-FOMAG 6 PJ3. ¿Le asiste responsabilidad a la entidad territorial en la causación de la sanción por mora en el pago tardío de las cesantías? Tesis: Sí. Fundamento jurídico: la demora se debió a la responsabilidad de la Secretaría de Educación, pues no cumplió con los términos para la expedición del acto administrativo, contenidos en la Ley 1071 de 2006, la condena se hará contra el Municipio de Bucaramanga -Secretaría de Bucaramanga.
PJ4. ¿Procede la indexación de la sanción moratoria en los términos del Art. 187 del CPACA? Tesis: Sí. Fundamento jurídico: Toda condena, sin distinción alguna, debe actualizarse, en el caso de las condenas por sanción por mora esta aplica en el periodo comprendido entre el pago de las cesantías hasta la fecha de ejecutoria de esta sentencia, con el fin de corregir el efecto inflacionario de la moneda, conforme lo prescribe el Art. 187 del CPACA.
B. Marco jurídico. 1. La procedencia del reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías. Los docentes afiliados al FOMAG tienen derecho a percibir la por mora en el pago de las cesantías, de acuerdo con la jurisprudencia del H. Consejo de Estado13 y la H. Corte Constitucional.14 Dicha sanción está prevista en la Ley 244 de 1995 por medio de la cual se fijan términos para el pago oportuno de cesantías para los servidores públicos, subrogada en algunos artículos por la Ley 1071 de 2006, consagra la sanción moratoria con el propósito de «proteger el derecho de los servidores públicos que se retiran del servicio a percibir oportunamente la liquidación definitiva de sus cesantías», o como ocurre en este caso el derecho que tiene a pedir las cesantías parciales para educación o vivienda.
Dicha sanción busca que la Administración expida las resoluciones en forma oportuna y expedita para evitar corrupción, favorecimientos indebidos y perjuicios a los trabajadores15. 13 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Sentencia SUJ-012-S2 del 18 de julio de 2018 sanción moratoria por pago tardío de las cesantías – aplicación de la Ley 1071 de 2006 a los docentes del sector oficial. 14 Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia SU 336/17. 15Consejo de Estado Sección Segunda Subsección B. C.P. Gerardo Arenas Monsalve. Exp. 66001-23-33-000-2013-00189-01 1498-2014. Providencia de fecha 14 de diciembre de 2015. RADICADO: 680013333003-2022-00167-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD CON RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: CÉSAR AUGUSTO AYALA HERRERA DEMANDADO: NACIÓN-MINISTERIO DE EDUCACIÓN-FOMAG 7 De acuerdo con los arts. 1º y 2º de la referida Ley 244 de 1995, subrogados por los artículos 4° y 5º de la Ley 1071 de 2006, respectivamente, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, la respectiva resolución de reconocimiento.
En caso de que la solicitud esté incompleta, deberá informársele al peticionario para que la subsane, contándose en este caso luego de la subsanación el término para expedir el acto de reconocimiento. A su vez, tendrá como plazo máximo cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la fecha en que cobre firmeza el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías, para cancelarlas.
En caso de mora, la entidad obligada debe reconocer y pagar al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las cesantías. Ahora bien, según sentencia de unificación del Consejo de Estado16, a estos términos, debe sumarse, 10 días del término de ejecutoria de la resolución que reconoce las cesantías (arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 2011), sin embargo, en aquellos casos en los cuales el titular renuncia a los términos de la ejecutoria necesariamente no habrán de contarse.
Lo anterior quiere decir que para establecer sí hay o no mora en el pago de la referida prestación, se tomará el término total de 70 días hábiles, contados desde la radicación de la solicitud de cesantías y si el beneficiario llegara a renunciar a los términos de ejecutoria se contarán 60 días para tal fin. Como lo señala la sentencia de unificación SUJ-012-S2 del 18 de julio de 2018 los mencionados términos corren pese al silencio de la administración en el reconocimiento y pago de las cesantías parciales.
