TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Valledupar, veintidós (22) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO (Apelación de sentencia) DEMANDANTE: LUCIANO NIETO PÉREZ DEMANDADOS: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL y MUNICIPIO DE VALLEDUPAR RADICADO: 20-001-33-33-001-2022-00227-01 MAGISTRADA PONENTE: CARMEN DALIS ARGOTE SOLANO I. ASUNTO1 Procede la Sala a resolver el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra la sentencia del 7 de marzo de 2024, proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar que negó las pretensiones de la demanda, así2: “(…)
PRIMERO: Negar las pretensiones de la demanda, por las consideraciones expresadas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Una vez en firme esta sentencia, devuélvase a la parte demandante el remanente de los gastos del proceso si los hubiere y archívese el expediente dejando las constancias del caso. (…)”. II.
ANTECEDENTES 2.1.
HECHOS 1 El presente proceso se decidirá saltando el orden de entrada al Despacho como una mejor práctica para efectos de descongestión por tratarse de un tema ya conocido por esta instancia judicial; con fundamento en la reiterada postura del Consejo de Estado que indica que el juez podrá variar el orden de ingreso de los procesos al despacho para dictar sentencia, en los siguientes casos: “(i) en atención a la naturaleza del asunto;
(ii) por razones de seguridad nacional; (iii) cuando se vea amenazado el patrimonio público; (iv) exista grave violación a los derechos humanos o crímenes de lesa humanidad; (v) en asuntos de especial trascendencia social; (vi) por carecer de antecedentes jurisprudenciales y su solución sea de interés público con repercusión colectiva; (vii) cuando su resolución íntegra entrañe solo la reiterada jurisprudencia;
(viii) cuando se determine un orden temático para su elaboración y estudio preferente mediante acuerdo de la Sala. Además, acorde con los parámetros establecidos en el artículo 18 de la Ley 446 de 1998 y el artículo 63A de la Ley 270 de 1996, precisó que también se puede dar prelación de turno para proferir decisión definitiva dentro de un proceso cuando se vean afectados los derechos fundamentales de una persona que se encuentre en circunstancias críticas de debilidad manifiesta.
(…)”. 2 Índice 32 del expediente digital SAMAI – primera instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: LUCIANO NIETO PÉREZ Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Municipio de Valledupar Radicado No. 20-001-33-33-001-2022-00227-01 2 Según la demanda el Concejo Municipal de Valledupar, mediante Acuerdo No. 013 del 14 de abril de 1983, creó la prima de antigüedad para los trabajadores adscritos a la Secretaría de Educación Municipal de Valledupar; sin embargo, el Ministerio de Educación Nacional a través del medio de control de nulidad presentó demanda en contra del referido Acuerdo, por lo que el Tribunal Administrativo del Cesar, en sentencia del 14 de marzo de 2013, declaró su nulidad; no obstante, en el numeral tercero de la Sentencia puntualizó que las primas de antigüedad reconocidas con anterioridad a la declaratoria de nulidad deberían seguirse cancelando a sus beneficiarios.
Sostuvo la parte accionante que la entidad le siguió pagando la prima de antigüedad hasta el 31 de diciembre de 2017 cuando le fue suspendido su pago sin que se le hubiese notificado acto administrativo alguno que ordenara esa actuación; por esta razón, la parte actora, inconforme con la decisión que suspendió el pago de la prima de antigüedad, presentó una petición con el fin de que se le respetaran sus derechos adquiridos, pero dicha petición le fue negada a través de uno de los actos administrativos acusados. 2.2.
PRETENSIONES En la demanda se solicitó: “DECLARACIONES: 1 Se declare la Nulidad del oficio No. 2021-EE-366227 (con radicación relacionada 2021- ER339207) del 5 de Noviembre del año 2021, expedida por el Subdirector Técnico de Monitoreo y Control del Ministerio de Educación Nacional, Dr. OSCAR JAVIER MANRIQUE LADINO, encargado de conformidad con la responsabilidades establecidas en el artículo 148 de la ley 1450 de 2011, por cuanto niega la responsabilidad en el traslado de los recursos del Sistema General de Participaciones al Municipio de Valledupar, y en consecuencia niega el reconocimiento y pago de la prima de antigüedad creada mediante acuerdo municipal No. 013 del 14 de Abril de 1983, expedido por el Concejo de Valledupar, a la que tengo derecho teniendo de presente que me encuentro vinculado (a), a la planta de cargos del Municipio de Valledupar con anterioridad al 14 de marzo de 2013, como lo ordenó previamente el Tribunal Administrativo del Cesar, expediente radicado No. 20001233100420110029000. 2.
Que se declare la Nulidad del Acto Ficto, configurado el día 21 de diciembre de 2021 ante el Municipio de Valledupar, teniendo de presente la petición radicada el día 21 de septiembre de 2021, en el cual se me niega de manera presunta el reconocimiento y pago de la prima de antigüedad creada mediante acuerdo municipal No. 013 del 14 de Abril de 1983, expedido por el Concejo de Valledupar, a la que tengo derecho teniendo de presente que me encuentro vinculado (a), a la planta de cargos del Municipio de Valledupar con anterioridad al 14 de marzo de 2013, como lo ordenó previamente el Tribunal Administrativo del Cesar, expediente radicado No. 20001233100420110029000. 3.
Que se declare que la NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL debe girar los recursos al MUNICIPIO DE VALLEDUPAR, para el pago de la PRIMA DE ANTIGÜEDAD creada por el acuerdo municipal de Valledupar No. 013 del 14 de abril de 1983 de los dineros provenientes del Sistema General de Participaciones desde el mes de diciembre de 2017 y hasta el momento de mi retiro del cargo oficial como docente y se que declare que el MUNICIPIO DE VALLEDUPAR debe cancelarme el valor que se me adeuda por concepto de PRIMA DE ANTIGÜEDAD desde el mes de diciembre de 2017 y hasta el momento en que me retire de los servicios educativos estatales. 4.
Se declare que tengo derecho al reconocimiento y pago de la Prima de Antigüedad, por pertenecer a la planta de personal docente del Municipio de Valledupar, en los términos y condiciones establecidas en el acuerdo municipal 013 de 1983, expedido por el Concejo de Valledupar y cuya liquidación se me adeuda desde el mes de Diciembre de 2017, mes Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: LUCIANO NIETO PÉREZ Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Municipio de Valledupar Radicado No. 20-001-33-33-001-2022-00227-01 3 en el que se dejó de cancelar este emolumento hasta la fecha de mi retiro del cargo de docente oficial, de conformidad con la sentencia del 14 de marzo de 2013, por parte del Tribunal Administrativo del Cesar - expediente radicado No. 20001233100420110029000.
