REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS Sala Segunda de Decisión Magistrado Ponente: Fernando Alberto Álvarez Beltrán Manizales, diecinueve (19) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 17 001 33 33 002 2022 000112 02 Clase: Protección de derechos e intereses colectivos Accionante: Alba Lucía Molina Marín. Accionado: Municipio de Manizales – Efigas S.A. ESP Providencia: Sentencia No. 124 Revisa la Sala por vía de impugnación, la sentencia proferida el 25 de enero de 2023 por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales en el proceso que, en ejercicio del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos promovió la señora Alba Lucía Molina Marín. I. Antecedentes. 1.
Pretensiones. Solicita la parte accionante que se proteja el derecho colectivo a “el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna”, y en consecuencia solicita: “PRIMERA: Amparar los derechos e intereses colectivos que se encuentran siendo vulnerados por las acciones y omisiones narradas en la presente demanda.
SEGUNDA: Adoptar todas las medidas técnicas, administrativas y presupuestales tendientes a dar solución a la problemática y amparar la protección a los derechos e intereses colectivos TERCERA: ORDENAR a quien corresponda, realizar el estudio suficientemente adecuado de la viabilidad de la instalación del servicio de gas al sector los Sauces CUARTO: ORDENAR a quien corresponda que se instale en cada una de las viviendas y en la zona la infraestructura necesaria para dar paso al servicio de gas domiciliario” 2 2.
Hechos. Expone la accionante que, en el año 2015, en el sector de Los Sauces, se realizaron obras de mitigación del riesgo con el fin de disminuir las posibilidades de deslizamiento. Señala que los habitantes del sector Los Sauces cuentan con servicios de acueducto y alcantarillado, energía eléctrica y alumbrado público. Manifiesta que el 23 de agosto de 2021 presentó petición a Efigas S.A. E.S.P solicitando que se verificara la viabilidad de la prestación del servicio.
A lo que la entidad contestó que, según el plan de ordenamiento territorial el sector Los Sauces se encuentra como “zona de alto riesgo”, por lo que niegan la conexión del servicio. La accionante expresa que, según los documentos de la Unidad de Gestión del Riesgo, el sector está clasificado como “zona de tratamiento condicionado”. Indica que el 25 de noviembre de 2021, presentó derecho de petición a Efigas S.A. E.S.P para agotar el requisito de procedibilidad.
Por último, afirma que los habitantes del sector de Los Sauces se han visto en la obligación de sufragar los gastos de cilindros de gas, y que la mayoría de personas son de la tercera edad por lo que se le dificulta el traslado de los mismos. 3. Contestación de la demanda. 3.1. Efigas S.A ESP. Se pronunció frente a los hechos citando el literal b del artículo 17 de la Resolución 108 de 1997 de la Comisión de Regulación de Energía y Gas, que dice: “Artículo 17.
Negación del servicio. La empresa solo podrá negar la solicitud de conexión del servicio en los siguientes casos: a) Por razones técnicas susceptibles de ser probadas que estén expresamente previstas en el contrato. b) Cuando la zona haya sido declarada como de alto riesgo, según decisión de la autoridad competente. c) Cuando el suscriptor potencial no cumpla las condiciones establecidas por la autoridad competente.
(…)” Expresa lo siguiente: 3 De la prestación de los servicios públicos domiciliarios en condiciones de igualdad, solidaridad e interés general: Menciona los artículos 365 de la Constitución; 129 y 134 de la ley 142 de 1994 y 17 de la resolución No 108 de 1997 para afirmar que toda persona tiene derecho a recibir los servicios públicos siempre y cuando el inmueble este en las condiciones previstas por la empresa y sólo se puede negar por las causales que señala la última disposición mencionada.
De la procedencia de la prestación de servicios públicos domiciliarios en zonas declaradas como de alto riesgo por la Autoridad Municipal en el POT: Afirma que no corresponde a Efigas S.A. E.S.P. adelantar los estudios frente a la condición del sector, debido a que es el plan de ordenamiento territorial (POT) el que se encarga de definir las condiciones de riesgo, por lo que los estudios que se deban realizar se encuentran a cargo de la Alcaldía Municipal.
De la supuesta vulneración de los derechos e intereses colectivos del accionante por parte de EFIGAS S.A. E.S.P.; Manifiesta que por parte de la entidad no se ha vulnerado ningún derecho colectivo y del medio ambiente, de los habitantes del sector Los Sauces, y recalca que Efigas S.A. E.S.P. no tiene obligación de realizar la instalación del servicio de gas en el sector, debido a que la zona está clasificada como de alto riesgo.
Resalta que el instrumento idóneo para modificar las zonas de riesgo de un municipio, es el Plan de Ordenamiento Territorial, el cual está a cargo de cada municipio. En este sentido propuso las siguientes excepciones: - Falta de legitimación en la causa por pasiva: En razón de que el municipio de Manizales tiene un procedimiento claro que debe ser agotado, para que se determine si la zona es de alto riesgo o no, por lo que Efigas S.A. E.S.P. no tiene competencia en el asunto. - Inexistencia de la obligación a cargo de Efigas S.A. E.S.P: Señala que los derechos de la accionante y de la comunidad no se encuentran vulnerados, dado a que la zona se encuentra clasificada de alto riesgo, y afirma que la accionante no ha agotado el procedimiento establecido para determinar si la zona es de alto riesgo o no, por lo que Efigas S.A. E.S.P no tiene ninguna obligación que cumplir frente a los hechos expuestos. 4 - Inexistencia de la afectación de los derechos colectivos mencionados: Argumentando que Efigas S.A. E.S.P. ha llevado a cabo las acciones que le competen para analizar la viabilidad de la prestación del servicio en el sector Los Sauces. - Excepción genérica. 3.2.
