REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN PRIMERA SUBSECCIÓN B Bogotá DC, veintiocho (28) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Magistrado Ponente: CÉSAR GIOVANNI CHAPARRO RINCÓN Expediente: 11001-33-34-003-2019-00091-01 Demandantes: EPS SANITAS Demandados: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ASUNTO: CADUCIDAD DE LA FACULTAD SANCIONATORIA - ARTÍCULO 52 DE LA LEY 1437 DE 2011 – NOTIFICACIÓN DE LOS RECURSOS INTERPUESTOS CONTRA EL ACTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR – NOTIFICACIÓN POR CONDUCTA CONCLUYENTE La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, (fls. 229 a 232 cdno. ppal.
N° 1) en contra de la sentencia de 19 de diciembre de 2022, proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Bogotá DC (fls. 217 a 227 vlto. ibidem), mediante la cual se dispuso lo siguiente: “FALLA PRIMERO: Declarar la nulidad de las resoluciones PARL 002050 del 22 de agosto de 2017, 000653 del 30 de mayo de 2018 y 9588 del 11 de septiembre del mismo año, así como la nulidad del oficio 2-2018-087639 de 2018, proferidas por la Superintendencia Nacional de Salud, mediante las cuales se impuso sanción pecuniaria a Sanitas EPS, y se negó los efectos del silencio administrativo positivo, respectivamente, por las razones expuestas.
SEGUNDO. Declarar no probadas las excepciones de: inexistencia de falsa motivación o violación al debido proceso, inexistencia de caducidad de la facultad sancionatoria e inoperancia del silencio administrativo positivo, el principio de legalidad exige ajustar la conducta administrativa a la norma legal y la Corte Constitucional en la sentencia C-875 de 2011 no determinó el alcance de la expresión decidir, por las razones expuestas.
Expediente 11001-33-34-003-2019-00091-01 Actor: Sanitas EPS Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 2 TERCERO. A título de restablecimiento ordenar a la Superintendencia Nacional de Salud la ejecución de los efectos del silencio administrativo positivo respecto al recurso de apelación presentado por Sanitas EPS, contra la resolución PARL 002050 del 22 de agosto de 2017, contenido en la Escritura Pública 2277 del 21 de septiembre de 2018, otorgada en la Notaría 30 del Circulo de Bogotá, y, declarar que la demandante, no está obligada a cancelar valor alguno a favor de la Superintendencia Nacional de Salud y en caso que se haya realizado, se devolverá a la parte demandante conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO. Condenar en costas a la parte demandada, en los términos de los artículos 365 y 366 del Código General del Proceso, aplicables por remisión expresa del artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Por Secretaría, liquídense las costas a que haya lugar, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Así mismo, fijar la suma de $1.475.434, equivalente al 4% de la cuantía de la demanda y de la pretensión económica, por concepto de agencias en derecho a favor de la parte demandante, de conformidad con lo establecido en el artículo 5 del Acuerdo PSSAA16 - 10554 proferido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
QUINTO. Reconocer a la abogada Yulli Andrea Herrera Tamayo, identificada con CC 31.309.207 y T.P. 186.519, del C. S de la J, como apoderada de Sanitas EPS SA, en su calidad de representante legal para asuntos judiciales, conforme las facultades otorgadas y registradas como constan en matricula mercantil obrante de folios 198 a 214.
SEXTO. Reconocer a la abogada Ángela María Rojas Rodríguez, identificada con CC 1.026.285.080 y T.P. 282.923, del C. S de la J, como apoderada de la Superintendencia Nacional de Salud, en los términos y para los fines del poder general obrante de folios 185 a 190.
SÉPTIMO. Ejecutoriada la presente providencia, archivar el expediente, previas las anotaciones en el sistema de gestión Justicia Siglo XXI. (fls. 227 y vlto. cdno. ppal. N° 1 – negrillas y mayúsculas sostenidas del original). I.
ANTECEDENTES 1. La demanda 1) Mediante escrito radicado el 28 de marzo de 2019, en la Oficina de Apoyo para los Juzgados Administrativos de Bogotá, la Entidad Promotora de Salud Sanitas EPS, actuando por intermedio de apoderado judicial, interpuso demanda en ejercicio del medio de control jurisdiccional de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Expediente 11001-33-34-003-2019-00091-01 Actor: Sanitas EPS Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 3 Contencioso Administrativo (en adelante CPACA) (fls. 1 a 9 vlto. cdno. ppal.
N° 1), con las siguientes súplicas: “II. DECLARACIONES Y CONDENAS Con fundamento en los argumentos de hecho y de derecho que se exponen en la presente demanda, solicitamos que mediante sentencia que resuelva el presente litigio se disponga lo siguiente: Con fundamento en los argumentos de hecho y de derecho que se exponen en la presente solicitud, solicitamos que se concilien las siguientes pretensiones que se ventilarán ante la jurisdicción contencioso administrativa y que se exponen a continuación: A. Se declare la nulidad de la Resolución No PARL 002050 del 22 de agosto de 2017, notificada personalmente el día 28 de agosto de 2017, por medio de la cual se resuelve la investigación administrativa No. SIAD 0910201500069 y sanciona a E.P.S. Sanitas SAS., con multa equivalente a cincuenta (50) Salarios Mínimos Legales Mensuales Vigentes.
B. Se declare la nulidad de la Resolución 000653 del 30 de mayo 2018, por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto el día 13 de septiembre de 2017 en contra de la Resolución No. PARL 002050 del 22 de agosto de 2017 y concede recurso de apelación interpuesto en contra de ésta. C. Se declare la nulidad de la Resolución No. 9588 del 11 de septiembre de 2011, notificada por correo electrónico el día 9 de octubre de 2018, por medio de la cual se resuelve extemporáneamente el recurso de apelación interpuesto el día 13 de septiembre de 2017 en contra de la Resolución No. PARL 002050 del 22 de agosto de 2017 y confirmó la sanción impuesta a E.P.S. Sanitas SAS., con multa de cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
D. Se declare la nulidad del Oficio No. 2-2018-087639, suscrito por María Andrea Godoy Casadiego, Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia Nacional de Salud, mediante el cual se resuelve negativamente la solicitud NURC 1-2018-155077 del 25 de septiembre de 2018, que invocó la configuración de un silencio administrativo positivo de acuerdo a lo establecido en el artículo 52 del PACA, respecto del recurso de apelación interpuesto el 13 de septiembre de 2017 contra la Resolución PARL 002050 del 22 de agosto de 2017.
E. Como consecuencia de las declaratorias de nulidad precedentes, y a título de restablecimiento del derecho, se declare la configuración de silencio administrativo positivo frente al recurso de apelación interpuesto en contra de la Resolución No. PARL 002050 del 22 de agosto de 2017. F. Como consecuencia de las declaratorias de nulidad precedentes, y a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la Nación - Superintendencia Nacional de Salud a que archive el proceso sancionatorio adelantado por esta entidad bajo el SIAD 0910201500069 y en esta medida se cancele o termine cualquier registro, anotación o proceso que hubiese realizado, iniciado o adelantado la Superintendencia Nacional de Salud con fundamento en el Expediente 11001-33-34-003-2019-00091-01 Actor: Sanitas EPS Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 4 proceso sancionatorio bajo el SIAD 0910201500069.
G. Como consecuencia de las declaratorias de nulidad precedentes, y a título de restablecimiento del derecho, se exonere a ES Sanitas de la obligación de realizar cualquier pago por concepto de la sanción impuesta en proceso sancionatorio adelantado por esta entidad bajo el SIAD 0910201500069, o en su defecto se ordene a la Nación - Superintendencia Nacional de Salud a reintegrar a mi mandante los dineros que llegase a pagar por concepto de la sanción impuesta en proceso sancionatorio adelantado por esta entidad bajo el SIAD 0910201500069, junto con los respectivos intereses moratorios liquidados a la máxima tasa legal.
H. Declarada la nulidad de los actos administrativos y una vez restablecido el derecho a favor de la accionante, solicito se condene en costas y al pago de agencias en derecho que se ocasionaren con ocasión a la presentación de esta demanda, a la Nación - Superintendencia Nacional de Salud. (fls. 1 y 2 vlto. cdno. ppal. N°1 – negrillas y mayúsculas sostenidas del original). 2) Efectuado el respectivo reparto, según acta individual de la Oficina de Apoyo para tales despachos judiciales, correspondió el conocimiento del medio de control de la referencia al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Bogotá DC (fl. 94 ibídem). 2.