Como consecuencia de las anteriores declaraciones, se realicen las siguientes: CONDENAS: 1. Condenar a la NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, para que gire los recursos para el pago de la PRIMA DE ANTIGÜEDAD creada por el acuerdo municipal de Valledupar No. 013 del 14 de abril de 1983 de los dineros provenientes del Sistema General de Participaciones, desde el mes de diciembre de 2017 y hasta el momento de presentación de esta demanda y se condene al MUNICIPIO DE VALLEDUPAR a cancelar el valor que se me adeuda de PRIMA DE ANTIGÜEDAD desde el mes de diciembre de 2017 y hasta el momento de presentación de esta demanda, equivalente a $33.422.669 (TREINTA Y TRES MILLONES CUATROCIENTOS VEINTIDOS MIL SEISCIENTOS SESENTA Y NUEVE PESOS). 2.
Condenar a la NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, para que continúe girando los recursos para el pago de la PRIMA DE ANTIGÜEDAD creada por el acuerdo municipal de Valledupar No. 013 del 14 de abril de 1983 de los dineros provenientes del Sistema General de Participaciones, desde el momento de presentación de esta demanda y hasta el momento de mi retiro del cargo oficial como docente y se condene al MUNICIPIO DE VALLEDUPAR a cancelar el valor que se cause por concepto de la PRIMA DE ANTIGÜEDAD desde el momento de presentación de esta demanda y hasta el momento en que me retire de los servicios educativos estatales como docente oficial. 3.
Condenar a la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – y al MUNICIPIO DE VALLEDUPAR, al reconocimiento y pago de los ajustes de valor a que haya lugar con motivo de la disminución del poder adquisitivo de las sumas reconocidas, tomando como base la variación del índice de precios al consumidor desde la fecha en que debía efectuarse el pago de cada una de las mensualidades adeudadas desde el mes de diciembre de 2017, hasta el momento de la ejecutoria de la sentencia que ponga fin al presente proceso, de manera separada mes por mes, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 del C.P.A.C.A. 4.
Condenar a la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – y al MUNICIPIO DE VALLEDUPAR dar cumplimiento al fallo que se dicte dentro de este proceso en el término de 30 días contados desde la comunicación de este tal como lo dispone el artículo 192 y 195 del C.P.A.C.A 5. Condenar en costas a la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – y al MUNICIPIO DE VALLEDUPAR, en consonancia con lo estipulado en el Artículo 188 del C.P.A.C.A. y el C.G.P., de conformidad con la MALA FE de no realizar el pago de los emolumentos por concepto de prima de antigüedad que fueron ordenadas previamente en otra sentencia judicial del 14 de marzo de 2013, por parte del Tribunal Administrativo del Cesar - expediente radicado No. 20001233100420110029000, como quedará probado en el expediente.” (Sic). 2.3.
FUNDAMENTOS DE DERECHO 2.3.1. Normas violadas y Concepto de la violación. Constitución Política de 1991: artículos 1, 2, 90, 209 y 287. Legales: Ley 715 de 2001, artículos 5 y 7. Ley 1450 de 2011, artículo 148. Ley 1753 de 2015, artículo 59. Acuerdo No. 013 del 14 de abril de 1983. Sobre el concepto de violación la parte accionante expresó que los actos administrativos demandados desconocen las disposiciones contenidas en las Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: LUCIANO NIETO PÉREZ Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Municipio de Valledupar Radicado No. 20-001-33-33-001-2022-00227-01 4 normas señaladas como transgredidas afectando el derecho salarial y prestacional de la accionante, porque desconoce que el Acuerdo Municipal No. 013 de 1983 que creó la prima de antigüedad tiene plena vigencia, toda vez que así quedó reconocido judicialmente al fijarse el ámbito de su aplicación y establecerse como derecho adquirido por medio de la sentencia de nulidad proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, en la providencia radicada bajo el número 20-001-23-31- 004-2011-00290-00 del 14 de marzo de 2013.
En relación con los argumentos expuestos por el ente territorial para justificar la suspensión en el pago de la prima de antigüedad, señala que, en primer lugar, los factores técnicos y presupuestales no son una carga que deba soportar el demandante en su condición de trabajador, toda vez que la falta de recursos no está demostrado y tampoco puede ser una justificación para suspender el pago de una asignación salarial; especialmente si se trata de un factor salarial de un trabajador que ha cumplido sus responsabilidades y a quien no se le solicitó su consentimiento para la referida suspensión. Respecto del concepto dado por el Consejo de Estado sostiene que solo es un concepto que no tiene la capacidad jurídica para modificar una situación jurídica concreta, debido a que no es vinculante para ninguna persona.
El concepto, de acuerdo a su significado, no es más que la manifestación de las opiniones técnico- jurídicas de una autoridad investida de funciones asesoras o consultivas.
2.4. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
2.4.1. MUNICIPIO DE VALLEDUPAR La parte demandada, MUNICIPIO DE VALLEDUPAR, mediante apoderada judicial, contestó la demanda; manifestó que no le asiste el derecho reclamado a la parte actora, debido a que la prima de antigüedad que reclama fue creada a través del Acuerdo 13 de 1983, acto que nació a la vida jurídica viciado de ilegalidad por ser contrario al ordenamiento jurídico y, en virtud de ello, fue declarado nulo por parte del Tribunal Administrativo del Cesar, en sentencia del 14 de marzo de 2013.
2.4.2. MINISTERIO DE EDUCACIÓN La entidad demandada, MINISTERIO DE EDUCACIÓN refirió que el Tribunal Administrativo del Cesar en sentencia del 14 de marzo de 2013, concluyó que el Concejo Municipal de Valledupar no tenía competencia para crear y fijar prestaciones salariales en tanto esa facultad es del Congreso de la República o el Gobierno Nacional.
También argumentó que no es cierto que la prima de antigüedad es un derecho adquirido, en tanto, tal como lo ha señalado el Consejo de Estado (Concepto de radicado interno 2379 del 31-07-2018), no se puede hablar de derechos adquiridos si estos van en contra de la constitución y la ley; por lo que advierte que las resoluciones que en su momento reconocieron la prima de antigüedad al actor operó el fenómeno conocido como el decaimiento del acto administrativo. 2.5.