Municipio de Manizales. Se pronunció frente a los hechos y se opuso a las pretensiones con respecto al municipio de Manizales, citando el concepto unificado 01 de 2009 de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. Manifiesta que el municipio de Manizales no ha vulnerado ni puesto en peligro, por acción u omisión, los derechos colectivos invocados por la demandante.
Afirma que el estudio e instalación de las redes de servicio público de gas domiciliario son obligación de Efigas S.A. E.S.P., por lo que no es posible por parte del ente territorial adelantar alguna intervención en ese sentido. En consecuencia, formuló las siguientes excepciones: - Falta de legitimación en la causa por pasiva: Señala que las adecuaciones que solicita la accionante son de competencia de Efigas S.A. E.S.P., por lo que el municipio de Manizales no es la responsable de las reclamaciones realizadas. - Improcedencia de la acción: Argumentando que el municipio de Manizales no ha vulnerado ni puesto en peligro los derechos colectivos invocados. - Inexistencia de los presupuestos legales para incoar la acción: Expresa que las pretensiones de la demanda no corresponden a una acción popular, y agrega que no se acredita la relación de causalidad entre la presunta vulneración y la acción u omisión del municipio de Manizales. - Carencia de prueba que constituya presunta vulneración de derechos colectivos: Indica que es deber de la parte actora probar los supuestos fácticos que a su juicio 5 constituyen una violación al derecho colectivo, cuya protección pretende en la demanda. - Excepción genérica. 4.
La providencia impugnada. Mediante sentencia proferida el 25 de enero de 2023, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales, resolvió lo siguiente: “PRIMERO: DECLARAR NO PROBADA la excepción de falta de legitimación por pasiva alegada por el municipio de Manizales y por Efigas SA ESP.
SEGUNDO: DECLARAR PROBADA la excepción de Inexistencia de afectación de los derechos colectivos formulada por EFIGAS SA ESP.
TERCERO: DECLARAR que el municipio de Manizales incurre en vulneración, por omisión, al derecho colectivo al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna.
CUARTO: En consecuencia SE ORDENA al Alcalde del Municipio de Manizales sr Carlos Mario Marín Correa o a quien haga sus veces, que en el término de ocho (8) meses proceda a: i) realizar el estudio detallado que conforme al artículo 37 del Plan de Ordenamiento Territorial de Manizales permita definir la mitigabilidad o no del riesgo en el sector Los Sauces de Manizales, y ii) en caso que el estudio detallado identifique zonas de riesgo mitigable en dicho sector, procederá dentro del año (1) siguiente al vencimiento de los ocho (8) meses mencionados, ejecutar las obras necesarias que materialicen la mitigación del riesgo de manera que el área así tratada pueda ser provista del servicio domiciliario de gas.
QUINTO: CONFORMAR un comité para la verificación del cumplimiento de esta providencia, el cual estará integrado por la suscrita Juez -quien lo presidirá; por el Personero del Municipio de Manizales, por el Director de Corpocaldas o su delegado, el alcalde de Manizales o su delegado y la accionante; de conformidad con lo establecido por el artículo 34 de la Ley 472 de 1998.
Para el efecto, el alcalde de Manizales deberá presentar informe escrito de cumplimiento del fallo al Juzgado, al vencimiento de cada uno de los términos concedidos en esta providencia. (…)” Para adoptar su decisión, la juez a quo sostuvo que vistos los hechos probados de cara a la posición de Efigas S.A. E.S.P., le asiste razón en tanto negó la prestación del servicio de gas domiciliario debido a la condición de zona de riesgo por amenaza media a alta, del sector Los Sauces, cumpliendo con lo señalado en el artículo 17 de la resolución No. 108 de 1997 de la Comisión de Regulación de Energía y Gas, por ende, no ha incurrido en la vulneración de los derechos colectivos invocados. 6 Además, la a quo señala que las obras de estabilidad ejecutadas en el sitio son distintas a los estudios detallados que ordena el artículo 37 del P.O.T. de Manizales, los cuales permiten determinar la mitigabilidad o no del riesgo en el sector Los Sauces, para que, en caso de que sea mitigable, poder realizar las intervenciones necesarias para hacer uso del suelo y la consecuente prestación del servicio de gas domiciliario.
De lo expuesto, la a quo concluyó que el Municipio de Manizales debe realizar los estudios detallados del sector y, a partir del resultado de este, en las zonas que el estudio identifique como de riesgo mitigable, emprenderá las obras que materialicen tal mitigación del riesgo para poder proveerse del servicio domiciliario de gas. 5.
La Impugnación. El municipio de Manizales presentó escrito de apelación ante el fallo de primera instancia, manifestando que la competencia del municipio de Manizales se circunscribe a los deberes legales de prevención del riesgo, por lo que levantar restricciones en el sector reclamado por la accionante seria contrariar las responsabilidades del ente territorial.
