REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN PRIMERA SUBSECCIÓN B Bogotá DC, veinte (20) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Magistrado Ponente: CÉSAR GIOVANNI CHAPARRO RINCÓN Expediente: 11001-33-41-045-2019-00280-01 Actor: COOPERATIVA DE TRANSPORTES ESPECIALES TURISMO - COOTURISMO Demandado: SUPERINTENDENCIA DE TRANSPORTE Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Asunto: SANCIÓN POR INFRACCIÓN A LO DISPUESTO EN LOS ARTÍCULOS 34 Y 36 DE LA LEY 336 DE 1996 – PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS SOCIALES Y ECONÓMICOS DE LOS CONDUCTORES – APLICACIÓN DEL ESTATUTO GENERAL DE TRANSPORTE A LAS COOPERATIVAS HABILITADAS PARA LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO ESPECIAL DE TRANSPORTE TERRESTRE La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia de 27 de enero de 2023, proferida por el Juzgado Cuarenta y Cinco Administrativo del Circuito de Bogotá DC (archivo “22.Sentencia” del expediente digital), mediante la cual se dispuso lo siguiente: “
RESUELVE
PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda interpuesta por la COOPERATIVA DE TRANSPORTES ESPECIALES Y TURISMO - COOTURISMO contra la SUPERINTENDENCIA DE TRANSPORTE, en atención a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NO IMPONER CONDENA EN COSTAS, en esta instancia.
TERCERO: Una vez ejecutoriado este fallo, y previo al archivo del expediente, por secretaría liquídense los gastos del proceso. En caso de existir remanentes devuélvanse al interesado. Expediente 11001-33-41-045-2019-00280-01 Actor: Cooturismo Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 2 CUARTO. Cumplido lo anterior, y en firme esta providencia, por Secretaría, archívese definitivamente el expediente.
(fls. 16 ibídem – negrillas y mayúsculas sostenidas del original). I.
ANTECEDENTES 1. La demanda 1) Mediante escrito radicado el 27 de agosto de 2019, en la Oficina de Apoyo para los Juzgados Administrativos de Bogotá DC, la Cooperativa de Transportes Especiales Turismo (en adelante Cooturismo), actuando por intermedio de apoderado judicial, interpuso demanda en ejercicio del medio de control jurisdiccional de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA) (fls. 3 a 13 del archivo “01.CuadernoprincipalDigitalizado” del expediente digital), con las siguientes súplicas: “PRIMERO: Que se declare nula las siguientes resoluciones: Resolución número 24982 del 13 de junio de 2017, notificación y constancia. Resolución número 36292 del 3 de agosto de 2017, notificación y constancia. Resolución número 93265 del 1 de marzo de 2018, notificación y constancia. Resolución número 37083 del 17 de agosto de 2018, notificación y constancia. Resolución número 8355 del 19 de marzo de 2019, notificación y constancia. En el cual se sanciona a la COOPERATIVA DE TRANSPORTES ESPECIALES Y TURISMO- COOTURISMO por la suma total de TREINTA Y DOS MILLONES DOSCIENTOS DIECISIETE MIL QUINIENTOS PESOS COLOMBIANOS ($32.217.500). 2.
Que, por motivo de lo anterior, se restablezcan los derechos a la COOPERATIVA DE TRANSPORTES ESPECIALES Y TURISMO- COOTURISMO. 3. Que se proteja el factor solidario de la COOPERATIVA DE TRANSPORTES ESPECIALES Y TURISMO- COOTURISMO al no aplicar la sanción. de TREINTA Y DOS MILLONES DOSCIENTOS DIECISIETE MIL QUINIENTOS PESOS CÓLOMBIANOS ($32.217.500) por encontrarse una sanción superior al Patrimonio de la COOPERATIVA de VEINTIDÓS MILLONES CUATROCIENTOS VEINTE CINCO MIL PESOS M/CTE ($ 22.425.000).
Expediente 11001-33-41-045-2019-00280-01 Actor: Cooturismo Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 3 4. Que se archive definitivamente los expedientes relacionados con la misma causa y que se sigan en contra de mi prohijada.” (fls. 7 y 54 a 60 ibídem – negrillas, mayúsculas sostenidas y subrayas del texto original). 2) Efectuado el respectivo reparto, según acta individual de la Oficina de Apoyo para tales despachos judiciales, correspondió el conocimiento del medio de control de la referencia al Juzgado Cuarenta y Cinco Administrativo del Circuito de Bogotá DC (fl. 51 del archivo “01.CuadernoprincipalDigitalizado” del expediente digital). 2.
Hechos Como fundamento fáctico de las pretensiones, la parte demandante expuso en el escrito contentivo de la demanda, en síntesis, lo siguiente: 1) Cooturismo es una cooperativa de transporte habilitada por el Ministerio de Transporte para la prestación del servicio de transporte en la modalidad de transporte especial terrestre, con un patrimonio de $22.425.000, tal como se señala en el certificado de existencia y representación de la cámara de comercio. 2) Mediante memorando N.°20158200368501 de 23 de junio de 2015, el Superintendente Delegado de Tránsito y Transporte Terrestre Automotor le comunicó a la Cooperativa sobre la práctica de una visita de inspección. 3) Mediante memorando N.°2015820005278 de 3 de julio de 2015, el profesional comisionado de la Superintendencia de Tránsito y Transporte Terrestre Automotor remitió a Cooturismo el informe de la visita de inspección realizada el 25 de junio de 2015, en el cual señaló, entre otros aspectos, lo siguiente: “(…) 4.4.