PRUEBAS - Petición del día 5 de octubre de 2021 dirigido al MUNICIPIO DE VALLEDUPAR, que contiene la petición del señor LUCIANO NIETO PÉREZ y 592 docentes adscritos a esa entidad territorial, para que se le Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: LUCIANO NIETO PÉREZ Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Municipio de Valledupar Radicado No. 20-001-33-33-001-2022-00227-01 5 reanude el pago de la prima de antigüedad y se le cancelen las mesadas atrasadas desde el mes de diciembre de 20173. - Oficio No. 2021-EE-366227 del 5 de noviembre de 2021, proferido por el MINISTERIO DE EDUCACIÓN que contiene la respuesta negativa a la solicitud realizada por el señor LUCIANO NIETO PÉREZ relativa a la prima de antigüedad4. - Oficio No. 2017EE090751 del 30 de mayo de 2017, proferido por el MINISTERIO DE EDUCACIÓN y dirigido al SECRETARIO DE EDUCACIÓN DEL MUNICIPIO DE VALLEDUPAR en cuyo asunto se consignó “rechazo solicitud de revisión de deuda por concepto de primas extralegales”5. - Oficio No 2017-EE-1 11697 del 7 de julio de 2017, por medio del cual el MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL brinda orientaciones al SECRETARIO DE EDUCACIÓN DEL MUNICIPIO DE VALLEDUPAR atendiendo el concepto 2302 de 2017 del Consejo de Estado6. - Acuerdo No. 013 del 14 de abril de 1983, expedido por el Concejo Municipal de Valledupar, que creó la prima de antigüedad para los empleados municipales7. - Sentencia del 14 de marzo de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar que declaró la nulidad del Acuerdo Municipal No. 13 de 19838. - Certificación del 24 de septiembre de 2020, expedida por el MUNICIPIO DE VALLEDUPAR, la cual indicó que el señor LUCIANO NIETO PÉREZ se desempeña como docente desde el 8 de mayo de 1984 y percibe los siguientes emolumentos: sueldo básico, bonificación y prima de antigüedad9.
III. SENTENCIA APELADA El Juzgado Primero Administrativo de Valledupar, en sentencia de primera instancia negó las pretensiones de la demanda, sustentando su decisión en que, en el presente asunto, no puede hablarse de derechos adquiridos reconocidos mediante actos administrativos contrarios a la Constitución y la ley, por cuanto fueron proferidos por fuera del ámbito de competencias conferidas a las corporaciones administrativas por los artículos 300.7 y 313.6 de la Carta Política.
Sostuvo, además, el Juez de Instancia que el Tribunal Administrativo del Cesar, mediante providencia de fecha 14 de marzo de 2013 a través de la que declaró la nulidad del Acuerdo 13 de 1983, ordinal tercero de la parte resolutiva, dispuso que: “Las primas de antigüedad que hayan sido reconocidas con anterioridad a la declaratoria de nulidad que se efectúa por medio de esta providencia, deberán seguirse cancelando a sus beneficiarios, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa”; en este punto debemos atender que la sentencia de nulidad produce efectos ex tunc, esto es, retrotrae la situación jurídica al momento en que se 3 F. 33-50 índice No. 00001 anexo No. 02 expediente SAMAI – primera instancia 4 F. 51-59 ibidem 5 F. 60-61, ibidem 6 F. 62-66, ibidem 7 F. 67-68, ibidem 8 F. 69-86, ibidem 9 F. 87, ibidem Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: LUCIANO NIETO PÉREZ Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Municipio de Valledupar Radicado No. 20-001-33-33-001-2022-00227-01 6 encontraba antes de proferirse el acto anulado, por lo que consideró el Juzgado de primera instancia que dicha anulación cobija tanto a las situaciones no consolidadas así como a aquellas que ya se habían afianzado.
De igual manera, consideró la primera instancia, al carecer de efectos el Acuerdo No 13 de 14 de abril de 1983, expedido por el Concejo Municipal de Valledupar, no puede considerar la parte demandante que goza de un derecho adquirido con fundamento en dicha disposición, por cuanto, insistió el Juzgador, no es viable reconocer como un derecho adquirido aquel originado en un acto administrativo que además de inconstitucional es ilegal.
Finalmente, argumentó que la parte actora no cumplió con la carga de la prueba prevista en el artículo 1678 del CGP y no logró desvirtuar la legalidad del acto acusado, esto es, el acto ficto configurado el día 21 de diciembre de 2021 producto de la falta de respuesta a la petición radicada el 21 de septiembre de 2021 ante el Municipio de Valledupar.
Con fundamento en lo anterior, se declararon probadas las excepciones de “inexistencia de la obligación, cobro de lo no debido, inexistencia del derecho”, propuestas por la Nación – Ministerio de Educación Nacional y oficiosamente declaró probada parcialmente la excepción de caducidad, en lo que respecta a los actos administrativos oficio No 2021-EE-366227 (con radicación relacionada 2021- ER-339207) del 5 de noviembre del año 2021, expedida por el subdirector técnico de monitoreo y control del Ministerio de Educación Nacional y del oficio SAC No VAL2021ER015249-VAL2021ER015269 del 9 de noviembre de 2021, expedido por la Secretaria de Talento Humano del Municipio de Valledupar.
IV. RECURSO DE APELACIÓN El apoderado de la parte demandante solicitó la revocatoria de la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se concedan las pretensiones de la demanda, ordenando el reconocimiento y pago de la prima de antigüedad creada por el Acuerdo 013 de 1983, en respecto a los derechos adquiridos por la docente, argumentando que si bien es cierto la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo del Cesar el 14 de marzo de 2013 fue declarar la nulidad del mencionado acuerdo, también fue categórico en afirmar, que se debían seguir cancelando las primas de antigüedad que fueron reconocidas con anterioridad a esa declaratoria de nulidad.
Asimismo, expresó el recurrente que el Acuerdo 013 de 1983 proferido por el Concejo de Valledupar, fue un acuerdo que se cumplió durante más de 34 años, hasta que fue decretada su nulidad a través de sentencia del Tribunal Administrativo del Cesar; decisión que quedó en firme y produjo una situación particular y concreta, esto es, que generó unos efectos que afectaron situaciones jurídicas consolidadas.
