CADUCIDAD – Marco normativo y jurisprudencial / PUBLICIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Formas de notificación – Síntesis del caso: En los términos del recurso de apelación presentado por la parte demandante, corresponde a la Sala determinar si debe revocarse la sentencia anticipada de primera instancia que declaró probada la excepción de caducidad.
Extracto: (…) Uno de los requisitos para dar inicio al proceso contencioso administrativo, es la presentación oportuna de la demanda, motivo por el cual de no presentarse la misma en términos se configura el fenómeno de la caducidad, la cual opera de forma distinta para cada medio de control. La caducidad es entonces el fenómeno procesal en virtud del cual, por el solo transcurso del tiempo sin que se haya hecho uso de la acción judicial, se pierde para el administrado la posibilidad de demandar por la vía jurisdiccional.
(…) La publicidad del acto administrativo es darlo a conocer a sus destinatarios y con ello hacer efectivo el principio previsto en el artículo 3º, numeral 9º de la Ley 1437 de 2011 y con rango constitucional de acuerdo con el artículo 209 superior. (…) La publicidad de los actos administrativos se puede surtir de diversas formas de acuerdo con lo preceptuado en la Ley 1437 de 2011, que serían: la comunicación, la publicación, la notificación y la ejecución. A efectos de resolver sobre los extremos del recurso de apelación, esta Sala de Decisión se detendrá en la notificación del acto administrativo.
(…) La notificación debe cumplir con los requisitos que establece la Ley 1437 de 2011, bajo sanción de invalidez. En la diligencia de notificación se debe entregar al interesado copia íntegra, auténtica y gratuita del acto administrativo, con anotación de la fecha y la hora en que se hace la notificación, indicando los recursos que legalmente proceden, los plazos para interponerlos y ante quién. También señala expresamente el artículo 67 ibid.
“El incumplimiento de cualquiera de estos requisitos invalidará la notificación”. (…) Así entonces, la notificación de los actos tiene que ver con su eficacia y no con la validez de los mismos. Mientras el acto no se haya notificado, no puede hacerse efectivo, pues el artículo 72 de la Ley 1437 de 2011 prescribe que, por el no cumplimiento de los requisitos de notificación, no se tendrá por hecha la misma ni producirá efectos legales la decisión. (…) Para resolver lo correspondiente se recuerda por esta Sala de Decisión que la notificación de los actos tiene que ver con su eficacia y no con su validez, pues mientras el acto no se haya notificado, no puede hacerse efectivo, pues el artículo 72 de la Ley 1437 de 2011 prescribe que ante el incumplimiento de los requisitos de notificación, no se tendrá por hecha la misma ni producirá efectos legales la decisión. (…) Así, los vicios en la publicidad de los actos administrativos, por no generarse en su producción sino en su comunicación, impactan en su eficacia final y por ello tales hechos jamás pueden aducirse como circunstancias de inexistencia del acto o como causal de su invalidez.
(…) Así pues, la notificación de los actos administrativos, como parte fundamental del debido proceso, constituye uno de los mecanismos con los cuales la actuación administrativa desarrolla el principio de publicidad; pues a través de la notificación no sólo se dan a conocer a los administrados los actos que ponen término a una actuación administrativa, sino que a partir de la misma, los interesados pueden ejercer cabalmente su derecho de defensa y en este caso, la Ley 1437 de 2011 exige ciertas formalidades y requisitos sin los cuales no se tendrá por hecha la notificación ni producirá efectos la decisión, a menos que el interesado revele que conoce el acto, consienta la decisión o interponga los recursos legales.
(…) A partir del 19 de agosto de 2015 el demandante tenía cuatro (04) meses para presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, los cuales vencieron el 20 de diciembre de 2015, esto es, mientras se encontraba la vacancia judicial, que si bien no interrumpe los términos de caducidad, el término se corre hasta el día hábil siguiente, lo que en el presente caso sería hasta el 12 de enero de 2016, al tener como día feriado el 11 de enero de ese año y siendo presentada la demanda el 12 de enero de ese año, esto es, dentro del término oportuno de 4 meses.
REPUBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA OCTAVA DE DECISIÓN MAGISTRADA PONENTE: LUZ MYRIAM SÁNCHEZ ARBOLEDA Medellín, nueve (09) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 0500133330302020007301 Demandante: Ramiro Alberto Gómez Pereañez Demandado: Unidad Nacional de Protección - UNP Tema: Notificación actos administrativos - caducidad Providencia: Sentencia N° 58 Decisión: Revoca providencia de primera instancia. El proceso de la referencia fue repartido a la magistrada ponente en virtud del Acuerdo PCSJA 23-12125 del 19 de diciembre de 20231 y el Acuerdo N° CSJANT 24-61 del 14 de marzo de 20242, por lo que se AVOCARÁ su conocimiento Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación formulado por la parte demandante en contra de la sentencia anticipada proferida el 31 de mayo de 2023, por el Juzgado Treinta Administrativo del Circuito de Medellín - Antioquia, que declaró la caducidad del medio de control. 1.
