SENTENCIA — Tribunal Administrativo de Cundinamarca

Footnotes · 10

1. 4.El recurso de apelación El demandante insistió (i. 02) en el cargo de infracción de las normas en que debían fundarse los actos demandados porque en su sentir, para la configuración de la infracción D-12 debió demostrarse la contraprestación económica propia del servicio público de transporte; señaló la existencia de una discrepancia entre la orden de comparendo y la declaración rendida por la agente de tránsito, pues no advirtió de manera directa los hechos que circunscribieron la falta endilgada más aún que no verificó el pago o la contraprestación económica; cuestiona su declaración y lo consignado en la casilla
2. 17.También expresa que es un desacierto que se exija desvirtuar una prueba que no acreditó de manera suficiente los supuestos fácticos y elementos esenciales de la conducta endilgada. Se refirió al debido proceso, al respeto del principio de legalidad en todas sus dimensiones, la prohibición de presumir responsabilidades, el deber de probar la comisión de la falta y el derecho a no declarar en contra, y que no existía prueba que comprometiera su responsabilidad, que existe un defecto fáctico por indebida valoración probatoria, y reiteró la falsa motivación y el desconocimiento al debido proceso, cuestiona a la testigo y alega que no 5 Proceso: 11001 33 41 068 2023 00067 01 Demandante: Jairo Enrique Cárdenas Ortiz tuvo la oportunidad de controvertir las afirmaciones efectuadas por el acompañante. Por último, expresó la existencia de irregularidades en el diligenciamiento de la orden de comparendo, pues la información plasmada no corresponde con la realidad.
3. 5.Trámite surtido en la segunda instancia Se admitió el recurso de apelación (i. 04).
4. 6.Alegatos de conclusión No se presentaron por las partes.
5. 7.Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público no emitió pronunciamiento en esta instancia procesal. CONSIDERACIONES Cumplidos los trámites propios de la segunda instancia, pasa la Sala a decidir de fondo el presente proceso judicial.
6. 1.El problema jurídico Consiste en: ¿Procede revocar la sentencia de primera instancia, por las razones que se exponen en el recurso de apelación? Se analizarán los cargos de la impugnación, confrontados con el acervo probatorio que se aportó al expediente, las consideraciones del Juzgado en la providencia, y la normativa y la jurisprudencia aplicables.
7. 2.Análisis de aspectos procedimentales 2.1. Sentencia de fondo. El proceso cumple con el cometido encargado a la Administración de Justicia de dirimir la disputa puesta a su consideración2. 2.2. Las excepciones. En el recurso de apelación no se planteó reclamo en este tema, por lo que no procede pronunciamiento sobre el particular. Y sobre excepciones de oficio, no se encuentra probada alguna para declarar (Artículo 187, CPACA)3. 2 Significa que se controló en forma exitosa la legalidad procesal en todos sus aspectos, como jurisdicción, competencia, demás presupuestos exigidos, y sin nulidades u otros trámites por decidir. 3 CPACA hace referencia al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, normativa que reemplazó al C.C.A, lo que a su vez, corresponde al Código Contencioso Administrativo, vigente hasta el 2 de julio de 2012 pero que se aplica en los procesos iniciados antes de esa fecha. Cuando se escriba C. Po, se hace alusión a la Constitución Política de Colombia; C.P.C es Código de Procedimiento Civil; CGP es Código General del Proceso; al mencionar C.C, es Código Civil, CST es Código Sustantivo del Trabajo, C. Co. es Código de Comercio y E. T. Estatuto Tributario. C. P. es Código Penal y CPP se refiere al Código de Procedimiento Penal. M. P. es el Magistrado Ponente en sentencias que se citan; de otra parte, “i” indica el número del índice de registro en Samai donde se encuentra la prueba o documento mencionado. 6 Proceso: 11001 33 41 068 2023 00067 01 Demandante: Jairo Enrique Cárdenas Ortiz
8. 3.Pruebas recaudadas Del acervo probatorio allegado y valorado, se destaca el expediente administrativo número 8431, correspondiente a la Orden de Comparendo No. 11001000000027909867, del cual se destacan: a. Resolución proferida el 10 de agosto de 2021, a través de la cual la Secretaría Distrital de Movilidad declaró a Jairo Enrique Cárdenas Ortiz responsable de cometer la infracción D-12. b. Resolución No. 2406–02 del 27 de julio de 2022, por la cual se resolvió el recurso de apelación interpuesto, en el sentido de confirmar la decisión. c. Orden de Comparendo No. 11001000000027909867, elaborada por la agente de tránsito Karen Gineth Hernández López.