Pago de Seguridad Social de Conductores. Incumple (…)”. 4) A través de escrito identificado con el radicado N.°2015-560-069672-2 de 22 de septiembre de 2015, Cooturismo presentó respuesta al anterior requerimiento. 5) El 29 de julio de 2016, el profesional comisionado remitió al Coordinador del Grupo de Vigilancia e Inspección de la Delegatura de Tránsito y Transporte Terrestre Automotor de la entidad demandada escrito en el cual señaló que la cooperativa no Expediente 11001-33-41-045-2019-00280-01 Actor: Cooturismo Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 4 presentó documentos soporte que permitieran evidenciar que se subsanaron los hallazgos encontrados en la visita de inspección antes referida. 6) Mediante Resolución N.°24982 de 13 de junio de 2017, la Superintendencia de Transporte ordenó abrir investigación administrativa en contra de Cooturismo. 7) A través del oficio identificado con el radicado N.°2017-560-119618-2 de 11 de diciembre de 2017, Cooturismo presentó los respectivos alegatos de conclusión. 8) Mediante Resolución N.°9326 de 1º de marzo de 2018, la autoridad administrativa resolvió declarar responsable a Cooturismo de los cargos endilgados y le impuso una sanción de multa por el valor de $32.217.500. 9) La anterior resolución fue notificada el 5 de marzo de 2018. 10) El 20 de marzo de 2018, Cooturismo interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación. 11) A través de la Resolución N.°37083 de 17 de agosto de 2018 se resolvió el recurso de reposición y por medio de la Resolución N.°00835 de 19 de marzo de 2019 se desató el recurso de apelación, confirmando la decisión inicial. 3.
Los cargos de la demanda Estimó como normas violadas los artículos 137 y 138 del CPACA y el artículo 36 de la Ley 336 de 1996. La solicitud de nulidad de los actos administrativos demandados se contrae en el cargo de nulidad que denominó “Expedido con infracción de las normas en que deberían fundarse”, el cual se fundamentó en lo siguiente: a) El error por aplicación indebida de la norma puede originarse por dos circunstancias: i) porque el juzgador se equivoca al escoger la norma por inadecuada valoración del supuesto de hecho que la norma consagra; y ii) porque no se establece de manera Expediente 11001-33-41-045-2019-00280-01 Actor: Cooturismo Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 5 correcta la diferencia o la semejanza existente entre la hipótesis legal y la tesis del caso concreto. b) La Superintendencia de Transporte impuso una sanción en contra de Cooturismo fundamentada en el artículo 36 de la Ley 336 de 1996, sin tener en cuenta que la Cooperativa de Transportes no se encuentra regulada como una empresa de servicio público de transporte, sino como una cooperativa de transporte especial. c) No pueden entenderse como trabajadores a los asociados de la cooperativa demandante, puesto que estos -al contrario de un trabajador- realizan aportes mensuales para el sostenimiento de la cooperativa y para el mantenimiento de la misma, cumpliendo con los requisitos propios de la cooperativa y su economía solidaria. d) Siendo Cooturismo una cooperativa especializada dentro de una rama especifica de la economía (como lo es el transporte), no puede pensarse que los asociados sean considerados trabajadores, toda vez que sus "ganancias" siempre serán retribuidas a la cooperativa para mantener el fin común de la misma. e) La Superintendencia de Transporte incurre en un error al comparar una empresa con una cooperativa únicamente por tratarse del servicio de transporte, sin tener en cuenta la verdadera naturaleza de cada una. f) La autoridad administrativa confunde dos leyes que regulan situaciones diferentes, ya que el servicio público de transporte terrestre automotor especial se encuentra regulado por el Decreto 431 de 2017. 4.
Contestación de la demanda por parte de la Superintendencia de Transporte Mediante escrito radicado el 28 de mayo de 2019 ante la Oficina de Administración y Apoyo Judicial para los Juzgados Administrativos del Circuito de Bogotá (fls. 2 a 7 del archivo “06.ContestacionDemanda” del expediente digital), la Superintendencia de Transporte contestó la demanda.
Actuación en la que, frente a los cargos de nulidad, esgrimió los siguientes argumentos de defensa: Expediente 11001-33-41-045-2019-00280-01 Actor: Cooturismo Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 6 1) El artículo 75 de la Ley 79 de 1988 señala que las cooperativas de transportes serán, separadas o conjuntamente, de usuarios del servicio o de trabajadores o propietarios asociados, para la producción y prestación del mismo, lo cual significa que dichas cooperativas, contrario a lo que pretende la parte demandante, están irremediablemente atadas a la regulación del servicio público. 2) El artículo 9 de la Ley 336 de 1996 señala que el servicio público de transporte se puede prestar por empresas o por personas naturales o jurídicas debidamente habilitadas por la autoridad competente, dentro de las cuales se encuentran las cooperativas. 3) En el presente asunto, tal y como lo manifiesta la demandante, Cooturismo es una persona jurídica legalmente habilitada por el Ministerio de Transporte para la prestación de servicio de transporte en la modalidad de transporte terrestre especial y, por lo tanto, es destinataria de las disposiciones contenidas en la Ley 336 de 1996. 4) Si lo anterior no fuera suficiente, el artículo 10 de la ley en mención establece que para los efectos de la misma se entiende por operador o empresa de transporte la persona natural o jurídica constituida como unidad de explotación económica. 5) De conformidad con lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley 79 de 1988, una cooperativa tiene el objeto de producir o distribuir de manera conjunta y eficiente bienes y servicios para satisfacer las necesidades de sus asociados, en consecuencia, es una unidad de explotación económica y, por lo tanto, es destinataria del Estatuto General del Transporte. 6) La demandante pretende desviar la discusión a un tema de determinación de si los conductores son trabajadores o asociados, sin embargo, pasa por alto el hecho de que el artículo 34 de la Ley 336 de 1996 prevé que las empresas de transporte público (entre esas las cooperativas) están obligadas a vigilar y certificar que los conductores de sus equipos cuenten con afiliación al sistema de seguridad social. 7) La sanción impuesta en contra de Cooturismo fue impuesta porque se constató que la ahora demandante no vigiló, ni probó la afiliación al sistema general de seguridad social de sus conductores, por lo que violó lo dispuesto en el artículo 34 de la referida ley.
