REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN PRIMERA SUBSECCIÓN B Bogotá DC, veintiocho (28) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Magistrado Ponente: CÉSAR GIOVANNI CHAPARRO RINCÓN Expediente: 11001-33-34-003-2020-00020-01 Demandantes: RADIO TAXI AEROPUERTO Demandados: SECRETARÍA DISTRITAL DE MOVILIDAD Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Asunto: CADUCIDAD DE LA FACULTAD SANCIONATORIA - ARTÍCULO 52 DE LA LEY 1437 DE 2011 – NOTIFICACIÓN DE LOS RECURSOS INTERPUESTOS CONTRA EL ACTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR – NOTIFICACIÓN POR AVISO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, (fls. 260 a 265 cdno. ppal.
N° 1) en contra de la sentencia de 30 de marzo de 2023, proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Bogotá DC (fls. 243 a254 vlto. ibidem), mediante la cual se dispuso lo siguiente: “FALLA:
PRIMERO. Declarar la nulidad de las resoluciones 4671 del 31 de agosto de 2018, 6493 del 30 de abril de 2019 y 1851 del 9 de octubre (sic) del mismo año, proferidas por Bogotá DC - Secretaría Distrital de Movilidad, mediante las cuales se impuso sanción pecuniaria a Radio Taxi Aeropuerto S.A., por las razones expuestas.
SEGUNDO. Declarar no probadas las excepciones de: inexistencia de acto administrativo controvertible ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo - falta de jurisdicción y competencia, inexistencia de causal de nulidad y en consecuencia ausencia de título jurídico que fundamente el restablecimiento del derecho y falta de prueba de las pretensiones y acusaciones de ilegalidad, en los términos y por las razones expuestas.
TERCERO. A título de restablecimiento, declarar que la demandante, no está obligada a cancelar valor alguno a favor de la demandada y en caso que se Expediente 11001-33-34-003-2020-00020-01 Actor: Radio Taxi Aeropuerto Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 2 haya realizado, se devolverá a la parte demandante conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO. Condenar en costas a la parte demandada, en los términos de los artículos 365 y 366 del Código General del Proceso, aplicables por remisión expresa del artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Por Secretaría, liquídense las costas a que haya lugar, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Así mismo, fijar la suma de $55.200, equivalente al 4% de la cuantía de la demanda y de la pretensión económica, por concepto de agencias en derecho a favor de la parte demandante, de conformidad con lo establecido en el artículo 5 del Acuerdo PSSAA16 - 10554 proferido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
QUINTO. Ejecutoriada la presente providencia, archivar el expediente, previas las anotaciones en el sistema de gestión Justicia Siglo XXI.(fls. 253 y 254 vlto. cdno. ppal. N° 1 – negrillas y mayúsculas sostenidas del original). I.
ANTECEDENTES 1. La demanda 1) Mediante escrito radicado el 29 de enero de 2020, en la Oficina de Apoyo para los Juzgados Administrativos de Bogotá, la sociedad Radio Taxi Aeropuerto SA, actuando por intermedio de apoderado judicial, interpuso demanda en ejercicio del medio de control jurisdiccional de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA) (fls. 1 a 15 vlto. cdno. ppal.
N° 1), con las siguientes súplicas: “PRETENSIONES 1.- Que se sirva DECLARAR configurado el silencio administrativo positivo frente al recurso de apelación formulado por RADIO TAXI AEROPUERTO S.A., contra la Resolución n° 4671-18 del 31 de agosto de 2018, proferida por la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá, con base en los fundamentos y causales que se exponen en éste escrito. 2.- Se declaré la pérdida de competencia por parte de la Dirección de procesos Administrativos de la SECRETARIA DISTRITAL DE MOVILIDAD. 3.
Que se sirva decretar la nulidad de la Resolución n°4671-18 del 31 de agosto de 2018 notificada a la empresa mediante aviso el 25 de septiembre de 2018, "POR LA CUAL SE FALLA LA INVESTIGACION ADMINISTRATIVA ADELANTADA CONTRA LA EMPRESA RADIO TAXI Expediente 11001-33-34-003-2020-00020-01 Actor: Radio Taxi Aeropuerto Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 3 AEROPUERTO S.A. IDENTIFICADA CON NIT. 860.531.135-4 ", por la suma de ($ 1.378.908.00) 4.- Que de igual forma se declare la nulidad de la Resolución no. 6493-19 del 30 de abril de 2019 proferida por la Subdirección de Investigaciones al Transporte Publico "POR LA CUAL SE RESUELVE RECURSO DE REPOSICIÓN CONTRA LA RESOLUCIÓN N°4671-18 del 31 de agosto de 2018, INTERPUESTO POR LA EMPRESA RADIO TAXI AEROPUERTO S.A. IDENTIFICADA CON NIT. 860531135-4", y comunicada a la empresa el 6 de mayo de 2019, con base en los fundamentos y causales que se exponen en éste escrito. 5.- Que así mismo se sirva declarar la nulidad de la "RESOLUCIÓN No. 1851-02 del 9 de octubre de 2019 POR MEDIO DE LA CUAL SE RESUELVE UN RECURSO DE APELACIÓN INTERPUESTO DENTRO DEL EXPEDIENTE N°169 DE 2016", y notificada a la empresa mediante aviso del 15 de octubre de 2019, con asiento en los fundamento y causales que se exponen en este escrito. 6.- Que a manera de restablecimiento del derecho se sirva declarar que RADIO TAXI AEROPUERTO S.A no ésta obligada a cancelar a la SECRETARIA DISTRITAL DE MOVILIDAD, la multa señalada en el artículo primero de la Resolución n° 4671-18 del 31 de agosto de 2018, confirmada por el artículo primero de la Resolución No. 6493-19 del 30 de abril de 2019, ratificada por el artículo primero de la Resolución no. RESOLUCIÓN No.(sic) 1851-02 del 9 de octubre de 2019. 7.- Como consecuencia de esta declaración se sirva ordenar a la Secretaria de Movilidad la devolución de los dinero que se hayan consignado a su favor con motivo de la sanción irregularmente impuesta, cuyos actos administrativos que el sirven de fundamento se impugnan en este escrito, junto con los respectivos intereses comerciales de ley. 8.- No se exija por parte de la entidad demandada la protocolización correspondiente, mediante escritura pública, del silencio administrativo que invocamos, conforme al concepto del Honorable Consejo de Estado, calendado 5 de marzo de 2019, número Único 11001-03-06-000-2018-00217- 00. 9.- Que como consecuencia de todo lo anterior, se ordene la terminación inmediata del procedimiento administrativo de cobro coactivo dentro del expediente n°169 DE 2016 que adelanta la Secretaría Distrital de Movilidad en contra de Radio Taxi Aeropuerto S.A. 10.
Ordenar el levantamiento de las medidas cautelares que se hubieren decretado o que se llegaren a practicar en contra de RADIO TAXI AEROPUERTO S.A., por parte de Secretaría Distrital de Movilidad con motivo del desarrollo y adelantamiento del procedimiento administrativo de cobro coactivo dentro del expediente n°169 DE 2016. 11. Descargar del estado de cuenta perteneciente a RADIO TAXI AEROPUERTO S.A., el valor de la multa, de las actualizaciones monetarias y de la indexación que se hubieren liquidado a cargo de la empresa accionante Expediente 11001-33-34-003-2020-00020-01 Actor: Radio Taxi Aeropuerto Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 4 12.
De tener que instaurar las acciones jurisdiccionales RADIO TAXI AEROPUERTO S.A., se verá en la obligación legal de reclamar además el pago de la indemnización de perjuicios que se han causado y los que se llegaren a causar con motivo de los actos demandados las costas judiciales con motivo del proceso judicial que deba interponerse para la protección de sus derechos.
(fls. 2 y 3 vlto. cdno. ppal. N°1 – negrillas y mayúsculas sostenidas del original). 2) Efectuado el respectivo reparto, según acta individual de la Oficina de Apoyo para tales despachos judiciales, correspondió el conocimiento del medio de control de la referencia al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Bogotá DC (fl. 59 ibídem). 2.