Hechos Como fundamento fáctico de las pretensiones, la parte demandante expuso en el escrito contentivo de la demanda, en síntesis, lo siguiente: 1) El proceso administrativo sancionatorio identificado bajo el SIAD 0910201500069, inició mediante Resolución N° PARL 002657 de 11 de mayo de 2015, en la cual se formuló un único cargo en contra de Sanitas EPS. 2) El anterior acto fue notificado personalmente el 20 de mayo de 2015. 3) Sanitas EPS presentó descargos el 27 de mayo de 2015 en los cuales solicitó desestimar el cargo formulado en su contra. 4) Mediante Resolución N.° PARL 002050 de 22 de agosto de 2017, notificada personalmente el 28 de agosto de la misma anualidad, la Superintendencia Nacional de Salud impuso una sanción de multa en contra de Sanitas EPS por un valor equivalente a 50 SMLMV.
Expediente 11001-33-34-003-2019-00091-01 Actor: Sanitas EPS Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 5 5) Contra la anterior decisión, Sanitas EPS interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación. 6) El término superior de un (1) año con el que contaba la administración para resolver los recursos interpuestos en contra de la Resolución PARL 002050 de 22 de agosto de 2017, trascurrió desde el 13 de septiembre de 2017, sin que se hubiera recibido una debida notificación por parte de la Superintendencia Nacional de Salud, respecto de la decisión adoptada frente al recurso de apelación interpuesto el 13 de septiembre de 2017. 7) Mediante Escritura Pública N.°2276 de 21 de septiembre de 2018 de la Notaría 30 de Círculo Notarial de Bogotá, se llevó a cabo la protocolización de que trata el artículo 85 de la Ley 1437 de 2011. 8) El 25 de septiembre de 2018, Sanitas EPS radicó ante la Superintendencia Nacional de Salud la solicitud de reconocimiento del acaecimiento del silencio administrativo de que trata el artículo 52 del CPACA. 9) El 9 de octubre de 2018, a través del correo electrónico correspondenciacertimail@supersalud.gov.co, la Superintendencia Nacional de Salud remitió indebidamente un correo a la cuenta montenegro@colsanitas.com, con el objeto de notificar personalmente la Resolución N° 009588 de 11 de septiembre de 2018, por medio de la cual se resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución PARL 002050 del 22 de agosto de 2017. 10) En el expediente identificado con SIAD 0910201500069, no reposa autorización alguna por parte de Sanitas EPS para que se puedan notificar las actuaciones de manera electrónica y mucho menos al correo electrónico ymontenegro@colsanitas.com, cuenta que no pertenece a representante legal, ni está designada como correo de notificaciones judiciales. 11) El 10 de octubre de 2018, mediante oficio N°2-2018-087639, la Superintendencia Nacional de salud negó la solicitud de reconocimiento del acaecimiento del silencio Expediente 11001-33-34-003-2019-00091-01 Actor: Sanitas EPS Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 6 administrativo, con el fundamento de que basta con que la administración expida el acto administrativo que resuelva los recursos interpuestos, sin que sea necesario notificar el mismo. 3.
Los cargos de la demanda Estimó como normas violadas los artículos 2 y 29 de la Constitución Política y los artículos 3, 52 y 85 de la Ley 1437 de 2011. Cabe resaltar que la parte demandante no formuló cargos concretos de nulidad, sin embargo, del acápite denominado “VIII DISPOSICIONES VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN” se logran extraer los siguientes argumentos de reproche: 1) El artículo 52 de la Ley 1437 de 2011 señala que la facultad que tienen las autoridades para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de ocurrido el hecho, la conducta u omisión que pudiere ocasionarlas, término dentro del cual el acto administrativo que impone la sanción debe haber sido expedido y notificado. 2) Asimismo, la disposición normativa en mención, señala que los recursos interpuestos en contra del acto que impone una sanción deben ser resueltos en el término de un año contado a partir de su debida y oportuna interposición, so pena de entenderse fallados a favor del recurrente. 3) Las garantías propias del debido proceso se extienden a las actuaciones administrativas, lo cual indica que, el ejercicio de las funciones públicas se encuentra sujeto a limites destinados a asegurar la eficacia y protección de la persona, mediante el respeto de sus derechos fundamentales. 4) Al expedir la Resolución N° 9588 de 11 de septiembre de 2011, la administración vulneró el derecho al debido proceso administrativo que le asistía a Sanitas EPS, ya que dicha autoridad había perdido competencia dentro del procedimiento administrativo identificado con SIAD. 0910201500069.
Expediente 11001-33-34-003-2019-00091-01 Actor: Sanitas EPS Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 7 5) Frente al término para resolver los recursos interpuestos en contra de los actos que impongan sanciones, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha establecido que, tratándose de la configuración de un silencio administrativo positivo por la no resolución de un recurso dentro de un plazo determinado, debe entenderse que la expresión "resolver", prevista en el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011, implica que la decisión haya sido debidamente notificada dentro del término establecido, pues solamente mediante dicha actuación, el acto administrativo produce efectos jurídicos oponibles al administrado. 6) Es evidente que la posición adoptada por la Superintendencia Nacional de Salud carece de cualquier sustento jurídico valido y, en tal sentido, los actos administrativos proferidos con posterioridad al 13 de septiembre de 2018 se encuentran viciados de nulidad. 7) Para que se entienda resuelto un recurso, es necesario que el mismo sea notificado dentro del término contemplado por la ley. 8) En el presente asunto se ha producido un error de derecho, toda vez que el no reconocimiento del silencio administrativo positivo resulta infundado y arbitrario, pues a partir del día 13 de septiembre de 2018, la Superintendencia Nacional de Salud perdió competencia para conocer del proceso administrativo adelantado en contra de Sanitas EPS, por lo que el recurso de apelación interpuesto el día 13 de septiembre de 2017, en contra de la resolución PARL 002050 del 22 de agosto de 2017 debe entenderse fallado a favor de la ahora demandante. 4.
Contestaciones de la demanda 4.1 Superintendencia Nacional de Salud. Mediante escrito radicado el 21 de octubre de 2019, ante la Oficina de Administración y Apoyo Judicial para los Juzgados Administrativos del Circuito de Bogotá (fls. 133 a 142 cdno. ppal. N° 1), la Superintendencia Nacional de Salud contestó la demanda y formuló las excepciones de fondo que denominó “inexistencia de falsa motivación o de violación al debido proceso”, “inexistencia de caducidad de la facultad sancionatoria e Expediente 11001-33-34-003-2019-00091-01 Actor: Sanitas EPS Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 8 inoperancia del silencio administrativo positivo”, “el principio de legalidad exige ajustar la conducta administrativa a la norma legal”, “La Corte Constitucional en la sentencia C- 875 de 2011 no determinó el alcance de la expresión decidir” y, “Excepción genérica” Sumado a lo anterior, la parte demandada esgrimió los siguientes argumentos de defensa: 1) La Superintendencia Nacional de Salud, es un ente eminentemente Técnico- Administrativo que se encarga de inspeccionar, vigilar y controlar ex post el funcionamiento del sistema general de seguridad social en salud, adoptando las medidas correctivas necesarias para alcanzar la consecución de los fines del Estado. 2) Las entidades promotoras de salud – EPS, son las entidades responsables de la afiliación y el registro de los afiliados y del recaudo de sus cotizaciones, asimismo, su función básica es la de organizar y garantizar, directa o indirectamente, la prestación del plan de salud obligatorio a los afiliados y girar, dentro de los términos previstos en la ley, la diferencia entre los ingresos por cotizaciones de sus afiliados y el valor de las correspondientes unidades de pago por capitación al fondo de solidaridad y garantía. 3) Para garantizar el POS a sus afiliados, las EPS deben prestar directamente o contratar los servicios de salud con las instituciones prestadoras y los profesionales. 4) Para racionalizar la demanda por servicios, las entidades promotoras de salud pueden adoptar modalidades de contratación y pago como capitación y protocolos o presupuestos globales fijos. 5) Cada EPS deberá ofrecer a sus afiliados varias alternativas de instituciones prestadoras de salud, salvo cuando la restricción de oferta lo impida. 6) La principal función de las EPS es la de asumir el aseguramiento en salud de sus afiliados, el cual constituye la principal herramienta de acceso universal de la población a los servicios de salud, delegando en las EPS la administración del riesgo de salud de los afiliados.