Expediente 11001-33-41-045-2019-00280-01 Actor: Cooturismo Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 7 8) Sin sustento jurídico alguno, la demandante señala que le impusieron una sanción superior a la de su capital social. Sin embargo, pasa por alto el hecho de que, para dar aplicación a las multas, la autoridad administrativa debe acatar lo dispuesto en el parágrafo del artículo 46 del Estatuto General de Transporte y no atender a la cuantía del capital social de la cooperativa. 5.
Alegatos de conclusión en primera instancia Por medio de auto de 26 de noviembre de 2021 (archivo “17.AutoDeTraslado” del expediente digital), en cumplimiento de lo establecido en el artículo 181 del CPACA, se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión. De conformidad con lo previsto en el artículo 182 ibídem, tanto la parte actora como la entidad demandada, presentaron los respectivos alegatos de conclusión (archivos “18.CorreoAlegatoDemandante” y “19.CorreoAlegatoDemandando” ibídem), reiterando lo expuesto en la demanda y en la contestación de la misma. 6.
La sentencia de primera instancia El Juzgado Cuarenta y Cinco Administrativo del Circuito de Bogotá DC, en providencia de 27 de enero de 2023 (archivo “22.Sentencia” del expediente digital), dictó sentencia en la que resolvió negar las pretensiones de la demanda. Los fundamentos de la decisión del juez de primera instancia, frente a los cargos de la demanda, fueron los siguientes: 1) Revisados los actos demandados, se encuentra que dos de las sanciones impuestas en contra de Cooturismo, tuvieron fundamento en la vulneración de lo previsto en los artículos 34 y 36 de la Ley 336 de 1996. 2) Si bien es cierto Cooturismo es una cooperativa y, por tanto, debe estar regulada tanto por las normas de economía solidaria como por sus estatutos, también lo es que por la naturaleza del servicio que presta, debe estar también regulada por las normas del Expediente 11001-33-41-045-2019-00280-01 Actor: Cooturismo Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 8 Estatuto General de Transporte y demás normatividad que regula el servicio público de transporte terrestre especial. 3) El artículo 75 de la Ley 79 de 1988 establece la posibilidad de conformar las cooperativas de transporte, las cuales, en todo caso, deben estar sometidas a la regulación vigente para la prestación del servicio de transporte. 4) Las cooperativas de transporte, tendrán como asociados a los propietarios de los vehículos y el término “vinculado” se referirá exclusivamente al vehículo, mas no al asociado, por lo que no le asiste razón a la parte actora cuando señala que los asociados corresponden a los conductores, ya que estos no ostentan dicha calidad. 5) Los asociados, de acuerdo a la normatividad vigente, son los propietarios de los vehículos a través de los cuales se presta el servicio de transporte, mas no los conductores. 6) Teniendo en cuenta que era obligación de la Cooperativa de Transportes Especiales y Turismo “Cooturismo” vigilar la afiliación al sistema de seguridad social de los conductores de los equipos que prestan el servicio de transporte especial, y que estos estuvieran directamente contratados por dicha entidad, le asistía la obligación de vigilar y revisar tal situación a la Superintendencia de Transporte, como efectivamente sucedió en la visita practicada a Cooturismo el 25 de junio de 2015. 7) Con base en la mencionada visita y en tanto no se encontró el respectivo soporte que evidenciara la afiliación al sistema de seguridad social de los conductores de los equipos que prestan el servicio de transporte especial, la Superintendencia demandada efectuó un requerimiento y observaciones a Cooturismo, con el fin de que aportara toda la documentación para acreditar la relación laboral a través de contratos de trabajo entre la cooperativa y la totalidad de los conductores que prestaban el servicio público de transporte a través de dicha empresa, así como las planillas de seguridad social, los cuales no fueron aportados durante el trámite administrativo sancionatorio.