Indica que es competencia de la empresa prestadora del servicio, si se instala el mismo y sus condiciones, las cuales deben ser brindadas por los propietarios de las viviendas, mas no el ente territorial. Expresa que realizar el estudio detallado seria desconocer los supuestos fácticos y técnicos en el que se fundamenta el POT actual. Afirma que “sería en un momento dado vía orden judicial establecer una variación de mismo y sentar como precedente que vía acción popular se tomen decisiones del resorte del concejo municipal que fue la entidad que aprobó dicho plan y que en parte alguna fue vinculado al proceso, no pudiendo incluso dar la discusión desde la óptica que le asiste a dicho órgano colegiado.” Señala que ya se han realizado obras de mitigación, motivo por el cual la decisión tomada es redundante, y aclara que al estar intervenido el sector y aun persistir un riesgo, es una situación que debe ser valorada por la empresa prestadora del servicio.
Por último, cita el concepto unificado 01 de 2009 de la superintendencia de servicios públicos domiciliarios, reiterando que el municipio de Manizales ha cumplido con sus deberes y ha realizado las acciones pertinentes según la normatividad. 7 Con base en esto, solicita que se desestimen las pretensiones con relación al municipio de Manizales y se declare un fallo absolutorio a favor de la administración municipal. 6.
Alegatos de conclusión en segunda instancia. Las partes guardaron silencio. 7. Ministerio Público. El Ministerio Público no se pronunció. II. Consideraciones de la Sala 1. Naturaleza de las acciones populares. El artículo 2o, inciso segundo, de la Ley 472 de 1998, en desarrollo del artículo 88 de la Constitución Política, dispone que las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible; y al tenor del artículo 9o ibidem, esas acciones proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos.
Con el ejercicio de la presente acción se pretende la protección del derecho colectivo a “el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna” de la comunidad del sector de Los Sauces de Manizales, Caldas, cuya vulneración se atribuye al municipio de Manizales por negarse a realizar el estudio de detalle que se requiere para determinar si en la zona se puede realizar la ampliación de la red de gas domiciliario, y a Efigas S.A. ESP por negarse a realizar las acciones pertinentes para asegurar la prestación del servicio de gas domiciliario, pues actualmente dicha zona se encuentra clasificado como zona de desarrollo condicionado. 2.
Problema jurídico: Procede la Sala a resolver el siguiente problema jurídico: 8 ¿El municipio de Manizales vulneró, por omisión, el derecho colectivo a “el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna” de la comunidad del sector Los Sauces, debido a no haber realizado los estudios necesarios de mitigación del riesgo en el sector? 3.
Competencia del superior. El artículo 328 de la ley 1564 de 2012 “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones.” Expone lo siguiente: “El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.
Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella.
En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.” (rft) Teniendo en cuenta que la demandante no presentó recurso de apelación frente a la decisión de primera instancia en cuanto no declarar a la empresa prestadora del servicio de gas natural Efigas S.A., ni se manifestó con respecto al recurso interpuesto por el municipio de Manizales, único apelante, la Sala, siguiendo la normatividad vigente, solo se pronunciara sobre lo expuesto por este último. 4.
Derecho al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna. De acuerdo con lo reiterado por la jurisprudencia del Consejo de Estado1, se encuentra lo siguiente: “(…) El derecho de acceso a los servicios públicos en este sentido, está esencialmente constituido por la capacidad que detentan los miembros de una comunidad de convertirse en usuarios o receptores o beneficiarios de aquellas actividades susceptibles de catalogarse como servicios públicos.
Esta sola 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 23 de mayo de 2013, Rad. No. 15001-23-31-000-2010-01166-01(AP). C.P.: Guillermo Vargas Ayala. 9 condición, sin embargo, no basta; a esta capacidad debe agregársele el cumplimiento de unos requisitos que deben cumplir los prestadores de estos servicios: eficiencia y oportunidad.
Por eficiencia, que como se anotó es un imperativo constitucional de los servicios públicos, debe entenderse la prestación de estos utilizando y disponiendo del mejor modo posible los instrumentos o recursos necesarios para cumplir los fines propuestos; por oportunidad, en cambio, se debe entender la respuesta dentro de un plazo razonable que debe tener un usuario cuando requiera estos servicios, así como la permanencia de la prestación de los mismos.
La vulneración de este derecho colectivo entonces se manifiesta cuando se lesione el interés subjetivo de la comunidad a que le presten servicios públicos de manera eficiente y oportuna. (…)”. (Negrilla fuera del texto original). 5. De la prestación del servicio de gas domiciliario. Respecto a la prestación del servicio público de gas domiciliario, el Consejo de Estado2 ha dicho lo siguiente: “De conformidad con lo dispuesto en el artículo 88 de la Constitución Política, la acción popular es el mecanismo judicial preferente para la protección de los derechos e intereses colectivos cuando estos resultan perturbados por la ocurrencia de un daño contingente, un peligro, una amenaza, un agravio o una vulneración, atribuible a una persona de naturaleza pública o privada3.