Expediente 11001-33-34-003-2019-00091-01 Actor: Sanitas EPS Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 9 7) Las EPS hacen el papel de articulador entre la población y los prestadores, y entre el financiamiento y la prestación, ya que es el conducto de canalización de los recursos hacia la órbita de la prestación de servicios de salud. 8) Las aseguradoras en salud deben coordinar la realización de los procedimientos y la prestación de los servicios médico-asistenciales de forma oportuna, diligente y asegurando la calidad en la atención. 9) Conforme a lo establecido por el artículo 2.5.1.4.7 del Decreto 780 de 2016 "por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social", los aseguradores en salud incorporarán, en sus Programas de Auditoría para el Mejoramiento de la Calidad de la Atención en Salud, procesos de auditoría externa que les permitan evaluar sistemáticamente los procesos de atención a los usuarios por parte de los Prestadores de Servicios de Salud y los definidos como tales. 10) La EPS es quien está obligada a garantizar la calidad, oportunidad y eficiencia en el servicio de salud, como consecuencia de la responsabilidad surgida del contrato de aseguramiento celebrado entre el asegurador y el afiliado. 11) En el caso objeto de estudio no se discute ningún vicio en la motivación de las resoluciones demandadas, diferente a la presunta configuración del silencio administrativo positivo frente a los recursos impetrados durante la actuación administrativa. 12) La Superintendencia Nacional de Salud, en el cumplimiento de sus funciones, se ciñó estrictamente a lo dispuesto en las normas que rigen la materia y a los hechos que fueron probados, lo cual conlleva a concluir que no existe falsa motivación que vicie la legalidad y validez de la resolución que impuso la sanción, ni de aquellas que la confirmaron. 13) De la literalidad de lo previsto en el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011, se plantean 2 supuestos de hecho, el primero de ellos refiere al acto administrativo que impone la sanción, respecto del cual se concede a la administración un término de 3 años para la expedición y notificación de la decisión y, el segundo, hace referencia a los actos Expediente 11001-33-34-003-2019-00091-01 Actor: Sanitas EPS Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 10 administrativos que resuelven los recursos, donde se establece el término de un año para adoptar su decisión, sin incluir la notificación del acto. 14) La demandante pretende asignar un alcance que no fue establecido en el artículo 52 del CPACA ya que, cuando un texto legal resulta claro no se debe desatender su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu. 15) La Superintendencia Nacional de Salud no tenía la carga legal de notificar dentro del término de un año los actos que resolvieran los recursos, no obstante, si tenía la obligación de decidirlos dentro del mencionado término, so pena de incurrir en la figura de silencio administrativo positivo. 16) Es claro que la Superintendencia Nacional de Salud cumplió con la obligación de decidir los recursos dentro del término de un año, pues el recurso fue presentado el 13 de septiembre de 2017, sin embargo, el 30 de mayo de 2018 se expidió la Resolución N.° PARL 000653, mediante la cual se resolvió el recurso de reposición y, asimismo, el 11 de septiembre de 2018, se emitió la Resolución N.°009588, por medio de la cual se resolvió el recurso de apelación. 17) La Superintendencia Nacional de Salud no perdió la facultad sancionatoria para la imposición de la sanción, pues los recursos fueron decididos a tiempo y su notificación posterior debe entenderse dentro de los principios de la teoría del acto administrativo como la etapa que garantizan la publicidad del acto para efectos de que sea oponible, más no para su existencia o validez. 18) El alcance a lo dispuesto en el artículo 52 del CPACA debe limitarse a lo allí consignado y no puede el demandante imponer actuaciones distintas o añadir palabras distintas a las allí establecidas. 19) En la sentencia C-875 de 2011, la Corte Constitucional, al analizar la constitucionalidad del artículo 52 del CPACA, no definió el alcance de la acepción "decidir" utilizada en la norma, ni tampoco sometió necesariamente la constitucionalidad de la norma a la efectiva notificación de la decisión dentro del término del año, lo cual Expediente 11001-33-34-003-2019-00091-01 Actor: Sanitas EPS Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 11 indica que el actuar realizado por la Superintendencia Nacional de Salud se ajustó a la norma. 4.2 Lorena Rocío Rhenals Bulevas – Tercero con interés La tercera con interés vinculada al proceso no efectuó pronunciamiento alguno al respecto. 5.
La sentencia de primera instancia El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Bogotá DC, en providencia de 19 de diciembre de 2022 (fls. 217 a 227 vlto cdno. ppal. N° 1), dictó sentencia en la que resolvió declarar la nulidad de los actos administrativos demandados. Los fundamentos de la decisión del juez de primera instancia, frente a los cargos de la demanda, fueron los siguientes: 1) Con fundamento en lo previsto en el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011, se tiene que las entidades administrativas, siempre que adelanten investigaciones, están sujetas a realizar el procedimiento con plena observancia de los principios de la función administrativa y, en tal sentido, deben proferir las decisiones respectivas en los plazos indicados, esto es: i) 3 años para decidir y, ii) 1 año para resolver los recursos presentados, so pena de entenderse fallados a favor del recurrente. 2) La norma y la jurisprudencia han manifestado que con la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011, el legislador introdujo en su artículo 52 la figura del silencio administrativo positivo, razón por la cual, corresponde al Estado definir la situación jurídica de los administrados en tiempo. 3) Teniendo en cuenta que el artículo 52 del CPACA no es preciso, toda vez que no especificó si resolver los recursos supone ponerlo en conocimiento, es del caso acudir de manera concordante al inciso primero del artículo 86 de dicho código, el cual establece que el silencio administrativo frente a los recursos, se configura una vez vencido el Expediente 11001-33-34-003-2019-00091-01 Actor: Sanitas EPS Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 12 término establecido para su resolución, sin que se haya notificado la decisión expresa sobre ellos. 4) Comoquiera que la norma en mención estableció la figura del silencio administrativo respecto de los recursos de manera general, sin especificar si se trata de los efectos positivos o negativos, de una interpretación sistemática de los artículos 52 y 86 del CPACA, se desprende que para la resolución de los recursos en sede administrativa, el silencio administrativo positivo contemplado en el mencionado artículo 52, opera cuando los actos no han sido emitidos y notificados dentro del término consagrado para tal efecto, es decir, dentro del término de un (1) año contado a partir de la interposición de los mismos. 5) La jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido reiterativa en pronunciarse sobre la necesidad de notificar la decisión de los recursos en sede administrativa y sobre los efectos de no realizar dicha actuación dentro del término contemplado en la ley, de manera que, dentro del término de 1 año que dispone el artículo 52 del CPACA, los recursos deben ser decididos y notificados, so pena de que la autoridad administrativa pierda competencia para hacerlo. 6) Para el Consejo de Estado, es incuestionable que el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011, consagra un deber imperativo e ineludible de decidir los recursos en el plazo máximo y perentorio de un año contado a partir de su debida y oportuna interposición; toda vez que el desconocimiento de dicho término conlleva una consecuencia contraria a los intereses de la administración. 7) Conforme a los hechos probados en el proceso, se observa que mediante la Resolución PARL 002050 de 22 de agosto de 2017, la Superintendencia Nacional de Salud impuso a Sanitas EPS una sanción pecuniaria por la suma equivalente a 50 SMLMV, 8) El 13 de septiembre de 2017, la sociedad demandante presentó recurso de reposición y en subsidio apelación contra el acto administrativo sancionador.