Expediente 11001-33-41-045-2019-00280-01 Actor: Cooturismo Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 9 8) En materia del régimen administrativo sancionatorio de transporte, se advierte que las sanciones impuestas deben estar señaladas directamente en la ley, por lo que no puede ser aplicada una sanción teniendo en cuenta otra fuente del derecho. 9) Uno de los criterios de graduación de la sanción es la proporcionalidad entre la falta y la sanción. 10) La autoridad administrativa debe determinar si la norma especial que rige su competencia prevé los criterios de graduación de la sanción y, en caso de no ser así, deberá proceder a analizar los criterios generales que establece el CPACA. 11) El artículo 46 de la Ley 336 de 1996 establece la imposición de la multa como sanción de las normas de transporte, para lo cual refirió que las mismas oscilarán entre uno (1) y dos mil (2000) salarios mínimos legales mensuales vigentes. 12) En ese mismo orden, la norma en mención indica que, para asuntos de transporte terrestre, se impondrá la sanción entre uno (1) y setecientos (700) salarios mínimos legales mensuales vigentes. 13) La previsión normativa en mención solo establece el criterio de implicación de la sanción, no obstante, deberán tenerse en cuenta también los criterios establecidos en el artículo 50 del CPACA para la graduación de las sanciones. 14) Al momento de la graduación de la sanción, la Superintendencia de Transporte tuvo en cuenta el criterio de daño o peligro generado a los intereses jurídicos tutelados y el grado de prudencia y diligencia con que se hayan atendido los deberes o se hayan aplicado las normas legales pertinentes. 15) La Superintendencia de Transporte sancionó a la demandante con multa de 15 y 20 salarios mínimos legales mensuales vigentes al año 2015, para un total de $22.552.250, suma que resulta en un monto considerablemente bajo respecto del valor máximo legalmente fijado de 700 salarios mínimos legales mensuales vigentes, más aún, si se tiene en cuenta que el propósito de la sanción es evitar que se infrinjan las normas que Expediente 11001-33-41-045-2019-00280-01 Actor: Cooturismo Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 10 garantizan los derechos de los conductores que se encuentran prestando el servicio de transporte con la empresa de transporte, así como su seguridad. 16) Frente el argumento de la actora sobre que la sanción no puede exceder el patrimonio de la cooperativa pues la misma es mayor al capital social de la empresa, se tiene que dicho criterio no se encuentra estipulado expresamente en las normas bajo las cuales se fijó el monto de la sanción, esto es, el artículo 46 de la Ley 336 de 1996 y el artículo 50 de la Ley 1437 de 2011. 17) La autoridad administrativa no desconoció los principios de proporcionalidad ni razonabilidad de la sanción, así como tampoco tomó criterios distintos a los legalmente establecidos en la norma. 7.
El recurso de apelación El 13 de febrero de 2023, la parte demandante presentó por escrito recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia (archivo “25.Apelacion” del expediente digital), medio de impugnación que fue concedido mediante auto de 3 de marzo de 2023 (archivo “28.AutoApelacionSentencia” ibídem). Los argumentos del recurso de alzada, en síntesis, son los siguientes: 1) La Cooperativa de Transportes Especiales y Turismo (Cooturismo) es una empresa que presta un servicio especial de transporte terrestre que, si bien se rige por las normas de carácter general, tiene una normatividad especial en función a su particular condición, esto es, el Decreto 431 de 2017. 2) El servicio y la constitución de la empresa difiere en gran medida de la normatividad general que rige el servicio público de transporte ya que, al tratarse en el presente asunto de una cooperativa, las personas propietarias de los vehículos que la conforman se vinculan a la empresa a través de un contrato de asociación, el cual supone el pago de una comisión o cuota para poder vincular el vehículo a la empresa y, con ello, beneficiarse de los servicios requeridos por terceros.
Expediente 11001-33-41-045-2019-00280-01 Actor: Cooturismo Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 11 3) Al ser Cooturismo una cooperativa especializada dentro de una rama especifica de la economía (como lo es el transporte), los asociados en ningún momento pueden ser considerados trabajadores, ya que sus ganancias siempre serán retribuidas a la Cooperativa para mantener el fin común de la misma. 4) La norma que regula de manera particular y específica una situación excluye la aplicación de normas generales. 5) Es necesario destacar el carácter particular y especial del servicio de transporte y la naturaleza jurídica de Cooturismo la cual, en momento alguno, da lugar a vincular a sus asociados - conductores, mediante un contrato de trabajo, ya que su relación contractual se rige por otras características que permiten el adecuado funcionamiento de la empresa y del servicio. 6) Cooturismo no debía vincular mediante contrato laboral a los conductores de los vehículos, ni requerir la afiliación a la seguridad social, pues al ser una cooperativa de servicio de transporte especial, los conductores son los mismos propietarios de los vehículos y, en tal sentido, se vinculan a la empresa a través del pago de un aporte, siendo asociados y gestores de la empresa. 7) Se dio una aplicación errónea de los artículos 34 y 36 de la Ley 336 de 1996, para imponer la sanción a Cooturismo, ya que ordenar vincular a los conductores – propietarios de los vehículos, mediante contrato de trabajo, supone una obligación a la que no está sujeta Cooturismo por ser una cooperativa de transporte especial. 8.
Actuación surtida en segunda instancia Mediante auto de 26 de mayo de 2023 (archivo “32.ADMISIÓN APELACIÓN SENTENCIA” del expediente digital), se admitió el recurso de apelación y, como quiera que no se solicitaron pruebas y tampoco se observó la necesidad de practicarlas, en aplicación del numeral 5.°del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, se solicitó el ingreso del expediente al despacho para proferir la presente providencia. Expediente 11001-33-41-045-2019-00280-01 Actor: Cooturismo Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 12 9.
Concepto del Ministerio Público La Agente del Ministerio Público no realizó pronunciamiento alguno al respecto. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, la Sala resolverá el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) objeto de la controversia; 2) objeto de la apelación y competencia del ad quem; 3) análisis de la impugnación y, 4) condena en costas. 1.
Objeto de la controversia El objeto de la controversia planteada consiste en la discusión de legalidad de la Resolución N.°9326 de 1º de marzo de 2018, expedida por la Superintendente Delegada de Tránsito y Transporte Terrestre Automotor de la Superintendencia de Puertos y Transporte, a través de la cual se resolvió imponer una sanción de multa en contra de la cooperativa Cooturismo por 15 SMLMV, 20SMLMV y 15 SMLMV (frente al primero, segundo y tercer cargo formulados a través de la Resolución N.°024982 de 13 de junio de 2017), por vulneración de lo dispuesto en los artículos 34 y 36 de la Ley 336 de 1996.