Referente al acto escrito extemporáneo, es decir el expedido por fuera de los 15 días, señala el H. Consejo de Estado que es válido, pero no puede ser tenido en cuenta para el término del pago. De acuerdo con esa corporación así debe entenderse la sanción moratoria por no expedir el acto de reconocimiento en término, «pues lo contrario sería asumir que la simple inacción de la administración impediría la causación de la penalidad analizada en esta sentencia, en detrimento de la filosofía de la cesantía y de los 16 Sala Plena, Sección segunda del 18 de julio de 2018 C.P. Sandra Lisseth Ibarra Vélez; ya la Sala Plena del Consejo de Estado se había pronunciado sobre el tema en Sentencia de 27 de marzo de 2007, M.P. JESÚS MARÍA LEMOS BUSTAMANTE, Exp.
No. 76001233100020000251301. RADICADO: 680013333003-2022-00167-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD CON RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: CÉSAR AUGUSTO AYALA HERRERA DEMANDADO: NACIÓN-MINISTERIO DE EDUCACIÓN-FOMAG 8 derechos del trabajador»17. Para la Sala este argumento es igualmente aplicable cuando la entidad guarda silencio frente a la solicitud de aclaración o complementación de la solicitud de pago de cesantías; pues como se señaló arriba lo contrario permitiría que la entidad pueda sacar provecho de su inacción, cuando los términos perentorios «buscaban establecer una limitación al defectuoso funcionamiento de la administración pública que debido a los procesos burocráticos y la corrupción posibilitaba cambiar el orden de radicación de las peticiones encaminadas al reconocimiento de la prestación social»; lo que no impediría que el conteo de los términos legales inicie.18 Sin embargo, aunque con la expedición del acto administrativo de reconocimiento a las cesantías extemporáneamente no debe tenerse en cuenta para el conteo de los términos para el pago, pero sí considerarse su validez, cuando la administración demuestra que requirió al solicitante para que complemente o corrija su solicitud, ello debe tenerse en cuenta para el conteo de los términos de la sanción moratoria, suspendiéndolo, pues es obligación de la entidad verificar los documentos necesarios para acceder al pago de las cesantías y la ley no ha establecido como castigo la configuración de un silencio administrativo positivo a la realización de los requerimiento por fuera del término de 10 días.
Adicionalmente, se considera que el demandante tiene el deber de mitigar el daño, es decir, en este caso, el solicitante debía actuar diligentemente y subsanar los yerros de su petición, pues de acuerdo con la mencionada teoría, fundamentada en el Art.83 de la Constitución Política,19 el demandante como víctima del incumplimiento de pago oportuno por la administración, debe adelantar las medidas necesarias para mitigar la mora, y, además, no exigir el resarcimiento de los daños y perjuicios que él mismo pudo haber evitado.
Todo lo anterior implica la suspensión del término de sanción por mora por los periodos en que se probó el requerimiento Finalmente, de conformidad con el artículo 8 y 15 de la Ley 91 de 1989, y el artículo 56 de la Ley 1955 de 2019, la única autoridad competente para realizar el pago de la sanción por mora es el FOMAG, teniendo en cuenta que las cesantías fueron causadas con anterioridad al 31 de diciembre de 2019. 2.
La responsabilidad de los entes territoriales en la configuración de la sanción por mora en el pago de las cesantías desde la Ley 1955 de 2019 17 Ídem. 18 Ídem. 19 El deber de mitigación del daño ha sido sostenido por este Tribunal en varias providencias como la sentencia del veinticinco (25) de marzo de dos mil veintiuno (2021). Exp. 680013333002-2019-00164-01.
M.P. Solange Blanco Villamizar. RADICADO: 680013333003-2022-00167-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD CON RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: CÉSAR AUGUSTO AYALA HERRERA DEMANDADO: NACIÓN-MINISTERIO DE EDUCACIÓN-FOMAG 9 El artículo 57 de la Ley 1955 de 201920 estableció que la entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías cuando el pago extemporáneo sea consecuencia de su incumplimiento respecto de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, caso en que éste sólo responderá por el pago de las cesantías.