9. 4.Caso concreto El proceso se ocupa de determinar si los actos administrativos demandados deben declararse nulos. Para el Juzgado de primera instancia, las decisiones adoptadas por la Secretaría Distrital de Movilidad son legales; decisión que controvierte el demandante en el recurso que aquí se decide. 4.1. Los cuestionamientos a la providencia de primera instancia4. Del recurso de apelación, se extrae que cuestiona lo siguiente: - La interpretación y aplicación de las normas realizada por la Secretaría Distrital de Movilidad para imponer la infracción D-12, así como la valoración probatoria efectuada y el trámite realizado por la agente de tránsito que impuso la orden de comparendo. 4.2. En cuanto al reproche de una indebida aplicación normativa pues correspondía interpretar la infracción D-12 junto con los artículos 2 de la Ley 769 de 2002 y 3 de la Ley 105 de 1993, referentes a la definición del servicio público de transporte y su elemento distintivo de contraprestación económica, se encuentra que el Juzgado estableció que la infracción D-12 contenida en el artículo 131 de la Ley 769 de 2002, de “conducir un vehículo que, sin la debida autorización, se destine a un servicio diferente de aquel para el cual tiene licencia de tránsito”, es clara y no requiere ser interpretada con las normas que desarrollan y definen el servicio público 4 Cuando se trata de resolver un recurso de apelación, y teniendo en cuenta que el principio tantum devolutum quantum apellatum (cuanto apela, tanto se decide) descansa sobre dos pilares: la congruencia y la facultad de disposición, significa que la segunda instancia -ad quem- deberá pronunciarse solo sobre aquellos cargos expresamente invocados contra la decisión del a quo (la primera instancia), pues frente a lo que no se cuestiona en la apelación, se tiene por aceptado y consentido; vale decir, que sólo es dable decidir y conocer aquellas circunstancias a las que ha limitado en forma concreta y expresa la apelación del recurrente, excepto cuando se trata de nulidades (art. 145, C.P.C; 137 del CGP), excepciones de oficio (art. 164, CCA; 180.6, 187 inc.2, CPACA), y sentencias inhibitorias o ilegales que se revocan y pueden ser desfavorables al apelante único, pues son temas que deben abordarse así no se planteen en el recurso de apelación; hay otras excepciones a la regla general (M. P. Danilo Rojas Betancourth, 17 de noviembre de 2016, exp. 1999-0200801) derivadas (i) de la facultad del ad quem para manifestarse sobre aspectos implícitos de los argumentos de la apelación y, (ii) de los cuerpos normativos que le imponen el deber de pronunciarse de oficio sobre un asunto en específico; también deben observarse principios de convencionalidad sobre el tema. 7 Proceso: 11001 33 41 068 2023 00067 01 Demandante: Jairo Enrique Cárdenas Ortiz de transporte, porque lo que reprocha la disposición en comento, es el uso o destinación que se le da a un vehículo, situación que es ajena a la retribución económica que distingue el servicio público de transporte. Aunque la parte demandante pretende que la destinación de un vehículo particular al servicio público solo pueda ser verificada cuando se demuestra la contraprestación económica, ya que aduce, es el elemento distintivo del servicio público de transporte según los artículos 2 de la Ley 769 de 2002 y 3 de la Ley 105 de 1993, esa interpretación no tiene respaldo jurídico, por cuanto el verbo rector de la infracción D-12 se refiere es a la destinación que se le da al vehículo, lo cual es independiente de la eventual retribución económica que podría recibirse por la prestación del servicio de transporte. Además, de interpretarse que el cambio en la destinación o uso del vehículo solo puede configurarse cuando se demuestra el pago de una contraprestación económica, se estaría desconociendo el efecto útil de la norma jurídica, pues incentivaría la ilegalidad, permitiría que quedara impune la destinación de un vehículo particular al servicio público, con la mera alegación de no haberse efectuado el pago o retribución económica. De otra parte, es claro que la norma jurídica no exige la contraprestación económica, ni la aplicación de las disposiciones propias del servicio público de transporte, ya que se reitera, el acto que se sanciona es el uso o destinación ilegal dado al vehículo, sin considerar beneficios económicos al conductor o propietario. Y no puede obviarse que la indebida destinación de un vehículo puede ser constatada en diversas fases o eventos, según el caso, toda vez que podría presentarse desde el ofrecimiento efectuado (anuncio público o privado del servicio a prestar) hasta la ejecución o concreción del servicio por cumplimiento