Indicó que no es posible que se le dé aplicabilidad a un mero concepto del Consejo de Estado, que consideró que el emolumento que se reclama no fue creado bajo lo establecido en el artículo 150 de la Constitución Política de 1991, cuando la situación particular tiene en su intermedio una decisión judicial del Tribunal Administrativo del Cesar en cuanto a sus efectos que debe respetarse en un estado social de derecho.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: LUCIANO NIETO PÉREZ Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Municipio de Valledupar Radicado No. 20-001-33-33-001-2022-00227-01 7 Resaltó que desde el inicio del proceso se ha demostrado de manera imperiosa como venía reconociéndose la prima de antigüedad para los docentes antes del año 2013 y como continuaron haciéndose estos reconocimientos, hasta su suspensión en el año 2017, no precisamente por un acto administrativo, sino una mera decisión interna de las entidades, con una única y exclusiva razón de carácter presupuestal, pero que no corresponde a una actividad de carácter legal, desacatando una orden judicial de reconocimiento y de respeto por los derechos adquiridos.
Por lo anterior, aseguró que una decisión de carácter presupuestal, no justifica para afectar la realidad de un trabajador de estar recibiendo una asignación mensual durante 34 años y luego desmejorar su modo de vida, con una rebaja sustancial en su salario, cuando su situación laboral tuvo una controversia judicial que fue solucionada.
Finalmente, sostuvo que en el caso concreto no debe operar el fenómeno de la caducidad debido a que los actos administrativos atacados de nulidad, fueron notificados en el mes de noviembre y por tanto la oportunidad para demandar fue suspendida el 2 de marzo de 2022 cuando se radicó la solicitud de conciliación, los términos se reanudaron el 27 de mayo de 2022 y la demanda se radicó un día antes del vencimiento de los 4 meses.
V. ACTUACIÓN PROCESAL EN SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto de fecha 25 de julio de 202410 se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 7 de marzo de 2024, proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Valledupar, en la que se negaron las pretensiones de la demanda. Ejecutoriada la admisión del recurso, el expediente ingresó para adoptar sentencia de segunda instancia, bajo el entendido que no se practicaron pruebas y no fue necesario correr traslado para alegar de conclusión. VI.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público no rindió concepto en este asunto. VII. CONSIDERACIONES 7.1. Competencia La Corporación es competente para conocer el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia del 7 de marzo de 2024 proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, de conformidad con lo previsto en el artículo 153 del CPACA. 7.2.
Problema Jurídico Corresponde a la Sala determinar si la decisión tomada por el Juez de primera instancia debe ser confirmada o revocada; para ello se deberá verificar, si el señor LUCIANO NIETO PÉREZ tiene derecho a que se ordene a la entidad accionada reconocer y pagar a su favor la prima de antigüedad creada mediante Acuerdo No. 013 de 1983;
Acuerdo que, posteriormente, fue declarado nulo por medio de 10 2da Instancia - Índice 00007 del Expediente Digital en SAMAI Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: LUCIANO NIETO PÉREZ Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Municipio de Valledupar Radicado No. 20-001-33-33-001-2022-00227-01 8 sentencia judicial del 14 de marzo de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar11.
Para resolver lo planteado, la Sala analizará, en primer lugar, i) las normas y pronunciamientos jurisprudenciales atinentes al asunto, para concluir con iii) el caso concreto.
7.2.1. MARCO JURÍDICO APLICABLE El emolumento denominado prima de antigüedad fue introducido en nuestro ordenamiento jurídico con anterioridad a la expedición de la Constitución Política, inicialmente como un pago independiente cuyo propósito es incentivar la permanencia en el servicio público; y, con posterioridad, como un porcentaje sobre la asignación básica vinculada a un tiempo específico de servicio que incrementaba la remuneración percibida.
Como elemento del salario, la competencia para su creación, por regla general, ha sido atribuida al Congreso de la República en concurrencia con el Gobierno Nacional. No obstante, no puede desconocerse, como lo establece la jurisprudencia, que existió un lapso durante el cual nuestro régimen constitucional también le reconoció esa facultad a las asambleas departamentales (periodo comprendido entre el Acto Legislativo 3 de 1910 y el Acto Legislativo 1 de 196812); facultad que quedó eliminada con ocasión de la reforma constitucional de 1968, con las modificaciones introducidas a los artículos 76, 120 y 187 de la Constitución Nacional de 1886.
De esta manera, fue precisamente a partir de esa reforma que se estableció la competencia concurrente entre el Congreso de la República y el Gobierno Nacional para determinar el régimen salarial aplicable a los empleados estatales, situación que se consolidó definitivamente con la expedición de la Constitución Política de 1991. En esta última reforma constitucional se estableció que la facultad para fijar el régimen salarial de los empleados públicos le corresponde al Congreso de la República y el Gobierno Nacional, sin perjuicio del ejercicio de las atribuciones que le fueron reconocidas a las asambleas departamentales y concejos municipales para fijar las escalas de remuneración de los servidores del nivel territorial, de acuerdo con los grados o los niveles de las distintas categorías de empleos, lo que en ningún caso conlleva facultad para crear elementos o factores salariales.
Lo anterior, deja en evidencia que el cambio de competencias para fijar el régimen salarial de los empleados territoriales se produjo a partir del año de 1968 y se consolidó definitivamente con la entrada en vigencia de la Constitución de 1991, situación que ha permitido reconocer que constituyen derechos adquiridos los emolumentos creados por las asambleas departamentales con anterioridad a 1968, 11 Tribunal Administrativo del Cesar.
Nulidad. Sentencia del 14 de marzo de 2013. Rad. 2011-00290. MP. Dra. DORIS PINZÓN AMADO. 12 “... En principio, el artículo 76 de esa Carta, si bien le confirió al Congreso la función de “Crear todos los empleos que demande el servicio público, y fijar sus dotaciones.” (Numeral 7º), también autorizaba a esa Corporación Legislativa para “conferir atribuciones especiales a las Asambleas Departamentales.” (Numeral 3º), autorización que se repitió en el artículo 187 ibídem, cuando señalaba que “Las Asambleas Departamentales, además de sus atribuciones propias, podrán ejercer otras funciones por autorización del Congreso.” Después, el citado Acto Legislativo de 1910, facultó directamente a las Asambleas para fijar “ el número de empleados departamentales, sus atribuciones y sus sueldos”, facultad ratificada por la Ley 4ª de 1913.
Posteriormente, el referido Acto Legislativo de 1945, reiteró tanto la autorización para que el Congreso confiriera atribuciones especiales a las Asambleas Departamentales, como la facultad conferida por el Acto Legislativo de 1910, para que éstas fijaran el número de empleados departamentales, sus atribuciones y sus sueldos. [...]” Ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia de 10 de julio de 2008.