Expediente 11001-33-34-003-2019-00091-01 Actor: Sanitas EPS Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 13 9) Conforme lo previsto en el artículo 52 del CPACA y teniendo en cuenta que los recursos se presentaron el 13 de septiembre 2017, el término para resolver el recurso de apelación venció el 13 de septiembre de 2018. 10) Si bien la Resolución N°009588, por medio de la cual la Superintendencia demandada resolvió adversamente el recurso de apelación, confirmando en todas sus partes la resolución sancionatoria, fue emitida el mismo 11 de septiembre de 2018, esto es, dentro del año que trata la norma, su notificación sólo se surtió hasta el 9 de octubre de 2018. 11) La sociedad Sanitas EPS, en momento alguno aceptó expresamente ser notificada por medio de correo electrónico frente a las decisiones que se profirieran en dicha investigación administrativa sancionatoria, por el contrario, la dirección que suministró fue aquella que coincide con la dirección de notificación judicial (física) inscrita en la Cámara de Comercio, esto es, AC 100. 11B - 95 Bogotá (registro mercantil). 12) No obstante lo anterior, en el artículo 2 de la Resolución N.°009588 de 11 de septiembre de 2018, la Superintendencia Nacional de Salud ordenó la notificación personal de dicho acto administrativo a la cuenta de correo electrónico ymontenegro@colsanitas.com, al señalar que: "la vigilada destinataria del presente acto administrativo autorizó a través del sistema RVCC la notificación electrónica de los actos administrativos emitidos por la Superintendencia Nacional de Salud, según listado suministrado por la Oficina de Tecnologías de la Información de esta entidad"; listado o registro del cual no reposa prueba en el expediente administrativo, ni tampoco fue allegada como tal por parte de la entidad demandada, por lo que carece de sustento probatorio la aludida autorización. 13) Si el Juzgado aceptara que por tratarse de una sociedad cuyo correo electrónico de notificaciones judiciales había sido informado a la Superintendencia de Salud, al aportarse copia del certificado de existencia y representación legal, cabe resaltar que el correo al que fue enviada dicha notificación no coincide con aquel registrado para tales efectos, pues la notificación del acto administrativo que resolvió el recurso de apelación Expediente 11001-33-34-003-2019-00091-01 Actor: Sanitas EPS Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 14 se envió al correo electrónico ymontenegro@colsanitas.com, mientras que la dirección registrada en la matricula mercantil es, wmora@colsanitas.com. 14) La sociedad demandante tuvo acceso efectivo al contenido del acto administrativo, tal y como lo exige el artículo 56 del CPACA. 15) La notificación de la Resolución N°009588 se dio en este caso, el 10 de octubre de 2018, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 72 del CPACA, esto es, se configuró una notificación por conducta concluyente, ya que si bien la notificación personal no cumplió los requisitos legales, el interesado conoció su contenido en dicha fecha, tal y como se desprende de los correos internos que suscitan la cadena de correos electrónicos aportada al expediente. 16) Al margen de la discusión sobre la forma como se surtió la notificación del referido acto administrativo, es evidente que el término de 1 año para resolver el recurso interpuesto por Sanitas EPS feneció, ya que, si bien la Superintendencia Nacional de Salud resolvió el recurso de apelación dentro del término previsto en el artículo 52 del CPACA, su notificación no se surtió dentro del mismo, por lo que operó la caducidad de la facultad sancionatoria de la Superintendencia Nacional de Salud, respecto del proceso administrativo sancionatorio adelantado contra Sanitas EPS y, asimismo, se configuró el silencio administrativo positivo a su favor. 17) Como quiera que Sanitas EPS demostró que con radicado 1-2018-155077 de 25 de septiembre de 2018, allegó a la Superintendencia Nacional de Salud la Escritura Pública N.°2277 de 21 de septiembre de 2018, otorgada en la Notaría 30 del Círculo de Bogotá, por medio de la cual se protocolizó el silencio administrativo positivo de que trata el artículo 52 y 85 del CPACA, la entidad demandada se encontraba en la obligación de reconocer y aceptar la consecuencia jurídica de la mencionada protocolización. Expediente 11001-33-34-003-2019-00091-01 Actor: Sanitas EPS Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 15 6.
El recurso de apelación El 23 de enero de 2023, la parte demandada presentó recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia (fls. 229 a 232 vlto. cdno. ppal. N°1), medio de impugnación que fue concedido mediante auto de 27 de febrero de 2023 (fl. 234 ibidem). Los argumentos del recurso de alzada, en síntesis, son los siguientes: 1) El juez de primera instancia declaró la nulidad de la Resoluciones PARL002050 de 22 de 2017, PARL 000653 de 2018 y PARL 9588 de 2018, proferidas por la Superintendencia Nacional de Salud, por considerar que se configuró la caducidad de la facultad sancionatoria de la administración y el silencio administrativo positivo a favor de Sanitas EPS. 2) Si bien el a quo dio aplicación a lo dispuesto en el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011, otorgó una interpretación diferente a aquella consignada expresamente en la literalidad de la norma, por lo que desconoció lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley 57 de 1887. 3) La literalidad de la norma prevista en el artículo 52 del CPACA plantea 2 supuestos de hecho, el primero de ellos, referente al acto administrativo que impone la sanción, respecto del cual se concede a la administración un término de 3 años para la expedición y notificación de la decisión y, el segundo, el cual hace referencia a los actos administrativos que resuelven los recursos, donde se establece el término de 1 año para su decisión, sin incluir en este último caso la notificación del acto que resuelve los mismos. 4) El a quo pretende asignar un alcance que no fue establecido en el artículo 52 del CPACA, desatendiendo al tenor literal de la norma. 5) A partir de la simple lectura del mencionado artículo, se observa que el legislador estableció un término de un año para decidir los recursos, el cual no incluye la notificación de lo que se ha resuelto, siendo claro que el único término que sí fue atado a la notificación, es el del acto que impone la sanción. Expediente 11001-33-34-003-2019-00091-01 Actor: Sanitas EPS Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 16 6) Es claro que la Superintendencia Nacional de Salud no tenía la carga legal de notificar dentro del término de un año los actos que resolvieran los recursos, no obstante, sí tenía la obligación de decidirlos dentro del mencionado término, so pena de incurrir en la figura de silencio administrativo positivo. 7) La Superintendencia Nacional de Salud cumplió con la obligación de decidir los recursos dentro del término previsto en el artículo 52 del CPACA, pues los recursos de reposición y apelación interpuestos en contra de la Resolución PARL 002050 de 22 de agosto de 2017, fueron decididos mediante las Resoluciones PARL 000653 de 30 de mayo de 2018 y 009588 de 11 de septiembre de 2018, respectivamente, es decir, dentro del término de 1 año previsto en la norma. 8) La Superintendencia Nacional de Salud no perdió la facultad sancionatoria para la imposición de la sanción, pues los recursos fueron decididos en tiempo y, si bien su notificación se realizó de manera posterior, debe entenderse tal aspecto como la etapa que garantizan la publicidad del acto para efectos de que sea oponible, más no para su existencia o validez. 9) El alcance de lo dispuesto en el artículo 52 del CPACA debe limitarse a lo allí consignado y no puede el a quo imponer interpretaciones distintas o añadir palabras distintas a las establecidas en la norma. 10) La Corte Constitucional, en la sentencia C-875 de 2011, en la cual analizo la constitucionalidad del artículo 52 del CPACA, no definió el alcance de la acepción "decidir" utilizada en la norma, ni tampoco sometió necesariamente la constitucionalidad de la norma a la efectiva notificación de la decisión dentro del término del año. 7.
Actuación surtida en segunda instancia Por auto de 19 de abril de 2023 (fl. 4 cdno. apelación sentencia), se admitió el recurso de apelación y, asimismo, como quiera que no se solicitó la práctica de pruebas y tampoco se observó la necesidad de practicarlas, en aplicación del numeral 5° del artículo 67 de Expediente 11001-33-34-003-2019-00091-01 Actor: Sanitas EPS Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 17 la Ley 2080 de 2021 que modificó el artículo 247 del CPACA, se solicitó el ingreso del expediente al despacho para proferir la sentencia que en derecho corresponda. 9.
Concepto del Ministerio Público El Agente del Ministerio Público no realizó pronunciamiento alguno al respecto II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, la Sala resolverá el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) objeto de la controversia, 2) objeto de la apelación y competencia del ad quem, 3) análisis de la impugnación y, 4) condena en costas. 1.
Objeto de la controversia El objeto de la controversia planteada consiste en la discusión de legalidad de la Resolución PARL 002050 de 22 de agosto de 2017, proferida por la Superintendente Delegada de Procesos Administrativos de la Superintendencia Nacional de Salud, por medio de la cual se impuso una sanción de multa a Sanitas EPS por un valor equivalente a 50 SMLMV.
Asimismo, se solicita la nulidad de la Resolución PARL 000653 de 30 de mayo de 2018, expedida por la Superintendente Delegada de Procesos Administrativos de la Superintendencia Nacional de Salud, por medio de la cual resolvió el recurso de reposición interpuesto, con confirmación de la resolución sancionatoria inicial. Finalmente, se solicita la nulidad de la Resolución PARL009588 de 11 de septiembre de 2018, proferida por el Superintendente Nacional de Salud, a través de la cual resolvió el recurso de apelación interpuesto, con confirmación íntegra de la Resolución PARL 002050 de 22 de agosto de 2017.
Expediente 11001-33-34-003-2019-00091-01 Actor: Sanitas EPS Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 18 Para el efecto, la parte demandante no adujo cargos concretos de nulidad, sin embargo, los motivos de reproche formulados por la actora se encuentran descritos en el acápite de esta providencia denominado “3. Los cargos de la demanda”.
