REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO –Sala Segunda de Decisión– Magistrado Ponente: JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ Armenia, Quindío, cinco (5) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Asunto: Sentencia Medio de Control: Revisión de validez de Acuerdo Municipal Radicación: 63-001-2333-000-2024-00052-00 Solicitante: Gobernador del Departamento del Quindío Acto demandado: Acuerdo 01 expedido el 22 de marzo de 2024 por el Concejo Municipal de Quimbaya (Q) Instancia: Única ASUNTO A RESOLVER Cumplidas todas las etapas de rigor, sin que se observen causales que vicien lo actuado, y cumplidos los presupuestos procesales, esta Corporación dictará en única instancia la sentencia que en derecho corresponda.
I. PARTE DESCRIPTIVA
1. IDENTFICACION DEL TEMA DE DECISÒN Con fundamento en las facultades que le confiere el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política y el artículo 119 del Decreto 1333 de 1986, el señor Gobernador del Departamento del Quindío mediante escrito presentado el día 07 de mayo de 2024 solicitó pronunciamiento del Tribunal en relación con las objeciones formuladas al Acuerdo Municipal No. 01 del 22 de marzo de 2024 expedido por el Concejo Municipal de Quimbaya, “por medio del cual se modifica ASUNTO: Sentencia MEDIO DE CONTROL: Revisión de Validez RADICADO: 63001-2333-000-2024-00052-00 ACTO: Acuerdo 01 del 22 de marzo de 2024 en su totalidad el Capítulo VIII del Título II del Estatuto Tributario contenido en el Acuerdo 021 de diciembre 29 de 2021, en el Municipio de Quimbaya Quindío”. 1.1 OBJETO DE LA SOLICITUD Solicita el Gobernador del Quindío que se revise la validez del Acuerdo Municipal 01 expedido el 22 de marzo de 2024 por el Concejo Municipal de Quimbaya. 1.2 RAZON, CAUSA O FUNDAMENTO DE LA SOLICITUD Como fundamento de la solicitud, se expusieron los siguientes supuestos fácticos: - Que el Concejo Municipal de Quimbaya en ejercicio de sus funciones expidió el Acuerdo 01 del 22 de marzo de 2024. - Que el citado acto fue recibido en la Oficina de Gestión Documental del Centro Administrativo Departamental el día 05 de abril de 2024, para su respectiva revisión de constitucionalidad y legalidad. - Que una vez efectuada la revisión por parte de la Dirección de Asuntos Jurídicos, Conceptos y Revisiones se evidenció la existencia de elementos que llevan a establecer la inconstitucionalidad e ilegalidad del Acuerdo. - Que advertidas las citadas inconsistencias, las cuales constituyen vicios materiales y de procedimiento, se hizo necesario solicitar su revisión. 1.3 NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN La parte solicitante sostuvo que el Acuerdo se encuentra acorde con lo previsto en los artículos 313 numeral 1, 338 y 365 a 368 de la Constitución Política, como también con la Ley 913 de 1913 (Art. 1), Ley 84 de 1915 (Art.1), Decreto 2424 de 2006 (Arts.1 a 11), Resolución 123 de 2011 (Arts. 4 a 7), Decreto 1073 de 2011, Ley 1819 de 2016 (Arts. 349 a 353), Decreto 943 de 2018 (Arts.4-5).
ASUNTO: Sentencia MEDIO DE CONTROL: Revisión de Validez RADICADO: 63001-2333-000-2024-00052-00 ACTO: Acuerdo 01 del 22 de marzo de 2024 Sin embargo, indicó que la Dirección de Asuntos Jurídicos, Conceptos y Revisiones hizo una observación dentro del proceso de revisión de constitucionalidad y legalidad, toda vez que en el estudio técnico allegado se hace alusión al análisis de modernización, reposición y expansión del sistema de alumbrado público del Municipio de Quimbaya, pero no se aportó certificado de la Secretaría de Planeación municipal en el cual certifique que aquel se encuentra armonizado con el Plan de Ordenamiento Territorial y con los planes de expansión de otros servicios públicos, pese a que dicho documento fue requerido.
Así mismo señaló que según certificaciones emitidas por la Secretaría del Concejo municipal para la expedición del Acuerdo 01 de 2024, éste fue debatido y aprobado en primer debate el 19 de marzo de 2024 y en segundo debate el 22 de marzo de 2024. Al respecto citó lo dispuesto en el 73 de la Ley 136 de 1994 resaltando que los proyectos deben ser sometidos a consideración de la plenaria de la Corporación 3 días después de su aprobación en la respectiva comisión y que en este caso no se cumplió con el referido plazo.
Seguidamente citó pronunciamientos de esta Corporación y del Consejo de Estado, y concluyó que la irregularidad denotada vicia la legalidad del acto, pues con ello se impide la concreción del principio democrático, dado que con dicho plazo se asegura un espacio de estudio y evaluación del proyecto. 2. INTERVENCIONES 2.1 Municipio de Quimbaya1: Expresó que se atiene a lo que resulte probado frente al tiempo que debe mediar entre la aprobación en comisión y el inicio del estudio en plenaria del proyecto de Acuerdo No. 001 del 22 de marzo de 2024.