Expediente No. 15001-23-31-000-2002-02573-01(2481-07). M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: LUCIANO NIETO PÉREZ Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Municipio de Valledupar Radicado No. 20-001-33-33-001-2022-00227-01 9 por haber accedido a ellos conforme al ordenamiento jurídico, y que respecto de los factores salariales reconocidos con posterioridad a ese periodo, solo se pueda admitir la existencia de situaciones jurídicas consolidadas, que aunque irregulares, no dan lugar a ordenar la devolución o reintegro de lo indebidamente percibido por haber tenido apariencia de legalidad pero no justo título, consideraciones que se extienden a los pagos realizados con fundamento en acuerdos municipales que hayan creado factores o elementos salariales.
Entonces, al hacer parte del salario, se debe aclarar, en relación con la competencia de las entidades territoriales para crear o establecer el régimen salarial o prestacional de los servidores públicos, que la Constitución Política en su artículo 150, numeral 19, otorga al Congreso de la República la potestad para dictar y regular las normas que requiere el Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial de los empleados públicos, y en el artículo 313 numeral 6 establece que los concejos municipales podrán determinar “ [l]as escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos ”, en concordancia con el artículo 315 numeral 7º, que deja en cabeza de los alcaldes la facultad de fijar los salarios de los empleos de sus dependencias en observancia de los acuerdos correspondientes.
Como consecuencia de lo establecido en el mencionado artículo 150 el Congreso de la República expidió la Ley 4ª de 1992, disponiendo en su artículo 12 lo siguiente: “El régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será́ fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente ley.
En consecuencia, no podrán las corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad.
PARÁGRAFO. El Gobierno señalará́ el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional.” Respecto a la facultad de las corporaciones públicas del nivel territorial para fijar, determinar o crear elementos salariales, el Consejo de Estado ha señalado reiteradamente: “ [e]l Constituyente de 1991, retomó el concepto de escalas de remuneración del Acto Legislativo No. 1 de 1968 y atribuyó a las autoridades seccionales y locales funciones afines en esta materia a las que se venían ejerciendo en vigencia de la Constitución anterior, es decir, conservó el concepto que venía desde la reforma constitucional de 1968, en relación con la necesidad de la existencia de una competencia compartida entre el legislador y el ejecutivo en la regulación de determinadas materias, una de ellas la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, entre otros servidores del Estado.
En donde la función del primero se debe limitar a establecer unos marcos generales, unos lineamientos que le circunscriban al segundo la forma como este ha de desarrollar su actividad reguladora para los asuntos señalados por la propia Constitución”. En este orden de ideas, para la Sala es claro que la atribución conferida a las Corporaciones Administrativas Territoriales en los artículos 300-7 y 313-6 de la Constitución Política para determinar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos de los órdenes seccional y local, comprende únicamente la facultad de establecer en forma sucesiva, numérica y progresiva y sistemática tablas salariales por grados, donde se consignan la asignación o remuneración básica mensual para el año respectivo, teniendo en cuenta la clasificación por niveles de los diferentes empleos sobre la base además de que cada nivel tiene una nomenclatura específica de empleos y una escala de remuneración Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: LUCIANO NIETO PÉREZ Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Municipio de Valledupar Radicado No. 20-001-33-33-001-2022-00227-01 10 independiente, no involucrándose dentro de tal concepto la potestad de crear factores salariales diferentes”.
De esta manera se evidencia que la competencia de las Corporaciones públicas del orden territorial en materia salarial es un asunto absolutamente circunscrito a la fijación de las escalas salariales de los empleados públicos de acuerdo con los límites establecidos por el Gobierno Nacional, en ejercicio de la atribución que le confiere la Constitución Política; fundamento de la decisión de esta Corporación en la sentencia del 14 de marzo de 2013 que declaró la nulidad del Acuerdo No. 013 de 14 de abril de 1983. 7.2.2.
Análisis del caso en concreto La parte actora, señor LUCIANO NIETO PÉREZ, pretende se declare la nulidad de los actos administrativos acusados y se ordene a las entidades accionadas continuar pagando el factor de salario denominado prima de antigüedad que fue creado mediante Acuerdo No. 013 de 1983, expedido por el Concejo Municipal de Valledupar a favor de los docentes, directivos docentes y administrativos vinculados a la Secretaría de Educación Municipal.
EI Juez de primera instancia negó las pretensiones de la demanda al considerar que si bien la prima de antigüedad fue creada mediante Acuerdo No. 013 de 1983, ese acto administrativo fue declarado nulo por el Tribunal Administrativo del Cesar mediante providencia del 14 de marzo de 2013, al considerar que fue expedido desconociendo las competencias otorgadas a las Corporaciones públicas del orden territorial por los artículos 300.7 y 313.6 de la Carta Política, de ahí que no puede hablarse de derechos adquiridos y continuar con su pago resulta improcedente.
La parte accionante presentó recurso de apelación contra la referida sentencia solicitando la revocatoria de la misma al considerar que es cierto que el Acuerdo 013 de 1983 fue declarado nulo por el Tribunal Administrativo del Cesar en providencia del 14 de marzo de 2013, pero en salvaguarda de los derechos adquiridos el ordinal tercero de esa decisión dispuso que las primas de antigüedad reconocidas con anterioridad a la declaratoria de nulidad debían seguirse pagando.
La Sala confirmará la decisión de primera instancia con fundamento en los argumentos que se exponen a continuación. En el proceso se probó, lo siguiente: - En el proceso se demostró que el señor LUCIANO NIETO PÉREZ se encuentra vinculado al Municipio de Valledupar, adscrito a la Secretaría de Educación Municipal13. - Se probó que el emolumento salarial denominado como prima de antigüedad fue creado por el Concejo Municipal de Valledupar, a través de Acuerdo No. 013 del 14 de abril de 1983, para los empleados de ese Municipio; acto administrativo que fue declarado nulo por el Tribunal Administrativo del Cesar mediante de sentencia del 14 de marzo de 201314. - También se demostró que el señor LUCIANO NIETO PÉREZ durante los meses de enero a noviembre de 2017 le fue pagada la mentada prima de antigüedad, 13 F. 87 índice No. 00007 expediente SAMAI – primera instancia 14 Tribunal Administrativo del Cesar.
Nulidad. Sentencia del 14 de marzo de 2013. Rad. 2011-00290. MP. Dra. DORIS PINZÓN AMADO. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: LUCIANO NIETO PÉREZ Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Municipio de Valledupar Radicado No. 20-001-33-33-001-2022-00227-01 11 pero a partir del mes de diciembre de ese mismo año le fue pagada la asignación básica y demás emolumentos a laborales correspondientes sin incluir el denominado prima de antigüedad.