El problema jurídico en esta segunda instancia, según el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, consiste en determinar si ocurrió el fenómeno jurídico de caducidad de la facultad sancionatoria de la Superintendencia Nacional de Salud respecto de los actos administrativos que resolvieron los recursos de reposición y apelación interpuestos contra la Resolución PARL 002050 de 22 de agosto de 2017, ya que el artículo 52 del CPACA únicamente obliga a la administración a proferir los actos administrativos que resuelven los recursos interpuestos dentro del año siguiente a su interposición y no se menciona nada respecto de la notificación de los mismos. 2.
Objeto de la apelación y competencia del ad quem Sobre el punto cabe advertir que dentro del asunto de la referencia únicamente interpuso recurso de apelación la parte demandada. De acuerdo con lo anterior, se tiene que se trata de una situación de apelante único donde de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 de la Ley 1564 de 2012, Código General del Proceso1 (en adelante CGP), norma aplicable en virtud de la remisión legal contenida en el artículo 306 del CPACA, la competencia del juez en segunda instancia se reduce al análisis de los puntos objeto del recurso.
En efecto, el artículo 328 del CGP preceptúa: “Artículo 328.- El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. 1 Normatividad procesal aplicable atendiendo el criterio consignado en el Acuerdo no. PSAA-10392 de 1 de octubre de 2015 expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y en la Sentencia C-229 de 21 de abril de 2015 proferida por la Corte Constitucional, MP.
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Expediente 11001-33-34-003-2019-00091-01 Actor: Sanitas EPS Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 19 En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella.
En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.”. (resalta la Sala). En ese contexto, es claro que el ad quem, cuando se trata de apelante único, solo puede revisar la actuación en cuanto tiene que ver con los motivos de la impugnación. Vale decir, el juez de segunda instancia no puede analizar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso.
Por tal razón, la competencia funcional de esta Corporación se encuentra restringida legalmente. 3. Análisis de la impugnación 1) El recurso de alzada formulado por la parte demandada, se centra en señalar que no ocurrió el fenómeno jurídico de caducidad de la facultad sancionatoria de la Superintendencia Nacional de Salud y el consecuente silencio administrativo positivo a favor de Sanitas EPS, toda vez que la autoridad administrativa profirió las decisiones por medio de las cuales resolvió los recursos interpuestos en contra de la Resolución PARL 002050 de 22 de agosto de 2017, dentro del año que dispone el artículo 52 del CPACA, no obstante, si bien no fueron notificadas en dicho término, la disposición normativa en cita no obliga a la entidad a cumplir con tal requisito.
Al respecto, la Sala observa que estos motivos de censura no tienen vocación de prosperidad por las siguientes razones: a) El debate promovido por la parte demandada consiste en determinar si dentro del término de un (1) año previsto en el segundo aparte del artículo 52 del CPACA, la entidad competente debe simplemente expedir el acto administrativo que resuelve los recursos contra la decisión sancionatoria o, si por el contrario, dentro del alcance de la expresión “deberán ser decididos” implica expedir y notificar el acto administrativo que contiene Expediente 11001-33-34-003-2019-00091-01 Actor: Sanitas EPS Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 20 la decisión de los recursos y que finalmente le da firmeza o ejecutoria al acto sancionatorio y, asimismo, determinar si ocurrió el fenómeno jurídico del silencio administrativo positivo respecto de los recursos interpuestos por la parte actora. b) En ese contexto, adquiere pertinencia referir que, de conformidad con el parágrafo 2° del artículo 230 de la Ley 100 de 1993, la Superintendencia Nacional de Salud es la autoridad administrativa encargada de ejercer las funciones de inspección, vigilancia y control sobre las Entidades Promotoras de Salud, cualquiera que sea su naturaleza jurídica.
En efecto, la referida disposición normativa consagra lo siguiente: “ARTÍCULO 230. RÉGIMEN SANCIONATORIO. La Superintendencia Nacional de Salud, previa solicitud de explicaciones, podrá imponer, en caso de violación a las normas contenidas en los artículos 161, 168, 178, 182, 183, 188, 204, 210, 225 y 227, por una sola vez, o en forma sucesiva, multas en cuantía hasta de 1.000 salarios mínimos legales mensuales vigentes a favor de la subcuenta de Solidaridad del Fondo de solidaridad y Garantía. (…)
PARÁGRAFO 2 o. La Superintendencia Nacional de Salud ejercerá las funciones de inspección, control y vigilancia respecto de las Entidades Promotoras de Salud, cualquiera que sea su naturaleza jurídica.” (resalta la Sala). c) Empero, dicha facultad atribuida a la Superintendencia Nacional de Salud se encuentra delimitada por los términos de caducidad previstos en el artículo 52 del CPACA, disposición que en virtud de la interpretación sistemática y armónica de las disposiciones procedimentales administrativas exigen valorar también el contenido y alcance del artículo 87 del CPACA. d) El artículo 52 del CPACA regula la caducidad de la facultad sancionatoria respecto del acto que impone la sanción y de los actos administrativos que resuelven los recursos, en los siguientes términos: “ARTÍCULO
52. CADUCIDAD DE LA FACULTAD SANCIONATORIA. Salvo lo dispuesto en leyes especiales, la facultad que tienen las autoridades para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de ocurrido el hecho, la Expediente 11001-33-34-003-2019-00091-01 Actor: Sanitas EPS Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 21 conducta u omisión que pudiere ocasionarlas, término dentro del cual el acto administrativo que impone la sanción debe haber sido expedido y notificado.
Dicho acto sancionatorio es diferente de los actos que resuelven los recursos, los cuales deberán ser decididos, so pena de pérdida de competencia, en un término de un (1) año contado a partir de su debida y oportuna interposición. Si los recursos no se deciden en el término fijado en esta disposición, se entenderán fallados a favor del recurrente, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial y disciplinaria que tal abstención genere para el funcionario encargado de resolver.
Cuando se trate de un hecho o conducta continuada, este término se contará desde el día siguiente a aquel en que cesó la infracción y/o la ejecución. La sanción decretada por acto administrativo prescribirá al cabo de cinco (5) años contados a partir de la fecha de la ejecutoria.” (destaca la Sala). e) Por su parte, el artículo 87 del CPACA, respecto de la firmeza de los actos administrativos, consagra lo siguiente: “Artículo 87.
Firmeza de los actos administrativos. Los actos administrativos quedarán en firme: (…) 2. Desde el día siguiente a la publicación, comunicación o notificación de la decisión sobre los recursos interpuestos” (resalta la Sala). De las citadas normas se tiene, entre otros aspectos, lo siguiente: i) La facultad que tienen las autoridades para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de ocurrido el hecho, la conducta u omisión que pudiere ocasionarlas, término dentro del cual el acto administrativo que impone la sanción debe haber sido expedido y notificado. ii) Por su parte, respecto de los actos administrativos que resuelven los recursos interpuestos contra el acto inicial, la facultad sancionatoria caduca en el término de 1 año contado a partir de su interposición, so pena de entenderse fallado el recurso a favor del recurrente iii) Cuando se trate de un hecho o conducta continuada, este término se contará desde el día siguiente a aquel en que cesó la infracción y/o la ejecución. Expediente 11001-33-34-003-2019-00091-01 Actor: Sanitas EPS Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 22 iv) Los actos administrativos quedan en firme, desde el día siguiente a la publicación o comunicación de la decisión que resuelve los recursos interpuestos. f) En ese mismo orden, respecto de la notificación de los actos administrativos que resuelven los recursos de reposición y apelación, el segundo aparte del artículo 52 del CPACA preceptúa el término de un año contado a partir de su debida y oportuna interposición. g) En tal sentido, la Sala reitera lo analizado y aplicado en oportunidades anteriores en cuanto al contenido y alcance del artículo 52 de la Ley 1437 de 20112, en los siguientes términos: i) Se resalta los verbos utilizados por el legislador al redactar el artículo 52 del CPACA, esto es, que durante el término de 3 años contados a partir de la ocurrencia del hecho, la autoridad administrativa debe “expedir y notificar” el acto administrativo que impone la sanción. En tanto que, frente a los recursos interpuestos en torno al precitado acto la administración, ostenta la obligación de “decidirlos” dentro del término de un (1) año, contado a partir de su oportuna y debida interposición. ii) En ese sentido, nótese que si acogiera la posición de interpretación exegética no le sería posible a la Sala concluir que la obligación de decidir los recursos se agota con la expedición formal del acto administrativo, porque, de lo contrario, así habría sido expresamente indicado por el legislador mediante la invocación del verbo “expedir” y no el de “decidir”. iii) Por consiguiente, el texto normativo sugiere valorar, de un lado, el contenido y alcance de la expresión “dicho acto sancionatorio es diferente de los actos que resuelven 2 Sentencia de 23 de junio de 2016, expediente no. 110013334004201500087-00, actor: Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá SA ESP, M.P. Moisés Rodrigo Mazabel Pinzón;
Sentencia de 28 de septiembre de 2016, expediente no. 11001-33-34-003-2015-00098-01, actor: Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá SA ESP, M.P. Fredy Ibarra Martínez; Sentencia de 22 de septiembre de 2016, expediente no. 11001-33-34-002-2015-00190-01, actor: Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá SA ESP, M.P. Fredy Ibarra Martínez y Sentencia de 17 de noviembre de 2016, expediente no. 11001-33- 34-001-2015-00333-01, actor: Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá SA ESP, M.P. Fredy Ibarra Martínez, Sentencia de 1 de diciembre de 2016, expediente no. 11001-33-34-003-2015-00113-01, actor: Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá SA ESP, M.P. Fredy Ibarra Martínez.