De otro lado, se opuso a la nulidad por falta de certificación de la Secretaria de Planeación en la que conste que el estudio técnico de referencia se encuentra armonizado con el POT y con los planes de expansión de otros servicios públicos. En tal sentido argumentó que en el Decreto N° 943 de 2018 y la Resolución N° 123 de 2011 no se establece como condición la existencia de dicha certificación y que en todo caso dentro de dicho estudio se encuentra debidamente acreditada 1Índice 20 SAMAI ASUNTO: Sentencia MEDIO DE CONTROL: Revisión de Validez RADICADO: 63001-2333-000-2024-00052-00 ACTO: Acuerdo 01 del 22 de marzo de 2024 la armonización, y en tal sentido aportó certificación SPM-243-2024 del 13 de junio de 2024 expedida por la Secretaria de Planeación Municipal. 2.2 Del Ministerio Público2: El Agente del Ministerio Público presentó concepto en el que hizo alusión al marco normativo para la revisión de validez de acuerdos, abordó las irregularidades que pueden materializar la causal de nulidad por expedición irregular.
Así mismo se refirió al principio democrático para señalar que este se garantiza con el período que se echa de menos y la posibilidad de que la opinión pública se pronuncie en dicho lapso sobre el proyecto debatido. Conforme a lo anterior señaló que acogiendo la línea jurisprudencial planteada por la Corte Constitucional, el Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo del Quindío el vicio suscitado en este asunto es de carácter sustancial y por ende solicitó declarar la ilegalidad del Acuerdo. 2.3 No hubo pronunciamiento de otros intervinientes.
II. CONSIDERACIONES PARA RESOLVER 1. COMPETENCIA De conformidad con lo dispuesto en el artículo 82 de la Ley 136 de 1994 en concordancia con los artículos 118 y siguientes del Decreto 1333 de 1986, y el artículo 151 # 2 del CPACA, le corresponde a la Sala decidir en única instancia la solicitud de revisión de legalidad del Acuerdo Municipal 01 de 2024, por lo tanto, se procede a emitir sentencia, teniendo en cuenta el siguiente,
2. PROBLEMA JURÍDICO ¿Carece de validez o juridicidad el Acuerdo No. 001 del 22 de marzo del 2024 “por medio del cual se modifica en su totalidad el Capítulo VIII del Título II del Estatuto Tributario contenido en el Acuerdo 021 de diciembre 29 de 2021, en el 2 Índice 19 SAMAI ASUNTO: Sentencia MEDIO DE CONTROL: Revisión de Validez RADICADO: 63001-2333-000-2024-00052-00 ACTO: Acuerdo 01 del 22 de marzo de 2024 Municipio de Quimbaya Quindío” expedido por el Concejo Municipal de Quimbaya - Quindío, teniendo como referencia los dos (2) cargos u objeciones expuestos en el escrito presentado por el señor Gobernador del Departamento del Quindío cuales son: a) Inexistencia del certificado expedido por la Secretaría de Planeación municipal en el que conste la armonización del estudio técnico con el Plan de Ordenamiento Territorial y planes de expansión de otros servicios públicos y su carácter previo y obligatorio y b) Del término entre los dos debates que antecedieron en el Concejo Municipal para la expedición del Acuerdo municipal 001 de 2024?
3. TESIS DE LA SALA El Tribunal siguiendo los lineamientos normativos y jurisprudenciales en la materia, sostendrá que el Acuerdo Municipal objeto de revisión debe ser invalidado al prosperar el cargo que alude a que fue expedido con desconocimiento de los plazos que deben mediar entre cada uno de los debates para su formación.
4. ANALISIS JURÍDICO – FÁCTICO Como sustento de lo expuesto se expone lo siguiente: 4.1. Del acto administrativo: vicio invalidante por expedición irregular. Al respecto es menester precisar que en un Estado Social de Derecho como lo es Colombia, la actividad de las autoridades públicas está ligada al cumplimiento de unos fines estatales (Art. 2) y en orden a la satisfacción de un interés general.
En virtud de esa importante finalidad que le ha sido encomendada constitucional y legalmente a la Administración3, es que su actuar no puede estar desprovisto de garantías, ni sometido al arbitrio de quien ejerce una competencia, por tal razón el ordenamiento jurídico se encuentra colmado de un sin número de principios (Arts. 209 CP, 3 CPACA), garantías (Art. 29 CP) y mecanismos (Arts. 83-89 CP, 136-148 CPACA) encaminados a su adecuado funcionamiento. 3 Articulada por todos aquellos organismos públicos y particulares que cumplen con una función administrativa de acuerdo con el Art. 2 del CPACA.
ASUNTO: Sentencia MEDIO DE CONTROL: Revisión de Validez RADICADO: 63001-2333-000-2024-00052-00 ACTO: Acuerdo 01 del 22 de marzo de 2024 En el ejercicio de las múltiples competencias que el entramado estatal demanda para su funcionamiento y para la efectivización de los derechos, la administración actúa prevalida de procedimientos preestablecidos en la Ley y reglamentos, que constituyen también un límite en su proceder y una garantía para los particulares.