Conforme al marco jurídico y referentes jurisprudenciales anotados en precedencia, en materia del régimen salarial de los empleados públicos de las entidades territoriales corresponde a las respectivas corporaciones determinar las escalas de remuneración de los cargos de sus dependencias, según la categoría del empleo de que se trate y de los gobernadores y alcaldes fijar en concreto los emolumentos de los empleos de sus dependencias.
Sin embargo, el régimen salarial o prestacional creado mediante Acuerdos, Ordenanzas, Decretos Municipales o Departamentales, no es de carácter autónomo, por cuanto las entidades territoriales están sometidas en esta materia a las disposiciones legales y reglamentarias que expide el Congreso de la República o el Gobierno Nacional, con fundamento en las cuales se deberán fijar las escalas de remuneración y el reconocimiento de las prestaciones sociales.
En este sentido, la atribución constitucional otorgada a las corporaciones públicas territoriales del orden municipal, en el numeral 6º del artículo 313 de la Constitución Política de Colombia, es la de fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos de orden seccional y local y ello comprende únicamente la facultad de establecer en forma numérica y sistemática tablas salariales por grados, en las que se consigna la asignación o remuneración básica mensual, teniendo en cuenta la clasificación y niveles de los diferentes empleos; competencia que no comprende la creación de nuevas prestaciones sociales15.
En el presente caso la parte demandante pretende que se ordene al Municipio de Valledupar el reconocimiento y pago, a su favor, de la denominada prima de antigüedad creada mediante Acuerdo No. 013 de 1983 expedido por el Concejo Municipal de ese Municipio. No obstante, se encuentra acreditado que dicho acto administrativo fue declarado nulo por la Jurisdicción Contenciosa Administrativa mediante sentencia del 14 de marzo de 2013 con fundamento en que la corporación pública que la creó -el Concejo Municipal de Valledupar, carecía de competencia para fijar este tipo de emolumentos, es decir, se arrogó facultades que estaban reservadas al Congreso, según el artículo 11 del Acto Legislativo No. 01 del 12 de diciembre de 1968, que modificó el artículo 76 de la Constitución de 1886.
Ante ello, es evidente que el Concejo Municipal de Valledupar excedió su competencia al crear el referido factor de salario, por cuanto su competencia únicamente estaba circunscrita a establecer la escala de remuneración, pero no a la de crear emolumentos salariales. En los términos reseñados lo expresó la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado: “[…] Las asignaciones salariales creadas por ordenanzas antes del Acto Legislativo 01 de 1968 son ajustadas a derecho y deberán ser pagadas a los servidores de la educación a cuyo favor hayan sido legalmente decretadas, hasta cuando se produzca su retiro. […] 15 CE.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto 2302 de 2017 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: LUCIANO NIETO PÉREZ Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Municipio de Valledupar Radicado No. 20-001-33-33-001-2022-00227-01 12 Para el período transcurrido desde la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 1968 hasta la entrada en vigencia de la Constitución de 1991, es claro que el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de todos los niveles no podía ser creado por acuerdos y ordenanzas y que a las asambleas departamentales solamente les estaba asignada la competencia para determinar las escalas salariales.
Por tal razón las normas departamentales que crearon primas extralegales contrariaban la Constitución Política de manera evidente, lo que implica para la Administración la obligación de aplicar la excepción de inconstitucionalidad. […] Ningún educador podía ni puede ser beneficiario de asignaciones salariales creadas en oposición a la Constitución. No obstante, los dineros percibidos por los docentes desde que entró a regir el Acto Legislativo 1 de 1968, en principio no deben ser reintegrados pues se entienden recibidos de buena fe. […] Las primas extralegales creadas por corporaciones o autoridades territoriales no pueden ser pagadas pues carecen de amparo constitucional. […] Para evitar el pago de lo no debido, la Administración debe aplicar la excepción de inconstitucionalidad respecto de los actos expedidos por las autoridades territoriales que crearon las denominadas primas extralegales. […] Los dineros percibidos por los docentes y originados en los conceptos aludidos desde que entró a regir la Constitución de 1991, en principio no deben ser reintegrados pues se entienden recibidos de buena fe.
En todo caso, si la Administración considera que se debe obtener el reintegro de lo indebidamente pagado, podrá acudir al medio de control de reparación directa. […] Por ser asignaciones sin amparo constitucional no pueden ser pagadas por el Estado.”16. La misma Sala de Consulta y Servicio Civil, en el concepto No. 2379 de 2018, respecto de las primas extralegales creadas para los docentes después del Acto Legislativo 01 de 1968 y antes de la Constitución de 1991, reiteró su posición en los siguientes términos: “(…) ii) Primas extralegales creadas para los docentes después del Acto Legislativo 01 de 1968 y antes de la Constitución de 1991 Para este período la jurisprudencia de la Sección Segunda y la doctrina de esta Sala del Consejo de Estado han concluido al unísono que es claro que el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de todos los niveles no podía ser creado por acuerdos y ordenanzas y que a las asambleas departamentales solamente les estaba asignada la competencia para determinar las escalas salariales, pero no para crear derechos de tal entidad.
En consecuencia, las normas departamentales que crearon primas extralegales contrariaban la Constitución Política de manera evidente, lo que implica para el operador jurídico, en este caso la Administración, la obligación de inaplicarlas por inconstitucionales. 16 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, consejero ponente: Germán Bula Escobar, fecha: 28 de febrero de 2017, radicado número 11001-03-06-000-2016-00110-00(2302) Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: LUCIANO NIETO PÉREZ Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Municipio de Valledupar Radicado No. 20-001-33-33-001-2022-00227-01 13 Entonces, sin asomo de duda es menester acudir a la excepción de inconstitucionalidad y ante la incompatibilidad de las ordenanzas con la norma de normas, debe prevalecer la supremacía constitucional.