del traslado o uso convenido (uso no autorizado), de ahí que sea irrelevante si hay contraprestación. Así, se respalda la interpretación adoptada por la sentencia de primera instancia, en tanto no solo coincide con el verbo rector de la infracción (destinar), sino que respeta el efecto útil pretendido por el legislador con su expedición, el cual no es otro que evitar que vehículos con destinación específica sean utilizados o destinados para otros propósitos o fines diferentes a los autorizados por la respectiva autoridad de tránsito. Por lo tanto, la Secretaría Distrital de Movilidad no infringió las normas en que debía fundarse para imponer la infracción D-12; y se procederá a establecer si existió una indebida valoración probatoria y si se presentaron irregularidades en el procedimiento adelantado por la agente de tránsito que atendió el caso, que ameriten declarar la nulidad de los actos administrativos objeto del presente proceso. Del material probatorio obrante en el proceso, se demostraron las siguientes circunstancias relevantes: i. El 22 de febrero de 2021, la agente de tránsito Karen Gineth Hernández López le impuso a Jairo Enrique Cárdenas Ortiz, la Orden de Comparendo 8 Proceso: 11001 33 41 068 2023 00067 01 Demandante: Jairo Enrique Cárdenas Ortiz No. 11001000000027909867, por la infracción D-12, prevista en el artículo 131 de la Ley 769 de 2002. ii. En la Orden de Comparendo impuesta se dejó la siguiente constancia en la casilla número 17: “Si transporta al señor jesus enrique yanez ramirez cedula venezolana 24819880 desde bosa porvenir hasta el terminal el salitre por aplicación tecnológica didi por un valor de 7000 mil pesos por el servicio prestado” A su vez, aparece como testigo Katherin Vargas, con cédula 1082156305, dirección: calle 12 carrera 36 y teléfono 123, la cual firma. iii. En declaración rendida en el trámite contravencional, la agente de tránsito Karen Gineth Hernández López indicó en resumen, que detuvo el vehículo particular de placas FYZ551 en Bogotá quién transportaba al señor Jairo Cárdenas el cual manifiesta voluntariamente que tomó el servicio de transporte Bosa Porvenir hasta el Terminal de transporte de Salitre, por un valor aproximado de $7.000. Que no evidenció el pago del servicio solicitado. iiii. En el expediente, Jairo Enrique Cárdenas Ortiz solo pidió dos pruebas en el proceso contravencional adelantado ante la Secretaría Distrital de Movilidad: a. la declaración de la agente que atendió el caso y b. certificado de estudios de la misma agente de tránsito. Aunque la parte demandante pretende mostrar que la decisión adoptada por la Secretaría Distrital de Movilidad no gozaba de respaldo probatorio y que la valoración de las pruebas no había sido adecuada, toda vez que la agente de tránsito que impuso la Orden de Comparendo supuestamente no presenció de manera directa la infracción, entre otras situaciones, luego de analizarse la documental obrante en el expediente, en especial la declaración rendida por la agente de tránsito que atendió el caso, se establece que si fuera necesario, dicha funcionaria sí presenció de manera directa la conducta objeto de reproche por la infracción D-12. En relación con la contraprestación del servicio, si bien la agente no estuvo presente en el momento exacto en el que el usuario canceló al demandante –conductor del vehículo– la suma de $7.000, sí se demostró que el usuario probó que el vehículo que lo transportaba con placas FYZ551 (de uso particular), le había prestado el servicio de transporte con una retribución económica. De igual forma, consta en el expediente que la agente de tránsito recopiló el nombre del usuario del servicio junto con su número de cédula, y que esa información quedó consignada en la Orden de Comparendo No. 11001000000027909867 del 22 de febrero de 2021. Ahora, el hecho que la agente no hubiera presenciado de manera directa la transacción económica o el acuerdo de transporte celebrado con el usuario del servicio, no significa que su decir carezca de valor o no pueda ser apreciado, porque en materia de infracción por destinación distinta a la autorizada, es necesaria e indispensable la indagación previa a fin de constatar si en efecto ocurrió la infracción con el vehículo involucrado, labor 9 Proceso: 11001 33 41 068 2023 00067 01 Demandante: Jairo Enrique Cárdenas Ortiz que le corresponde efectuar a la servidora pública encargada de velar por el cumplimiento de las reglas de tránsito. Además, debe recordarse que en materia de infracciones de tránsito, la labor de la agente es de vital importancia, porque es por su verificación personal que se constata la comisión de una falta, lo que significa que su testimonio e