ANTECEDENTES 1.1. Demanda y objeto El señor Ramiro Alberto Gómez Pereañez a través de apoderado judicial elevó demanda bajo el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho en contra de la Unidad Nacional de Protección - UNP con el fin de que se declare la nulidad del oficio Núm. OFI15-00000981 del 20 de enero de 2015 que negó la reclamación efectuada por el demandante del 26 de diciembre de 2014. 05001 33 33 030 2020 00073 01 Sentencia 2 A título de restablecimiento del derecho solicitó condenar a la UNP al reconocimiento y pago de: i) Recargos nocturnos, dominicales, festivos, horas extras y compensatorios laborados desde el 1º de enero de 2012 y hasta la fecha; ii) Cotización y/o aportes a la seguridad social en pensiones, con retroactividad a enero de 2012, en el régimen de prima media, tomando en cuenta que la actividad ejercida por él, ha sido, lo es, y seguirá siendo de alto riesgo, idéntica a la que se ejercía en el DAS, máxime cuando en virtud del artículo 6° del decreto 4057 de 2011, y de los principios de progresividad, prohibición de la regresividad y condición más beneficiosa, conservan sus derechos que ostentaban en la entidad suprimida, por cuanto, taxativamente, allí se consagra que “Los servidores públicos serán incorporados sin solución de continuidad y en la misma condición de carrera o provisionalidad que ostentaban en el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) III) Los valores correspondientes por recargos nocturnos, dominicales, festivos, horas extras y compensatorios laborados desde el día en que ingresó al servicio del DAS, por no habérsele reconocido en esa extinta institución. IV) Reconocer al demandante un cargo idéntico al que ejercía en el DAS que era de Agente Escolta, según su grado y código, que debe corresponder en la UNP al cargo de OFICIAL DE PROTECCIÓN, grado 15, código 3137 del nivel técnico, por haber sido incorporado a uno que no corresponde, al haberse tomado en cuenta solamente la asignación básica, sin incluir la prima de riesgo que como derecho adquirido recibía en aquella, y que estaba integrado como tal mediante el artículo 7° del decreto 4057 de 2011. 1.2.
Hechos Como fundamentos fácticos se aduce que el demandante es un empleado público que estuvo vinculado bajo el régimen especial dispuesto para el Departamento Administrativo de Seguridad “DAS”, en el cargo de agente escolta, grado 05, código. Actividad que es de alto riesgo. Durante el servicio recibió salarios y factores salariales contemplados en el DAS de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 1932 de 1989 como lo fueron: a) Prima especial de riesgo, b) Incrementos por antigüedad, c) Bonificación por servicios prestados, d) Prima de servicios, e) Auxilio de alimentación, f) Auxilio de transporte, g) Viáticos, h) Gastos de representación. 05001 33 33 030 2020 00073 01 Sentencia 3 El Departamento Administrativo de Seguridad “DAS” fue liquidado y en aplicación del Decreto N°4057 de 2011, los empleados de dicha entidad a partir del 1º de enero de 2012 fueron incorporados en la Unidad Nacional de Protección “UNP”, bajo un régimen ordinario de carrera administrativa.
La UNP incorporó al demandante en condición de “agente escolta”, esto es, un cargo que no correspondía porque no se incluía la prima de riesgo que recibía como derecho adquirido en el DAS. También se omitió la incorporación al empleo de “oficial de protección grado 15, código 3137 del nivel técnico” y no se le reconocieron y cancelaron los valores por horas extras, trabajados compensatorios realizados, dominicales, festivos, recargos diurnos y nocturnos. El 26 de diciembre de 2014, el demandante en compañía de otros servidores y a través de apoderado, presentaron reclamación administrativa ante la UNP, solicitando el pago de los recargos nocturnos, dominicales y horas extras, así como la cotización y/o aportes a la seguridad social en pensiones, con retroactividad a enero de 2012, en el régimen de prima media, tomando en cuenta la actividad ejercida como de alto riesgo y que se les reconozca un cargo idéntico al que ejercían en el extinto DAS.
La solicitud se resolvió de manera negativa en un solo acto contenido en el oficio OFI15-00000981 de fecha 20 de enero de 2015. La UNP remitió a la oficina del apoderado oficio con número OFI15-00001151, en la que manifestó que daba respuesta de fondo y congruente a las solicitudes hechas en representación del demandante y sus compañeros agentes escoltas, conductores y detectives; sin embargo el apoderado sostuvo que la decisión no fue debidamente notificada personalmente ni por aviso en los términos previstos por la Ley 1437 de 2011, esto es citación para notificación personal o la notificación por aviso con la entrega de la copia íntegra, auténtica y gratuita del acto, con anotación de la fecha y hora, los recursos que proceden y los plazos para hacerlo.
Se adujo en la demanda que la notificación en el presente caso se dio por conducta concluyente en la fecha en que se elevó la solicitud de conciliación extrajudicial, ante la Procuraduría General de la Nación que resultó fallida el 19 de agosto de 2015. Luego de lo anterior se presentó demanda acumulada que correspondió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección B, bajo el 05001 33 33 030 2020 00073 01 Sentencia 4 radicado 25000234200020160007200 que en proveído del 23 de febrero de 2018 la inadmitió por considerar que hubo indebida acumulación subjetiva de pretensiones y ordenó el desglose de los documentos para que se presentaran por separado, lo que se llevó a cabo el 14 de julio de 2018. 1.3.