(…) En suma, las primas extralegales establecidas por las asambleas departamentales a partir del Acto Legislativo 1 de 1968 no pueden ser pagadas pues carecen de amparo constitucional y legal. (…)”. En las condiciones anotadas, siguiendo lo expresado por la jurisprudencia del Consejo de Estado que se acaba de reseñar, aquellos elementos salariales y prestacionales extralegales creadas por Corporaciones o autoridades territoriales, y a la vez reconocidas y pagadas por dichas autoridades con posterioridad al Acto Legislativo No. 01 de 1968 carecen de amparo constitucional por cuanto, dicha competencia ha sido atribuida única y exclusivamente al Gobierno Nacional; siendo esa la razón por la cual la prima de antigüedad que se reclama resulta improcedente que se continúe pagando por la autoridad territorial, como acertadamente concluyó el Juez de primera instancia. Por tanto, como el Acuerdo No. 013 del 14 de abril de 1983, expedido por el Concejo Municipal de Valledupar, acto administrativo que dio origen al derecho que se reclama en la demanda, nació a la vida jurídica contraviniendo el ordenamiento jurídico, la administración estaba facultada, como lo hizo, para no realizar su pago o de suspenderlo, incluso aplicando la excepción de inconstitucionalidad respecto del acto administrativo así expedido Respecto de la postura de la parte actora, en el recurso de apelación, consistente en que la sentencia de nulidad proferida por este Tribunal el 14 de marzo de 2013, contiene efectos precisos, esto es, el respeto por las situaciones consolidadas con anterioridad a la declaratoria de nulidad, la Sala considera oportuno referirse al pronunciamiento del Consejo de Estado dentro de un caso similar al que se estudia en esta ocasión, donde analizó los efectos producidos con ocasión de la anulación de una ordenanza que creó el mismo factor de salario en el Departamento de Córdoba.
Al efecto, el alto tribunal consideró: “(…) Sin embargo, esta sala de decisión, luego de analizar el devenir histórico de dicha discusión y las consecuencias que conlleva disponer efectos ex nunc o ex tunc al fallo que anula el acto administrativo de naturaleza general, coligió: Efectos de las sentencias de nulidad en lo contencioso administrativo.
La nulidad de un acto administrativo es declarada por la jurisdicción contenciosa cuando se comprueba que, en su expedición, es decir, desde que nació a la vida jurídica, se presentaron algunos de los vicios legalmente establecidos. Ahora bien, normalmente ocurre, que antes perder su presunción de legalidad, eventualmente un acto administrativo ha producido consecuencias en el tráfico jurídico, porque sus disposiciones pudieron haber concretado en los particulares un derecho o una garantía; por lo que surge entonces la controversia sobre cuál debe ser el alcance temporal de la decisión anulatoria, particularmente en cuanto a si los efectos del acto administrativo acaecidos mientras estuvo vigente se mantienen y conservan su validez o si también siguen la suerte del acto administrativo anulado.
En ese sentido, la jurisdicción de lo contencioso administrativo tradicionalmente se ha preguntado, si la declaratoria de nulidad solamente puede tener efectos hacia el futuro, es decir «ex nunc», o si por el contrario los efectos de la decisión pueden retrotraerse hasta el momento de expedición del acto, o sea, «ex tunc». De entrada, aclara la Sala, que las respuestas a este interrogante han sido Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: LUCIANO NIETO PÉREZ Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Municipio de Valledupar Radicado No. 20-001-33-33-001-2022-00227-01 14 puras construcciones jurisprudenciales, puesto que no ha existido una fuente normativa positiva que regule la materia. […] La anterior presentación, aunque elaborada de manera sucinta permite comprender la dificultad que plantea adoptar reglas absolutas para conceder o no efectos retroactivos a las sentencias de nulidad, pues, la tensión permanente de principios como la cosa juzgada y la seguridad jurídica frente a la igualdad, la justicia y en últimas la supremacía material de la Constitución y el derecho legislado frente a los actos administrativos, enfrentan al operador jurídico a la necesidad de valorar en cada caso las circunstancias específicas a fin de adoptar la decisión que mejor se ajuste a los mandatos Supremos.
Como se ha visto, no sólo es difícil concebir un único modelo, sino que, además, cada caso plantea circunstancias diferentes que obligan al juez contencioso a considerar todas las alternativas posibles y con criterios de flexibilidad para ponderar los alcances, consecuencias o efectos de cada fallo a la luz de la Constitución. Se concluye entonces, que en la jurisprudencia del Consejo de Estado actualmente se mantienen vigentes dos posturas generales respecto de los efectos de las sentencias de nulidad, a las cuales puede acudir el operador judicial al momento de determinar los alcances de su decisión. La primera tesis jurisprudencial se refiere a las posibles consecuencias que la decisión judicial pueda tener sobre los efectos anteriores a ella que hayan sido producidos por los actos administrativos generales anulados.
Así, los efectos «ex tunc» implican la eficacia retroactiva de la sentencia que decreta la nulidad de un acto administrativo. La segunda tesis se concreta en los efectos «ex nunc» e implica la carencia de esa eficacia, con lo que los efectos del acto administrativo anulado, producidos con anterioridad a la decisión judicial, se mantienen y conservan plena validez.
(…) Con fundamento en los anteriores lineamientos, esta Colegiatura ha decidido demandas en consideración al tipo de emolumento reconocido, el derecho concernido, las consecuencias que la decisión judicial pueda tener en los diferentes ámbitos de la vida nacional o local, como la estabilidad institucional y económica; la naturaleza y contenido del acto administrativo anulado; la razón, vicio o causal por el cual fue anulado; y la existencia comprobada de situaciones jurídicas consolidadas, entre otros aspectos.
Con el propósito de dilucidar el argumento de apelación, recuérdese que, de conformidad con el artículo 58 de la Carta Política, los derechos adquiridos «Se garantizan […] con arreglo a las leyes civiles […]», lo que significa que son prerrogativas que, de entrada, deben y debieron respetar el ordenamiento jurídico para que obtengan esa connotación. Asimismo, de acuerdo con el artículo 95 superior, «Toda persona está obligada a cumplir la Constitución y las leyes», al paso que el 9º del Código Civil (Ley 84 de 10 de noviembre de 1873) preceptúa que «La ignorancia de las leyes no sirve de excusa».
Desde la anterior perspectiva, en la medida en que, se reitera, el acto administrativo, por el que la asamblea de Córdoba otorgó la prima de antigüedad a los empleados públicos del departamento, nació viciado, toda vez que para el 30 de octubre de 1986 las corporaciones públicas del orden territorial carecían de la facultad para crear factores salariales (por mandato constitucional), no puede desconocer la Sala que el pago actual de dicho emolumento a quienes lo tienen reconocido (que pide el recurrente se Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: LUCIANO NIETO PÉREZ Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Municipio de Valledupar Radicado No. 20-001-33-33-001-2022-00227-01 15 mantenga) y el que se cause a futuro comporta un perjuicio de gran magnitud para las finanzas del Estado, máxime cuando proviene de una decisión ilegítima que desconoció la Constitución Nacional de 1886 (artículo 187), entonces vigente, en cuanto a que «Las Asambleas departamentales, además de sus atribuciones propias, podrán ejercer otras funciones por autorización del Congreso» (se destaca).