Asimismo, se solicita la nulidad de la Resolución 37083 de 17 de agosto de 2018, proferida por la Superintendente Delegada de Tránsito y Transporte Terrestre Automotor de la Superintendencia de Puertos y Transporte, por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución N.°9326 de 1º de marzo de 2018, confirmando el acto administrativo inicial.
Finalmente, solicita la nulidad de la Resolución N.°835 de 19 de marzo de 2019, proferida por la Superintendente de Transporte por medio de la cual se desató el recurso de apelación, con confirmación íntegra de la Resolución N.°9326 de 1º de marzo de 2018. Para el efecto, la sociedad demandante adujo como cargo o cuestionamiento de legalidad el que denominó: “Expedido con infracción de las normas en que deberían fundarse”.
Expediente 11001-33-41-045-2019-00280-01 Actor: Cooturismo Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 13 El problema jurídico en esta la segunda instancia consiste en determinar lo siguiente: a) Si la Cooperativa de Transportes Especiales y Turismo – Cooturismo se rige por una normatividad especial - el Decreto 431 de 2017, en razón a su particular condición. b) Si Cooturismo no debía en ningún momento vincular mediante contrato laboral a los conductores de los vehículos, ni requerir la afiliación a la seguridad social de los mismos, pues al ser una cooperativa de servicio de transporte especial, los conductores son los mismos propietarios de los vehículos y, en tal sentido, se vinculan a la empresa a través del pago de un aporte. c) Si se dio una la aplicación errónea de los artículos 34 y 36 de la Ley 336 de 1996, para imponer la sanción a Cooturismo, ya que ordenar vincular a los conductores – propietarios de los vehículos-, mediante contrato de trabajo, supone una obligación a la que no está sujeta Cooturismo, por ser una cooperativa de transporte especial, la cual cumple con todos los requisitos que la ley exige para su funcionamiento y, por tanto, se le ocasiona un perjuicio al ser sancionada por normas que no le son aplicables. 2.
Objeto de la apelación y competencia del ad quem Sobre el punto, cabe advertir que, dentro del asunto de la referencia, únicamente interpuso recurso de apelación la parte demandante. De acuerdo con lo anterior, se tiene que se trata de una situación de apelante único donde de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 de la Ley 1564 de 2012, Código General del Proceso1 (en adelante CGP), norma aplicable en virtud de la remisión legal contenida en el artículo 306 de la Ley 1437 de 2011, la competencia del juez en segunda instancia se reduce al análisis de los puntos objeto del recurso.
En efecto, el artículo 328 del CGP preceptúa: 1 Normatividad procesal aplicable atendiendo el criterio consignado en el Acuerdo no. PSAA-10392 de 1 de octubre de 2015 expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y en la Sentencia C-229 de 21 de abril de 2015 proferida por la Corte Constitucional, MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
Expediente 11001-33-41-045-2019-00280-01 Actor: Cooturismo Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 14 “Artículo 328.- El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.
Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella.
En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.”. (resalta la Sala). En ese contexto, es claro que el ad quem, cuando se trata de apelante único, solo puede revisar la actuación en cuanto tiene que ver con los motivos de la impugnación. Vale decir, el juez de segunda instancia no puede analizar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso.
Por tal razón, la competencia funcional de esta Corporación se encuentra restringida legalmente. 4. Análisis de la impugnación La sentencia apelada será confirmada por las razones que se exponen a continuación: a) Tal como lo señaló la demandante, se tiene que el principal fundamento de la apelación corresponde a que la Superintendencia de Transporte parte de que la Cooperativa de Transporte -Cooturismo- es una empresa que presta un servicio especial de transporte, el cual, si bien se rige por las normas generales, tiene una normatividad especial en función a su particular condición, razón por la cual, no debía en ningún momento vincular mediante contrato laboral a los conductores de los vehículos, ni requerir la afiliación a la seguridad social. b) De conformidad con lo señalado en el artículo 42 del Decreto 101 de 2000, modificado por el Decreto 2741 de 2001, se tiene que son sujetos de Inspección, Vigilancia y Control de la Superintendencia de Puertos y Transporte, entre otras, las personas jurídicas con o sin ánimo de lucro, las empresas unipersonales y las personas naturales que presten el servicio público de transporte y las demás que determinen las Expediente 11001-33-41-045-2019-00280-01 Actor: Cooturismo Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 15 normas legales. c) Ahora bien, el artículo 6 de la Ley 336 de 1996 define la actividad transportadora como “(…) un conjunto organizado de operaciones tendientes a ejecutar el traslado de personas o cosas, separada o conjuntamente, de un lugar a otro, utilizando uno o varios Modos, de conformidad con las autorizaciones expedidas por las autoridades competentes basadas en los Reglamentos del Gobierno Nacional”. d) Asimismo, el artículo 9 de la normatividad en cita, respecto de quienes están autorizados para prestar el servicio público de transporte, señala que a nivel nacional lo podrán prestar las empresas y/o personas naturales o jurídicas legalmente constituidas y habilitadas por la autoridad de transporte competente. e) Asimismo, el artículo 10 de la Ley 336 de 1996 señala que se entiende por operador o empresa de transporte la persona natural o jurídica constituida como unidad de explotación económica, así: “ARTÍCULO 10.