Ahora, para el cumplimiento de los fines que les ha sido atribuidos, las autoridades pueden acudir a distintos mecanismos, entre los cuales se encuentran precisamente los actos administrativos, entendidos por la doctrina como “una manifestación unilateral de la voluntad de un sujeto de derecho, de contenido administrativo, que crea efectos jurídicos a otros sujetos de derecho y que encuentra sustento en el ordenamiento jurídico positivo vigente”4.
La anterior corresponde a la definición clásica de lo que se ha concebido por acto administrativo, y de la cual se puede establecer que deben existir unos elementos para que la decisión de la administración se materialice como tal, entre ellos; la manifestación unilateral que se plasma en su adopción y los efectos jurídicos vinculantes que genera la misma.
Esta noción de acto administrativo, sin embargo tiene algunas variaciones en torno a su clasificación, es así que en torno a la competencia ejercida por la autoridad encargada de su expedición, puede ser de tipo discrecional o reglada. Al respecto5 se ha dicho lo siguiente: “…Los actos administrativos discrecionales en cabeza de las autoridades administrativas tradicionalmente se han diferenciado de los actos administrativos reglados6 (…) se entiende por los primeros aquellos actos administrativos expedidos por una autoridad administrativa en escenarios donde el legislador -o aquella en ejercicio de su potestad reglamentaria- no agotó de manera plena y completa alguno de los elementos de los enunciados normativos que a ella atañen.
En este evento, y ante la ausencia de cualquier elemento del texto normativo, le corresponde a la Administración pública la concreción de los mismos, por lo que, en ejercicio de tal potestad discrecional, puede tomar una decisión”. 4 Alberto Montaña Plata. 65. (2005). El Concepto de Servicio Público en el Derecho Administrativo. 2 Edición. https://basesbiblioteca.uexternado.edu.co:3187/pdfreader/el-concepto-de-servicio-pblico- en-derecho-administrativo-2-edición 5 Milkes S., I. 2018.
Buena administración y la motivación de los actos administrativos expedidos en ejercicio de facultades discrecionales. Revista Digital de Derecho Administrativo. 21 (nov. 2018),153-178. DOI:https://doi.org/10.18601/21452946.n21.08. 6 Luciano Parejo Alfonso, Antonio Jiménez Blanco y Luis Ortega Álvarez, Manual de derecho administrativo, vol. 1, 5ª ed., Madrid: Ariel Derecho, 1998, pp. 462-463, 712 y 713;
Fernando Garrido Falla, Tratado de derecho administrativo, vol. i, 13.ª ed., Madrid: Tecnos, 2002, pp. 561 y 562; Eduardo García De Enterría y Tomás R. Fernández Rodríguez, Curso de derecho administrativo, vol. 1, 11.ª ed., Madrid: Civitas, 2002, p. 454; Hugo Marín Hernández, Discrecionalidad administrativa, 2.ª ed., Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2012, p. 141.
ASUNTO: Sentencia MEDIO DE CONTROL: Revisión de Validez RADICADO: 63001-2333-000-2024-00052-00 ACTO: Acuerdo 01 del 22 de marzo de 2024 Por lo tanto, las potestades regladas como bien se desprende de su denominación, son aquellas que han sido determinadas íntegramente y en forma previa en la Ley o reglamento, lo que conlleva a que la administración restrinja su ejercicio a ese contenido, mientras que las discrecionales al no tener unos lineamientos exhaustivos en cuanto a la conducta a seguir permiten a la autoridad un margen de acción para suplirlos.
Ahora bien, para la expedición de los actos administrativos debe existir un procedimiento preestablecido bien sea por la ley u otra norma, en el cual figuren los pasos previos a su materialización. Es decir, todo acto es producto de una serie de etapas que da a lugar a su formación y su desconocimiento genera un vicio invalidante por expedición irregular, causal de nulidad consagrada en el artículo 137 del CPACA y sobre la cual Consejo de Estado7 ha señalado lo siguiente: “lo que justifica su consagración como causales de nulidad es la sujeción de los actos administrativos a un procedimiento y a unas formas previamente determinadas en los preceptos normativos que les resulten aplicables.
La utilidad de esas normas se hace evidente, toda vez que, por lo general, constituyen verdaderas garantías para los administrados, las cuales tienen sus raíces en el derecho al debido proceso regulado en el artículo 29 de la Constitución Política8”. Esta corporación ha sostenido que para que las irregularidades procesales puedan afectar la validez de un acto administrativo tienen que ser determinantes9.