Para tal efecto, el constituyente no solo enlistó una serie de derechos impersonales que serían objeto de amparo, sino que también facultó al legislador para que determinara cuáles eran las demás prerrogativas salvaguardadas a través de este medio contencioso. En desarrollo de ese mandato, el artículo 4° de la Ley 472 precisó que «el derecho al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna» era de naturaleza colectiva.
Y agregó en su parágrafo que: […]
PARAGRAFO. Los derechos e intereses enunciados en el presente artículo estarán definidos y regulados por las normas actualmente vigentes o las que se expidan con posterioridad a la vigencia de la presente ley. […] En tal sentido, la Ley 142 de 1994, en su artículo 2º, determinó que la ampliación permanente de la cobertura de los servicios públicos domiciliarios y el acceso a los mismos, eran objetivos de la intervención Estatal en este mercado, en los siguientes términos: […] ARTÍCULO 2o.
INTERVENCIÓN DEL ESTADO EN LOS SERVICIOS PÚBLICOS. El Estado intervendrá en los servicios públicos, conforme a las reglas de competencia de que trata esta Ley, en el marco de lo dispuesto en los artículos 334, 336, y 365, a 370 de la Constitución Política, para los siguientes fines: 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección Primera, sentencia de 24 de junio de 2021, Radiado 66001-23-33-000-2018-00106-01(AP), C.P Roberto Augusto Serrato Valdés. 3 Ley 472 de 1998, artículos 2°, 9° y 14.
La acción popular es el instrumento procesal público, de rango constitucional y carácter principal, diseñado específicamente para proteger derechos e intereses colectivos; en tal virtud, al juez de la acción popular le asiste la obligación de disponer de las medidas necesarias y adecuadas dirigidas a evitar el daño contingente (finalidad preventiva) y/o hacer cesar el peligro o la amenaza, así como la vulneración o el agravio que se presente contra los mismos (finalidad preventiva/suspensiva).
De igual forma, en caso de que se haya consumado el daño sobre los derechos e intereses colectivos, el operador judicial está en el deber, en tanto sea posible, de adoptar las órdenes apropiadas para restituir las cosas a su estado anterior (finalidad restitutiva). 10 2.1. Garantizar la calidad del bien objeto del servicio público y su disposición final para asegurar el mejoramiento de la calidad de vida de los usuarios. 2.2.
Ampliación permanente de la cobertura mediante sistemas que compensen la insuficiencia de la capacidad de pago de los usuarios. (…) 2.4. Prestación continua e ininterrumpida, sin excepción alguna, salvo cuando existan razones de fuerza mayor o caso fortuito o de orden técnico o económico que así lo exijan. 2.5. Prestación eficiente.
(…) 2.8. Mecanismos que garanticen a los usuarios el acceso a los servicios y su participación en la gestión y fiscalización de su prestación. […] (Negrillas fuera del texto). Bajo este contexto, «cualquier persona capaz de contratar que habite o utilice de modo permanente un inmueble, a cualquier título, tendrá derecho a recibir los servicios públicos domiciliarios al hacerse parte de un contrato de servicios públicos.» (134 ibidem) A lo anterior, el artículo 3º del Estatuto Nacional de Usuario de los Servicios Públicos, aplicable en virtud de lo previsto por artículo 9 de la Ley 142 de 19944, agregó que: «toda persona o grupo de personas tienen derecho a solicitar y obtener los servicios públicos domiciliarios.
Bastará la prueba de la habitación de personas para ser titular del derecho». De manera que: «Las empresas de servicios públicos (…) sólo podrán negar las solicitudes de servicios por razones de carácter técnico y/o por no encontrarse dentro del programa de inversiones de la empresa, el cual deberá estar acorde con el plan de desarrollo del municipio o distrito respectivo».
Igualmente, el artículo 5 ibidem preceptuó que: «Las empresas o autoridades que presten los servicios públicos domiciliarios de (…) gas natural domiciliario (…) no podrán exigir requisitos adicionales al de la prueba de la habitación de personas para la prestación del respectivo servicio. En particular se abstendrán de exigir los documentos que prueben la titularidad del dominio sobre el inmueble».
En cuanto a la prestación del servicio de gas, la Comisión de Regulación de Energía y Gas, a través de los artículos 16 y 17 de la Resolución nro. 108 de 19975, fijó las reglas para la solicitud de aquel servicio, e igualmente señaló las causales para la negación del mismo, así: […] DE LA CONEXIÓN DEL SERVICIO Artículo 16º. Solicitud.
De conformidad con el artículo 134 de la ley 142 de 1994, cualquier persona que habite o utilice de modo permanente un inmueble, a cualquier título, tendrá derecho a recibir los servicios públicos domiciliarios de energía y/o gas por red de ductos, al hacerse parte de un contrato de servicios públicos. El prestador de servicios públicos, deberá decidir la solicitud de acuerdo con las siguientes reglas: 4 “el encabezado del artículo 9o. de la Ley 142 de 1994 fue expreso en señalar que las normas que sobre derechos de los usuarios de los servicios públicos previó el Decreto 1842 de 1994 continúan vigentes en cuanto no contradigan esa ley. 5 por la cual se señalan criterios generales sobre protección de los derechos de los usuarios de los servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica y gas combustible por red física, en relación con la facturación, comercialización y demás asuntos relativos a la relación entre la empresa y el usuario, y se dictan otras disposiciones”. 11 a) Para presentar la solicitud no podrán ser exigidos por la empresa más requisitos que los estrictamente necesarios para identificar al suscriptor potencial, al inmueble, y las condiciones especiales del suministro, si las hubiere.