Los plazos señalados en la Ley 1071 de 2006, están previstos en el Decreto 1272 de 2018 (modificatorio del Decreto 1075 de 2015 Decreto Único Reglamentario del Sector Educación), que en su artículo 2.4.4.2.3.2.2 prescribe que la gestión de las Secretarías de Educación para atender las solicitudes de sus docentes relacionadas con las prestaciones económicas que reconoce y paga el FOMAG consiste en: 1) Recibir y radicar, en estricto orden cronológico, las solicitudes relacionadas con el reconocimiento de prestaciones económicas, de acuerdo con los formularios que adopte la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos de dicho Fondo; 2) expedir, con destino a la sociedad fiduciaria y conforme a los formatos únicos por esta adoptados, certificación de tiempo de servicio y régimen salarial y prestacional del docente peticionario o causahabiente, de acuerdo con la normativa vigente; 3) subir a la plataforma que se disponga para tal fin el proyecto de acto administrativo debidamente digitalizado con su respectivo expediente para que sea revisado por la sociedad fiduciaria; 4) suscribir el acto administrativo de reconocimiento de prestaciones económicas, de acuerdo con lo dispuesto en las Leyes 91 de 1989 y 962 de 2005 y las normas que las adicionen o modifiquen, y surtir los trámites administrativos a que haya lugar, en los términos y con las formalidades y efectos previstos en la ley y por el Consejo de Estado; 5) remitir a la sociedad fiduciaria 20 ARTÍCULO
57. EFICIENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO. Las cesantías definitivas y parciales de los docentes de que trata la Ley 91 de 1989 serán reconocidas y liquidadas por la Secretaría de Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Las pensiones que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio serán reconocidas por el citado Fondo, mediante la aprobación del proyecto de resolución por parte de quien administre el Fondo, el cual debe ser elaborado por el Secretario de Educación de la Entidad Territorial certificada correspondiente, a la que se encuentre vinculado el docente.
El acto administrativo de reconocimiento de la pensión se hará mediante resolución que llevará la firma del Secretario de Educación de la entidad territorial. Para el pago de las prestaciones económicas y los servicios de salud, el Fondo deberá aplicar el principio de unidad de caja con el fin de lograr mayor eficiencia en la administración y pago de las obligaciones definidas por la ley, con excepción de los recursos provenientes del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (FONPET).
En todo caso, el Fondo debe priorizar el pago de los servicios de salud y de las mesadas pensionales de los maestros. Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio solo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios.
No podrá decretarse el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. Para efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio causadas a diciembre de 2019, facúltese al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería que serán administrados por una o varias sociedades fiduciarias públicas; así mismo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público definirá la operación, las reglas de negociación y pago de los mismos.
El Consejo Directivo del FOMAG efectuará la adición presupuestal de los recursos de los que trata el presente parágrafo. La emisión de bonos o títulos no implica operación presupuestal alguna y solo debe presupuestarse para efectos de su redención. RADICADO: 680013333003-2022-00167-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD CON RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: CÉSAR AUGUSTO AYALA HERRERA DEMANDADO: NACIÓN-MINISTERIO DE EDUCACIÓN-FOMAG 10 copia de los actos administrativos de reconocimiento de prestaciones económicas, junto con la respectiva constancia de ejecutoria para efectos del pago.
El mencionado decreto también prescribe los términos precisos en que deben cumplirse las obligaciones señaladas en el párrafo anterior, respetando los plazos previstos en la Ley 1071 de 2005 para la expedición del acto de reconocimiento21. Así, según el artículo 2.4.4.2.3.2.23 ídem, la secretaría de educación a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio debe elaborar un proyecto de acto administrativo dentro de los 5 días hábiles siguientes a la presentación en debida forma de la solicitud de reconocimiento de cesantías parciales o definitivas; en ese mismo término, debe subirlo y remitirlo debidamente digitalizado a través de la plataforma dispuesta para tal fin, con su respectivo expediente para que sea revisado por la fiduciaria.