Expediente 11001-33-34-003-2019-00091-01 Actor: Sanitas EPS Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 23 los recursos, los cuales deberán ser decididos, so pena de pérdida de competencia, en un término de un (1) año contado a partir de su debida y oportuna interposición. Si los recursos no se deciden en el término fijado en esta disposición, se entenderán fallados a favor del recurrente, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial y disciplinaria que tal abstención genere para el funcionario encargado de resolver”, con el fin de reconocer los efectos que la superación del precitado término tienen sobre la facultad sancionatoria de la autoridad administrativa (pérdida de competencia por caducidad) y los derechos del administrado (silencio administrativo positivo, con las consecuencias de definición de su situación jurídica concreta y entender satisfechos sus derechos con la omisión de la administración).
Pero igualmente, de otra parte, debe también efectuarse una interpretación sistemática y armónica de las disposiciones procedimentales administrativas que le dan efecto útil a la precitada disposición, esto es, los artículos 85 y 87 de la Ley 1437 de 2011, según los cuales: i) “La persona que se hallare en las condiciones previstas en las disposiciones legales que establecen el beneficio del silencio administrativo positivo, protocolizará la constancia o copia de que trata el artículo 15, junto con una declaración jurada de no haberle sido notificada la decisión dentro del término previsto” y “ii) Los actos administrativos quedarán en firme desde el día siguiente a la publicación, comunicación o notificación de la decisión sobre los recursos interpuestos”. h) En esa perspectiva, para la Sala es claro que la obligación de decidir los recursos en el término de un (1) año previsto en el segundo aparte del artículo 52 del CPACA no se agota con la sola expedición formal del acto administrativo, sino que exige también que tal decisión sea efectivamente puesta en conocimiento del investigado dentro de ese término. Lo anterior toda vez que, conforme al artículo 87 ibidem, solo con la notificación, comunicación o publicación de los actos que resuelven los recursos se imprime firmeza a la decisión sancionatoria que resuelven una situación jurídica particular3 y, adicionalmente, en virtud del artículo 85 ídem, para protocolizar el silencio 3 Al respecto, debe traerse a colación que en el XVI Encuentro de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa que tuvo ocasión los días 8, 9 y 10 de septiembre de 2010 en la ciudad de Cartagena, específicamente en la mesa de trabajo liderada por el Consejero de Estado Álvaro Namen Vargas, el entonces Magistrado y hoy Consejero de Estado, Carlos Enrique Moreno Rubio planteó la postura de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, relacionada con la necesidad de abordar en el proyecto del Código de Procedimiento administrativo y de lo Contencioso Administrativo la temática Expediente 11001-33-34-003-2019-00091-01 Actor: Sanitas EPS Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 24 administrativo positivo en los casos de no decisión oportuna de un recurso, el gobernado debe efectuar una declaración jurada de no haberle sido notificada la decisión dentro del término de un año previsto en el artículo 52 del CPACA. i) En consecuencia, la Sala advierte que hacer una interpretación en sentido contrario, como lo propone la Superintendencia Nacional de Salud, implicaría lo siguiente: (i) Desconocer el contenido y alcance sistemático de las disposiciones procedimentales administrativas a que se ha hecho referencia. (ii) Restarle efecto útil a la prescripción del artículo 52 del CPACA, desatendiendo las consecuencias de la caducidad de la facultad sancionatoria y la pérdida de competencia de la autoridad administrativa, (iii) Desconocer al administrado su derecho a: a) obtener oportuna resolución de sus peticiones -en la modalidad de recursos-4, b) beneficiarse de las consecuencias de los actos administrativos fictos positivos que la normatividad prevé en su favor y, c) la oportuna definición de su situación jurídica particular.
(iv) Atentar contra la seguridad jurídica, habida consideración que, si para el administrado nace el derecho a protocolizar el silencio administrativo positivo en su favor a partir del día siguiente al trascurrir el término de un año previsto en el artículo 52 del CPACA, mal podría pensarse que, después de agotado tal término (en cualquier momento), la autoridad administrativa podría sorprender al particular con la notificación de un acto que, aunque proferido dentro del periodo de un año, le es desfavorable a sus de caducidad de la facultad administrativa sancionatoria en la resolución de los recursos contra los actos administrativos sancionadores y resolver la tricotomía interpretativa que se había planteado con las tres tesis del Consejo de Estado; oportunidad en la que al referirse al contenido y alcance de la palabra “decidir” se asimiló la misma al término de ejecutoria del acto administrativo, toda vez que antes de su notificación y ejecutoria no puede entenderse que la administración ha adoptado la decisión, como en efecto se incorporó al proyecto que fue llevado al Congreso de la República y aprobado en la Ley 1437 de 2011. 4 Corte Constitucional, Sentencia T-181 del 22 de febrero de 2008.
MP. Clara Inés Vargas Hernández: “Al respecto, la Corte en su jurisprudencia ha señalado que si el derecho de petición tiene por objeto obtener una respuesta de fondo, clara, oportuna y congruente con lo pedido, los recursos ante la administración deben incluirse en el núcleo esencial del artículo 23 Superior. De tal forma que si la administración no tramita o no resuelve los recursos dentro de los términos señalados legalmente, vulnera el derecho de petición del administrado y, por lo tanto, legitima al solicitante para presentar la respectiva acción de tutela para salvaguardar su derecho fundamental”.
Expediente 11001-33-34-003-2019-00091-01 Actor: Sanitas EPS Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 25 pretensiones y desconoce los efectos del silencio administrativo positivo. j) En efecto, el recurso de reposición y en subsidio apelación interpuestos por la parte actora en contra de la Resolución PARL 002050 de 22 de agosto de 2017, a través de la cual se impuso la sanción de multa, fueron radicados el 13 de septiembre de 2017 (fls. 29 a 37 vlto. cdno. ppal.
N° 1), por lo que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 52 del CPACA, la Superintendencia Nacional de Salud disponía hasta el 13 de septiembre de 2018 para decidir la impugnación presentada, es decir, para resolver el recurso interpuesto y poner en conocimiento tal decisión a través de las respectivas notificaciones a la parte actora. k) Si bien la entidad demandada, el 11 de septiembre de 2018 profirió la Resolución PARL009588, a través de la cual resolvió el recurso de apelación (fls. 105 a 119 ibidem), lo cierto es que no obra prueba dentro del expediente que permita evidenciar la debida notificación a la sociedad demandante, en tanto que dicha notificación se surtió a una dirección electrónica que no había sido autorizada para tal efecto y que no corresponde a la registrada en la matricula mercantil de Sanitas EPS. l) No obstante lo anterior, la irregularidad en mención fue subsanada ya que, tal como lo manifestó el a quo, de las pruebas que obran en el expediente es posible concluir que la notificación se surtió por conducta concluyente el 10 de octubre de 2018, pues si bien no se surtió la notificación personal en la forma que lo dispone la norma, Sanitas EPS Conoció el contenido de la Resolución PARL009588, en la fecha antes mencionada, tal como se observa en al codena de correos visible en las páginas 50 y 51 del cuaderno principal del expediente y que fue aportado por la misma demandante. m) Es indispensable para este asunto tener en cuenta las normas que regulan la obligatoriedad y la notificación de los actos administrativos contenidas en la Parte Primera del CPACA y al propio tiempo en cuerpos normativos especiales, cuya síntesis es la siguiente: (i) No debe perderse de vista que las disposiciones de la denominada Parte Primera del CPACA, conformada por los artículos 1 a 102, contienen un conjunto de principios, Expediente 11001-33-34-003-2019-00091-01 Actor: Sanitas EPS Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 26 normas y reglas para regular las actuaciones de la administración pública cualquiera que sea su origen5.