informe constituyen la prueba más importante o de mayor relevancia al momento de adelantar el respectivo proceso contravencional. Se impone destacar que así como los actos de los particulares ante las autoridades se encuentran revestidos de la presunción de buena fe (Artículo 83, C. Po), en el caso de los servidores públicos encargados de asegurar el cumplimiento de reglas o disposiciones que contienen obligaciones de hacer o no hacer, el actuar y decir de estos funcionarios igualmente goza de esa prerrogativa de índole constitucional, pues mal haría en establecerse un cargo con funciones de verificación y no conferirse valor alguno a sus pruebas en caso de advertir faltas o incumplimientos5. De manera que no se encuentra irregularidad alguna en el testimonio ni en el informe de la agente de tránsito Karen Gineth Hernández López, en tanto es evidente que constató de manera directa y personal la comisión de la infracción D-12 al ejercer su labor de indagación directa ante el propio usuario del servicio prestado por el vehículo de placas FYZ551, el cual fue individualizado e identificado en la respectiva Orden de Comparendo, no son contradictorias y no fueron desvirtuados en el proceso, con lo que gozan de plena credibilidad y demuestran la comisión de la falta endilgada. Frente a otras presuntas irregularidades que el apelante endilga sobre el trámite adelantado por la agente de tránsito, referidas al interrogatorio al usuario del servicio y a que desconoció los requisitos previstos en la normativa aplicable, se establece que la indagación efectuada por la servidora pública al ocupante del vehículo no constituye un interrogatorio, pues solo se trata de la constatación de una situación que puede demostrar como generadora de la imposición de una infracción de tránsito. Y se corrobora que se consignaron datos suficientes de esta persona, solo que el afectado no planteó en la oportunidad probatoria correspondiente la necesidad de convocarlo para cuestionarlo sobre sus afirmaciones, omisión que le corresponde asumir en sus consecuencias procesales administrativas y judiciales, pues de conformidad con el artículo 167 del C.G.P, “Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”. Y en cuanto a los requisitos que debe contener la Orden de Comparendo, se encuentra que el artículo 135 de la Ley 769 de 2002 regula el trámite a seguir cuando el conductor del vehículo de niega a firmarlo y señala que en ese evento, lo que corresponde es la firma por parte de un testigo indicando su número de cédula, dirección y teléfono, si la persona los tuviere, a lo 5 En cuanto a la presunción de buena fe de los actos provenientes de servidores públicos en ejercicio de sus funciones ver: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, sentencia de 29 de agosto de 2023, expediente número: 25899 333 3001 2015 00203 02, M.P. Luis Norberto Cermeño. 10 Proceso: 11001 33 41 068 2023 00067 01 Demandante: Jairo Enrique Cárdenas Ortiz que se procedió de conformidad. Y el demandante no aportó prueba alguna que demostrara que la persona que suscribió la Orden de Comparendo era una servidora pública inhabilitada para intervenir en el operativo en el que se inmovilizó el vehículo de placas FYZ551; así, no se acreditó en el expediente la endilgada irregularidad dentro del trámite adelantado por la agente de tránsito Karen Gineth Hernández López. Lo que a su vez, descarta que se haya tratado de un caso de responsabilidad objetiva, toda vez que la autoridad administrativa constató y verificó el incumplimiento de las reglas vigentes sobre tránsito y transporte, hecho que se reitera, no se desvirtuó en este proceso. Además se pone de presente, que si se hubiera demostrado -Lo que no ocurrió en este expediente-, no toda irregularidad en un procedimiento administrativo da lugar a invalidar o anular los actos administrativos definitivos, ya que corresponde establecer si el error o defecto cometido tuvo el carácter de sustancial6. Y se establece que en el presente asunto no existen irregularidades en el trámite de elaboración y expedición de la Orden de Comparendo que den lugar a considerar que se vulneró el derecho de defensa y contradicción del conductor afectado, máxime cuando el comparendo solo constituye una citación7 tendiente a que el presunto infractor de una norma de tránsito acuda a pagar la correspondiente sanción o adelante un trámite de impugnación, opción que se cumplió en este caso, por cuanto Jairo Enrique Cárdenas Ortiz tuvo conocimiento oportuno de la infracción que se le endilgó, participó en el procedimiento, se le presentaron las pruebas aducidas en su contra y pudo controvertir las decisiones adoptadas por la autoridad de tránsito