Hechos Como fundamento fáctico de las pretensiones, la parte demandante expuso en el escrito contentivo de la demanda, en síntesis, lo siguiente: 1) A través de la Resolución N.°289-2016, la Secretaría de Movilidad abrió una investigación administrativa en contra de Radio Taxi Aeropuerto SA, por incurrir presuntamente en la conducta descrita en el artículo 23 de la Ley 336 de 1196, articulo 2.2.1.3.5.2. del Decreto 1079 de 2015 y el articulo 1 de la Resolución N.°10800 de 2003. 2) El acto administrativo en mención fue notificado por aviso el 10 de mayo de 2016. 3) Por medio de Resolución N.°4671-18 de 31 de agosto de 2018, notificada a la empresa demandante mediante aviso el 20 de septiembre de 2018, el Subdirector de Investigaciones de Tránsito y Transporte de la Secretaria demandada, impuso a Radio Taxi Aeropuerto SA una multa en cuantía de un millón trescientos setenta y ocho mil novecientos ocho pesos ($ 1.378.908.00). 4) Mediante radicado N.°328721 de 3 de octubre de 2018, Radio Taxi Aeropuerto SA interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación. 5) A través de la Resolución N°6493-19 de 30 de abril de 2019, la entidad demandada desató el recurso de reposición y resolvió no reponer la Resolución N.°4671-18 de 31 de agosto de 2018.
Expediente 11001-33-34-003-2020-00020-01 Actor: Radio Taxi Aeropuerto Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 5 6) La anterior decisión fue comunicada a Radio Taxi Aeropuerto SA el 6 de mayo de 2019. 7) Por medio de Resolución N.°1851-02 de 9 de octubre de 2019 (sic), notificada por aviso a la empresa demandante el 15 de octubre de 2019, la Secretaría de Movilidad desató el recurso de apelación y confirmó en su integridad el acto administrativo inicial. 8) Los recursos interpuestos contra el acto administrativo sancionador solo fueron resueltos y notificados a Radio Taxi Aeropuerto SA mediante aviso de 15 de octubre de 2019, es decir un año y doce días después de su interposición. 9) Mediante radicado N.°283374 de 1° de noviembre de 2019, Radio Taxi Aeropuerto SA presentó ante la Secretaria Distrital de Movilidad de Bogotá la respectiva solicitud invocando el silencio administrativo positivo, no obstante, a través de SDM-DIATT- 244230 de 7 de noviembre de 2019, la autoridad demandada señaló que el término de un año señalado en la norma es para la resolución de los recursos y no para que dichos actos sean notificados, por lo que no se evidencia ninguna extemporaneidad. 3.
Los cargos de la demanda Estimó como normas violadas los artículos 2, 6, 29 y 228 de la Constitución Política y los artículos 2, 52 y 84 de la Ley 1437 de 2011. La solicitud de nulidad de los actos administrativos demandados se contrae en los siguientes cargos de nulidad, a saber: 3.1 Primer cargo: “VIOLACIÓN ARTÍCULO 2 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA” Este cargo de nulidad se fundamentó en lo siguiente: 1) En los actos administrativos demandados se vulneró de forma grave los preceptos del artículo 2 de la Carta Política ya que, si bien la autoridad demandada está instituida para Expediente 11001-33-34-003-2020-00020-01 Actor: Radio Taxi Aeropuerto Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 6 ejercer actividades de control sobre la sociedad demandante, también debe proteger sus legítimos derechos. 2) No admite discusión el hecho de que se negó de forma inaceptable el derecho que tiene a Radio Taxi Aeropuerto SA a verse beneficiada con la aplicación del artículo 52 y 84 del CPACA. 3) La administración incumplió su deber legal de aplicar las normas dentro de su verdadero contexto y espíritu, violando así los derechos de la sociedad demandante. 4) La Secretaría Distrital de Movilidad olvidó que es deber de todas las autoridades proteger a todos los residentes de Colombia en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, para de esa forma asegurar y garantizar los fines sociales del Estado. 3.2 Segundo cargo: “VIOLACIÓN ARTÍCULO 6 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA” Este cargo de nulidad se fundamentó en lo siguiente: 1) El eje fundamental de nuestro ordenamiento jurídico es la seguridad jurídica, dado que la administración debe ser garante y responsable del ejercicio de la función pública, mientras los administrados tienen la certeza sobre los términos en que aquella debe ejecutar su potestad sancionatoria y las consecuencias por su incumplimiento. 2) Se violó el principio de legalidad de forma manifiesta, en claro detrimento de los legítimos intereses de Radio Taxi Aeropuerto SA, ya que la entidad demandada incumplió con sus obligaciones constitucionales y legales. 3.3 Tercer cargo: “VIOLACIÓN ARTÍCULO 29 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA” Este cargo de nulidad se fundamentó en lo siguiente: Expediente 11001-33-34-003-2020-00020-01 Actor: Radio Taxi Aeropuerto Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 7 1) La norma superior antes descrita prescribe que las actuaciones judiciales y administrativas deben ceñirse al cumplimiento cabal del debido proceso. 2) La Corte Constitucional ha consagrado ciertos principios que hacen parte integral del núcleo esencial del debido proceso, los cuales son el de legalidad, culpabilidad, favorabilidad, contradicción y el derecho de defensa. 3) La actuación adelantada por la autoridad demandada, vulneró de manera flagrante los principios en mención pues, con motivo del procedimiento administrativo adelantado en contra de Radio Taxi Aeropuerto SA, se dejó de lado la aplicación de los artículos 52 y 84 de la Ley 1437 de 2011 y, por lo tanto, se privó a la empresa sancionada de reconocer que los recursos interpuestos en forma legal y oportuna, fuesen fallados a su favor. 3.4 Cuarto cargo: “VIOLACIÓN ARTÍCULO 228 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA” Este cargo de nulidad se fundamentó en el hecho de que la jurisdicción, así como la administración, tienen el compromiso político, legal y social de hacer justicia, o lo que es igual, obrar conforme a derecho, por lo que era su deber legal declarar el silencio administrativo positivo a favor de Radio Taxi Aeropuerto SA. 3.5 Quinto cargo: “VIOLACIÓN DEL ARTÍCULO 1 DEL C.P.A.C.A.” Este cargo de nulidad se fundamentó en el hecho de que las actuaciones de la entidad de control son manifiestamente violatorias de la ley y de los derechos de Radio Taxi Aeropuerto SA y, asimismo, están muy lejos de cumplir con los postulados del artículo 1 del CAPCA en lo que refiere a garantizar la efectividad e intereses de la ahora demandante. 3.6 Sexto cargo: “VIOLACIÓN DEL ARTÍCULO 52 DEL CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINSITRATIVO” Este cargo de nulidad se fundamentó en lo siguiente: Expediente 11001-33-34-003-2020-00020-01 Actor: Radio Taxi Aeropuerto Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 8 1) La violación del artículo 52 del CPACA es tan evidente que no se hace necesario extenderse en su análisis y explicación, ya que lo recursos de reposición y apelación interpuestos en contra de la Resolución Sancionatoria N.°4671-18 de 31 de agosto de 2018, se presentaron de forma legal y oportuna el 3 de octubre de 2017, no obstante, los mismos fueron desatados y notificados a la ahora demandante mediante aviso el 15 de octubre de 2019, es decir, un año y doce días más tarde, lo que va en contravía de la disposición normativa antes referida. 2) La figura del silencio administrativo positivo está contemplada en la legislación para suplir los efectos que no generó el acto que la administración debía emitir, efectos que se generan no solo cuando no se resuelve nada, sino también cuando se expide el acto que resuelve y no se no notifica en debida forma. 3) Lo anterior es suficiente para afirmar que lo requerido para evitar el silencio positivo, en este caso, es tanto la expedición como la notificación del acto que resuelve los recursos interpuesto contra la resolución sancionatoria inicial, con lo cual se garantiza el debido proceso del administrado y la administración. 3.7 Séptimo cargo: “VIOLACIÓN DEL ARTÍCULO 84 DEL C.P.A.C.A” El presente cargo de nulidad se fundamentó en el hecho de que el actuar de la autoridad demandada conlleva a ir en contravía de los principios de eficacia, eficiencia y la efectividad de los principios, deberes y derechos consagrados en la Constitución. 4.