Una formalidad sustancial es aquella que, además de garantizar los derechos de los afectados con la decisión, asegura que esta última sea adoptada en un sentido y no en otro. Así, la inobservancia de las formalidades accidentales no conduce a la nulidad del acto administrativo, mientras que, por regla general, la de aquellas que puedan catalogarse como sustanciales sí tienen la virtualidad de enervar su presunción de legalidad, sin embargo, con tal fin, será preciso constatar la existencia de al menos una posibilidad razonable de que la administración hubiese tomado una decisión diferente de haber dado cumplimiento a la respectiva formalidad (…)” 7 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 25 de abril de 2024. Rad. 11001-03-25-000-2021-00156-00 (0895-2021. CP. Jorge Iván Duque Gutiérrez. 8 BETANCUR JARAMILLO, Carlos. Derecho Procesal Administrativo. Octava Edición. Medellín: Señal Editora, 2013, p. 295. 9 Consejo de Estado Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 2 de julio de 2020, radicado: 11001-03- 25-000-2017-00032-00 (0098-2017).
ASUNTO: Sentencia MEDIO DE CONTROL: Revisión de Validez RADICADO: 63001-2333-000-2024-00052-00 ACTO: Acuerdo 01 del 22 de marzo de 2024 Precisamente la satisfacción de las etapas y reglas señaladas para la expedición de un acto, conllevan a la materialización de las garantías del debido proceso. Así lo ha expresado reiteradamente la jurisprudencia constitucional al señalar que el respeto al derecho fundamental al debido proceso, le impone a quien asume la dirección de la actuación judicial o administrativa, la obligación de observar, en todos sus actos, el procedimiento previamente establecido en la ley o en los reglamentos10.
Partiendo de lo expuesto es claro que en la expedición de todo acto, la administración debe velar por cumplir las etapas establecidas para tal efecto en el ordenamiento jurídico, atendiendo también los principios en que se fundamenta la función que constitucional y legalmente le ha sido atribuida. 4.3. Hechos probados11 Conforme a los documentos aportados se tiene acreditado lo siguiente: - Que mediante Decreto 059 del 15 de marzo de 2024 el Alcalde Municipal de Quimbaya citó al Concejo Municipal a partir del 19 de marzo de 2024 hasta el 24 de marzo de 2024 a sesiones extraordinarias, con el fin de debatir, entre otros, el proyecto de Acuerdo para modificar el Capítulo VIII Título II del Estatuto Tributario. - Que el trámite de expedición del Acuerdo 001 de 2024 se surtió de la siguiente manera: o Según Acta 002 el Proyecto de Acuerdo se debatió y aprobó en primer debate el 19 de marzo de 2024. o Conforme a Acta 028 el Proyecto de Acuerdo se debatió y aprobó por la plenaria del 22 de marzo de 2024. - Que conforme a la exposición de motivos, para la expedición del Acuerdo 001 10Sentencia C- 980 de 2010.
CP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 11 Índice 4 SAMAI ASUNTO: Sentencia MEDIO DE CONTROL: Revisión de Validez RADICADO: 63001-2333-000-2024-00052-00 ACTO: Acuerdo 01 del 22 de marzo de 2024 de 2024 se realizó la actualización del estudio técnico de referencia de determinación de los costos estimados de prestación en cada una de las actividades del servicio de alumbrado público conforme a lo dispuesto en el artículo 351 de la Ley 1819 de 2016 y el Decreto 943 de 30 de mayo de 2018 del Ministerio de Minas y Energía. - Que el 22 de marzo de 2024 el Concejo Municipal de Quimbaya expidió el Acuerdo 001 “por medio del cual se modifica en su totalidad el Capítulo VIII del Título II del Estatuto Tributario contenido en el Acuerdo 021 de diciembre 29 de 2021, en el Municipio de Quimbaya Quindío”. - Que en el Acuerdo 001 de 2024 se citaron como fundamento las siguientes consideraciones: “I. Que adicionalmente, la Ley 1819 de 2016 autorizó la adopción de la sobretasa al impuesto predial unificado como forma de recaudo del impuesto de alumbrado público, para el caso de predios que no sean usuarios del servicio público domiciliario de energía eléctrica.
J. Que en aplicación de lo dispuesto en el artículo 351 de la Ley 1819 de 2016, el artículo 5º del Decreto Nacional No 943 de 2018, que subrogó el artículo 2.2.3.6.1.3 del Decreto Único Reglamentario 1073 de 2015, estableció el contenido mínimo del estudio técnico de referencia de los costos del servicio de alumbrado público, el cual debe ser tenido en cuenta para la determinación del impuesto asociado a la prestación de dicho servicio.
K. Que de acuerdo con lo previsto en el artículo 353 de la Ley 1819 de 2016, los acuerdos municipales que se adecuen a lo previsto en dicha ley mantendrán su vigencia, salvo aquellos que deben ser modificados, lo que deberá hacerse en un término máximo de un (1) año, a partir de la expedición de la citada ley. L. Que el acuerdo municipal vigente de creación y determinación del impuesto de alumbrado público requiere actualizarse según las disposiciones de la Ley 1819 de 2016, de lo que se sigue que, a la fecha, el Municipio está en mora de cumplir con su obligación al respecto.