Normas violadas y concepto de violación Se exponen como disposiciones infringidas los artículos 1, 2, 4, 9, 13, 25, 29 y 53 de la Constitución Política; la Convención Americana de Derechos Humanos (Ley 16 de 1972 articulo 4) y su Protocolo Adicional de San Salvador (Ley 319 de 1996 artículos 4, 6 y 7); Convención de Viena en su artículo 27; artículo 2, parágrafo 1°, 2°, 3° y 4° de la Ley 860 de 2003; artículos 6 y 7 del Decreto 4057 de 2011; artículo 4° num. 2 de la Ley 909 de 2004 y la jurisprudencia más favorable (regla del in dubio pro operario) en relación con la aplicación en Colombia de los principios de progresividad y prohibición de la regresividad.
Como cargos de nulidad propuso la violación a normas superiores, a la Convención Americana de Derechos Humanos, a los deberes internacionales asumidos por Colombia de aplicar el control de convencionalidad consagrado en la convención de Viena en materia de derechos laborales. 1.4. Contestación de la demanda La Unidad Nacional de Protección se opuso a cada una de las pretensiones de la demanda y aclaró que con la supresión del DAS, el régimen prestacional y salarial que tenían cada uno de los servidores no puede trasladarse a la entidad en donde se incorporó el funcionario, tal como se desprende del artículo 7º del Decreto 4057 de 2011.
Como excepciones y argumentos defensivos propuso: i) Inepta demanda por falta de requisitos legales y por indebida acumulación de pretensiones; ii) caducidad del medio de control; iii) Inexistencia del derecho y de la obligación; iv) Cobro de lo no debido; iv) Prescripción; v) enriquecimiento sin causa; vi) legalidad del acto acusado y vii) Imposibilidad de condena en costas. 1.5.
La sentencia apelada 05001 33 33 030 2020 00073 01 Sentencia 5 En sentencia anticipada del 31 de mayo de 2023 el Juzgado Treinta Administrativo del Circuito de Medellín declaró probada la excepción de caducidad del medio de control, propuesta por la Unidad Nacional de Protección – UNP. En el examen del caso concreto indicó que a folio 136 y siguientes del archivo N°01 copia del derecho de petición que dio origen a la actuación administrativa, en el cual se señaló como dirección del apoderado y los interesados la Calle 19N°4-77 Oficina 603.
Sostuvo que a folios 98-107 del archivo N°01, aparece copia del acto administrativo acusado y a folios 108 y 109 del mismo archivo aparece que dicha respuesta fue remitida con la Guía N°999016115563 de la empresa Deprisa el 22 de enero de 2015 y fue entregada en el lugar de destino el 23 de enero de 2015, con la anotación recibida por “Recepción” en el Edificio Cuatro Torres Calle 19 P.H, ubicado en la Calle 19 N°4-77 Oficina 603, dejando constancia que la remisión iba dirigida al Dr. Luis Eduardo Pineda Palomino. Igualmente añadió que en el hecho veintiuno de la demanda, el apoderado de la parte actora afirmó que: “La UNP, envió a la oficina del apoderado del demandante, de la calle 19 N° 4 – 77, 603 de Bogotá, un oficio que tiene el número OFI15- 00001151, donde manifestó que daba respuesta de fondo y congruente, a las tres solicitudes hechas en representación del demandante y sus compañeros agentes escoltas, conductores y detectives”.
No obstante, el hecho siguiente aduce que el acto no fue legalmente notificado ni personalmente ni por aviso, por lo que el apoderado se entendió notificado por conducta concluyente en la fecha que presentó la solicitud de conciliación prejudicial en la Procuraduría General de la Nación. Para concluir, sostuvo que el acto administrativo demandado, fue comunicado a la dirección informada por el interesado en su solicitud, sin que se haya allegado prueba siquiera sumaria que permita inferir que el interesado no conoció el acto administrativo demandado y lo que se alega es que la entidad no surtió la ritualidad de la notificación personal o por aviso.
Sin embargo, el apoderado no da cuenta si quiera sumaria, de la imposibilidad para conocer el contenido del acto desde el 23 de enero de 2015, fecha en que le fue comunicado. 1.6. El recurso de apelación 05001 33 33 030 2020 00073 01 Sentencia 6 La parte demandante sostuvo que en el presente caso no ha operado la caducidad toda vez que el acto administrativo contenido en el oficio OFI15-00000981 no fue legalmente notificado, personalmente ni por aviso.
Manifestó el apoderado que nunca se le envío citación para acudir a recibir notificación, ni tampoco le fue entregada copia íntegra, auténtica y gratuita del acto, con anotación de la fecha y hora, los recursos que legalmente proceden, las autoridades ante quienes deben interponerse y los plazos para hacerlo. Debido a lo anterior la notificación en este caso fue por conducta concluyente en la fecha en que se presentó la petición de conciliación ante la Procuraduría General que resultó fallida el 19 de agosto de 2015.