Contestación de la demanda por parte de la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá Mediante escrito radicado de manera electrónica el 30 de octubre de 2020 (fls. 83 a 99 cdno. ppal. N° 1), la Secretaría Distrital de Movilidad contestó la demanda y formuló las excepciones de fondo que denominó “inexistencia de causal de nulidad y, en consecuencia, ausencia de título jurídico que fundamente el restablecimiento del derecho”, “falta de prueba de las pretensiones y acusaciones de ilegalidad – falta de sustento del concepto de violación”, “los actos administrativos gozan de presunción de legalidad y firmeza” Expediente 11001-33-34-003-2020-00020-01 Actor: Radio Taxi Aeropuerto Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 9 Sumado a lo anterior, la parte demandada esgrimió los siguientes argumentos de defensa: 1) El proceso administrativo mediante el cual se declaró a la sociedad demandante infractora de las normas de transporte público por incurrir en las conductas descritas en los artículos 2.2.1.3.4.1 del Decreto 1079 de 2015 y por incumplir las obligaciones contenidas en el artículo 34 de la Ley 336 de 1996, cumplió con las plenas garantías procesales, respetando el derecho al debido proceso, el derecho a la defensa, la publicidad y la contradicción de la investigada, tan es así que esta conoció de la decisión tomada por la administración a través de la resolución que lo declaró infractor de las normas de transporte e hizo uso de los medios de impugnación que la ley permite interponer. 2) El debido proceso es una institución sustancial que contiene las garantías necesarias para el desenvolvimiento de las actuaciones administrativas y judiciales, el cual se convierte en una manifestación del principio de legalidad, conforme al cual toda competencia ejercida por las autoridades públicas debe estar previamente señalada en la ley. 3) El debido proceso es el pilar fundamental del derecho procesal y se expresa en la exigencia de unos procedimientos en los que debe respetarse un marco normativo mínimo en pro de la búsqueda de la justicia social. 4) La garantía constitucional del debido proceso en materia de transporte se aplica a las formalidades propias del procedimiento, las cuales le permiten a la empresa investigada ejercer sus derechos de defensa y contradicción. 5) Respecto de la decisión de los recursos, es claro que el recurso de apelación fue resuelto por parte de la Dirección de Procesos Administrativos de la entidad demandada, mediante Resolución N.°1851-02 de 26 de julio de 2019, la cual fue proferida dentro del término señalado en la parte final del artículo 52 de la Ley 1437 de 2011. 6) Debe recordarse que en el presente asunto los recursos interpuestos contra la Resolución N.°4671 de 31 de agosto de 2018, fueron interpuestos el 3 de octubre de 2018, de ahí que el límite para su decisión se extendió hasta el 4 de octubre de 2019, no Expediente 11001-33-34-003-2020-00020-01 Actor: Radio Taxi Aeropuerto Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 10 obstante, la Resolución N.°1851-02 que resolvió la apelación fue expedida el 26 de julio de 2019, es decir dentro del término de un señalado en el artículo 52 del CPACA. 7) Frente a la notificación del acto administrativo, es de señalar que esta se surtió mediante aviso de 11 de octubre de 2019 y recibido por la hoy demandante, el 15 de octubre de 2019. 8) La disposición normativa contenida den el artículo 52 del CPACA, en ninguno de sus apartes contempló que la notificación del recurso debiera surtirse dentro del mismo término que se tiene para su resolución. 9) Si no hay caducidad en la resolución de recursos, tampoco ocurre el silencio administrativo positivo, por lo que resulta de vital importancia acudir a lo señalado por el Consejo de Estado en su jurisprudencia, donde ha delimitado el alcance y requisitos de la caducidad, al señalar que ocurre con la expedición y notificación del fallo o acto primigenio pero no así para el segundo momento de caducidad pues, afirmar que la administración, además de estar en el deber de decidir y de notificar dentro del término de cinco años a partir del acto constitutivo de la falta la actuación administrativa sancionatoria también está obligada dentro de ese lapso a resolver los recursos de la vía gubernativa e incluso a notificar el acto que resuelve el último recurso, implicaría agregarle a la norma que consagra el término para ejercer la potestad sancionatoria disciplinaria una exigencia que la norma no contempla. 10) Debe recordarse lo señalado por la Corte Constitucional en la sentencia C 875 de 2011 en torno a las figuras de caducidad y al silencio administrativo, donde siempre se refirió a la resolución de los recursos y nunca a su notificación. 11) Por medio del artículo 52 del CPACA, el legislador no se expresó de otra manera que haciendo la diferencia entre el acto administrativo primigenio y el que resolvía recursos, pues respecto del primero consagró la obligación de expedirlo y notificarlo dentro de los tres años asignados al proceso, pero no así respecto del segundo, al que reservó de manera exclusiva la decisión dentro del año siguiente a la interposición de recursos.
Expediente 11001-33-34-003-2020-00020-01 Actor: Radio Taxi Aeropuerto Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 11 12) Tal como lo aduce la Corte Constitucional, si el legislador en su amplio margen de configuración, hubiese concebido el requisito de la notificación como adicional a la expedición del acto que resuelve los recursos, así lo hubiera indicado, reiterando los mismos participios expedido y notificado. 13) No se evidencia ninguna extemporaneidad en la notificación de la resolución mediante la cual se resolvió el recurso de apelación interpuesto por la empresa investigada y, por lo tanto, no hay lugar a declarar la caducidad de la potestad sancionatoria de la administración y/o la configuración del silencio administrativo positivo a favor de Radio Taxi Aeropuerto SA. 5.
La sentencia de primera instancia El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Bogotá DC, en providencia de 30 de marzo de 2023 (fls. 243 a 254 vlto cdno. ppal. N° 1), dictó sentencia en la que resolvió declarar la nulidad de los actos administrativos demandados. Los fundamentos de la decisión del juez de primera instancia, frente a los cargos de la demanda, fueron los siguientes: 1) Con fundamento en lo previsto en el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011, se tiene que las entidades administrativas, siempre que adelanten investigaciones, están sujetas a realizar el procedimiento con plena observancia de los principios de la función administrativa y, en tal sentido, deben proferir las decisiones respectivas en los plazos indicados, esto es: i) 3 años para decidir y, ii) 1 año para resolver los recursos presentados, so pena de entenderse fallados a favor del recurrente. 2) La norma y la jurisprudencia han manifestado que con la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011, el legislador introdujo en su artículo 52 la figura del silencio administrativo positivo, razón por la cual, corresponde al Estado definir la situación jurídica de los administrados en tiempo.
Expediente 11001-33-34-003-2020-00020-01 Actor: Radio Taxi Aeropuerto Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 12 3) Teniendo en cuenta que el artículo 52 del CPACA no es preciso, toda vez que no especificó si resolver los recursos supone ponerlo en conocimiento, es del caso acudir de manera concordante al inciso primero del artículo 86 de dicho código, el cual establece que el silencio administrativo frente a los recursos, se configura una vez vencido el término establecido para su resolución, sin que se haya notificado la decisión expresa sobre ellos. 4) Comoquiera que la norma en mención estableció la figura del silencio administrativo respecto de los recursos de manera general, sin especificar si se trata de los efectos positivos o negativos, de una interpretación sistemática de los artículos 52 y 86 del CPACA, se desprende que para la resolución de los recursos en sede administrativa, el silencio administrativo positivo contemplado en el mencionado artículo 52, opera cuando los actos no han sido emitidos y notificados dentro del término consagrado para tal efecto, es decir, dentro del término de un (1) año contado a partir de la interposición de los mismos. 5) La jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido reiterativa en pronunciarse sobre la necesidad de notificar la decisión de los recursos en sede administrativa y sobre los efectos de no realizar dicha actuación dentro del término contemplado en la ley, de manera que, dentro del término de 1 año que dispone el artículo 52 del CPACA, los recursos deben ser decididos y notificados, so pena de que la autoridad administrativa pierda competencia para hacerlo. 6) Para el Consejo de Estado, es incuestionable que el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011, consagra un deber imperativo e ineludible de decidir los recursos en el plazo máximo y perentorio de un año contado a partir de su debida y oportuna interposición; toda vez que el desconocimiento de dicho término conlleva una consecuencia contraria a los intereses de la administración. 7) Conforme a los hechos probados en el proceso, se observa que mediante la Resolución N.°4671-18, el subdirector de investigaciones de transporte público de la Secretaría Distrital de Movilidad, impuso a Radio Taxi Aeropuerto SA multa equivalente a dos (2) SMLMV, al encontrarla responsable de lo señalado en el artículo 2.2.1.3.5.2 del Decreto Expediente 11001-33-34-003-2020-00020-01 Actor: Radio Taxi Aeropuerto Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 13 1079 de 2015 y en el artículo 23 de la Ley 336 de 1996, en tanto, se encontraba prestando un servicio no autorizado. 