En caso de que la solicitud sea presentada en forma incompleta, la empresa deberá recibirla e indicarle al usuario los requisitos que falta por cumplir, de acuerdo con lo previsto en las condiciones uniformes. Una vez el usuario cumpla ante la empresa los requisitos previstos en el contrato, la empresa no podrá exigirle más requisitos, ni negarle la solicitud del servicio fundándose en motivos que haya dejado de indicar. b) La solicitud debe ser resuelta dentro del plazo previsto en las condiciones uniformes de prestación del servicio, el cual no excederá de quince (15) días siguientes a la fecha de su presentación, a menos que se requiera de estudios especiales para autorizar la conexión, en cuyo caso el distribuidor dispondrá de un plazo de tres (3) meses para realizar la conexión. (…) Artículo 17º.
Negación del servicio. La empresa solo podrá negar la solicitud de conexión del servicio en los siguientes casos: a) Por razones técnicas susceptibles de ser probadas que estén expresamente previstas en el contrato. b) Cuando la zona haya sido declarada como de alto riesgo, según decisión de la autoridad competente. c) Cuando el suscriptor potencial no cumpla las condiciones establecidas por la autoridad competente.
La negación de la conexión al servicio, deberá comunicarse por escrito al solicitante, con indicación expresa de los motivos que sustentan tal decisión. Contra esa decisión procede el recurso de reposición ante la empresa, y en subsidio el de apelación ante la Superintendencia de Servicios Públicos, conforme a las normas legales, que regulan los recursos ante las empresas de servicios públicos. […] (Se destaca) De lo anterior se infiere que todas las personas gozan de un derecho subjetivo a solicitar y a obtener los servicios públicos domiciliarios que requieran para su desarrollo individual y colectivo.
El ejercicio de esta prerrogativa depende del cumplimiento de las condiciones previstas en el ordenamiento jurídico. Así, las empresas de servicios públicos sólo podrán negar a los potenciales usuarios la prestación de los servicios públicos domiciliarios por las razones legales antes aludidas. En cuanto al servicio de gas domiciliario, «la empresa sólo podrá negar la solicitud de conexión por razones técnicas susceptibles de ser probadas que estén expresamente previstas en el contrato; cuando la zona haya sido declarada como de alto riesgo, cuando el suscriptor potencial no cumpla las condiciones establecidas por la autoridad competente»6 o cuando su programa de inversiones no contemple las inversiones requeridas para acceder a la solicitud.
Así pues, las razones legales que justifican la decisión de abstenerse a prestar los servicios fundamentales para el desarrollo de la vida en comunidad, además de ser objetivas, están llamadas a corregir las fallas del mercado y a equilibrar las libertades económicas, las condiciones técnicas empresariales y los fines sociales de esos servicios. 6 Consejo de Estado, Sección Primera, consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ, sentencia de 21 de mayo de 2020, Radicación número: 05001-23-31-000-2006-01065-01. 12 Nótese, entonces, que la decisión de la ESP de no acceder a tal prestación, es de aquellas que, al proferirse, impactan directamente los intereses de la colectividad.
La manifestación de la administración genera una situación individual y concreta que a la vez puede acarrear un beneficio o un perjuicio al interés público. Este tipo de decisiones administrativas, por su contenido, han sido denominadas por la doctrina como actos colectivos7. Tanto el legislador como el ente regulador reconocieron en la Ley 142, en el Estatuto de Consumidores y en la Resolución 108, que la decisión de ampliar o no aquella cobertura trasciende al individuo, y permite la salvaguarda de los "intereses comunes de la colectividad" relacionados con el saneamiento básico, el goce del espacio público, la utilización y defensa de los bienes de uso público y la gestión de riesgos de desastres, entre otros.
Ciertamente, el derecho a acceder a los mencionados servicios es de naturaleza subjetiva, pero también adquiere una connotación colectiva cuando: i) los prestadores del servicio aducen razones injustificadas o ilegales para no cumplir con sus responsabilidades en un sector global, ii) actúan de forma negligente en el propósito de garantizar la ampliación permanente de la cobertura, y en el evento en que iii) la decisión de no ampliar la cobertura afecta gravemente otros intereses, derechos colectivos o bienes jurídicos protegidos constitucionalmente.
En ese orden, la ampliación permanente de la cobertura de los servicios públicos es un asunto de naturaleza colectiva, susceptible de protección a través de este medio de control judicial, pues permite la materialización de uno de los objetivos de nuestro Estado Social de Derecho, esto es, el incremento la calidad de vida de todos sus habitantes de forma equitativa.
En este tipo de escenarios la salvaguarda de los intereses comunes de la colectividad, simultáneamente conlleva la garantía del interés individual.8 Por ello, esta Sección, en la sentencia de 16 de marzo de 20129, aclaró que la procedencia del medio de control dependería del carácter colectivo de la causa petendi, dado que las razones que fundamentan la solicitud de amparo deben superar los intereses individuales de la persona o de un grupo específico de personas.