en este caso, la Secretaría Distrital de Movilidad. Conforme con lo expuesto, se establece que el Juzgado acertó y se le respalda, al indicar que en el presente caso no se configuraron las causales de ilegalidad que se le endilgaron a las resoluciones que al hoy demandante encontraron responsable de cometer la infracción D-12 del artículo 131 de la Ley 769 de 2002, ni se demostraron los cargos presentados contra la sentencia cuestionada, pues se probó más allá de toda duda, que Jairo Enrique Cárdenas Ortiz destinó el vehículo de placas FYZ551 a un servicio diferente de aquel para el cual se encontraba autorizado. Así mismo, se precisa que su versión libre, como mecanismo de defensa del investigado, no fue desnaturalizada ni constituyó sustento principal de las decisiones adoptadas por la Secretaría Distrital de Movilidad, ya que fue el testimonio de la agente de tránsito que atendió el caso y la Orden de Comparendo emitida, los elementos probatorios que demostraron la comisión de la falta por parte del conductor Jairo Enrique Cárdenas Ortiz. En consecuencia, se determina que el recurso de apelación no prospera. 6 Sobre el particular, ver: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 3 de agosto de 2015, expediente número: 11001-03-28-000-2014-00128-00, M.P. Alberto Yepes Barreiro. 7 En cuanto a la naturaleza de la orden de comparendo, ver: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 22 de enero de 2015, expediente número: 11001 03 15 000 2013 02588 01 (AC), M.P. Susana Buitrago Valencia. 11 Proceso: 11001 33 41 068 2023 00067 01 Demandante: Jairo Enrique Cárdenas Ortiz 4.3. Por lo tanto, y de conformidad con lo que se expuso y demostró, se responde ante el problema jurídico planteado, que procede confirmar la sentencia apelada, por la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
10. 5.Costas No se produce condena en costas por el trámite en esta instancia, ya que conforme con el artículo 188, CPACA, no hay obligación de condenar a alguien por este concepto, toda vez que la expresión “dispondrá” no significa condenar ni imponer sino “Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse”, “preparar”, “Ejercitar en algo facultades de dominio, enajenarlo o gravarlo, en vez de atenerse a la posesión y disfrute. Testar acerca de ello” (DLE). Es decir, lo que manda dicha norma jurídica es analizar y decidir si se impone o no; lo que a su vez, implica que no es jurídico condenar a la parte vencida en forma inexorable u objetiva. Y menos, cuando el artículo 365, CGP, también exige incluso en caso de su numeral 1, que “8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”, y aquí ni aparece que se causaron ni hay comprobación alguna, ante lo que el Juez no puede suponer ni asumir. Y desde el punto de vista de apreciación subjetiva, no se encuentra conducta reprochable de alguna de las partes en el proceso para aplicarlas, como acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, que si fuera el caso, ahí sí podría operar la remisión a los artículos 365 y 366 del CGP, como lo ha indicado el Consejo de Estado (Entre otras sentencias, M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas, 12 de agosto de 2019, rad. 81001-2333-000-20130003301, 2346- 14; M.P. Gabriel Valbuena Hernández, 21 de mayo de 2020, rad. 81001- 23333-000-2014-00002-01, 0966-2015). Y tampoco procede la aplicación del artículo 188, CPACA, cuando prescribe de nuevo desde la Ley 2080 de 2021, -“dispondrá”- que “En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”, por cuanto si bien la demanda al final no fructificó, no se presenta esta reprochable circunstancia en el escrito inicial. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, R E S U E L V E PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia proferida el 15 de diciembre de 2023 por el Juzgado Sesenta y Ocho Administrativo del Circuito de Bogotá, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. 12 Proceso: 11001 33 41 068 2023 00067 01 Demandante: Jairo Enrique Cárdenas Ortiz SEGUNDO. DECLARAR que no hay condena en costas en esta instancia. TERCERO. ORDENAR que en firme la providencia, se devuelva el expediente al Despacho de origen, previas los registros de rigor. La presente providencia fue aprobada por la Sala en sesión de la fecha. NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firma electrónica LUIS NORBERTO CERMEÑO Magistrado Firma electrónica FABIO IVÁN AFANADOR GARCÍA Magistrado Firma electrónica ANA MARGOTH CHAMORRO BENAVIDES Magistrada CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma electrónica del Consejo de Estado denominada SAMAI, en consecuencia, se garantiza autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.