Es decir, tienen por objeto regular el ejercicio de la función administrativa6 tanto para el ejercicio de las competencias administrativas, la producción de las decisiones administrativas (actos administrativos), como también para el control de estas últimas por la propia administración, o sea un autocontrol, bien a través de la denominada vía administrativa (antes llamada vía gubernativa) o de la revocatoria directa, pero no debe perderse de vista que la aplicación de ese conjunto de disposiciones en relación con su alcance o radio de acción según lo dispuesto en el artículo 34 tienen dos precisas e inequívocas características: primera, son de aplicación general o común, vale decir, aplicables a toda actuación de cualquier organismo, entidad o autoridad de las Ramas del Poder Público y de los llamados órganos autónomos de poder7, lo mismo que a los particulares que por autorización constitucional o legal ejerzan función administrativa8, y en cualquiera de sus órdenes (nacional, departamental o municipal) y niveles (central o descentralizado); y segunda, son de aplicación principal, huelga decir, no aplicables a aquellos asuntos o materias para los cuales el legislador haya previsto normas especiales9, pero sí aplicables cuando los estatutos o reglamentos especiales presenten vacíos10 en la regulación. (ii) En ese sentido, entonces, el CPACA en el Título III (artículos 34 a 102) consagra el denominado “procedimiento administrativo general” y en el Capítulo Quinto regula la forma de dar a conocer los actos administrativos, condición esta sine qua non para que una decisión administrativa sea válidamente oponible o exigible a los ciudadanos. Así 5 Según el artículo 4 las actuaciones administrativas pueden tener origen en cuatro distintas fuentes: peticiones en interés general, peticiones en interés particular, actuaciones del ciudadano en cumplimiento de un deber legal, y actividades de oficio por la administración. 6 Las normas de la llamada Parte Segunda regulan el ejercicio de la función jurisdiccional para instrumentar el control judicial de la actividad de la administración pública. 7 Como por ejemplo la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la República, las contralorías departamentales y municipales, el Banco de la República, la organización electoral. 8 V gr las Cámaras de Comercio en la administración del registro mercantil y del registro único de proponentes para fines de contratación estatal, los curadores urbanos, etc. 9 Existe un número muy grande de materias o sectores que cuentan con estatutos especiales de procedimiento administrativo, como por ejemplo en servicios públicos domiciliarios (Ley 142 de 1994), contratación estatal (Leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007), disciplinaria (Leyes 734 de 2002 y 1952 de 2019), tributaria (Estatuto Tributario), aduanas (Estatuto Aduanero), carrera administrativa (Leyes 909 de 2004 y 1969 de 2919 ), control fiscal (Ley 610 de 2000), exploración y explotación de recursos naturales renovables (Decreto-ley 2811 de 1974), exploración y explotación de recursos naturales no renovables (Códigos de Minas y de Petróleos), ingreso y salida de divisas (Estatuto de Control de Cambios), reforma urbana (Leyes 9 de 1989 y 388 de 1997), etc. 10 Normas que regulen la forma y términos de notificación de los actos administrativos, requisitos de las peticiones, recursos administrativos, requisitos y términos para recurrir, etc.
Expediente 11001-33-34-003-2019-00091-01 Actor: Sanitas EPS Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 27 entonces, se tiene que si se trata de un acto administrativo general, impersonal o abstracto la forma de transmitirlo o darlo a conocer es la publicación11 (artículo 65) y si se trata de un acto administrativo particular o concreto, la regla general es la “notificación” (artículo 66), pero, por excepción, esto es, por expresa autorización legal, puede ser a través de publicación12 y, aún, de simple comunicación13.
(iii) En ese contexto, entonces, la notificación de los actos administrativos, como regla general que es para darlos a conocer a sus destinatarios y, por tanto, condición necesaria para que sea exigible u oponible, puede realizarse o materializarse a través de distintas formas o modalidades, a saber: personal, en estrados14, por conducta concluyente15, por aviso16, por correo17, electrónica18 y por edicto19.
(iv) Sin embargo, es especialmente relevante precisar que la notificación personal es la forma o modalidad que por regla general debe aplicarse para los actos de contenido particular o concreto. Por lo tanto, las demás tan solo son aplicables en forma subsidiaria o supletoria, vale decir, cuando por determinadas circunstancias aquella no es posible de 11 En medios oficiales de divulgación o comunicación impresos como el Diario Oficial, Gacetas Departamentales, Gacetas Municipales; por bando, mediante distribución de volantes, a través de fijación de avisos en cartelera, por perifoneo, en general con la utilización de un medio idóneo de información social (radio, televisión, electrónico, etc.). 12 Así́ lo prevé́ como una situación novedosa el parágrafo único del artículo 65 de la Ley 1437 de 2011 para los actos de nombramiento y los de elección diferentes a los de elección por voto popular. 13 Como es el caso, entre otros, el de los actos de policía de cumplimiento inmediato, los de ejercicio de la facultad discrecional de libre nombramiento y remoción de servidores públicos, según lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 2 de la Ley 1437 de 2011. 14 Acontece respecto de los actos verbales como en el caso de aquellos que se emiten en audiencia pública 15 Se produce cuando el ciudadano destinatario del acto realiza una actuación ante la autoridad que lo emitió́ sobre la base de exteriorizar que ya lo conoce suficientemente, como por ejemplo cuando interpone recursos administrativos, o cuando solicita la revocatoria directa, o cuando se allana a cumplir lo ordenado en el acto (ej. pagar una multa o una obligación económica, etc.). 16 La consagra el artículo 69 de la Ley 1437 de 2011 y reemplaza la notificación por edicto que preveía el artículo 45 del Decreto-ley 01 de 1984. 17 Esta modalidad la autorizan los artículos 566 del Estatuto Tributario (Decreto 624 de 1989) y 15 del Estatuto de Control de Cambios (Decreto 1092 de 1996). 18 Ahora autorizada de modo general en el artículo 56 de la Ley 1437 de 2011 pero que con antelación ya la habían previsto el artículo 102 de la ley 734 de 2002 para los procesos disciplinarios y ahora en el nuevo código de la materia los artículos 120 y 122 de la Ley 1952 de 2019, y el artículo 3 de la ley 1150 de 2007 para los procedimientos de contratación estatal. 19 En la Ley 1437 de 2011 la notificación por edicto fue suprimida como forma general y subsidiaria de notificación de los actos de contenido particular y concreto (artículo 45 del Decreto-ley 01 de 1984), pero, debe advertirse que aún conserva vigencia en aquellos asuntos o materias que la contemplan en estatutos especiales de procedimiento administrativo, como acontece en materia disciplinaria (artículo 107 de la Ley 734 de 2002 y, los artículos 120 y 127 de la ley 1952 de 2019) y en materia de responsabilidad fiscal (artículos 49 y 50 de la Ley 610 de 2000).
Expediente 11001-33-34-003-2019-00091-01 Actor: Sanitas EPS Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 28 practicar o cuando el ciudadano expresamente solicita que sea en forma electrónica20, o en estrados, cuando la decisión administrativa se profiere en audiencia pública. n) Así las cosas, en atención a que no obra prueba en el expediente que evidencie la notificación o comunicación personal del acto administrativo sancionatorio a la demandante y dado que de las pruebas que obran en el expediente es posible concluir que la demandante tuvo conocimiento de la Resolución PARL 009588 el 10 de octubre de 2018, resulta pertinente traer a colación la figura de la notificación por conducta concluyente regulada en el artículo 72 del CPACA que dispone lo siguiente: “Artículo 72.
Falta o irregularidad de las notificaciones y notificación por conducta concluyente Sin el lleno de los anteriores requisitos no se tendrá por hecha la notificación, ni producirá efectos legales la decisión, a menos que la parte interesada revele que conoce el acto, consienta la decisión o interponga los recursos legales.” En igual sentido, el artículo 301 del Código General del Proceso preceptúa lo siguiente: “Artículo 301.
Notificación por conducta concluyente. La notificación por conducta concluyente surte los mismos efectos de la notificación personal. Cuando una parte o un tercero manifieste que conoce determinada providencia o la mencione en escrito que lleve su firma, o verbalmente durante una audiencia o diligencia, si queda registro de ello, se considerará notificada por conducta concluyente de dicha providencia en la fecha de presentación del escrito o de la manifestación verbal.