En esa medida, el interés de acceder a los servicios públicos deja de ser individual, y se trasmuta en comunitario, cuando la decisión de no efectuar la prestación repercute negativamente “sobre una comunidad” y no solo frente a “varias personas que estén en una misma situación o porque se acumulen situaciones parecidas de varios sujetos, ni porque se sumen” 10.
En el segundo escenario, el juez popular está llamado a evaluar los efectos generados por la decisión de no prestar el servicio a determinado sector porque la manifestación de la voluntad de la ESP, en sí misma, en criterio del actor popular, afectó negativamente otros derechos colectivos, tales como el goce a un ambiente sano, el goce del espacio público, la utilización y defensa de los bienes de uso público o la gestión de riesgos de desastres, entre otros; o también cuando obstaculizó el cumplimiento de los objetivos de este régimen jurídico.
Siendo ello así, cabe reconocer que no cualquier solicitud de prestación de servicios públicos domiciliarios guarda un interés general susceptible de defensa 7 Ver Santofimio Gamboa, Jaime Orlando, Tratado de derecho administrativo, ob. cit., p. 74. " desbordando de esta manera la concepción eminentemente clásica de derecho subjetivo de corte individualista.
Se trata por lo tanto de un fenómeno colectivo, ligado al concepto de lo público". Ver la conferencia del profesor Santofimio sobre clasificación de actos en el link: http://www.procuraduria-admon.gob.pa/conferencias-de-la-dr-jaime-orlando-santofimio/ 8Henao, Juan Carlos, ob. cit., p. 414. 9 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION PRIMERA Consejera ponente: MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ Bogotá, D. C., sentencia de 16 de marzo de 2012 Radicación número: 41001-23-31-000- 2010-00537-01(AP) 10 Consejo De Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.
Consejera Ponente: María Elena Giraldo Gómez. Bogotá D. C., 10 de febrero de 2005. Radicación número: 25000-23-25-000-2003-00254-01(AP). Referencia: Acción Popular. 13 a través de la acción popular. En virtud de la naturaleza mixta de este derecho será necesario que el juez popular estudie si la controversia excede el núcleo subjetivo del derecho en cuestión”.
Conforme a lo anterior, se entiende que todas las personas gozan del derecho a solicitar y disfrutar de los servicios públicos que se requieran para el desarrollo de sus vidas diarias. Las obligaciones del Estado, con respecto a la prestación de los servicios públicos, se circunscriben a que se garantice la calidad del objeto del servicio, que este se preste de manera eficiente y que todas las personas tengan acceso al mismo.
Por otro lado, las empresas prestadoras del servicio público de gas deben atender las solicitudes de cualquier persona que habite de modo permanente un inmueble, pero la empresa puede negarse a la prestación del servicio por razones técnicas, cuando la zona esté declarada como de alto riesgo y cuando el suscriptor no cumpla las condiciones establecidas por la autoridad competente. 6.
Clasificación del suelo del sector Los Sauces. Según el oficio UGR–0072-2023, expedido por la Unidad de Gestión del Riesgo del municipio de Manizales, la zona objeto de controversia está clasificada como “suelo de desarrollo condicionado” y también parte del mismo sector se encuentra en un “área de conservación ambiental”. 6.1 Suelo de desarrollo condicionado.
La definición de “suelo de desarrollo condicionado” se encuentra en el Plan de Ordenamiento Territorial de Manizales 2017 a 2031 (POT), el cual funciona como instrumento técnico y normativo de planeación para el territorio municipal, y también se encarga de regular las actuaciones destinadas a la utilización o transformación del territorio.
En el numeral 1.5.2.5 del Componente General del Documento Técnico de Soporte (DTS), el cual hace parte integral del POT, se dice lo siguiente sobre el suelo de desarrollo condicionado: “Se plantea como un uso del suelo provisional que se asigna a áreas de amenaza media o alta y riesgo alto, donde aún está por definirse la vocación del suelo en 14 forma definitiva, lo que depende de la mitigabilidad que tiene la amenaza existente en el sitio.
(…)” Estos suelos se consideran áreas restringidas y no se puede realizar intervenciones urbanísticas hasta que se defina la mitigabilidad del riesgo o amenaza. Adicionalmente, en el mismo artículo se dice que “Este suelo se puede valorizar o revalorizar, teniendo en cuenta que el propietario puede asumir la construcción de las obras que se deben realizar para reducir la amenaza.” Por lo que se da a entender que las personas tienen la potestad de realizar los procedimientos necesarios para intervenir el suelo y reducir el riesgo.
Por otro lado, en el numeral 1.5.2.3 del Componente General DTS se dice que: “(…) Entre tanto las áreas calificadas en condición de amenaza media y alta, que en el momento no tienen ningún desarrollo, serán tratadas en este Plan en términos prospectivos como suelo de desarrollo condicionado –como se explica más adelante ver numeral 1.5.2.5–, en el cual será necesario llevar a cabo los estudios detallados con los cuales se pueda definir si es viable o no la disminución de la amenaza.