Para los efectos de la presente Ley se entiende por operador o empresa de transporte la persona natural o jurídica constituida como unidad de explotación económica permanente con los equipos, instalaciones y órganos de administración adecuados para efectuar el traslado de un lugar a otro de personas o cosas, o de unas y otras conjuntamente.
(…)” f) Ahora bien, sobre la prestación del servicio público transporte terrestre automotor especial, el artículo 2.2.1.6.4. del Decreto 1079 de 2015, modificado por el artículo 1 del Decreto 431 de 2017, señala lo siguiente “ARTÍCULO 2.2.1.6.4. SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE TERRESTRE AUTOMOTOR ESPECIAL. <Artículo modificado por el artículo 1 del Decreto 431 de 2017.
El nuevo texto es el siguiente:> Es aquel que se presta bajo la responsabilidad de una empresa de transporte legalmente constituida y debidamente habilitada en esta modalidad, a un grupo específico de personas que tengan una característica común y homogénea en su origen y destino, como estudiantes, turistas, empleados, personas con discapacidad y/o movilidad reducida, pacientes no crónicos y particulares que requieren de un servicio expreso, siempre que hagan parte de un grupo determinable y de acuerdo con las condiciones y características que se definen en el presente capítulo.
Expediente 11001-33-41-045-2019-00280-01 Actor: Cooturismo Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 16 (…)” g) Asimismo, cabe destacar que el artículo 75 de la Ley 79 de 23 de diciembre de 1988, “Por la cual se actualiza la legislación cooperativa” habilita a las cooperativas para que, a través de dicha figura, se preste el servicio de transporte, así: “ARTÍCULO 75.
Las cooperativas de transportes serán separada o conjuntamente, de usuarios del servicio, trabajadores o propietarios asociados para la producción y prestación del mismo.
PARÁGRAFO. Las cooperativas de transporte en sus diferentes modalidades gozarán de los siguientes beneficios: 1. El Gobierno estimulará la constitución de cooperativas que tengan por objeto el servicio público de transporte automotor y reglamentará su campo de acción, organización y funcionamiento. Para su constitución no se exigirá la autorización previa del Instituto Nacional de Transporte o de la entidad que haga sus veces. 2.
Las cooperativas en las diferentes modalidades de transporte, tendrán prelación en la asignación de rutas, horarios, y capacidad transportadora, siempre y cuando estén en igualdad de condiciones con los demás interesados en la prestación del servicio. (…)” h) Así las cosas y descendiendo al asunto objeto de estudio, se tiene que a través de la Resolución N.°001623 de 30 de abril de 2002, el Ministerio de Transporte habilitó a la Cooperativa de Transportadores Especializados de Turismo Ltda – Cooturismo- como empresa de servicio público de transporte terrestre automotor especial, en los siguientes términos: “(…)
RESUELVE
ARTÍCULO PRIMERO: Habilitar como empresa de Servicio Público de Transporte Terrestre automotor Especial a la sociedad denominada COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES ESPECIALIZADOS EN TURISMO LTDA. "COOTURISMO', de conformidad con las siguientes características: DOMICILIO: Bogotá D.C. RADIO DE ACCIÓN: Nacional FORMA DE CONTRATACIÓN: Especial CLASE DE VEHÍCULOS: Los homologados para esta modalidad Expediente 11001-33-41-045-2019-00280-01 Actor: Cooturismo Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 17 ARTICULO SEGUNDO: La empresa deberá tener permanentemente a disposición de la autoridad da Transporte y de la superintendencia de Puertos y Transporte, las estadísticas, libros y demás documentos que permitan verificar la información suministrada.
ARTICULO TERCERO: La Habitación será indefinida, mientras subsistan las condiciones exigidas y acreditadas para su otorgamiento. La Autoridad de Transporte competente, podrá en cualquier tiempo, de oficio o a petición de parte, verificar el cumplimiento de las condiciones que dieron origen a la Habilitación. (…)” (fls. 30 y 31 del archivo “06.ContestacionDemanda” del expediente digital – negrillas y mayúsculas sostenidas del original). i) En ese orden de ideas y tal como lo señalo el a quo, se tiene que en virtud de la naturaleza del servicio que presta Cooturismo y para la cual fue autorizada por el Ministerio de Transporte a través de la Resolución N.°001623 de 30 de abril de 2002 (empresa de Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Especial), dicha cooperativa se encuentra regulada por las normas del Estatuto General de Transporte, esto es, la Ley 336 de 1996, toda vez que se constituye como una persona jurídica habilitada como empresa de servicio público de transporte terrestre automotor especial. j) Lo anterior refirmado por el hecho de que las cooperativas de transporte, contrario a lo manifestado por la parte demandante, están atadas a la regulación de dicho servicio público, esto es, a la Ley 336 de 1996, la cual ha establecido los principios, la reglamentación y las sanciones a imponer en relación con la prestación del servicio de transporte.
Más aún si se tiene en cuenta que el artículo primero de la ley en mención - Estatuto General del Transporte-, establece con toda claridad que su objetivo es unificar los principios y los criterios que servirán de fundamento para la regulación y reglamentación del transporte, así: “ARTÍCULO 1o. La presente ley tiene por objeto unificar los principios y los criterios que servirán de fundamento para la regulación y reglamentación del Transporte Público Aéreo, Marítimo, Fluvial, Férreo, Masivo y Terrestre y su operación en el Territorio Nacional, de conformidad con la Ley 105 de 1993, y con las normas que la modifiquen o sustituyan.” k) Así las cosas, quienes infrinjan las disposiciones consagradas en el Estatuto de Transporte (Ley 336 de 1996) están sujetos a las sanciones y al procedimiento allí previstos, en los que se encuentran las multas y los parámetros para su aplicación en relación con cada modo de transporte, los casos en que proceden las sanciones de Expediente 11001-33-41-045-2019-00280-01 Actor: Cooturismo Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 18 amonestación, suspensión o cancelación de licencias, registros, habilitaciones o permisos de operación a empresas de transporte y la inmovilización o retención de los equipos destinados al trasporte. l) Ahora bien, de los actos administrativos demandados, se evidencia que la sanción de multa impuesta en contra de Cooturismo obedeció al hecho de que dicha cooperativa, entre otros aspectos, incumplió las obligaciones previstas en el los artículos 34 y 36 de la Ley 336 de 1996, los cuales disponen los siguiente: “ARTÍCULO 34.