M. Que el 06 de noviembre de 2019, el Consejo de Estado expidió la Sentencia de Unificación 2019-CE-SUJ-4-009, aclarando algunos aspectos relacionados con los elementos esenciales del Impuesto de Alumbrado Público. N. Que en atención a lo dispuesto en las normas legales y reglamentarias ya expedidas al momento de ser suscrito el Acuerdo 021 de diciembre del 2021, así como a lo indicado en la jurisprudencia de unificación citada en materia del impuesto de alumbrado público, es pertinente actualizar dicho Acuerdo, para que el mismo se adapte y cumpla con las Leyes y Jurisprudencia que lo soportan, de tal forma que se pueda garantizar el recaudo y ejecución de los recursos necesarios para la continua y eficiente prestación del servicio de alumbrado público en el Municipio de Quimbaya, Departamento del Quindío. ASUNTO: Sentencia MEDIO DE CONTROL: Revisión de Validez RADICADO: 63001-2333-000-2024-00052-00 ACTO: Acuerdo 01 del 22 de marzo de 2024 O. Que, elaborado el estudio técnico de referencia, conforme con lo dispuesto en el artículo 5º del Decreto Nacional No. 943 de 2018, que subrogó el artículo 2.2.3.6.1.3 del Decreto Único Reglamentario 1073 de 2015, el cual hace parte integral de la exposición de motivos del presente Acuerdo, se ha logrado verificar que las tarifas que actualmente se cobran por concepto del impuesto de alumbrado público no permiten garantizar una correcta prestación del servicio de Alumbrado Público, por lo que las modificaciones a realizar tendrán en cuenta tanto la actualización de las tarifas, como otros elementos de la obligación tributaria…” 4.4.
Caso concreto Para la Corporación en el asunto a estudio las observaciones de ilegalidad e inconstitucionalidad realizadas por el Gobernador del Departamento del Quindío al Acuerdo Municipal 001 de 2024 se concretan en dos aspectos así: 4.4.1 Inexistencia del certificado expedido por la Secretaría de Planeación municipal en el que conste la armonización del estudio técnico con el Plan de Ordenamiento Territorial y planes de expansión de otros servicios públicos.
Al respecto se tiene que el artículo 5 del Decreto 943 de 2018 dispone lo siguiente: “ARTÍCULO 5. Subróguese el artículo 2.2.3.6.1.3 del Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Minas y Energía, 1073 de 2015, el cual quedará así: "ARTÍCULO 2.2.3.6.1.3. Estudio Técnico de Referencia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 351 de la Ley 1819 de 2016, los municipios y distritos deberán realizar, dentro de un plazo razonable, un estudio técnico de referencia de determinación de costos estimados de prestación en cada actividad del servicio de alumbrado público, que deberá mantenerse público en la página web del ente territorial y contendrá como mínimo lo siguiente: a) Estado actual de la prestación del servicio en materia de infraestructura, cobertura, calidad y eficiencia energética.
Este incluirá el inventario de luminarias y demás activos de uso exclusivo del alumbrado público y los indicadores que miden los niveles de calidad, cobertura y eficiencia energética del servicio de alumbrado público, establecidos de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 2.2.3.6.1.11 del presente decreto. b) Definición de las expansiones del servicio, armonizadas con el Plan de Ordenamiento Territorial y con los planes de expansión de otros servicios públicos, cumpliendo con las normas del Reglamento Técnico de Instalaciones Eléctricas - RETIE, así como del Reglamento Técnico de Iluminación y Alumbrado Público - RETILAP, al igual que todas aquellas disposiciones técnicas que expida sobre la materia el Ministerio de Minas y Energía. ASUNTO: Sentencia MEDIO DE CONTROL: Revisión de Validez RADICADO: 63001-2333-000-2024-00052-00 ACTO: Acuerdo 01 del 22 de marzo de 2024 c) Costos desagregados de prestación para las diferentes actividades del servicio de alumbrado público, incluido el pago por uso de activos de terceros para este servicio, conforme con la metodología para la determinación de los costos por la prestación del servicio de alumbrado público en los términos del artículo 2.2.3.6.1.8 del presente Decreto. d) Determinación clara del periodo máximo en el que el Estudio Técnico de Referencia será sometido a revisión, ajuste, modificación o sustitución atendiendo las condiciones particulares de cada territorio, sin que este periodo supere cuatro (4) años." De la norma transcrita se infiere que el estudio técnico de determinación de costos para la prestación del servicio de alumbrado público que debe realizar los municipios, debe demarcar las expansiones del servicio, pero para ello debe considerar el plan de ordenamiento territorial y los planes de expansión de otros servicios públicos.
Ahora, en el trámite de revisión el Departamento del Quindío solicitó al ente territorial ratificar dicha armonización y ello se hizo en el curso de este trámite judicial a través de certificación SPM-243-2024 expedida el 13 de junio de 2024 por la Secretaría de Planeación del Municipio de Quimbaya12 en la cual señala “que el estudio técnico de referencia se encuentra armonizado con el Plan de Ordenamiento Territorial y con los planes de expansión de otros servicios públicos…” Además, una vez revisado el estudio se verifica que en el mismo sí se tuvo en cuenta el POT del municipio, como los planes de expansión según se infiere de su contenido, en el cual se lee: “Clasificación de las vías del municipio acorde con el RETILAP.