Consideró que no es acertado lo que concluyó el juzgado de instancia al creer erróneamente que el oficio donde está contenido el acto administrativo quedó notificado personalmente por el mero hecho de enviarse a su destinatario a través de la empresa de mensajería, cuando la ley ha establecido un debido proceso para las notificaciones que no puede ser desatendido so pena de irregularidades e ineficacia en la notificación como ocurrió en el caso que aquí se examina.
Así pues, el recurrente afirmó que la fecha en que empezó a contar el término del ejercicio oportuno del medio de control es el 19 de agosto de 2015 que se desarrolló la audiencia de conciliación que se declaró fallida y a partir del día siguiente se cuentan los 4 meses para acudir a la jurisdicción los cuales vencieron el 20 de diciembre de 2015, sin embargo, debido a la vacancia judicial la demanda se presentó de manera oportuna el 12 de enero de 2016. 1.7.
Actuación procesal de segunda instancia 1.7.1. Radicada la actuación en esta Corporación, se admitió el recurso en auto del 17 de julio de 20231. De manera posterior y en virtud del Acuerdo2 PCSJA 23-12125 del 19 de diciembre de 2023 y el Acuerdo3 N° CSJANT 24-61 del 14 de marzo de 2024, el proceso se repartió al Despacho 023 del Tribunal Administrativo de 1 Documento electrónico “04” carpeta de segunda instancia 2 Acuerdo PCSJA 23-12125 del 19 de diciembre de 2023 del Consejo Superior de la Judicatura “Por medio del cual se crean unos despachos y cargos de carácter permanente en la jurisdicción Contencioso Administrativa y se dictan otras disposiciones”. 3 Acuerdo N° CSJANT 24-61 del 14 de marzo de 2024 el Consejo Seccional de la Judicatura de Antioquia “Por el cual se redistribuye algunos procesos con ocasión a la creación de tres (3) Despachos de Magistrado en el Tribunal Administrativo de Antioquia conforme al Acuerdo PCSJA 23-12125 del 19 de diciembre de 2023”. 05001 33 33 030 2020 00073 01 Sentencia 7 Antioquia. 1.7.2.
La parte demandante no aportó pronunciamiento en la ejecutoria del auto que admitió el recurso de apelación. 1.7.3. La parte demandada allegó pronunciamiento por medio del cual se indicó que al revisar la demanda no existe relación de cuáles son las normas vulneradas ni el concepto de su violación por parte de la Unidad Nacional de Protección al expedir el respectivo acto administrativo, razón para oponerse y considerar que al demandante no le asiste derecho para reclamar, teniendo en cuenta que el acto administrativo demandado cumplió y respetó las normas en que debió fundamentarse, además que no incurrió en ninguno de los denominados vicios formales ni materiales que den lugar a su declaratoria de nulidad al denegar las pretensiones del demandante en lo referente al pago recargos nocturnos, dominicales, festivos, horas extras y compensatorios laborados desde el día en que ingresó al servicio del DAS, por no habérsele reconocido en esa extinta institución. Sobre la excepción de caducidad que declaró el juzgado de instancia se acogen a la decisión y precisan que en el presente caso estuvo bien valorada la prueba documental. 2.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Corresponde a esta Corporación conocer en segunda instancia de la apelación presentada en contra de la sentencia dictada por los juzgados administrativos, según lo consagrado en el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011. Así mismo, se advierte que el pronunciamiento estará sujeto a los cargos sustentados en el recurso, conforme el artículo 320 de la Ley 1564 de 2012. 2.2.
Problema jurídico En los términos del recurso de apelación presentado por la parte demandante, corresponde a la Sala determinar si debe revocarse la sentencia anticipada de primera instancia que declaró probada la excepción de caducidad. 2.3. Tesis de la Sala 05001 33 33 030 2020 00073 01 Sentencia 8 La Sala revocará la sentencia de primera instancia y en su lugar declarará que no se configuró la caducidad del medio de control bajo el entendido que el acto acusado se notificó por conducta concluyente, al no estar probado en el proceso que se hubieran cumplido las formalidades establecidas en la Ley 1437 de 2011, para la notificación del acto administrativo. 2.4.
Desarrollo de la tesis Para abordar el problema jurídico esta Sala de Decisión abordará los siguientes puntos: I) caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento; ii) publicidad del acto administrativo; iii) formas de notificación personal y iv) desarrollo del caso concreto. 2.5. Caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Uno de los requisitos para dar inicio al proceso contencioso administrativo, es la presentación oportuna de la demanda, motivo por el cual de no presentarse la misma en términos se configura el fenómeno de la caducidad, la cual opera de forma distinta para cada medio de control.
La caducidad es entonces el fenómeno procesal en virtud del cual, por el solo transcurso del tiempo sin que se haya hecho uso de la acción judicial, se pierde para el administrado la posibilidad de demandar por la vía jurisdiccional. Adicionalmente, por estar en juego derechos fundamentales de la persona como lo es, entre otros, el acceso a la administración de justicia su declaración solo será procedente cuando la misma aparezca acreditada de manera ostensible.
En el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el artículo 164, numeral 2º literal d) dispone un término para interponer la demanda en forma oportuna, preceptuando: Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto 05001 33 33 030 2020 00073 01 Sentencia 9 administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales;
Se desprende de la norma transcrita que en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, para instaurar la demanda se tienen 4 meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones. Lo anterior abre paso al siguiente tema que sería el de la publicidad de las decisiones y cuando se entiende notificado un acto administrativo. 2.6.