Igual tratamiento tendrán en el presente Plan aquellos suelos considerados en condición de riesgo alto, en los cuales hayan desarrollos y que estén clasificados como de amenaza alta, para los cuales el municipio de igual forma, determinará con los estudios detallados que se realicen para el efecto, a cargo del gestor o promotor o urbanizador, si existe la factibilidad de que dichos suelos se puedan utilizar una vez se diseñen obras de mitigación que reduzcan el nivel de riesgo (Decreto 1077 de 2015, parágrafo, art. 2.2.2.1.3.3.3).
De esto dependerá la decisión de reasentamiento o la implementación de las obras de protección respectivas. Lo anterior significa que en las áreas clasificadas como suelos de desarrollo condicionado se considera que existe riesgo o porque está implícito, i.e. en el caso de que el área no esté ocupada –pero que de ocuparse lo que allí esté localizado estaría en riesgo–, o porque ya está configurado, i.e. en el caso de que el área ya este ocupada por elementos expuestos.
Debido a la severidad potencial de los fenómenos (susceptibilidad y amenaza media y alta) y por las características de las amenazas (deslizamientos e inundaciones de alta pendiente con alto poder destructivo en su área de influencia) se considera que hay riesgo debido a que la vulnerabilidad física de los elementos expuestos se satura o sería total, y por lo tanto que existiría implícitamente riesgo (sea que esté considerado como implícito o configurado según lo antes señalado), haciendo innecesario tener que evaluar el grado de vulnerabilidad de los elementos expuestos o virtualmente expuestos.
(…)” (rft) Con lo anterior se entiende que, en los suelos de desarrollo condicionado existe un riesgo debido a la inseguridad de los elementos del área, lo que hace prescindible una evaluación del grado de vulnerabilidad de dichos elementos. 6.2. Áreas de conservación para ampliación del dominio público. 15 El Componente General DTS del POT, en su numeral 1.5.7.1.2 ámbito II Áreas de conservación para ampliación del dominico público, dice lo siguiente: “Se trata de suelos que conforman la EES y que presentan valores de conservación asociados a remanentes de bosque y rastrojo nativos, suministro y regulación hídrica, recarga de acuíferos, y los asociados a la estructura y composición de la biodiversidad.
En estos suelos, los instrumentos están dirigidos, en primer lugar, a ampliar la esfera de dominio público, pues los valores de conservación dado el tipo de servicio ecosistémico son muy altos y la vulnerabilidad del suelo también es alta. En el mismo sentido, se privilegian los instrumentos adquisitivos, por tratarse de valores de conservación singulares, en los que el uso sostenible en manos de particulares puede no ser compatible con las finalidades de la conservación. Los instrumentos para adquisición de predios no se aplicará (SIC) a las zonas de legalmente establecidas como de dominio público.
(…) (rft) Atendiendo a lo anterior, las actuaciones que se realicen en el sector de Los Sauces, deben realizarse teniendo en cuenta que es un área de conservación del ecosistema y que la vulnerabilidad del suelo es alta. 7. Caso concreto. La señora Alba Lucia Molina Marín interpuso el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos, con el fin de que se determine la mitigabilidad del riesgo del sector de Los Sauces, y se realice la instalación del servicio de gas domiciliario.
La a quo declaró que Efigas S.A. E.S.P., no incurrió en violación de los derechos colectivos en razón de que negó la prestación del servicio de gas domiciliario debido a la condición de zona de riesgo por amenaza media a alta, cumpliendo con lo señalado en el artículo 17 de la resolución No. 108 de 1997 de la Comisión de Regulación de Energía y Gas, y determinó que el Municipio de Manizales incurrió en violación, por omisión, al derecho colectivo de la comunidad del sector de Los Sauces, invocado por la accionante, debido a que no realizó los estudios necesarios para definir técnicamente si el suelo es viable o no, para realizar construcciones.
Ante esta decisión el Municipio de Manizales interpuso recurso de apelación, manifestando que ha cumplido con sus deberes legales de prevención del riesgo, y expone que realizar nuevos estudios seria desconocer los supuestos fácticos y técnicos del POT vigente. La zona objeto de la demanda está clasificada como “suelo de desarrollo condicionado”, y también se encuentra como “área de conservación para ampliación del dominio 16 público”, de conformidad con el oficio UGR – 0072 – 2023 aportado por la unidad de gestión del riesgo de Manizales, Caldas.
La accionante no presentó elementos probatorios en el que se demuestre la necesidad de modificar lo determinado en el Plan de Ordenamiento Territorial de Manizales, de igual forma no adjuntó algún estudio técnico de entidad pública o privada especializada en la materia que permita evidenciar alguna inconsistencia o incongruencia en lo plasmado en el Plan de Ordenamiento Territorial o que controvierta los estudios en los que se basó el mismo, por ende no se hayan razones de juicio que pongan en entre dicho las clasificaciones y conclusiones que se encuentran en el POT; en consecuencia el instrumento idóneo para definir la situación de los suelos del municipio de Manizales, es el Plan de Ordenamiento Territorial.
Según el Plan de Ordenamiento Territorial de Manizales y los documentos que lo complementan, los suelos clasificados como “suelo de desarrollo condicionado” necesitan de un estudio detallado que determine la mitigabilidad del mismo, no obstante, también asegura que en estos suelos existe un riesgo y un grado alto de amenaza por la vulnerabilidad de sus elementos.