Una vez remitido el proyecto de acto administrativo, según el artículo 2.4.4.2.3.2.24 ídem, la sociedad fiduciaria dentro de los 5 días hábiles, debe aprobarlo o no, argumentando de manera precisa el porqué de su decisión; remitiéndosela a la secretaría de educación a través de la plataforma dispuesta para ello. Aprobado el proyecto, según el artículo 2.4.4.2.3.2.25 ídem, la secretaría de educación deberá expedir el acto administrativo definitivo resolviendo la solicitud de reconocimiento de cesantías, dentro de los 5 días hábiles siguientes a recibir la aprobación o la desaprobación del proyecto de acto administrativo; en caso de tener objeciones debe presentarlas dentro de los 2 días siguientes al recibo de la aprobación o no del proyecto; que deben ser resueltas por la sociedad fiduciaria en los 2 días hábiles siguientes a su recepción. Una vez resueltas, la secretaría de educación debe expedir el acto administrativo definitivo en el día hábil siguiente.
Por último, la secretaría de educación deberá subir y remitir inmediatamente el mencionado acto administrativo definitivo, debidamente digitalizado, a través de la plataforma dispuesta por la sociedad fiduciaria para tal fin, una vez que haya sido notificado y se encuentre ejecutoriado (artículo 2.4.4.2.3.2.26 ídem). 21 ARTÍCULO 2.4.4.2.3.2.25.
Elaboración del acto administrativo que resuelve las solicitudes de reconocimiento de cesantías. (…)
PARÁGRAFO. Bajo ninguna circunstancia, los términos previstos en los incisos 2, 3 y 4 del presente artículo podrán ser entendidos como una ampliación del plazo señalado en el artículo 4 de la Ley 1071 de 2006. En todos los casos, las solicitudes de que trata este artículo deberán resolverse dentro de los 15 días siguientes a la fecha de su radicación completa por parte del peticionario.
RADICADO: 680013333003-2022-00167-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD CON RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: CÉSAR AUGUSTO AYALA HERRERA DEMANDADO: NACIÓN-MINISTERIO DE EDUCACIÓN-FOMAG 11 3. La procedencia de la indexación en las condenas por sanción moratoria Esta Sala no desconoce que, el H. Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 18 de julio de 201822 que se citó como procedente para la Resolución del Problema Jurídico 1, sostuvo que: «al no tratarse de un derecho laboral, sino de una penalidad de carácter económica que sanciona la negligencia del empleador en la gestión administrativa y presupuestal para reconocer y pagar en tiempo la cesantía, no es procedente ordenar su ajuste a valor presente, pues, se trata de valores monetarios que no tienen intención de compensar ninguna contingencia relacionada con el trabajo ni menos remunerarlo (…) en juicio de la Sala para justificar la indexación de la sanción por mora en el pago de las cesantías, no es viable acudir al contenido del último inciso del artículo 187 del CPACA (…) pues en estricto sentido, la sentencia no reivindica ningún derecho ni obligación insatisfecha, erigiéndose como generadora de un beneficio económico para el demandante cuya única causa fue la demora en el pago de una prestación. En suma, la naturaleza sancionadora, el cuantioso cómputo sistemático y prolongado en el tiempo sin que implique periodicidad, y la previsión intrínseca del ajuste del salario base con el IPC, indican con toda certeza que la sanción moratoria no puede indexarse a valor presente, razón por la cual, la Sección Segunda del Consejo de Estado sentará jurisprudencia en tal sentido…».
Sin embargo, a continuación, la misma sentencia dispone: «ello no implica el ajuste a valor de la condena eventual, en los términos descritos en el artículo 187 del CPACA». Por tal razón, esta Sala considera, de acuerdo con lo señalado en otras decisiones de este Tribunal,23 que la indexación de la condena abarca el periodo comprendido entre el momento en que fue pagada la cesantía y la fecha en que la sentencia sea ejecutoriada.
C. Análisis de las pruebas Se encuentra demostrado dentro del expediente que con ocasión de la petición elevada el 2 de noviembre de 2020, obra en el expediente la respuesta otorgada por el Municipio de Bucaramanga – Secretaría de Educación del 20 de noviembre de 202024, en el que le solicita al demandante una documentación para proceder al reconocimiento y entrega de las cesantías.
Como observa la Sala, el plazo de 10 22 Sala Plena, Sección segunda del 18 de julio de 2018 C.P. Sandra Lisseth Ibarra Vélez; ya la Sala Plena del Consejo de Estado se había pronunciado sobre el tema en Sentencia de 27 de marzo de 2007, M.P. JESÚS MARÍA LEMOS BUSTAMANTE, Exp. No. 76001233100020000251301. 23 Sentencia del cuatro (04) de febrero de dos mil veintiuno (2021).