Publicidad del acto administrativo – formas de notificación. La publicidad del acto administrativo es darlo a conocer a sus destinatarios y con ello hacer efectivo el principio previsto en el artículo 3º, numeral 9º de la Ley 1437 de 2011 y con rango constitucional de acuerdo con el artículo 209 superior. La Corte Constitucional en sentencia C-997 de 1999 indicó sobre la publicidad de las decisiones de la administración lo siguiente: En este orden de ideas, la Carta Política establece la publicidad como principio rector de las actuaciones administrativas, para lo cual, de conformidad con lo preceptuado en su artículo 209, obliga a la administración a poner en conocimiento de sus destinatarios los actos administrativos, con el fin, no sólo de que éstos se enteren de su contenido y los observen, sino que, además, permita impugnarlos a través de los correspondientes recursos y acciones.
En esta medida, el principio de publicidad, entendido como el conocimiento de los hechos, se refiere a que las actuaciones de la administración -en general-, puedan ser conocidas por cualquier persona, aún más cuando se trata de actos de la administración que los afectan directamente. Se exceptúan de la regla general aquellos casos en donde las disposiciones legales no permiten la publicidad de los mismos, como por ejemplo, cuando el acto está sometido a la reserva legal.
Así lo establece el artículo 74 de la Carta Política, al disponer que “todas las personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos, salvo los casos que establezca la ley”. Entre dichas excepciones, se cuentan “las negociaciones de carácter reservado” (C.P., art. 136, num. 2o.). Por lo tanto, la importancia de la publicidad de los actos administrativos radica en la posibilidad de su impugnación por los afectados o interesados y determina además su oponibilidad, esto es, que se puedan aplicar o hacer cumplir. 05001 33 33 030 2020 00073 01 Sentencia 10 La publicidad de los actos administrativos se puede surtir de diversas formas de acuerdo con lo preceptuado en la Ley 1437 de 2011, que serían: la comunicación, la publicación, la notificación y la ejecución. A efectos de resolver sobre los extremos del recurso de apelación, esta Sala de Decisión se detendrá en la notificación del acto administrativo. 2.7.
La notificación de las decisiones Las decisiones que se adopten por la administración y que pongan término a una actuación administrativa, deben ser notificadas personalmente al interesado o a su representante o apoderado y adicionalmente, puede hacerse con la persona debidamente autorizada por el interesado para notificarse, según lo agrega el artículo 67 de la Ley 1437 de 2011.
La notificación debe cumplir con los requisitos que establece la Ley 1437 de 2011, bajo sanción de invalidez. En la diligencia de notificación se debe entregar al interesado copia íntegra, auténtica y gratuita del acto administrativo, con anotación de la fecha y la hora en que se hace la notificación, indicando los recursos que legalmente proceden, los plazos para interponerlos y ante quién. También señala expresamente el artículo 67 ibid.
“El incumplimiento de cualquiera de estos requisitos invalidará la notificación”. Hay diversas formas de practicar la notificación de los actos administrativos: i) la personal que a su vez puede darse de manera presencial, electrónica o en estrados; ii) por aviso y iii) por conducta concluyente. La primera forma de notificación es aquella que se hace de manera inmediata o directa al interesado o a su apoderado o a quien autorice para el efecto, recibiendo la copia auténtica y gratuita del documento con anotación de la fecha y hora, los recursos que proceden, las autoridades ante quienes deben interponerse y los plazos para hacerlo (Inciso segundo del artículo 67 ibid.).
Señala el artículo 68 ibid. que para el cumplimiento de esta clase de notificación el interesado debe ser citado por la entidad encargada de realizarla y deberá emplear el medio más eficaz posible y si no hay otro medio, dentro de los cinco (05) días siguientes a la expedición del acto se le deberá enviar una citación a la dirección, al número de fax o al correo electrónico que figuren en el expediente o puedan obtenerse del registro mercantil, para que comparezca a la diligencia de notificación 05001 33 33 030 2020 00073 01 Sentencia 11 personal.
El envío de la citación se hará dentro de los cinco (5) días siguientes a la expedición del acto, y de dicha diligencia se dejará constancia en el expediente. Ahora si se desconoce toda la información del destinatario, la citación se publicará en la página electrónica o en un lugar de acceso al público de la respectiva entidad por el término de cinco (5) días.
La notificación personal también procederá por medio electrónico siempre que el interesado acepte ser notificado de esta manera y en estrados es aquella que se hace verbalmente en el lugar y dentro de una audiencia pública, de toda decisión que se adopte en la misma y por tanto se da por surtida en el momento o fecha en que se realiza dicha diligencia, independiente de que el interesado se encuentre presente o no. La notificación por aviso es subsidiaria a la notificación personal y se encuentra prevista en el artículo 69 de la Ley 1437 de 2011 que dispuso que cuando no pudiere hacerse la notificación personal al cabo de los 5 días del envío de la citación, se hará por medio de aviso que se remitirá a la dirección, número de fax o correo electrónico que figuren en el expediente o puedan obtenerse del registro mercantil, acompañando la copia íntegra del acto.