Para obtener un diseño lumínico acorde a las necesidades de iluminación vial del municipio, es necesario conocer en detalle su comportamiento vial. Esto se logra identificado en terreno los parámetros más relevantes de la infraestructura vial y de alumbrado público. Y adicional complementado lo anterior con estudios previos propios de los municipios tales como POT, POD.
( Resaltado por la Sala) Para lograr lo mencionado anteriormente, dicho estudio se desarrolló siguiendo la metodología mostrada a continuación: 1. Se realizó la recolección de información relevante tales como POT, planos con identificación de vías e infraestructura actual del alumbrado público del municipio (…) 12 Índice 20 SAMAI ASUNTO: Sentencia MEDIO DE CONTROL: Revisión de Validez RADICADO: 63001-2333-000-2024-00052-00 ACTO: Acuerdo 01 del 22 de marzo de 2024 Análisis De Modernización, Reposición y Expansión Del Sistema De Alumbrado Público Del Municipio De Quimbaya-Quindío (…) Los municipios y distritos deben elaborar un plan anual del Servicio de Alumbrado Público que contemple entre otros la expansión de este, a nivel de factibilidad e ingeniería de detalle, armonizado con el plan de ordenamiento territorial y con los planes de expansión de otros servicios públicos, cumpliendo con las normas técnicas y de uso eficiente de energía que para tal efecto expidió el Ministerio de Minas y Energía. (Artículo 5 del Decreto 2424 de 2006) (…) Plan de Expansión Vegetativa, Expansión Excepcional y Modernización El municipio de QUIMBAYA - QUINDÍO cada año cuenta con un plan de servicio acorde a las necesidades para la expansión del sistema de alumbrado público, tal como lo establece el ARTICULO QUINTO. Planes del servicio: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 143 de 1994, los municipios y Distritos deben elaborar un plan anual del servicio de alumbrado público que contemple entre otros la expansión del mismo, a nivel de factibilidad e ingeniería de detalle, armonizado con el plan de ordenamiento territorial y con los planes de expansión de otros servicios públicos, cumpliendo con las normas técnicas y de uso eficiente de energía que para tal efecto expida el Ministerio de Minas y Energía (…)” En ese orden, se puede establecer que en el desarrollo del estudio sí se tuvo en cuenta que la expansión del servicio de alumbrado que se pretende adelantar en el Municipio de Quimbaya fuera acorde a su POT, por lo que en criterio de esta Sala no existe la omisión advertida por el Gobernador del Quindío en la revisión del Acuerdo municipal y esto se afianza con la certificación emitida por la Secretaría de Planeación municipal. 4.4.2 Del trámite de los debates que antecedieron en el Concejo Municipal para la expedición del Acuerdo municipal 001 de 2024.
La segunda observación radica en que en el trámite de debate y aprobación del Acuerdo 001 de 2024 no se respetó el plazo previsto en el inciso 3º del artículo 73 de la Ley 136 de 1994, norma que establece lo siguiente: “ARTÍCULO 73. DEBATES. Para que un proyecto sea Acuerdo, debe aprobarse en dos debates, celebrados en distintos días.
El proyecto será presentado en la Secretaría del Concejo, la cual lo repartirá a la comisión correspondiente donde se surtirá el primer debate. La Presidencia del Concejo designará un ponente para primero y segundo debate. El segundo debate le corresponderá a la sesión plenaria. Los proyectos de acuerdo deben ser sometidos a consideración de la plenaria de la corporación tres días después de su aprobación en la comisión respectiva.
ASUNTO: Sentencia MEDIO DE CONTROL: Revisión de Validez RADICADO: 63001-2333-000-2024-00052-00 ACTO: Acuerdo 01 del 22 de marzo de 2024 El proyecto de acuerdo que hubiere sido negado en primer debate podrá ser nuevamente considerado por el Concejo a solicitud de su autor, de cualquier otro concejal, del gobierno municipal o del vocero de los proponentes en el caso de la iniciativa popular.
Será archivado el proyecto que no recibiere aprobación y el aprobado en segundo debate lo remitirá la mesa directiva al alcalde para su sanción”.( Resaltado de la Sala). La Sala una vez revisadas las certificaciones emitidas por el Concejo Municipal de Quimbaya constata que la primera sesión para debatir el proyecto 002 de 2024 se llevó a cabo el 19 de marzo de 2024 y el segundo debate el 22 de marzo de 2024, fecha en la cual se sancionó como Acuerdo 001 de 2024.