(…)” o) A su turno, la Sección Cuarta21 del Consejo de Estado ha manifestado al respecto lo siguiente: “Para la Sala, la conducta concluyente es una forma subsidiaria de notificación de los actos administrativos, cuando estos se han notificado irregularmente. Se presenta cuando el interesado actúa y presenta un recurso, formula una solicitud o acepta la decisión, dando por hecho que conoce la decisión administrativa, esto es, el acto administrativo.” 20 Artículos 56 de la Ley 1437 de 2011, 102 de la Ley 734 de 2002, 122 de la Ley 1952 de 2019. 21 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Consejera Ponente Stella Jeannete Carvajal Basto, Sentencia de 13 de julio de 2017, expediente 25000-23-24-000-2004-00951-01(20297).
Expediente 11001-33-34-003-2019-00091-01 Actor: Sanitas EPS Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 29 p) Precisado lo anterior y teniendo en cuenta que el recurso de reposición y el subsidiario de apelación interpuestos por la parte actora en contra de la Resolución PARL 002050 de 22 de agosto de 2017, fueron radicados el 13 de septiembre de 2017, se tiene que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 52 del CPACA, la Superintendencia Nacional de Salud disponía hasta el 13 de septiembre de 2018 para decidir la impugnación presentada, es decir, para resolver los recursos interpuestos y poner en conocimiento tales decisiones a través de las respectivas notificaciones a la parte actora.
Sin embargo, la entidad demandada, si bien el 30 de mayo de 2018 profirió la Resolución PARL00653, a través de la cual resolvió el recurso de reposición y concedió el recurso de apelación y, asimismo, el 11 de septiembre de 2018 profirió la Resolución PARL 009588, por medio de la cual resolvió el recurso de apelación (fls. 52 a 63 vlto cdno. ppal.
N°1), lo cierto es que la resolución que dio fin a la actuación administrativa se notificó por conducta concluyente el 10 de octubre de 2018, (fls 50 y 51 ibídem), vale decir, por fuera del término de un año que dispone el ordenamiento jurídico. q) Si en gracia de discusión se tomara como fecha la de la remisión de la notificación electrónica aportada por la autoridad demandada, también se habría configurado el fenómeno jurídico de la caducidad de la facultad sancionatoria pues, dicha notificación se envió el 9 de octubre de 2018, esto es por fuera del término de un año previsto en el artículo 52 del CPACA.
(fl. 73 del archivo “EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO PARTE 3” visible en el disco compacto que obra a folio149 del expediente). r) En armonía con lo anterior, es pertinente acudir a algunos de los principales argumentos esbozados por la Corte Constitucional en la sentencia C-875 del 22 de noviembre de 2011, a través de la cual se declaró exequible el siguiente aparte del inciso primero del artículo 52 del CPACA: “Si los recursos no se deciden en el término fijado en esta disposición, se entenderán fallados a favor del recurrente”.
En esa precisa providencia, se manifestó lo siguiente: “5.1.1. El legislador en el nuevo Código Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, introdujo en el texto acusado una nueva hipótesis en la que la ausencia de respuesta de la administración frente a un requerimiento específico del administrado, en este caso, la interposición de un recurso, se entiende resuelto a su favor.
Expediente 11001-33-34-003-2019-00091-01 Actor: Sanitas EPS Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 30 (…) En términos constitucionales se puede definir la figura del silencio administrativo como una herramienta que el legislador ha dispuesto para que el ciudadano pueda: i) hacer valer sus derechos ante la administración de justicia, en el caso del silencio administrativo negativo, por cuanto no puede quedar indefinidamente a la espera de una respuesta por parte del ente estatal encargado de resolverla, hecho que hace necesario crear un mecanismo para que pueda acudir ante la misma administración recurriendo el acto ficto o ante la jurisdicción o, ii) ver satisfechos sus derechos ante la omisión de la administración, en el caso del silencio administrativo positivo, en la medida en que el mutismo de aquella concreta en su cabeza un derecho.
(…) La hipótesis de silencio administrativo positivo que introduce el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011 no se puede considerar contraria al derecho al debido proceso de la administración ni al orden social justo, pues es al Estado al que le corresponde definir la situación jurídica de los administrados. Cosa distinta es la responsabilidad civil y patrimonial del funcionario que omitió resolver en tiempo, asunto éste que el precepto acusado consagra expresamente.
Por el contrario, su inclusión en el ordenamiento jurídico reconoce que la administración tiene un deber de respeto por los derechos fundamentales de los administrados. Por tanto, esta figura, salvo circunstancias excepcionales como la fuerza mayor o el caso fortuito que justifiquen la mora en la resolución del recurso, se ajusta al artículo 29 constitucional.
Ella tampoco resulta incompatible con la facultad que se consagra en el artículo 92 de la Constitución, porque su reconocimiento deja incólume la facultad que tiene toda persona natural o jurídica de solicitar la aplicación de sanciones penales o disciplinarias, las cuales, como se explicó en precedencia deben observar el debido proceso, que entre sus elementos estructurales tiene el cumplimiento de los plazos fijados por el legislador para la adopción o agotamiento de etapas y decisiones.
(…).”22. (resalta la Sala). Al respecto, debe repararse en el hecho de que la Corte Constitucional asigna al vocablo “decidir” previsto en el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011, la connotación de dar resolución oportuna a los recursos interpuestos contra actos administrativos sancionatorios, definir la situación jurídica de los administrados, dar respuesta a un requerimiento específico del administrado, entre otras expresiones, las que no pueden agotarse en la expedición formal de un acto administrativo. s) En ese orden de ideas, para la Sala es claro que en este preciso caso operó la caducidad 22 Corte Constitucional, sentencia C-875 del 22 de noviembre de 2011, MP.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Expediente 11001-33-34-003-2019-00091-01 Actor: Sanitas EPS Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 31 de la facultad administrativa sancionatoria de la Superintendencia Nacional de Salud respecto del proceso administrativo sancionatorio adelantado contra Sanitas EPS, por cuanto tal autoridad administrativa perdió la competencia para decidir los recursos interpuestos contra la resolución sancionatoria, por el hecho de haber solamente proferido el acto administrativo, pero no encontrarse este en firme o ejecutoriado.
Por tal razón, se configuró en favor de la parte actora el silencio administrativo positivo, entendiéndose fallado en su favor el recurso de reposición y en subsidio apelación por ella interpuesto. t) Lo anterior reafirmado por el hecho de que el extremo a partir del cual se cuenta el término de caducidad de la facultad sancionatoria resulta favorable tanto a la parte demandante como a la demandada, pues de dicho término también depende la contabilización del tiempo para que ocurra la caducidad del medio de control. u) En atención a lo anterior, los argumentos de reproche formulados por la Superintendencia Nacional de Salud no están llamados a prosperar y, en consecuencia, se confirmará la sentencia de primera instancia que declaró la nulidad de los actos administrativos contenidos en las Resoluciones PARL 002050 de 22 de agosto de 2017 y PARL 00653 de 30 de mayo de 2018, expedidas por la Superintendente Delegada de Procesos Administrativos de la Superintendencia Nacional de Salud y PARL009588 de 11 de septiembre de 2018, proferida por el Superintendente Nacional de Salud. 4.
Condena en costas De conformidad con lo establecido en el artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 202123, en el presente asunto no hay lugar a condenar en costas en esta instancia a la demandada en la condición de parte vencida en el proceso, toda vez que el recurso cuenta con un razonable fundamento fáctico y jurídico, aunque, el examen del fondo del asunto conduce a desestimar el mérito de los motivos alegados en la impugnación. 23 “ARTÍCULO 188.
CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” (resalta la Sala).
Expediente 11001-33-34-003-2019-00091-01 Actor: Sanitas EPS Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 32 Por lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUB SECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley. F A L L A: 1.º) Confírmase la sentencia de 19 de diciembre de 2022, proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Bogotá DC. 2.º) Abstiénese de condenar en costas en esta instancia procesal a la parte demandada. 3.º) Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría devuélvase el expediente al juzgado de origen con las correspondientes constancias.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE Discutido y aprobado en sesión de Sala de la fecha. Acta N.° 017. CÉSAR GIOVANNI CHAPARRO RINCÓN Magistrado (firmado electrónicamente) MOISÉS RODRIGO MAZABEL PINZÓN Magistrado (firmado electrónicamente) ÓSCAR ARMANDO DIMATÉ CÁRDENAS Magistrado (firmado electrónicamente) CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados integrantes de la Sala de Decisión de la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma electrónica SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 186 del CPACA.