El aviso deberá indicar la fecha del mismo, y la del acto que se notifica, la autoridad que lo expidió, los recursos que legalmente proceden, las autoridades ante quienes deben interponerse y los plazos respectivos. La notificación en este caso se entenderá surtida al finalizar el día siguiente al de la entrega del aviso en el lugar del destino, lo cual se deberá dejar constancia en el expediente.
En caso de advertirse el incumplimiento de los requisitos anteriores no se tendrá como efectuada la notificación ni la decisión producirá efectos legales, salvo que la parte interesada, dándose por suficientemente enterada, convenga en ello o utilice los recursos legales, lo que daría paso a la otra forma de notificación que es la denominada por conducta concluyente.
La notificación por conducta concluyente se encuentra prevista en el artículo 72 de la Ley 1437 de 2011 y puede darse en cualquiera de las siguientes situaciones: i) Cuando la parte interesa revela que conoce el acto; ii) Cuando consienta la decisión y iii) Cuando utilice o interponga los recursos legales, incluso se ha considerado 05001 33 33 030 2020 00073 01 Sentencia 12 como válida esta clase de notificación cuando el interesado por ejemplo interpone demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo o queja disciplinaria4 Se precisa aclarar que el acto de notificación no es un acto administrativo, sino un presupuesto para su eficacia; solo con su ocurrencia el acto se puede ejecutar una vez en firme.
El acto de notificación no contiene en sí ninguna decisión; es un mero instrumento para avisarle al interesado la voluntad expresada por la Administración; por tal razón, no puede demandarse autónomamente ante la jurisdicción para pedir su nulidad. El interesado debe insistir en que la notificación se haga en forma legal porque mientras ello no suceda, el acto no adquirirá el carácter de ejecutorio y los términos para la interposición de los recursos no empezarán a correr.
Así entonces, la notificación de los actos tiene que ver con su eficacia y no con la validez de los mismos. Mientras el acto no se haya notificado, no puede hacerse efectivo, pues el artículo 72 de la Ley 1437 de 2011 prescribe que, por el no cumplimiento de los requisitos de notificación, no se tendrá por hecha la misma ni producirá efectos legales la decisión
3. CASO CONCRETO La sentencia de primera instancia declaró configurado el fenómeno procesal de la caducidad al verificar que en los folios 98-107 del archivo N°01, aparece copia del acto administrativo acusado y luego en las páginas 108 y 109 del mismo archivo aparece que la respuesta fue remitida con la Guía N°999016115563 de la empresa Deprisa el 22 de enero de 2015 y fue entregada en el lugar de destino el 23 de enero de 2015, con la anotación recibida por “Recepción” en el Edificio Cuatro Torres Calle 19 P.H, ubicado en la Calle 19 N°4-77 Oficina 603, dejando constancia que la remisión iba dirigida al Dr. Luis Eduardo Pineda Palomino. Para el juzgado de primer grado, el apoderado incluso en el hecho veintiuno de la demanda, afirmó que: “La UNP, envió a la oficina del apoderado del demandante, de la calle 19 N° 4 – 77, 603 de Bogotá, un oficio que tiene el número OFI15- 00001151, donde manifestó que daba respuesta de fondo y congruente, a las tres solicitudes hechas en representación del demandante y sus compañeros agentes escoltas, conductores y detectives”.
No obstante, en el hecho siguiente adujo que 4 CE1. Sentencia del 13 de junio de 1996. Exp. 3690, C.P. Ernesto Ariza Muñoz 05001 33 33 030 2020 00073 01 Sentencia 13 el acto no fue legalmente notificado ni personalmente ni por aviso, por lo que el apoderado se entendió notificado por conducta concluyente en la fecha que presentó la solicitud de conciliación prejudicial en la Procuraduría General de la Nación. Para el A-quo, los términos de caducidad debían contabilizarse desde que se recibió la respuesta el 23 de enero de 2015 y los 4 meses que tenía para demandar transcurrieron hasta el 24 de mayo de 2015.
Luego precisó que con la solicitud de conciliación prejudicial de que tratan Las leyes 446 de 1998, 640 del 2011 y 1285 de 2009, se suspendió el término de caducidad hasta el 9 de agosto de 2015 y la parte contaba con cuatro (04) días para presentar la demanda, sin embargo, la radicó el 12 de enero de 2016, cuando ya había operado el fenómeno jurídico de la caducidad.