Exp. 680013333010-2019-00142-01. M. P. Solange Blanco Villamizar 24 Expediente digital cargado a SAMAI. Índice 00003 Expediente Digital. 1_ED_LINKEXPEDIENTEENVI(.PDF)NroActua3. Ir a pág 1 de 3. Índice 00011 HUGO PEÑALOSA, CONTESTACIÓN. Descripción del documento: 15_Anexos1(.pdf)NroActua11. Folio 12 RADICADO: 680013333003-2022-00167-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD CON RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: CÉSAR AUGUSTO AYALA HERRERA DEMANDADO: NACIÓN-MINISTERIO DE EDUCACIÓN-FOMAG 12 días dado por la ley para requerir documentación fue incumplido por la Secretaría de Educación. Por tal razón no podía el juez de primera instancia comenzar el conteo desde la expedición de la resolución de reconocimiento de las cesantías, sino que debía contarse los setenta días señalados por la jurisprudencia. Así, para este fallador el correr de los setenta días, parte de la formulación de la petición de la solicitud de reconocimiento de las cesantías, en el presente caso, el 2 de noviembre de 2020, por lo que tenía hasta el 24 de noviembre para expedir el acto administrativo de reconocimiento de las cesantías, y hasta el 9 de diciembre de 2020 por la ejecutoria; pero consta que el demandante renunció a esos términos25.
Los 45 días para el pago vencerían el 1º de febrero de 2021, quedando suspendidos, pues desde el 21 de enero de 2021 el peticionario solicitó que se le hiciera entrega de los mentados extractos. El 18 de marzo de 2021,26 interpuso acción de tutela para que se le diera respuesta frente a lo solicitado el 21 de enero de 2021. El fallo del 8 de abril de 202127 amparó el derecho fundamental de petición y ordenó a la Secretaría de Educación de Bucaramanga y la FIDUPREVISORA dar respuesta clara y de fondo.
El 13 de mayo de 202128 fue confirmado. Para la Sala, con este fallo de primera instancia de la acción de tutela, se reinicia el conteo de la mora, pues la entidad debía expedirse la la resolución de reconocimiento. De esta manera, luego del 8 de abril de 2021, habían transcurrido cincuenta y dos días de los reglados por la norma, cumpliéndose los setenta días el cuatro de mayo de 2021, y es a partir de esta fecha, que comienza el conteo de la sanción mora.
Por lo anterior, se observa, que se configuran 159 días de mora, desde el 9 de abril de 2021 hasta el 14 de septiembre de 202129. El demandante pretende que el pago se tenga por hecho hasta el 8 de febrero de 2022, en el expediente obra la constancia de pago con número de generación: CPC202209220444407333430 del 22 de septiembre de 2022 emitido por el «FOMAG», donde consta que el pago se realizó el 15 de septiembre de 2021 al 25 Documento 2 de SAMAI.
Folio 23. 26 Página: Consulta en RAMA JUDICIAL: Número de Proceso: 68001-3110005-2021-00103-00 https://procesos.ramajudicial.gov.co/procesoscs/ConsultaJusticias21.aspx?EntryId=2LPWvfiKeUJz8ehvNkWfp3EDW6o%3d 27 Ibidem. Fecha de Actuación: 09 Apr 2021. ACTUACIÓN: AR-ACTUACIÓN QUE CORRESPONDE AL 08/04/2021 Y QUE POR ERROR NO FUE REGISTRADA EN LA FECHA. 28 Expediente digital cargado a SAMAI.
Índice 00003 Expediente Digital. 1_ED_LINKEXPEDIENTEENVI(.PDF)NroActua3. Ir a pág 1 de 3. Índice 00011 HUGO PEÑALOSA, CONTESTACIÓN. Descripción del documento: 18_ANEXOS4(.pdf)NroActua11. Folio 28. 29 Expediente digital cargado a SAMAI. Índice 00003 Expediente Digital. 1_ED_LINKEXPEDIENTEENVI(.PDF)NroActua3. Ir a pág 1 de 3. Índice 00010 JEMG_CONTESTADDA_t_gpgarciafiduprevisora.com.co.