Las empresas de transporte público están obligadas a vigilar y constatar que los conductores de sus equipos cuenten con la Licencia de Conducción vigente y apropiada para el servicio, así como su afiliación al sistema de seguridad social según los prevean las disposiciones legales vigentes sobre la materia. La violación de lo dispuesto en este Artículo acarreará las sanciones correspondientes”.
(…)
ARTÍCULO 36. Los conductores de los equipos destinados al servicio público de transporte serán contratados directamente por la empresa operadora de transporte, quien para todos los efectos será solidariamente responsable junto con el propietario del equipo. La jornada de trabajo de quienes tengan a su cargo la conducción y operación de los equipos destinados al servicio público de transporte será la establecida en las normas laborales y especiales correspondientes”.
(resalta la Sala). m) Respecto de la aplicación de lo previsto en al artículo 36 de la Ley 336 de 1996 y la vinculación de los conductores del servicio de transporte especial, el Ministerio del Trabajo a través del concepto identificado con el radicado N.°08SE20191203000000301352, señaló lo siguiente: “(…) Ahora bien, el artículo 87 del Decreto 348 de 2015, "Por el cual se reglamenta el servicio público de transporte terrestre automotor especial y se adoptan otras disposiciones" el cual fue compilado en el artículo 2.2.1.6.12.7, del Decreto único Reglamentario del Sector Transporte 1079 de 2015, previó en su momento la obligatoria vinculación del conductor mediante contrato de trabajo, al señalar.
"Vinculación y seguimiento a los conductores. Todos los conductores de los vehículos vinculados a la empresa, ya sean de propiedad de la misma, de socios o de terceros deberán tener contrato de trabajo con la empresa.", disposición que no fue prevista 2https://www.mintrabajo.gov.co/documents/20147/60092394/02EE2019120000000025152+Vinculaci% C3%B2n+Cotizaci%C3%B2n+SSI+Conductor+Transporte+Especial.pdf Expediente 11001-33-41-045-2019-00280-01 Actor: Cooturismo Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 19 por el Decreto 431 de 2017, modificatorio del Decreto 1079 de 2015, norma en la que no se contempla una forma de contratación especifica de los Conductores, como si lo hacia la norma antes mencionada, razón por la cual se entendería que dicha contratación, se rige por lo normado en el artículo 36 de la Ley 336 de 1996, que establece lo concerniente a la prestación del servicio público de transporte a través de las operadoras del servicio, norma transcrita con antelación (…)” n) Así la cosas, se tiene que la contratación de los conductores y el deber de constatar y verificar la afiliación a la seguridad social de los mismos, según lo previsto en los artículos 34 y 36 de la Ley 336 de 1996, lo que pretende es proteger los derechos sociales y económicos de los conductores, es decir, la protección de sus derechos y condiciones dignas de trabajo, además del pago de sus acreencias laborales, tal como lo señaló la Corte Constitucional al realizar el análisis de constitucionalidad de la norma en mención a través de la sentencia C- 579 de 19993, en los siguientes términos: “(…) Como se observa, la Ley 336 hace un énfasis especial en la necesidad de que la actividad del transporte se realice en condiciones de seguridad.
Empero, de acuerdo con las medidas establecidas por la ley en torno al tema de la seguridad se percibe que estas condiciones no dependen únicamente del estado de los equipos, sino que también se derivan de la situación de los conductores u operadores de los mismos. Por eso, en la ley se atiende tanto a las necesidades de seguridad social de los conductores, como a sus requerimientos de capacitación y a la garantía del pago de sus salarios y del cumplimiento de jornadas máximas de trabajo.
La relevancia de la situación de los conductores para la seguridad del servicio de transporte fue destacada por el Ministro de Transporte de aquel entonces, Juan Gómez Martínez, quien en la exposición de motivos del proyecto que se convertiría en la Ley 336 de 1996 expuso: “( ) se destaca cómo la seguridad constituye el eje central alrededor del cual debe girar la actividad transportadora, especialmente en cuanto a la protección de los usuarios, pero sin desconocer que ella es igualmente predicable de los conductores, de los equipos, las mercancías y los empresarios, por ejemplo, todo en aras a garantizarle a los habitantes la efectiva prestación del servicio, entre otras cosas, promoviendo la utilización de medios de transporte masivo.
(…)” (resalta la Sala). o) Así las cosas, descendiendo al caso objeto de estudio, se tiene que la investigación administrativa en cuestión tuvo origen en la visita de inspección realizada por funcionarios de la Superintendencia de Transporte el 25 de junio de 2015 a las instalaciones de Cooturismo, la cual tenía por objeto verificar el cumplimiento de los 3 Corte Constitucional, sentencia C-579 de 1999.