En contra de la decisión del juzgado de primer grado, la parte demandante apeló la sentencia y advirtió que no se configuró la caducidad del medio de control, toda vez que en el presente caso lo que ocurrió fue una notificación por conducta concluyente cuando se radicó la solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría General de la Nación. Conforme con los argumentos planteados por la parte recurrente, se tiene lo siguiente: El juzgado de primera instancia concluyó que el acto acusado Oficio OFI15- 00000981 de fecha 20 de enero de 2015 fue comunicado a la dirección informada por el interesado en su solicitud el 23 de enero de ese mismo año, sin que se haya allegado prueba sumaria que permita inferir que el interesado no conoció la decisión. Para resolver lo correspondiente se recuerda por esta Sala de Decisión que la notificación de los actos tiene que ver con su eficacia y no con su validez, pues mientras el acto no se haya notificado, no puede hacerse efectivo, pues el artículo 72 de la Ley 1437 de 2011 prescribe que ante el incumplimiento de los requisitos de notificación, no se tendrá por hecha la misma ni producirá efectos legales la decisión. 05001 33 33 030 2020 00073 01 Sentencia 14 La jurisprudencia ha precisado que los actos administrativos tienen unos presupuestos de existencia, de validez y de eficacia final: “(…) Constituyen presupuestos de existencia la expresión del designio o voluntad de la administración, el objeto o materia sobre la cual recae el querer de la administración y la causa o motivo que induce a la decisión de la administración. Son presupuestos de validez el sometimiento del acto al ordenamiento jurídico y el cumplimiento de las formalidades sustanciales que se exigen para su producción. Son presupuestos de eficacia final la publicidad del acto, la firmeza jurídica y la ausencia de la pérdida de su fuerza ejecutoria5.
Así, los vicios en la publicidad de los actos administrativos, por no generarse en su producción sino en su comunicación, impactan en su eficacia final y por ello tales hechos jamás pueden aducirse como circunstancias de inexistencia del acto o como causal de su invalidez. En la presente actuación está acreditado que el demandante a través de su apoderado elevó petición en interés particular para el reconocimiento de unas acreencias laborales según se desprende de los folios 38 a 52 del documento electrónico “001”.
No observa esta Sala que el apoderado haya autorizado notificación por medio electrónico y expresó como dirección física la Calle 19 N° 4-77 oficina 603 en Bogotá. Se desprende de los folios 108 a 109 del “Pdf 001” copia de la guía N° 999016115563 de la empresa Deprisa que indicó que en la dirección Calle 19 N° 4- 77 oficina 603 se entregó una pieza dirigida al señor Luis Fernando Pineda Palomino y remitida por la Unidad Nacional de Protección. Sin embargo, pese a que en el proceso reposa constancia que el 23 de enero de 2015 se recibió una pieza enviada por la UNP a la dirección del abogado Luis Fernando Pineda Palomino, lo cierto es que no se puede inferir que lo remitido fue la citación previa para practicar la notificación personal de que trata el artículo 68 de la Ley 1437 de 2011 y mucho menos podría asumirse que el apoderado conoció materialmente el contenido del acto, pues no existe prueba que lo demuestre.
De allí que no resultó acertada la conclusión del juzgado de primera instancia que afirmó de manera textual que “el togado no da cuenta si quiera sumaria, de la 5 CE3- Subsección C, sentencia del 8 de agosto de 2012. Exp. 54001-23-31-000-1999-0111-01 (23358) C.P. J. Santofimio Gamboa 05001 33 33 030 2020 00073 01 Sentencia 15 imposibilidad para conocer el contenido del acto desde el 23 de enero de 2015, fecha en que le fue comunicado” cuando se reitera no se conoce el contenido de lo que efectivamente se envió en esa fecha.
Así pues, la notificación de los actos administrativos, como parte fundamental del debido proceso, constituye uno de los mecanismos con los cuales la actuación administrativa desarrolla el principio de publicidad; pues a través de la notificación no sólo se dan a conocer a los administrados los actos que ponen término a una actuación administrativa, sino que a partir de la misma, los interesados pueden ejercer cabalmente su derecho de defensa y en este caso, la Ley 1437 de 2011 exige ciertas formalidades y requisitos sin los cuales no se tendrá por hecha la notificación ni producirá efectos la decisión, a menos que el interesado revele que conoce el acto, consienta la decisión o interponga los recursos legales.
Por lo anterior, como no hay constancia en el proceso que en efecto se notificó debidamente al apoderado y la entidad demandada no aportó prueba que de cuenta de la pieza que fue enviada a su dirección a través de la empresa Deprisa según guía N° 999016115563, advirtiéndose que aunque se hubiese demostrado que se envió copia del acto, lo que haría las veces de una notificación por aviso, en este caso sería invalida si no se intentó de manera previa la notificación personal, con la correspondiente remisión de la citación para su notificación. Por esta razón, lo acertado sería entender que la notificación en el caso concreto se hizo por conducta concluyente desde la fecha en que se radicó la solicitud de conciliación extrajudicial donde se reveló y mencionó que conocía el acto demandado: “(…) La notificación por conducta concluyente tiene lugar cuando i) la parte interesada revele que conoce el acto, ii) consienta la decisión o iii) interponga los recursos legales (artículo 72, ídem).
En estos eventos, si la notificación personal no se ha realizado, pero la persona a quien debe hacerse manifiesta su conocimiento acerca del contenido de la decisión o se refiere a ésta concretamente, se entiende surtida su notificación por conducta concluyente (…)” “(…) En este contexto, la notificación por conducta concluyente se configura cuando la persona interesada realiza una manifestación a partir de la cual se puede concluir que conoce la decisión administrativa, verbigracia, cuando presenta recursos o demandas, otorga poder, manifiesta en un escrito que conoce el acto o lo menciona en un documento que lleve su firma, etcétera; en todo caso, para que se constituya este tipo especial de notificación ficta o presunta, es inexorable que el interesado se dé por suficientemente enterado de la decisión administrativa (…)6” 6 CE1, 25 julio de 2019.