Por lo visto, no se respetó el plazo que debe mediar entre primer y segundo debate, toda vez que la aprobación en la plenaria debía hacerse tres días después del primer debate, plazo que transcurría para el caso concreto los días 20, 21 y 22 de marzo de 2024. Así las cosas la plenaria del Concejo municipal de Quimbaya sólo podía realizar la respectiva aprobación hasta el 23 de marzo de 2024 y en este caso lo hizo un día antes, situación que constituye una irregularidad con la virtualidad de afectar la legalidad del acto objeto de revisión, pues con ello se desconoce la finalidad para la cual se previó el plazo legal, y que no es otra que garantizar que las decisiones del órgano colegiado sean debidamente estudiadas y que su aprobación esté antecedida de una adecuada valoración. Precisamente sobre el objeto del trámite previsto para la consolidación de los acuerdos municipales y las consecuencias de su desconocimiento, el Consejo de Estado13 se ha pronunciado en los siguientes términos: “…En cuanto al procedimiento para su expedición, esta Corporación ha indicado que “una vez establecido por el ordenamiento jurídico él debe ser estrictamente observado, ya que si bien las autoridades administrativas han sido dotadas de ciertas competencias para producir decisiones obligatorias en los distintos ámbitos de sus actuaciones, dichas decisiones, que son la finalidad a la que apunta su actuación, deben producirse mediante un camino predeterminado por la ley”14 Asimismo, ha señalado que las formalidades son exigibles para brindar seguridad tanto al administrado como a la administración. Al administrado por cuanto se le garantiza que la autoridad está actuando en ejercicio de sus funciones y está cumpliendo el trámite dispuesto de manera objetiva para esa actuación, impidiendo arbitrariedades que puedan generarse con dicha actuación; y a la administración por cuanto le permite actuar de manera eficaz, 13 Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Primera. Sentencia del 23 de agosto de 2019. Rad. 73001-23-31-000-2010-00358-01 14 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 13 de mayo de 2009. Radicado: 11001-03-26-000-2004-00020-00(27832). M. P.: Ramiro Saavedra Becerra. Actor: Consuelo Acuña Traslaviña. ASUNTO: Sentencia MEDIO DE CONTROL: Revisión de Validez RADICADO: 63001-2333-000-2024-00052-00 ACTO: Acuerdo 01 del 22 de marzo de 2024 eficiente y con mayor certeza en la forma en que debe ser adelantada la actuación. Al respecto, esta Corporación expuso: “[…] cuando la ley establece requisitos de apariencia o formación de los actos administrativos, sean éstos de carácter general o de carácter particular y concreto, los mismos se deben cumplir obligatoriamente, cuando quiera que la Administración pretenda tomar una decisión que corresponda a aquellas que se hallan sometidas a tales requisitos, de tal manera que su desconocimiento, conducirá a que se configure, precisamente, la causal de nulidad en estudio, es decir, expedición irregular del acto administrativo o vicios de forma […]”15.
(Resaltado fuera de texto) En este sentido, para la Sala los términos otorgados para debatir los proyectos de acuerdo se establecieron con el propósito de analizar el articulado y la exposición de motivos para que en las sesiones respectivas los concejales debatan con conocimiento pleno los proyectos de acuerdo, tiempo en el cual se les da la oportunidad de controvertir, discutir, reflexionar y ponderar eventuales desacuerdos de los opositores.
Por lo tanto, el desconocimiento de dichos términos acarrea un vicio de procedimiento y de formación del acto administrativo y no una irregularidad no invalidante, como lo pretende hacer valer el recurrente, siendo por tanto procedente la anulación del acuerdo en cuestión, tal y como lo sostuvo el a quo”. (Resaltado de la Sala) Así las cosas, el periodo señalado en el artículo 73 de la Ley 136 de 1994 no es solo una garantía de la acuciosidad con la que deben valorarse los asuntos que son responsabilidad de los Concejos municipales, sino que dicho plazo emerge como un espacio de participación ciudadana16 según lo prevé el artículo 77 ibíd, veamos: “ARTÍCULO
77. DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL ESTUDIO DE PROYECTOS DE ACUERDO. Para expresar sus opiniones, toda persona natural o jurídica, podrá presentar observaciones sobre cualquier proyecto de acuerdo cuyo estudio y examen se esté adelantando en alguna de las comisiones permanentes. La mesa directiva del Concejo dispondrá los días, 15 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 28 de octubre de 1999. Radicado: 3443. M. P.: Juan Alberto Polo Figueroa. Actor: Edifico 9411 S.A. 16 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 14 de mayo de 2015. Rad. 85001-23-31-000-2010-00075-01. CP. María Claudia Rojas Lasso.
“De acuerdo con la norma transcrita en precedencia, observa la Sala que efectivamente el Concejo Municipal de Pore, contrario a lo esgrimido por el apelante, sí vulneró el derecho que tenían los habitantes de Pore de participar en el estudio y debate del proyecto de Acuerdo 022-2009, como quiera que dicha solicitud la radicaron ante la secretaría de la corporación territorial el día 30 noviembre de 2009, es decir, justo el día en que vencía el término de los tres días a partir de los cuales debía llevarse a cabo el segundo debate al proyecto de acuerdo, en la plenaria del Concejo (…) De acuerdo con lo expuesto en precedencia, el Concejo Municipal de Pore vulneró el término legal de los tres días que debía mediar cuanto menos entre el primer y el segundo debate al proyecto de Acuerdo que se tramitaba en el Concejo Municipal, circunstancia que condujo a que se le impidiera a la comunidad de Pore participar en la discusión del acto acusado, lo que constituye razón suficiente para confirmar el fallo apelado tal y como se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia (…) ASUNTO: Sentencia MEDIO DE CONTROL: Revisión de Validez RADICADO: 63001-2333-000-2024-00052-00 ACTO: Acuerdo 01 del 22 de marzo de 2024 horarios y duración de las intervenciones, así como el procedimiento que asegure el debido y oportuno ejercicio de este derecho.