8) El 3 de octubre de 2018, la sociedad demandante presentó recurso de reposición y en subsidio apelación contra el referido acto administrativo. 9) Conforme a lo anterior, si los recursos se presentaron el 3 de octubre de 2018, atendiendo lo previsto en el artículo 52 del CAPCA, en concordancia con el artículo 86 ídem, el término para resolver el recurso de apelación venció el 3 de octubre de 2019. 10) No obstante lo anterior, se observa que si bien la Resolución N.°1851-02 por medio de la cual la Secretaría Distrital de Movilidad resolvió adversamente el recurso de apelación, confirmando la declaratoria de responsabilidad administrativa y la sanción impuesta a la hoy demandante, dicho acto fue emitido el 26 de julio de 2019, esto es, dentro del año que trata la norma, sin embargo, su notificación sólo se surtió hasta el 16 de octubre de 2019. 11) De conformidad con lo señalado en el artículo 69 del CPACA, la notificación por aviso se considerará surtida al finalizar el día siguiente al de la entrega del aviso en el lugar de destino. 12) Como en el presente caso la entrega del aviso se efectuó el 15 de octubre del referido año, la notificación en efecto se surtió solo hasta el 16 del mismo mes y año. 13) Es evidente que el término de un año para resolver el recurso interpuesto por la empresa Radio Taxi Aeropuerto SA, feneció, pues se reitera, si bien la mencionada Secretaría expidió la resolución que pretendía resolver el recurso de apelación dentro del dicho término, su notificación tuvo lugar después del lapso previsto en el artículo 52 del CPACA. 14) Resulta claro que, aunque la empresa demandante no haya optado por ejercer su derecho de protocolizar el silencio administrativo positivo en los términos del artículo 85 de la Ley 1437 de 2011, ello no significa que por ese hecho haya revivido la Expediente 11001-33-34-003-2020-00020-01 Actor: Radio Taxi Aeropuerto Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 14 competencia de la entidad demandada para decidir el recurso, pues independientemente de dicha protocolización, lo incuestionable es que el ente distrital demandado - Secretaría Distrital de Movilidad- infringió el artículo 52 del CPACA, ya que notificó el recurso de apelación interpuesto contra el acto administrativo sancionador, por fuera del plazo de un año que le concedía la norma, circunstancia que conllevó la pérdida de competencia de la administración. 15) Se insiste que en el presente caso operó el silencio administrativo positivo, debido a que el recurso de apelación interpuesto por la hoy demandante, en contra del acto sancionatorio, fue resuelto (proferido y notificado) por fuera del término de un (1) año establecido en la norma citada, razón por la cual, la Secretaría de Movilidad ya había perdido competencia para ello. 16) Atendiendo a una interpretación sistemática y a la reiterada jurisprudencia sobre la materia, el termino de 1 año previsto en el artículo 52 del CPACA, incluye tanto la expedición como la notificación del acto que resuelve los recursos. 17) La figura del silencio administrativo positivo se da por ministerio de la ley y no se requiere su protocolización para declarar su existencia, sino que el juez de contencioso administrativo se encuentra facultado, en todo caso, para estudiar la legalidad del acto expreso que haya decidido la actuación sancionatoria frente a la falta de competencia. 18) El efecto del silencio administrativo positivo de que trata el artículo 52 del CPACA es automático, cuando la administración decide y notifica el recurso fuera del término de 1 año, es decir, por ministerio de la ley, la autoridad pierde competencia y este se entiende fallado en favor del recurrente. 7.
El recurso de apelación El 3 de mayo de 2023, la parte demandada presentó recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia (fls. 260 a 265 vlto. cdno. ppal. N°1), medio de impugnación que fue concedido mediante auto de 8 de junio de 2023 (fl. 274 ibidem). Expediente 11001-33-34-003-2020-00020-01 Actor: Radio Taxi Aeropuerto Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 15 Los argumentos del recurso de alzada, en síntesis, son los siguientes: 1) El recurso de apelación fue desatado mediante la Resolución N.°1851-02 proferida el 26 de julio de 2019 por el operador jurídico de segunda instancia de la Secretaria Distrital de Movilidad, dentro del término de un año previsto en el artículo 52 del CPACA. 2) De conformidad con lo señalado en la norma antes referida, se tiene que el acto sancionatorio es diferente de los actos que resuelven los recursos, los cuales deberán ser decididos, so pena de pérdida de competencia, en un término de un (1) año contado a partir de su debida y oportuna interposición. 3) Si los recursos no se deciden en el término fijado la disposición señalada, se entenderán fallados a favor del recurrente, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial y disciplinaria que tal abstención genere para el funcionario encargado de resolver. 4) El hecho de que la Resolución N.°1851-02 de 26 de julio de 2019, se haya notificado mediante aviso el 11 de octubre de 2019 (sic), en nada contraria lo dispuesto en el citado artículo 52 del CPACA, en tanto que dicha disposición normativa en ninguno de sus apartes contempla como obligatoria la notificación del acto. 5) La jurisprudencia de unificación del Consejo de Estado ha señalado que la caducidad de la acción sancionatoria va de la mano con la configuración del silencio administrativo positivo, la cual tiene lugar si no se notifica el acto administrativo principal dentro de los tres años siguientes al hecho o dentro del año siguiente a la interposición de los recursos, si estos no se resuelven en dicho tiempo. 6) Es necesario resaltar lo señalado por la Corte Constitucional en la sentencia C -875 de 2011, respecto de las figuras de caducidad y del silencio administrativo, donde siempre se refirió a la resolución de los recursos y nunca a su notificación, como margen permitido a la administración a surtirse dentro del año siguiente a la interposición de los recursos.
Expediente 11001-33-34-003-2020-00020-01 Actor: Radio Taxi Aeropuerto Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 16 7) El legislador de 2011, al expedir la ley 1437 dispuso el término de tres años para imponer sanciones a través del respectivo acto administrativo, el cual debía quedar expedido y notificado en ese mismo lapso y, a continuación, señaló que dicho acto era diferente de aquel que resolvía los recursos, el cual debía ser decidido en el término de un año, contado desde su debida y oportuna interposición. 8) Esa libertad de configuración del legislador no se expresó de otra manera que haciendo la diferencia entre el acto administrativo primigenio y el que resolvía recursos, pues respecto del primero consagró la obligación de expedirlo y notificarlo dentro de los tres años asignados al proceso, pero no así respecto del segundo, al que reservó de manera exclusiva la decisión dentro del año siguiente a la interposición de recursos. 9) No se evidencia ninguna extemporaneidad en la notificación de la resolución mediante la cual se resolvió el recurso de apelación interpuesto por la empresa investigada, que haya dado lugar a la perdida de la potestad sancionatoria de la administración y/o la configuración del silencio administrativo positivo. 10) Una vez revisadas todas las actuaciones surtidas en sede administrativa en cada una de sus instancias, se demostró no solo la responsabilidad en la comisión de la infracción a las normas de transporte por parte de la empresa Radio Taxi Aeropuerto SA, sino también el respeto y la garantía al pleno ejercicio de los derechos que le asisten a la accionante, tales como, defensa y contradicción dentro del marco del debido de proceso. 8.
Actuación surtida en segunda instancia Por auto de 18 de octubre de 2023 (fl. 4 cdno. apelación sentencia), se admitió el recurso de apelación y, asimismo, como quiera que no se solicitó la práctica de pruebas y tampoco se observó la necesidad de practicarlas, en aplicación del numeral 5° del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021 que modificó el artículo 247 del CPACA, se solicitó el ingreso del expediente al despacho para proferir la sentencia que en derecho corresponda.
Expediente 11001-33-34-003-2020-00020-01 Actor: Radio Taxi Aeropuerto Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 17 9. Concepto del Ministerio Público El Agente del Ministerio Público no realizó pronunciamiento alguno al respecto II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, la Sala resolverá el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) objeto de la controversia, 2) objeto de la apelación y competencia del ad quem, 3) análisis de la impugnación y, 4) condena en costas. 2.
Objeto de la controversia El objeto de la controversia planteada consiste en la discusión de legalidad de la Resolución N.°4671-18 de 31 de agosto de 2018, proferida por el Subdirector De Investigaciones de Trasporte Público de la Secretaría Distrital de Movilidad, por medio de la cual se impuso una sanción de multa a la sociedad Radio Taxi Aeropuerto SA por la suma de $1.378.908, equivalente a 2 SMLMV, para la época de la comisión de los hechos, por incurrir en la prestación de un servicio no autorizado de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2.2.1.8:3,2 y el parágrafo del artículo 2.2.1.3.5.2 del Decreto 1079 de 2015, en concordancia con el artículo 23 de la Ley 336 de 1996.