Exp. 25000-23-24-000-2008-00396-03. C.P. Nubia Margoth Peña Garzón 05001 33 33 030 2020 00073 01 Sentencia 16 Así, al haberse notificado por conducta concluyente desde el momento que se reveló el conocimiento del acto con la solicitud de conciliación extrajudicial, los términos en el presente caso serían: Fecha de radicación de la solicitud de conciliación: 21/05/20157 Fecha de celebración de audiencia de conciliación: 19/08/20158 Fecha de radicación de la demanda: 12/01/20169 Desde el momento en que se radicó la solicitud de conciliación extrajudicial se suspendieron los términos de caducidad de acuerdo con lo previsto por el artículo 21 de la Ley 640 de 2001 hasta la fecha en que se celebró la audiencia. A partir del 19 de agosto de 2015 el demandante tenía cuatro (04) meses para presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, los cuales vencieron el 20 de diciembre de 2015, esto es, mientras se encontraba la vacancia judicial, que si bien no interrumpe los términos de caducidad, el término se corre hasta el día hábil siguiente10, lo que en el presente caso sería hasta el 12 de enero de 2016, al tener como día feriado el 11 de enero de ese año y siendo presentada la demanda el 12 de enero de ese año, esto es, dentro del término oportuno de 4 meses.
Así pues, al no observarse en este momento procesal configurada la caducidad de la demanda, esta Sala de Decisión, revocará la sentencia proferida por el juzgado de primera instancia y ordenará la devolución del expediente para que se haga el estudio de fondo de las pretensiones de la demanda y que enmarcan el objeto de la presente litis, garantizando con ello el debido proceso y la doble instancia, acorde conl a reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado11 y a lo indicado por la Corte Constitucional en sentencia C-095 del 11 de febrero de 2003, que sostienen que es deber del juez de primera instancia, resolver sobre la totalidad de los puntos objeto de controversia. 7 Ver documento electrónico “001” folio 61 8 Ver documento electrónico “001” folio 68 9 Ver documento electrónico “001” folio 69 10 Artículo 62 del Código de Régimen Político y Municipal 11 Entre otras ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
Consejero Ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS, Radicación:76001-23-31-000- 2002-200722-01, Radicación número: 05001-23-31-000-2012-00089-01, Radicación: 54001-23-31-000-2001-01533-01, Radicación número: 41001-23-31-000-2000-00659-01, Radicación número: 05001-23-31-000-2009-00160-01 05001 33 33 030 2020 00073 01 Sentencia 17 Lo anterior sin perjuicio que pueda ser declarada la caducidad si allegados los antecedentes administrativos, se acredite que la entidad satisfizo los requerimientos ya referenciados para la notificación de los actos administrativos.
Con fundamento en lo expuesto, se revocará la sentencia proferida el 31 de mayo de 2023 por el Juzgado Treinta Administrativo del Circuito Oral de Medellín y se ordenará remitir el presente proceso para que continúe con el estudio de fondo.
4. CONDENA EN COSTAS En virtud de lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en la sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, norma que dispone que su liquidación y ejecución se regirán bajo las normas del CGP. Por su parte el artículo 365 de la Ley 1564 de 2012, señaló que solo habrá lugar a la condena en costas, siempre que en el expediente aparezca probado que se causaron.
El Consejo de Estado venía sosteniendo que para imponer condena en costas, en vigencia del CPACA, se atendía una valoración objetiva12, en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes. Sin embargo, con la modificación dispuesta en el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 el cual adicionó un inciso al artículo 188 de CPACA, el Tribunal de cierre de lo Contencioso Administrativo13 ha dicho que “en todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”.
Encuentra esta Corporación que, conforme al criterio valorativo enunciado en párrafo anterior, a lo dispuesto en el artículo 365 de la Ley 1564 de 2012 en tanto, resultó próspero el recurso de apelación interpuesto y en atención a que se ordenará remitir el proceso al juzgado de origen para que se emita sentencia de mérito, no habrá lugar a imponer condena en costas.
En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA OCTAVA DE DECISIÓN, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 12 CE, 2A. 7 Abr 2016, e13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), W. Hernández. 13 CE, 2A. 21 Mar 2024, e25000-23-42-000-2018-02542-01 (1218-2023) R. Suárez 05001 33 33 030 2020 00073 01 Sentencia 18 FALLA PRIMERO: AVOCAR el conocimiento del proceso de la referencia de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: REVOCAR la sentencia anticipada proferida el 31 de mayo de 2023 por el Juzgado Treinta Administrativo del Circuito de Medellín – Antioquia.
TERCERO: NO CONDENAR en costas conforme con lo expuesto en la parte motiva CUARTO: DEVOLVER el expediente al Juzgado de origen para lo de su competencia, una vez ejecutoriada esta decisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia se estudió y aprobó en Sala, como consta en acta de la fecha. (Firmada electrónicamente) LUZ MYRIAM SÁNCHEZ ARBOLEDA Magistrada (Firmada electrónicamente) JUAN GABRIEL VILLAMARÍN MARTÍNEZ Magistrado (Firmada electrónicamente) ANGY PLATA ÁLVAREZ Magistrada