Descripción del documento: 10_CERTIFICADODEPAGO(.pdf)NroActua 10 30 Ibidem. Folio 1. RADICADO: 680013333003-2022-00167-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD CON RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: CÉSAR AUGUSTO AYALA HERRERA DEMANDADO: NACIÓN-MINISTERIO DE EDUCACIÓN-FOMAG 13 señor CESAR AUGUSTO AYALA HERRERA con cédula de ciudadanía número 91286725 por un monto de veintidós millones diecisiete mil cuatrocientos ochenta y cuatro ($ 22.017.484) pesos, acreditándose la fecha de referencia de 2021 como fecha de pago, así, no procede este punto de apelación. Teniendo en cuenta que la demora se debió a la responsabilidad de la Secretaría de Educación, pues no cumplió con los términos para la expedición del acto administrativo, la condena se hará contra el Municipio de Bucaramanga -Secretaría de Bucaramanga.
En cuanto a la prescripción, se tiene que la mora se causó desde el 16 de febrero de 2021 y que la solicitud de pago de la sanción por mora se hizo el 30 de agosto de 2021, y la demanda fue presentada el 24 de agosto de 2022, antes de que transcurrieran tres años, por lo que no se encuentra prescrito el derecho. Las sumas resultantes de la condena deberán ser actualizadas en su valor de acuerdo con la siguiente fórmula: 𝑅= 𝑅ℎ 𝑖𝑛𝑑𝑖𝑐𝑒 𝑓𝑖𝑛𝑎𝑙 í𝑛𝑑𝑖𝑐𝑒 𝑖𝑛𝑖𝑐𝑖𝑎𝑙 En la que el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es la suma adeudada, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia, por el índice inicial vigente a la fecha la causación de la mora.
D. De la condena en costas El legislador en los artículos 188 del CPACA y 365 del CGP, dispuso la condena en costas como consecuencia jurídica para quien es vencido en juicio dentro de los procesos declarativos en los cuales no se ventila un asunto de interés público. No obstante, en atención al precedente horizontal de este Tribunal Administrativo no se condenará en costas de primera ni de segunda instancia, como quiera que no se advierte un actuar temerario o de mala fe de quien ha sido derrotado en el presente proceso.
RADICADO: 680013333003-2022-00167-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD CON RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: CÉSAR AUGUSTO AYALA HERRERA DEMANDADO: NACIÓN-MINISTERIO DE EDUCACIÓN-FOMAG 14 En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO ORAL DE SANTANDER, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. REVOCAR la sentencia proferida por el JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BUCARAMANGA del 23 de mayo de 2023, que negó las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: DECLARAR LA NULIDAD del acto ficto originado con la petición radicada el 30 de agosto de 2021, proferida por MUNICIPIO DE BUCARAMANGA – SECRETARÍA DE EDUCACIÓN, con la que se le negó el reconocimiento de la sanción por mora por el pago tardío de las cesantías del demandante CÉSAR AUGUSTO AYALA HERRERA.
TERCERO: CONDENAR al MUNICIPIO DE BUCARAMANGA – SECRETARÍA DE EDUCACIÓN al pago de un día de salario por cada día de mora en el pago de las cesantías, en favor del demandante CÉSAR AUGUSTO AYALA HERRERA, identificado con C.C. 91.286.725, desde el desde el 9 de abril de 2021 hasta el 14 de septiembre de 2021, para 159 días.
CUARTO: SIN CONDENA en costas en ninguna de las instancias.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia DEVUÉLVASE el expediente Juzgado de origen, previas las constancias de rigor en la plataforma SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Aprobado en Sala ordinaria de decisión de la fecha, según Acta No. 32 de 2023. [Firma electrónica en aplicativo SAMAI] CLAUDIA XIMENA ARDILA PÉREZ Magistrada ponente [Firma electrónica en aplicativo SAMAI] [Firma electrónica en aplicativo SAMAI] CAROLINA ARIAS FERRERIA LUISA FERNANDA FLOREZ REYES Magistrada Magistrada