Igualmente, las “áreas de conservación para ampliación de dominio público”, se trata de zonas en las que se deben proteger los elementos ecosistémicos existentes en las mismas, pues tienen altos niveles de conservación, además se menciona que la vulnerabilidad del suelo es alta en estas áreas. Atendiendo a las características de las clasificaciones del suelo de la zona de Los Sauces, y las especificaciones de estas en relación al riesgo y el alto nivel de amenaza, así como el deber de conservación de los elementos ecosistémicos del área, se encuentra cierta la manifestación del municipio de Manizales con respecto a cumplir con las funciones de prevención del riesgo, puesto que realizar intervenciones o levantar las clasificaciones del predio, puede llegar a generar un perjuicio para la comunidad o para el medio ambiente.
La Superintendencia de Servicios Públicos, a través del concepto unificado 01 de 2009, se pronunció al respecto de la siguiente manera: “(…) Entonces, el acceso a los servicios públicos domiciliarios puede presentar restricciones físicas o financieras, que la propia normatividad desde el nivel constitucional ha reconocido. En otros casos, como se verá más adelante, la misma ley ha impuesto limitaciones por razones de prevalencia del interés 17 general y en defensa de otros bienes jurídicos tutelados de orden constitucional prevalente, como la protección de un ambiente sano, el ordenamiento urbano, el derecho a la propiedad, la seguridad, la salubridad, el orden público y hasta la propia vida.
(…)” En vista de lo mencionado, se halla que el municipio de Manizales no ha vulnerado, por omisión, el derecho colectivo de la comunidad del sector Los Sauces “el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna”, puesto que la entidad territorial demandada ha cumplido con sus deberes de prevención del riesgo y conservación de un ambiente sano. Concluye la Sala que, la clasificación del suelo del sector Los Sauces, no permite que se realice una intervención para instalar el servicio de gas domiciliario, debido al alto nivel de riesgo que existe en la zona, conforme lo consagrado en el Plan de Ordenamiento Territorial de Manizales, por lo que el municipio de Manizales ha actuado conforme a la ley y los reglamentos previstos para el caso en concreto sin que el mecanismo de control judicial de protección de derechos colectivos sea el instrumento a través del cual los miembros de la comunidad pretendan la elaboración de estudios técnicos sin justificación alguna, sin soporte en elemento de juicio que permita cuestionar o dejar en entredicho los estudios realizados y que son el soporte del plan de ordenamiento territorial.
En cuanto el uso del suelo, y por demás haber acreditado la realización de las actuaciones administrativas y ejercido las competencias de orden constitucional y legal en materia de prevención del riego y mitigación del mismo en la zona que da cuenta la demanda, sin que se haya determinado de manera concreta por la accionante sector específico que requiera actualmente alguna intervención para reducir o mitigar el riesgo y que por razón de las intervenciones deba necesariamente reconsiderarse la clasificación del sector de ser zona “suelo de desarrollo condicionado” Por lo expuesto, se revocará la sentencia de primera instancia y se negaran las pretensiones de la demanda, por no encontrar vulneración a los derechos colectivos de la comunidad del sector Los Sauces. 8.
Costas en segunda instancia. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación unificó su jurisprudencia en relación con la procedencia y reconocimiento de condena en costas en acciones populares mediante sentencia del 6 de agosto de 201911, en la que precisó: 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala veintisiete especial de decisión, 06 de agosto de 2019, Consejera Ponente Rocío Araújo Oñate. 18 “(…) 165.
Sólo cabe reconocer costas a favor de la parte demandada y a cargo del actor popular, cuando este último actuó temerariamente o de mala fe, caso en el cual también habrá lugar a imponer la multa prevista en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998. No hay lugar a condenarlo cuando la demanda sea decidida en contra. En este evento la condena en costas sólo admite el reconocimiento de los honorarios y de las expensas, pues al tenor del artículo 364 del Código General del Proceso, es claro que las agencias en derecho no corresponden a los honorarios a los que se refiere la norma, pues ellos se señalan en relación con los auxiliares de la justicia (…)”.
Así las cosas, y por cuanto en este asunto no obra prueba sobre la causación de expensas, gastos o agencias en derecho, durante el curso del proceso, ni mala fe o temeridad en ejercicio del medio de control, no habrá condena en costas. Es por lo expuesto que el TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE CALDAS, SALA DE DECISIÓN, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
Falla Primero: Revocar la sentencia proferida el 25 de enero de 2023 por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales, en el proceso que, en ejercicio del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos, promovió la señora Alba Lucia Molina Marín contra el municipio de Manizales y Efigas S.A. ESP. Segundo: Declarar probada la excepción propuestas por el municipio de Manizales y por Efigas S.A. ESP. en punto a la ausencia de prueba que acredite la vulneración de derechos colectivos.
Tercero: Negar las pretensiones de la parte demandante, por no encontrar vulneración al derecho colectivo invocado. Cuarto: Sin costas en esta instancia. Quinto: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Despacho de origen, previas las anotaciones que sean del caso en el aplicativo “SAMAI”.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. 19 Discutida y aprobada en Sala de Decisión Ordinaria celebrada en la fecha. Fernando Alberto Álvarez Beltrán Magistrado Ponente Dohor Edwin Varón Vivas Magistrado Augusto Morales Valencia Magistrado Salva el voto Constancia: el presente documento fue firmado electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.