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Expediente 11001-33-41-045-2019-00280-01 Actor: Cooturismo Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 20 requisitos que dieron origen a las habilitaciones otorgadas por el Ministerio de Transporte, entre ellos, el cumplimiento de las obligaciones previstas en el los artículos 34 y 36 de la Ley 336 de 1996.
(fls. 10 a 24 del archivo “06.ContestacionDemanda” del expediente digital). p) Una vez realizada la visita de inspección, se encontró que la cooperativa Cooturismo no cumplió con las obligaciones previstas en los artículos 34 y 36 de la Ley 336 de 1996, por lo que se ordenó remitir los hallazgos a la ahora demandante y se otorgó el término de 15 días para dar respuesta a los requerimientos realizados.
(fl. 188 a 192 del archivo “06.ContestacionDemanda” del expediente digital). q) En virtud de lo anterior, por medio de oficio identificado con el radicado N.°2105- 560-069672-2, Cooturismo dio respuesta a los requerimientos realizados y, respecto de los contratos laborales con los conductores y el pago de la seguridad social y riesgos profesionales de los mismos, señaló que la Cooperativa ha dado estricto cumplimento a lo previsto en la Ley 336 de 1996, así: “(…) 2.
La cooperativa deberá mantener contratos laborales con los conductores y garantizar el pago a la seguridad social y a riesgos profesionales -ARP La cooperativa frente a este asunto ha cumplido y ha dado estricto cumplimiento a lo ordenado por las respectivas nomas de carácter cooperativo, laboral y de transporte; en especial lo dispuesto por el artículo, 36 de la Ley 336 de 1996.
De esta manera los conductores de los vehículos vinculados a la empresa de transporte tienen garantizados sus derechos, su seguridad social y riesgos laborales. (…)” (fl. 198 ibídem – negrillas del original). r) Respecto del carácter de asociados y vinculados a las cooperativas de transporte, la jurisprudencia del Consejo de Estado4 realizó la siguiente precisión: “(…) Las cooperativas de transporte en atención al artículo 75 de la Ley 79 de 1988 están conformadas, separada o conjuntamente, de usuarios del 4 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 10 de mayo de 2007, radicación N.°76001-23-31-000- 2006-03631-01(AC).M.P. María Inés Ortiz Barbosa.
Expediente 11001-33-41-045-2019-00280-01 Actor: Cooturismo Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 21 servicio, trabajadores o propietarios asociados para la prestación del mismo. Siendo ello así y en concordancia con los artículos 3° y 4° de la misma Ley, las asociaciones cooperativas están integradas por personas naturales o jurídicas siempre y cuando tengan el carácter de asociado, calidad que ostentan los fundadores desde la fecha de la asamblea de constitución y quienes ingresen posteriormente a partir de la fecha en que sean aceptados por el órgano competente conforme al artículo 22 de la Ley 79 de 1988 y las normas internas de cada asociación cooperativa.
De lo anterior se concluye que el término vinculado se refiere al vehículo y no al asociado cuyos intereses son representados por el Gerente o Representante Legal de la Cooperativa”. s) Así las cosas, de la revisión de las pruebas que hacen parte del expediente, se observa que, si bien la misma demandante señaló haber cumplido con las obligaciones previstas en la Ley 336 de 1996 respecto de los contratos laborales con los conductores y el pago de la seguridad social y riesgos profesionales de los mismos, la contestación a los requerimientos se limitó a lo antes señalado y no allegó prueba alguna que soporte el cumplimento de dichas obligaciones, al igual que tampoco allegó soporte que permitiera evidenciar que todos los conductores de sus equipos de transporte son los mismos dueños de los vehículos, lo cual dio lugar a la apertura de la investigación y a la sanción impuesta en su contra. t) En ese orden de ideas, teniendo en cuenta que era obligación de la cooperativa Cooturismo vigilar y constatar que los conductores de sus equipos de transporte estuvieran afiliados al sistema de seguridad social, así como que estuvieran directamente contratados por dicha cooperativa, tal como lo establecen las normas de transporte, los motivos de reproche señalados por la parte actora no están llamados a prosperar. 5.
Condena en costas De conformidad con lo establecido en el artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 20215, en el presente asunto no hay lugar a condenar en 5 5 “ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” (resalta la Sala). Expediente 11001-33-41-045-2019-00280-01 Actor: Cooturismo Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 22 costas en esta instancia a la parte demandante en la condición de parte vencida en el proceso, ya que el recurso interpuesto cuenta con un razonable fundamento fáctico y jurídico.
Aunque el examen del fondo del asunto conduce a desestimar el mérito de las pretensiones, el ejercicio del derecho de acción en este caso no evidencia en modo alguno una actuación caprichosa o arbitraria, ni mucho menos que la parte actora haya procedido “con manifiesta carencia de fundamento legal”. F A L L A: 1.°) Confírmase la sentencia de 27 de enero de 2023, proferida por el Juzgado Cuarenta y Cinco Administrativo del Circuito de Bogotá DC. 2.°) Abstiénese de condenar en costas en esta instancia procesal a la parte demandante. 3.°) Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría devuélvase el expediente al juzgado de origen con las correspondientes constancias.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Discutido y aprobado en sesión de la fecha, según acta N.° 016. CÉSAR GIOVANNI CHAPARRO RINCÓN Magistrado (firmado electrónicamente) MOISÉS RODRIGO MAZABEL PINZÓN Magistrado (firmado electrónicamente) ÓSCAR ARMANDO DIMATÉ CÁRDENAS Magistrado (firmado electrónicamente) CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados integrantes de la Sala de Decisión de la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma electrónica SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 186 del CPACA.