Para su intervención el interesado deberá inscribirse previamente en el respectivo libro de registro que se abrirá para tal efecto. Con excepción de las personas con limitaciones físicas o sensoriales, las observaciones u opiniones presentadas deberán formularse siempre por escrito y serán publicadas oportunamente en la Gaceta del Concejo”.
(Subraya propia) En consecuencia, el plazo legal señalado para el trámite de debate y aprobación de los acuerdos municipales no es un simple presupuesto formal, sino una garantía de observancia de las funciones encomendadas a la Corporación Pública, y del principio democrático17 en que se enmarcan sus actuaciones, por lo que su desconocimiento genera como consecuencia la invalidez de los actos expedidos en dichos términos18.
EN CONCLUSION, el Tribunal decretará la invalidez del Acuerdo 001 de 2024 acogiendo las objeciones presentadas por el señor Gobernador del Departamento del Quindío, el concepto del agente del Ministerio Público, y conforme a decisiones adoptadas en igual sentido por esta Corporación19 al constatar que el Concejo Municipal de Quimbaya no podía someter el Proyecto de Acuerdo Municipal 002 17 C-008 de 2003 “4.3.6.
Aun cuando el principio democrático y las garantías que lo identifican son particularmente exigibles respecto del órgano legislativo, por ser éste a quien se asigna la función específica de discutir y votar las leyes, es decir, de expedir las normas generales que gobiernan la vida en comunidad, tal hecho no descarta que dicho principio también sea aplicable a las demás Corporaciones públicas, dada su connotación de órganos de representación política. 4.3.7.
En efecto, si bien es cierto las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales no son órganos legislativos propiamente dichos, sino entidades de naturaleza eminentemente administrativa (C.P. Arts. 299 y 312); y en ese sentido sus decisiones no constituyen la vía que por antonomasia recoge la voluntad popular nacional como sí lo es la ley, las mismas se integran y conforman a través del voto, siendo también depositarios del mandato que sus electores le han confiado en cada nivel territorial.
Por ello, son responsables ante estos últimos por las decisiones que adopten en el cumplimiento de sus funciones y, en virtud del principio de representación democrática y de su carácter universal y expansivo, están obligadas a desarrollar el mandato bajo condiciones que aseguren el pluralismo, la participación, el principio de las mayorías y la publicidad de sus actos, tal y como ocurre con la actividad legislativa.
Lo dicho resulta aun más relevante si se asume que, tal y como se mencionó al hacer referencia a las funciones que cumplen los Concejos Municipales, al interior de las Corporaciones Públicas de elección popular se analizan los problemas inherentes a la población más próxima y, al mismo tiempo, se adoptan las decisiones políticas, administrativas y económicas que son definitivas en la atención de sus necesidades básicas. 18 Ley 136 de 1994.
“ARTÍCULO
24. INVALIDEZ DE LAS REUNIONES. <Ver Notas de Vigencia> Toda reunión de miembros del Concejo que con el propósito de ejercer funciones propias de la corporación, se efectúe fuera de las condiciones legales o reglamentarias, carecerá de validez y los actos que realicen no podrá dársele efecto alguno, y quienes participen en las deliberaciones serán sancionados conforme a las leyes. 19 Ver al respecto sentencia proferida por la Sala Primera de Decisión el 23 de mayo de 2024.
Rad. 63001-2333-000-2024-00042-00. MP. Luis Carlos Alzate Ríos. ASUNTO: Sentencia MEDIO DE CONTROL: Revisión de Validez RADICADO: 63001-2333-000-2024-00052-00 ACTO: Acuerdo 01 del 22 de marzo de 2024 de 2024 a segundo debate de aprobación de manera anticipada al vencimiento del plazo previsto en el artículo 73 de la Ley 136 de 1994.
III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: DECLARAR inválido el Acuerdo No. 001 del 22 de marzo de 2024 expedido por el Concejo Municipal de Quimbaya - Quindío, “por medio del cual se modifica en su totalidad el Capítulo VIII del Título II del Estatuto Tributario contenido en el Acuerdo 021 de diciembre 29 de 2021, en el Municipio de Quimbaya Quindío”, por lo advertido en esta providencia.
SEGUNDO: COMUNICAR el presente proveído al señor Gobernador del Departamento del Quindío, al Presidente del H. Concejo Municipal de Quimbaya y al señor Alcalde Municipal de la misma localidad para los fines pertinentes.
TERCERO: ARCHIVAR el expediente una vez en firme la providencia, previa anotación en el sistema SAMAI. Esta providencia se discutió y aprobó conforme consta en Acta de sesión ordinaria No. 23 de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO LUIS CARLOS MARÍN PULGARÍN “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://samairj.consejodeestado.gov.co”