Asimismo, se solicita la nulidad de la Resolución N.°6493-19 de 30 de abril de 2019, expedida el Subdirector De Investigaciones de Trasporte Público de la Secretaría Distrital de Movilidad, por medio de la cual resolvió no reponer la Resolución N.°4671- 18 de 31 de agosto de 2018. Finalmente, se solicita la nulidad de la Resolución N.°1851-02 de 9 de octubre de 2019 (sic), proferida por la Dirección de Investigaciones Administrativas al Tránsito y Transporte de la Secretaría Distrital de Movilidad, a través de la cual resolvió el recurso de apelación interpuesto, modificando el artículo segundo de la Resolución N.°4671-18 Expediente 11001-33-34-003-2020-00020-01 Actor: Radio Taxi Aeropuerto Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 18 de 31 de agosto de 2018 en el sentido de fijar la cuantía de la sanción en la suma de $1.378.910 El problema jurídico en esta segunda instancia, según el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, consiste en determinar si ocurrió el fenómeno jurídico de caducidad de la facultad sancionatoria de la Secretaría Distrital de Movilidad respecto de los actos administrativos que resolvieron los recursos de reposición y apelación interpuestos contra la Resolución N.°4671-18 de 31 de agosto de 2018, ya que el artículo 52 del CPACA únicamente obliga a la administración a proferir los actos administrativos que resuelven los recursos interpuestos dentro del año siguiente a su interposición y no se menciona nada respecto de la notificación de los mismos. 2.
Objeto de la apelación y competencia del ad quem Sobre el punto cabe advertir que dentro del asunto de la referencia únicamente interpuso recurso de apelación la parte demandada. De acuerdo con lo anterior, se tiene que se trata de una situación de apelante único donde de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 de la Ley 1564 de 2012, Código General del Proceso1 (en adelante CGP), norma aplicable en virtud de la remisión legal contenida en el artículo 306 del CPACA, la competencia del juez en segunda instancia se reduce al análisis de los puntos objeto del recurso.
En efecto, el artículo 328 del CGP preceptúa: “Artículo 328.- El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. 1 Normatividad procesal aplicable atendiendo el criterio consignado en el Acuerdo no. PSAA-10392 de 1 de octubre de 2015 expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y en la Sentencia C-229 de 21 de abril de 2015 proferida por la Corte Constitucional, MP.
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Expediente 11001-33-34-003-2020-00020-01 Actor: Radio Taxi Aeropuerto Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 19 En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella.
En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.”. (resalta la Sala). En ese contexto, es claro que el ad quem, cuando se trata de apelante único, solo puede revisar la actuación en cuanto tiene que ver con los motivos de la impugnación. Vale decir, el juez de segunda instancia no puede analizar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso.
Por tal razón, la competencia funcional de esta Corporación se encuentra restringida legalmente. 3. Análisis de la impugnación 1) El recurso de alzada formulado por la parte demandada, se centra en señalar que no ocurrió el fenómeno jurídico de caducidad de la facultad sancionatoria de la Secretaría Distrital de Movilidad y el consecuente silencio administrativo positivo a favor de Radio Taxi Aeropuerto SA, toda vez que la autoridad administrativa profirió las decisiones por medio de las cuales resolvió los recursos interpuestos en contra de la Resolución N.°4671-18 de 31 de agosto de 2018, dentro del año que dispone el artículo 52 del CPACA, no obstante, si bien no fueron notificadas en dicho término, la disposición normativa en cita no obliga a la entidad a cumplir con tal requisito.
Al respecto, la Sala observa que estos motivos de censura no tienen vocación de prosperidad por las siguientes razones: a) El debate promovido por la parte demandada consiste en determinar si dentro del término de un (1) año previsto en el segundo aparte del artículo 52 del CPACA, la entidad competente debe simplemente expedir el acto administrativo que resuelve los recursos contra la decisión sancionatoria o, si por el contrario, dentro del alcance de la expresión “deberán ser decididos” implica expedir y notificar el acto administrativo que contiene Expediente 11001-33-34-003-2020-00020-01 Actor: Radio Taxi Aeropuerto Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 20 la decisión de los recursos y que finalmente le da firmeza o ejecutoria al acto sancionatorio y, asimismo, determinar si ocurrió el fenómeno jurídico del silencio administrativo positivo respecto de los recursos interpuestos por la parte actora. b) En ese contexto, adquiere pertinencia referir que, de conformidad con las facultades legales y especiales conferidas por las leyes 2015 de 1993, 336 de 1996, el Decreto 1079 de 2015 y, especialmente, el Decreto Distrital 567 de 2006, la Secretaría Distrital de Movilidad, a través de la Subdirección de Investigaciones de Transporte Público es la autoridad administrativa encargada de adelantar en primera instancia los procesos por violación de las normas de transporte público, en cumplimiento de las directrices impartidas por la Subsecretaría para la prestación de los servicios a su cargo.
En efecto, el artículo 18 del Decreto Distrital 567 de 2006 consagra lo siguiente: ARTÍCULO 18º. SUBDIRECCIÓN DE INVESTIGACIONES DE TRANSPORTE PÚBLICO. Son funciones de la Subdirección de Investigaciones Transporte Público, las siguientes: a. Adelantar en primera instancia los procesos por violación de las normas de transporte público, en cumplimiento de las directrices impartidas por la Subsecretaría para la prestación de los servicios a su cargo. b. Garantizar la seguridad de los expedientes a su cargo. c. Garantizar que la información generada por la Subdirección, sea registrada en las bases de datos de la Secretaría y en forma correcta. d. Acoger los principios, parámetros y procedimientos definidos por la Dirección de Servicio al Ciudadano, para el funcionamiento de la Subdirección.” (resalta la Sala). c) Empero, dicha facultad atribuida a la Secretaría Distrital de Movilidad se encuentra delimitada por los términos de caducidad previstos en el artículo 52 del CPACA, disposición que en virtud de la interpretación sistemática y armónica de las disposiciones procedimentales administrativas exigen valorar también el contenido y alcance del artículo 87 del CPACA. d) El artículo 52 del CPACA regula la caducidad de la facultad sancionatoria respecto del acto que impone la sanción y de los actos administrativos que resuelven los recursos, en los siguientes términos: Expediente 11001-33-34-003-2020-00020-01 Actor: Radio Taxi Aeropuerto Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 21 “ARTÍCULO
52. CADUCIDAD DE LA FACULTAD SANCIONATORIA. Salvo lo dispuesto en leyes especiales, la facultad que tienen las autoridades para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de ocurrido el hecho, la conducta u omisión que pudiere ocasionarlas, término dentro del cual el acto administrativo que impone la sanción debe haber sido expedido y notificado.
Dicho acto sancionatorio es diferente de los actos que resuelven los recursos, los cuales deberán ser decididos, so pena de pérdida de competencia, en un término de un (1) año contado a partir de su debida y oportuna interposición. Si los recursos no se deciden en el término fijado en esta disposición, se entenderán fallados a favor del recurrente, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial y disciplinaria que tal abstención genere para el funcionario encargado de resolver.
Cuando se trate de un hecho o conducta continuada, este término se contará desde el día siguiente a aquel en que cesó la infracción y/o la ejecución. La sanción decretada por acto administrativo prescribirá al cabo de cinco (5) años contados a partir de la fecha de la ejecutoria.” (destaca la Sala). e) Por su parte, el artículo 87 del CPACA, respecto de la firmeza de los actos administrativos, consagra lo siguiente: “Artículo 87.
Firmeza de los actos administrativos. Los actos administrativos quedarán en firme: (…) 2. Desde el día siguiente a la publicación, comunicación o notificación de la decisión sobre los recursos interpuestos” (resalta la Sala). De las citadas normas se tiene, entre otros aspectos, lo siguiente: i) La facultad que tienen las autoridades para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de ocurrido el hecho, la conducta u omisión que pudiere ocasionarlas, término dentro del cual el acto administrativo que impone la sanción debe haber sido expedido y notificado. ii) Por su parte, respecto de los actos administrativos que resuelven los recursos interpuestos contra el acto inicial, la facultad sancionatoria caduca en el término de 1 año contado a partir de su interposición, so pena de entenderse fallado el recurso a favor del recurrente Expediente 11001-33-34-003-2020-00020-01 Actor: Radio Taxi Aeropuerto Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 22 iii) Cuando se trate de un hecho o conducta continuada, este término se contará desde el día siguiente a aquel en que cesó la infracción y/o la ejecución. iv) Los actos administrativos quedan en firme, desde el día siguiente a la publicación o comunicación de la decisión que resuelve los recursos interpuestos. f) En ese mismo orden, respecto de la notificación de los actos administrativos que resuelven los recursos de reposición y apelación, el segundo aparte del artículo 52 del CPACA preceptúa el término de un año contado a partir de su debida y oportuna interposición. g) En tal sentido, la Sala reitera lo analizado y aplicado en oportunidades anteriores en cuanto al contenido y alcance del artículo 52 de la Ley 1437 de 20112, en los siguientes términos: i) Se resalta los verbos utilizados por el legislador al redactar el artículo 52 del CPACA, esto es, que durante el término de 3 años contados a partir de la ocurrencia del hecho, la autoridad administrativa debe “expedir y notificar” el acto administrativo que impone la sanción. En tanto que, frente a los recursos interpuestos en torno al precitado acto la administración, ostenta la obligación de “decidirlos” dentro del término de un (1) año, contado a partir de su oportuna y debida interposición. ii) En ese sentido, nótese que si acogiera la posición de interpretación exegética no le sería posible a la Sala concluir que la obligación de decidir los recursos se agota con la expedición formal del acto administrativo, porque, de lo contrario, así habría sido expresamente indicado por el legislador mediante la invocación del verbo “expedir” y no el de “decidir”. 2 Sentencia de 23 de junio de 2016, expediente no. 110013334004201500087-00, actor: Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá SA ESP, M.P. Moisés Rodrigo Mazabel Pinzón;
Sentencia de 28 de septiembre de 2016, expediente no. 11001-33-34-003-2015-00098-01, actor: Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá SA ESP, M.P. Fredy Ibarra Martínez; Sentencia de 22 de septiembre de 2016, expediente no. 11001-33-34-002-2015-00190-01, actor: Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá SA ESP, MP Dr. Fredy Ibarra Martínez y Sentencia de 17 de noviembre de 2016, expediente no. 11001- 33-34-001-2015-00333-01, actor: Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá SA ESP, M.P. Fredy Ibarra Martínez, Sentencia de 1 de diciembre de 2016, expediente no. 11001-33-34-003-2015-00113-01, actor: Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá SA ESP, M.P. Fredy Ibarra Martínez.
Expediente 11001-33-34-003-2020-00020-01 Actor: Radio Taxi Aeropuerto Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 23 iii) Por consiguiente, el texto normativo sugiere valorar, de un lado, el contenido y alcance de la expresión “dicho acto sancionatorio es diferente de los actos que resuelven los recursos, los cuales deberán ser decididos, so pena de pérdida de competencia, en un término de un (1) año contado a partir de su debida y oportuna interposición. Si los recursos no se deciden en el término fijado en esta disposición, se entenderán fallados a favor del recurrente, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial y disciplinaria que tal abstención genere para el funcionario encargado de resolver”, con el fin de reconocer los efectos que la superación del precitado término tienen sobre la facultad sancionatoria de la autoridad administrativa (pérdida de competencia por caducidad) y los derechos del administrado (silencio administrativo positivo, con las consecuencias de definición de su situación jurídica concreta y entender satisfechos sus derechos con la omisión de la administración).
Pero igualmente, de otra parte, debe también efectuarse una interpretación sistemática y armónica de las disposiciones procedimentales administrativas que le dan efecto útil a la precitada disposición, esto es, los artículos 85 y 87 de la Ley 1437 de 2011, según los cuales: i) “La persona que se hallare en las condiciones previstas en las disposiciones legales que establecen el beneficio del silencio administrativo positivo, protocolizará la constancia o copia de que trata el artículo 15, junto con una declaración jurada de no haberle sido notificada la decisión dentro del término previsto” y ii) Los actos administrativos quedarán en firme desde el día siguiente a la publicación, comunicación o notificación de la decisión sobre los recursos interpuestos”. h) En esa perspectiva, para la Sala es claro que la obligación de decidir los recursos en el término de un (1) año previsto en el segundo aparte del artículo 52 del CPACA no se agota con la sola expedición formal del acto administrativo, sino que exige también que tal decisión sea efectivamente puesta en conocimiento del investigado dentro de ese término. Lo anterior toda vez que, conforme al artículo 87 ibidem, solo con la notificación, comunicación o publicación de los actos que resuelven los recursos se imprime firmeza a la decisión sancionatoria que resuelven una situación jurídica particular3 y, adicionalmente, en virtud del artículo 85 ídem, para protocolizar el silencio 3 Al respecto, debe traerse a colación que en el XVI Encuentro de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa que tuvo ocasión los días 8, 9 y 10 de septiembre de 2010 en la ciudad de Cartagena, Expediente 11001-33-34-003-2020-00020-01 Actor: Radio Taxi Aeropuerto Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 24 administrativo positivo en los casos de no decisión oportuna de un recurso, el gobernado debe efectuar una declaración jurada de no haberle sido notificada la decisión dentro del término de un año previsto en el artículo 52 del CPACA. i) En consecuencia, la Sala advierte que hacer una interpretación en sentido contrario, como lo propone la Secretaría Distrital de Movilidad, implicaría lo siguiente: (i) Desconocer el contenido y alcance sistemático de las disposiciones procedimentales administrativas a que se ha hecho referencia. (ii) Restarle efecto útil a la prescripción del artículo 52 del CPACA, desatendiendo las consecuencias de la caducidad de la facultad sancionatoria y la pérdida de competencia de la autoridad administrativa, (iii) Desconocer al administrado su derecho a: a) obtener oportuna resolución de sus peticiones -en la modalidad de recursos-4, b) beneficiarse de las consecuencias de los actos administrativos fictos positivos que la normatividad prevé en su favor y, c) la oportuna definición de su situación jurídica particular.
(iv) Atentar contra la seguridad jurídica, habida consideración que, si para el administrado nace el derecho a protocolizar el silencio administrativo positivo en su específicamente en la mesa de trabajo liderada por el Consejero de Estado Álvaro Namen Vargas, el entonces Magistrado y hoy Consejero de Estado, Carlos Enrique Moreno Rubio planteó la postura de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, relacionada con la necesidad de abordar en el proyecto del Código de Procedimiento administrativo y de lo Contencioso Administrativo la temática de caducidad de la facultad administrativa sancionatoria en la resolución de los recursos contra los actos administrativos sancionadores y resolver la tricotomía interpretativa que se había planteado con las tres tesis del Consejo de Estado; oportunidad en la que al referirse al contenido y alcance de la palabra “decidir” se asimiló la misma al término de ejecutoria del acto administrativo, toda vez que antes de su notificación y ejecutoria no puede entenderse que la administración ha adoptado la decisión, como en efecto se incorporó al proyecto que fue llevado al Congreso de la República y aprobado en la Ley 1437 de 2011. 4 Corte Constitucional, Sentencia T-181 del 22 de febrero de 2008.
MP. Clara Inés Vargas Hernández: “Al respecto, la Corte en su jurisprudencia ha señalado que si el derecho de petición tiene por objeto obtener una respuesta de fondo, clara, oportuna y congruente con lo pedido, los recursos ante la administración deben incluirse en el núcleo esencial del artículo 23 Superior. De tal forma que si la administración no tramita o no resuelve los recursos dentro de los términos señalados legalmente, vulnera el derecho de petición del administrado y, por lo tanto, legitima al solicitante para presentar la respectiva acción de tutela para salvaguardar su derecho fundamental”.
Expediente 11001-33-34-003-2020-00020-01 Actor: Radio Taxi Aeropuerto Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 25 favor a partir del día siguiente al trascurrir el término de un año previsto en el artículo 52 del CPACA, mal podría pensarse que, después de agotado tal término (en cualquier momento), la autoridad administrativa podría sorprender al particular con la notificación de un acto que, aunque proferido dentro del periodo de un año, le es desfavorable a sus pretensiones y desconoce los efectos del silencio administrativo positivo. j) En efecto, el recurso de reposición y en subsidio apelación interpuestos por la parte actora en contra de la Resolución N.°4671-18 de 31 de agosto de 2018, a través de la cual se impuso la sanción de multa, fueron radicados el 3 de octubre de 2018 (fls. 33 a 37 vlto. cdno. ppal.
N° 1), por lo que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 52 del CPACA, la Secretaría Distrital de Movilidad disponía hasta el 3 de octubre de 2019 para decidir la impugnación presentada, es decir, para resolver el recurso interpuesto y poner en conocimiento tal decisión a través de las respectivas notificaciones a la parte actora. k) Si bien la entidad demandada, el 30 de abril de 2019 profirió la Resolución N.°6493- 19, a través de la cual resolvió el recurso de reposición (fls. 39 a 43ibidem) y, asimismo, el 26 de julio de 2019, profirió la Resolución N.°1851-02, por medio de la cual se resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución N.°4671-18 de 31 de agosto de 2018 (fls. 45 a 49 ibídem), lo cierto es que este último acto se notificó por aviso entregado a la demandante el 15 de octubre de 2019, la cual conforme lo dispuesto en el artículo 69 del CPACA5, se considera efectivamente surtida al finalizar el día siguiente 5 “ARTÍCULO 69.
Notificación por aviso. Si no pudiere hacerse la notificación personal al cabo de los cinco (5) días del envío de la citación, esta se hará por medio de aviso que se remitirá a la dirección, al número de fax o al correo electrónico que figuren en el expediente o puedan obtenerse del registro mercantil, acompañado de copia íntegra del acto administrativo.
El aviso deberá indicar la fecha y la del acto que se notifica, la autoridad que lo expidió, los recursos que legalmente proceden, las autoridades ante quienes deben interponerse, los plazos respectivos y la advertencia de que la notificación se considerará surtida al finalizar el día siguiente al de la entrega del aviso en el lugar de destino. Cuando se desconozca la información sobre el destinatario, el aviso, con copia íntegra del acto administrativo, se publicará en la página electrónica y en todo caso en un lugar de acceso al público de la respectiva entidad por el término de cinco (5) días, con la advertencia de que la notificación se considerará surtida al finalizar el día siguiente al retiro del aviso.
En el expediente se dejará constancia de la remisión o publicación del aviso y de la fecha en que por este medio quedará surtida la notificación personal.” Expediente 11001-33-34-003-2020-00020-01 Actor: Radio Taxi Aeropuerto Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 26 al de la entrega del aviso, esto es, el 16 de octubre de 2019, tal como se observa en la constancia visible en el folio 44 del expediente6, así: l) En ese mismo orden, es indispensable para este asunto tener en cuenta las normas que regulan la obligatoriedad y la notificación de los actos administrativos contenidas en la Parte Primera del CPACA y al propio tiempo en cuerpos normativos especiales, cuya síntesis es la siguiente: (i) No debe perderse de vista que las disposiciones de la denominada Parte Primera del CPACA, conformada por los artículos 1 a 102, contienen un conjunto de principios, normas y reglas para regular las actuaciones de la administración pública cualquiera que 6 La Sala pone de presente que si bien en la constancia de notificación pro aviso se señala que el acto a notificar se profirió el 9 de octubre de 2019, de la revisión de la Resolución N.°1851-02 se evidencia que la misma se expidió el 26 de julio de 2019.
Expediente 11001-33-34-003-2020-00020-01 Actor: Radio Taxi Aeropuerto Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 27 sea su origen7. Es decir, tienen por objeto regular el ejercicio de la función administrativa8 tanto para el ejercicio de las competencias administrativas, la producción de las decisiones administrativas (actos administrativos), como también para el control de estas últimas por la propia administración, o sea un autocontrol, bien a través de la denominada vía administrativa (antes llamada vía gubernativa) o de la revocatoria directa, pero no debe perderse de vista que la aplicación de ese conjunto de disposiciones en relación con su alcance o radio de acción según lo dispuesto en el artículo 34 tienen dos precisas e inequívocas características: primera, son de aplicación general o común, vale decir, aplicables a toda actuación de cualquier organismo, entidad o autoridad de las Ramas del Poder Público y de los llamados órganos autónomos de poder9, lo mismo que a los particulares que por autorización constitucional o legal ejerzan función administrativa10, y en cualquiera de sus órdenes (nacional, departamental o municipal) y niveles (central o descentralizado); y segunda, son de aplicación principal, huelga decir, no aplicables a aquellos asuntos o materias para los cuales el legislador haya previsto normas especiales11, pero sí aplicables cuando los estatutos o reglamentos especiales presenten vacíos12 en la regulación. (ii) En ese sentido, entonces, el CPACA en el Título III (artículos 34 a 102) consagra el denominado “procedimiento administrativo general” y en el Capítulo Quinto regula la 7 Según el artículo 4 las actuaciones administrativas pueden tener origen en cuatro distintas fuentes: peticiones en interés general, peticiones en interés particular, actuaciones del ciudadano en cumplimiento de un deber legal, y actividades de oficio por la administración. 8 Las normas de la llamada Parte Segunda regulan el ejercicio de la función jurisdiccional para instrumentar el control judicial de la actividad de la administración pública. 9 Como por ejemplo la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la República, las contralorías departamentales y municipales, el Banco de la República, la organización electoral. 10 V gr las Cámaras de Comercio en la administración del registro mercantil y del registro único de proponentes para fines de contratación estatal, los curadores urbanos, etc. 11 Existe un número muy grande de materias o sectores que cuentan con estatutos especiales de procedimiento administrativo, como por ejemplo en servicios públicos domiciliarios (Ley 142 de 1994), contratación estatal (Leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007), disciplinaria (Leyes 734 de 2002 y 1952 de 2019), tributaria (Estatuto Tributario), aduanas (Estatuto Aduanero), carrera administrativa (Leyes 909 de 2004 y 1969 de 2919 ), control fiscal (Ley 610 de 2000), exploración y explotación de recursos naturales renovables (Decreto-ley 2811 de 1974), exploración y explotación de recursos naturales no renovables (Códigos de Minas y de Petróleos), ingreso y salida de divisas (Estatuto de Control de Cambios), reforma urbana (Leyes 9 de 1989 y 388 de 1997), etc. 12 Normas que regulen la forma y términos de notificación de los actos administrativos, requisitos de las peticiones, recursos administrativos, requisitos y términos para recurrir, etc.
Expediente 11001-33-34-003-2020-00020-01 Actor: Radio Taxi Aeropuerto Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 28 forma de dar a conocer los actos administrativos, condición esta sine qua non para que una decisión administrativa sea válidamente oponible o exigible a los ciudadanos. Así entonces, se tiene que si se trata de un acto administrativo general, impersonal o abstracto la forma de transmitirlo o darlo a conocer es la publicación13 (artículo 65) y si se trata de un acto administrativo particular o concreto, la regla general es la “notificación” (artículo 66), pero, por excepción, esto es, por expresa autorización legal, puede ser a través de publicación14 y, aún, de simple comunicación15.
(iii) En ese contexto, entonces, la notificación de los actos administrativos, como regla general que es para darlos a conocer a sus destinatarios y, por tanto, condición necesaria para que sea exigible u oponible, puede realizarse o materializarse a través de distintas formas o modalidades, a saber: personal, en estrados16, por conducta concluyente17, por aviso18, por correo19, electrónica20 y por edicto21. 13 En medios oficiales de divulgación o comunicación impresos como el Diario Oficial, Gacetas Departamentales, Gacetas Municipales; por bando, mediante distribución de volantes, a través de fijación de avisos en cartelera, por perifoneo, en general con la utilización de un medio idóneo de información social (radio, televisión, electrónico, etc.). 14 Así́ lo prevé́ como una situación novedosa el parágrafo único del artículo 65 de la Ley 1437 de 2011 para los actos de nombramiento y los de elección diferentes a los de elección por voto popular. 15 Como es el caso, entre otros, el de los actos de policía de cumplimiento inmediato, los de ejercicio de la facultad discrecional de libre nombramiento y remoción de servidores públicos, según lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 2 de la Ley 1437 de 2011. 16 Acontece respecto de los actos verbales como en el caso de aquellos que se emiten en audiencia pública 17 Se produce cuando el ciudadano destinatario del acto realiza una actuación ante la autoridad que lo emitió́ sobre la base de exteriorizar que ya lo conoce suficientemente, como por ejemplo cuando interpone recursos administrativos, o cuando solicita la revocatoria directa, o cuando se allana a cumplir lo ordenado en el acto (ej. pagar una multa o una obligación económica, etc.). 18 La consagra el artículo 69 de la Ley 1437 de 2011 y reemplaza la notificación por edicto que preveía el artículo 45 del Decreto-ley 01 de 1984. 19 Esta modalidad la autorizan los artículos 566 del Estatuto Tributario (Decreto 624 de 1989) y 15 del Estatuto de Control de Cambios (Decreto 1092 de 1996). 20 Ahora autorizada de modo general en el artículo 56 de la Ley 1437 de 2011 pero que con antelación ya la habían previsto el artículo 102 de la ley 734 de 2002 para los procesos disciplinarios y ahora en el nuevo código de la materia los artículos 120 y 122 de la Ley 1952 de 2019, y el artículo 3 de la ley 1150 de 2007 para los procedimientos de contratación estatal. 21 En la Ley 1437 de 2011 la notificación por edicto fue suprimida como forma general y subsidiaria de notificación de los actos de contenido particular y concreto (artículo 45 del Decreto-ley 01 de 1984), pero, debe advertirse que aún conserva vigencia en aquellos asuntos o materias que la contemplan en estatutos especiales de procedimiento administrativo, como acontece en materia disciplinaria (artículo 107 de la Ley 734 de 2002 y, los artículos 120 y 127 de la ley 1952 de 2019) y en materia de responsabilidad fiscal (artículos 49 y 50 de la Ley 610 de 2000).
Expediente 11001-33-34-003-2020-00020-01 Actor: Radio Taxi Aeropuerto Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 29 (iv) Sin embargo, es especialmente relevante precisar que la notificación personal es la forma o modalidad que por regla general debe aplicarse para los actos de contenido particular o concreto. Por lo tanto, las demás tan solo son aplicables en forma subsidiaria o supletoria, vale decir, cuando por determinadas circunstancias aquella no es posible de practicar o cuando el ciudadano expresamente solicita que sea en forma electrónica22, o en estrados, cuando la decisión administrativa se profiere en audiencia pública. m) Precisado lo anterior y teniendo en cuenta que el recurso de reposición y el subsidiario de apelación interpuestos por la parte actora en contra de la Resolución N.°4671-18 de 31 de agosto de 2018, fueron radicados el 3 de octubre de 2018, se tiene que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 52 del CPACA, la Secretaría Distrital de Movilidad disponía hasta el 3 de octubre de 2019 para decidir la impugnación presentada, es decir, para resolver los recursos interpuestos y poner en conocimiento tales decisiones a través de las respectivas notificaciones a la parte actora.
Sin embargo, la entidad demandada, si bien el 26 de julio de 2019 profirió la Resolución N.°1851-02, a través de la cual resolvió el recurso de apelación, lo cierto es dicho acto se notificó por aviso el 16 de octubre de 2019, (fl. 44. cdno. ppal. N.°1 ibídem), vale decir, por fuera del término de un año que dispone el ordenamiento jurídico. n) En armonía con lo anterior, es pertinente acudir a algunos de los principales argumentos esbozados por la Corte Constitucional en la sentencia C-875 del 22 de noviembre de 2011, a través de la cual se declaró exequible el siguiente aparte del inciso primero del artículo 52 del CPACA: “Si los recursos no se deciden en el término fijado en esta disposición, se entenderán fallados a favor del recurrente”.
En esa precisa providencia, se manifestó lo siguiente: “5.1.1. El legislador en el nuevo Código Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, introdujo en el texto acusado una nueva hipótesis en la que la ausencia de respuesta de la administración frente a un requerimiento específico del administrado, en este caso, la interposición de un recurso, se entiende resuelto a su favor.
(…) 22 Artículos 56 de la Ley 1437 de 2011, 102 de la Ley 734 de 2002, 122 de la Ley 1952 de 2019. Expediente 11001-33-34-003-2020-00020-01 Actor: Radio Taxi Aeropuerto Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 30 En términos constitucionales se puede definir la figura del silencio administrativo como una herramienta que el legislador ha dispuesto para que el ciudadano pueda: i) hacer valer sus derechos ante la administración de justicia, en el caso del silencio administrativo negativo, por cuanto no puede quedar indefinidamente a la espera de una respuesta por parte del ente estatal encargado de resolverla, hecho que hace necesario crear un mecanismo para que pueda acudir ante la misma administración recurriendo el acto ficto o ante la jurisdicción o, ii) ver satisfechos sus derechos ante la omisión de la administración, en el caso del silencio administrativo positivo, en la medida en que el mutismo de aquella concreta en su cabeza un derecho.
(…) La hipótesis de silencio administrativo positivo que introduce el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011 no se puede considerar contraria al derecho al debido proceso de la administración ni al orden social justo, pues es al Estado al que le corresponde definir la situación jurídica de los administrados. Cosa distinta es la responsabilidad civil y patrimonial del funcionario que omitió resolver en tiempo, asunto éste que el precepto acusado consagra expresamente.
Por el contrario, su inclusión en el ordenamiento jurídico reconoce que la administración tiene un deber de respeto por los derechos fundamentales de los administrados. Por tanto, esta figura, salvo circunstancias excepcionales como la fuerza mayor o el caso fortuito que justifiquen la mora en la resolución del recurso, se ajusta al artículo 29 constitucional.
Ella tampoco resulta incompatible con la facultad que se consagra en el artículo 92 de la Constitución, porque su reconocimiento deja incólume la facultad que tiene toda persona natural o jurídica de solicitar la aplicación de sanciones penales o disciplinarias, las cuales, como se explicó en precedencia deben observar el debido proceso, que entre sus elementos estructurales tiene el cumplimiento de los plazos fijados por el legislador para la adopción o agotamiento de etapas y decisiones.
(…).”23. (resalta la Sala). Al respecto debe repararse en el hecho de que la Corte Constitucional asigna al vocablo “decidir” previsto en el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011 la connotación de dar resolución oportuna a los recursos interpuestos contra actos administrativos sancionatorios, definir la situación jurídica de los administrados, dar respuesta a un requerimiento específico del administrado, entre otras expresiones, las que no pueden agotarse en la expedición formal de un acto administrativo. o) En ese orden de ideas, para la Sala es claro que en este preciso caso operó la caducidad de la facultad sancionatoria de la Secretaría Distrital de Movilidad, respecto del proceso 23 Corte Constitucional, sentencia C-875 del 22 de noviembre de 2011, MP.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Expediente 11001-33-34-003-2020-00020-01 Actor: Radio Taxi Aeropuerto Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 31 administrativo sancionatorio adelantado contra de la sociedad Radio Taxi Aeropuerto SA, por cuanto tal autoridad administrativa perdió la competencia para decidir los recursos interpuestos contra la resolución sancionatoria, por el hecho de haber solamente proferido el acto administrativo pero no encontrarse este en firme o ejecutoriado, razón por la cual, se configuró en favor de la parte actora el silencio administrativo positivo, entendiéndose fallado en su favor el recurso de reposición y en subsidio apelación por ella interpuesto. p) Lo anterior reafirmado por el hecho de que el extremo a partir del cual se cuenta el término de caducidad de la facultad sancionatoria resulta favorable tanto a la parte demandante como a la demandada, pues de dicho término también depende la contabilización del tiempo para que ocurra la caducidad del medio de control. q) En atención a lo anterior, los argumentos de reproche formulados por la Secretaría Distrital de Movilidad no están llamados a prosperar y, en consecuencia, se confirmará la sentencia de primera instancia que declaró la nulidad de los actos administrativos contenidos en las Resoluciones Nos. 4671-18 de 31 de agosto de 2018 y 6493-19 de 30 de abril de 2019 proferidas por el Subdirector de Investigaciones de Trasporte Público de la Secretaría Distrital de Movilidad, así como de la Resolución N.°1851-02 de 26 de julio de 2019, proferida por la Dirección de Investigaciones Administrativas al Tránsito y Transporte de la Secretaría Distrital de Movilidad. 4.
Condena en costas De conformidad con lo establecido en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 202124, en el presente asunto no hay lugar a condenar en costas en esta instancia a la demandada en la condición de parte vencida en el proceso, toda vez que el recurso cuenta con un razonable fundamento fáctico y jurídico, aunque, el examen del 24 “ARTÍCULO 188.
CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” (resalta la Sala).
Expediente 11001-33-34-003-2020-00020-01 Actor: Radio Taxi Aeropuerto Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 32 fondo del asunto conduce a desestimar el mérito de los motivos alegados en la impugnación. Por lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUB SECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.
F A L L A: 1.º) Confírmase la sentencia de 30 de marzo de 2023, proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Bogotá DC. 2.º) Abstiénese de condenar en costas en esta instancia procesal a la parte demandada. 3.º) Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría devuélvase el expediente al juzgado de origen con las correspondientes constancias.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE Discutido y aprobado en sesión de Sala de la fecha. Acta N.° 017. CÉSAR GIOVANNI CHAPARRO RINCÓN Magistrado (firmado electrónicamente) MOISÉS RODRIGO MAZABEL PINZÓN Magistrado (firmado electrónicamente) ÓSCAR ARMANDO DIMATÉ CÁRDENAS Magistrado (firmado electrónicamente) CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados integrantes de la Sala de Decisión de la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma electrónica SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 186 del CPACA.