En suma, la garantía del derecho adquirido de no ser desconocido depende, entre otras exigencias, de que se hubiese alcanzado con respaldo en el marco legal, «[…] lo cual quiere decir que debe existir un justo título por lo que «solo pueden tener la entidad suficiente para ofrecer la garantía que se comenta, los actos que respetan el ordenamiento jurídico»».
En este orden de ideas, si bien la Sala en pretéritas controversias ha dicho que no es viable ignorar situaciones jurídicas consolidadas a favor de servidores públicos a los cuales estaba dirigido el acto administrativo anulado y, por contera, obviar derechos adquiridos de buena fe, ello ha sido en asuntos en los que, por ejemplo, resultaría gravoso excluir o revocar nombramientos en período de prueba o en propiedad de participantes que han superado concursos de méritos.
En consecuencia, se estima, en esta oportunidad, que los efectos que se deben aplicar ante la nulidad de la Ordenanza 8 de 30 de octubre de 1986 de la asamblea de Córdoba son «desde entonces» (esto es, ex tunc), y se retrotraen al momento en que se dictó, por lo que las cosas vuelven al estado en que se encontraban antes de su expedición; entonces, las situaciones no consolidadas a la fecha de esta sentencia anulatoria son afectadas, así como aquellas que ya se habían afianzado, pues lo fueron con ocasión de un acto que no atendió el marco constitucional que ya imperaba dieciocho (18) años atrás y menoscaba las finanzas estatales al autorizar pagos improcedentes, circunstancia que sin duda perjudica injustificadamente el erario, por lo que debe ser enmendado.
(…) Así las cosas, no es dable continuar con el pago de la prima de antigüedad que en la hora actual se sufraga a los empleados públicos del departamento de Córdoba, y, desde luego, concederla a quienes la han solicitado o su derecho está en disputa (en sedes administrativa o judicial), no solo por carecer de justo título para su acceso, sino porque, como ya se explicó, atenta contra el deber y obligación de todos los ciudadanos de defender el patrimonio estatal, el cual exige «[…] que los recursos públicos sean administrados de manera eficiente, oportuna y responsable, de acuerdo con las normas presupuestales, con lo cual se evita el detrimento patrimonial […], es preciso resaltar que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha reconocido que el derecho a la defensa del patrimonio público ostenta doble finalidad: “la primera, el mantenimiento de la integridad de su contenido, es decir prevenir y combatir su detrimento; y la segunda, que sus elementos sean eficiente y responsablemente administrados; todo ello, obviamente, conforme lo dispone la normatividad respectiva”17».
(Subraya fuera de texto). El análisis y orientación dada por el Consejo de Estado, en el referente jurisprudencial anotado, deja sin fundamento alguno la postura de la parte recurrente en el sentido que no es procedente disponer el pago de factores salariales (como la prima de antigüedad) a los servidores territoriales, cuando estos emolumentos han sido establecidos contra el ordenamiento constitucional. 17 Consejo de Estado – Sección Segunda – subsección B. Sentencia del 7 de abril de 2022.
Proceso radicado No. 23001- 23-33-000-2013-00176-02 (2035-2019). CP. CARMELO PERDOMO CUETER Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: LUCIANO NIETO PÉREZ Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Municipio de Valledupar Radicado No. 20-001-33-33-001-2022-00227-01 16 En estas condiciones, no es posible hablar de derechos adquiridos cuando estos han sido reconocidos bajo estricta contrariedad de la ley y la Constitución Política, como ocurrió con el derecho reclamado hoy por la parte actora, en la medida en que cuando fue creado el Acuerdo 013 de 1983, como se ha venido sosteniendo, el MUNICIPIO DE VALLEDUPAR carecía de competencia para crear asignaciones salariales y prestacionales, por lo que el derecho a dicho pago contrariaba el ordenamiento legal, siendo esa la razón por la cual fue anulado por esta Corporación. Por esta razón, para la Sala, de ordenarse la reanudación del pago, sería atentar contra el patrimonio estatal, que siempre deberá prevalecer sobre el interés particular; además, porque los recursos públicos deben ser respetados tanto por los administrados como por la administración, por lo que seguir autorizando dichos pagos, sin duda alguna, perjudicaría injustificadamente el erario público.
En conclusión, la Sala confirmará la decisión proferida por el Juzgado Primero Administrativo el Circuito de Valledupar en sentencia del 7 de marzo de 2024, en atención a que, con la expedición de los actos demandados, no se advierte quebrantamiento a las normas legales y constitucionales, como se indicó anteriormente.
7.3. CONDENA EN COSTAS Y AGENCIAS EN DERECHO No habrá condena en costas, debido a que no se demostró su causación, en aplicación del criterio objetivo-valorativo expuesto en reciente decisión del Consejo de Estado18. Por lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Cesar administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 7 de marzo de 2024, proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, que negó las pretensiones de la demanda, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen. Esta providencia fue discutida y aprobada por la Sala, en sesión de fecha veintidós (22) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) y Acta No. 35. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, Sentencia del 12 de diciembre de 2017, Radicado No. 15001-23-33-000-2013-00562-01(3518-14), Consejero ponente Dr. César Palomino Cortés: “En lo que respecta a la condena en costas, precisa la Sala que con la adopción del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, el legislador abandonó el criterio subjetivo que venía imperando en este tipo de asuntos para dar paso, según se advierte en el artículo 188 ibídem, a la valoración objetiva frente a la imposición, liquidación y ejecución de las costas procesales.
En efecto, de la redacción del citado artículo se extraen los elementos que determinan la imposición de la condena en costas, a saber: i) objetivo en cuanto a que toda sentencia decidirá sobre las costas procesales, bien sea para condenar total o parcialmente o, en su defecto, para abstenerse y ii) valorativo en el entendido de que el juez debe verificar que las costas se causaron con el pago de gastos ordinarios y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Lo anterior en consonancia con lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso.” Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: LUCIANO NIETO PÉREZ Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Municipio de Valledupar Radicado No. 20-001-33-33-001-2022-00227-01 17 Notifíquese y Cúmplase CARMEN DALIS ARGOTE SOLANO MARÍA LUZ ÁLVAREZ ARAUJO Magistrada Magistrada JOSE ANTONIO APONTE OLIVELLA Magistrado Firmado Por: Carmen Dalis Argote Solano Magistrada Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Maria Luz Alvarez Araujo Magistrada Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Jose Antonio Aponte Olivella Magistrado Oral 002 Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: 6b40f09bbba596978344da6a73b1d9eb4b4a3b5e953b7dab1a7fad339adf3ae8 Documento generado en 22/08/2024 12:47:10 PM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica