TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Valledupar, veintidós (22) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO (Segunda Instancia – Oralidad – Expediente Digital) DEMANDANTE: ORLANDO RODRÍGUEZ VEGA Y OTROS DEMANDADA: MUNICIPIO DE VALLEDUPAR-SECRETARÍA DE EDUCACIÓN MUNICIPAL DE VALLEDUPAR RADICADO No.: MAGISTRADA PONENTE: 20-001-33-33-004-2017-00260-02 DORIS PINZÓN AMADO I.- ASUNTO. - Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte demandante, en contra de la sentencia de fecha 31 de agosto de 2023, en la cual el JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE VALLEDUPAR, negó las súplicas incoadas en la demanda.
II.- ANTECEDENTES. - Sirven de antecedentes fácticos y jurídicos a la decisión adoptada en primera instancia, los siguientes: 2.1.- HECHOS1. - De conformidad con los hechos expuestos en la demanda, los señores GEOBANIS BARRIOS FUENTES, DANIEL CORREA RINCÓN, ORLANDO RODRÍGUEZ VEGA, RAFAEL FRANCISCO PINTO y CESAR CAÑIZARES se encuentran vinculados a la SECRETARÍA DE EDUCACIÓN MUNICIPAL DE VALLEDUPAR, en su calidad de celadores, razón por la cual estiman tienen derecho al reconocimiento y pago de la prima de antigüedad establecida por el Decreto 1042 de 1978, con efectos salariales e incidencia en la liquidación de sus prestaciones.
Aducen que pese a ostentar ese derecho, la administración municipal omitió realizar los pagos correspondientes a los años 2010, 2011, 2012 y 2013, razón por la cual elevaron derecho de petición ante la SECRETARÍA DE EDUCACIÓN MUNICIPAL DE VALLEDUPAR, que fue atendido mediante acto administrativo SAC-7677 del 8 de mayo de 2013, en el cual se les informó que la entidad adelantaría los trámites requeridos para establecer si los demandantes satisfacían los requisitos para acceder al pago reclamado, incluido el trámite de autorización que debía agotarse ante el MINISTERIO DE EDUCACIÓN. Informan que frente a cada uno de los años reclamados, se emitieron diferentes actos de trámite que fueron recibidos por el apoderado de los accionantes en comunicaciones recibidas los días 8 de mayo de 2013; 14 de julio de 2014; 21 de noviembre de 2014; 15 de abril de 2015; 14 de julio, 14 de septiembre, 14 de octubre y 10 de noviembre de 2016, que impidieron que se configurara la prescripción del derecho reclamado en tanto omitieron resolver de fondo y por ende podían ser 1 1ra Instancia – Índice 00035 – 01DEMANDA.pdf (fls. 1 a 2) Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2017-00260-02 Sentencia de Segunda Instancia 2 demandados en cualquier tiempo por no estar sometidos a término de caducidad alguna.
Por no haber sido resueltas de fondo sus peticiones, los accionantes afirman que se vieron obligados a acudir a esta Jurisdicción con el objeto de que se les reconozcan sus derechos y se ordene el reajuste e indexación correcta de todos los conceptos salariales y prestacionales recibidos durante los años 2010 a 2013, con la inclusión de la prima de antigüedad como factor salarial.
Aun cuando no se indica en el acápite de hechos de la demanda, la última petición elevada por los demandantes fue presentada el 27 de julio de 2015, y esta fue desestimada “en forma definitiva” y de fondo, mediante acto administrativo emitido el 21 de marzo de 2017 proferido por la SECRETARÍA DE EDUCACIÓN MUNICIPAL DE VALLEDUPAR. 2.2.- PRETENSIONES2. – Se deprecan como pretensiones de la demanda: “...
Primero: Declarar la nulidad ACTO ADMINISTRATIVO DE FECHA 21 DE MARZO DEL AÑO 2017 que niega el reconocimiento y pago de todos los demás factores salariales como las horas extras, dominicales y festivos, recargo nocturno, compensatorios de la PRIMA DE ANTIGÜEDAD. Segunda: Declarar la indexación de todos los demás factores salariales como las horas extras, dominicales y festivos, recargo nocturno, compensatorios de la PRIMA DE ANTIGÜEDAD, que corresponde a los años 2010, 2011, 2012 y 2013, teniendo en cuenta el Acto Administrativo anteriormente mencionados.
Tercero: Como consecuencia de lo anterior ordenar a la Administración Municipal de Valledupar Cesar, el reconocimiento y pago de todos los demás factores salariales como las horas extras, dominicales y festivos, recargo nocturno, compensatorios de la PRIMA DE ANTIGÜEDAD a mis clientes con la respectiva indexación y indemnización respectiva.
Cuarto: Luego de un análisis hecho por el Ministerio de Educación Nacional.” –Sic- 2.3.- NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN.- En la demanda se señalan como normas violadas lo previsto en los artículos 33 al 40 del Decreto 1042 de 1978, en los términos en que fue modificado por el Decreto 85 de 1986. En el concepto de la violación destacan los demandantes que en las normas enunciada se prevé que la jornada laboral debe ser de 44 horas semanales y el excedente se considera trabajo suplementario, que debe ser remunerado o compensado en la forma allí prevista, y en el caso de los demandantes estas disposiciones fueron desconocidas pues su jornada laboral semanal fue superior a las 50 horas semanales, pero su pago se limitó a ese máximo “autorizado por la ley”, lo que conllevó a que se les dejara de pagar 70 horas extras mensuales (en total fueron más de 120 horas mensuales), que tampoco fueron compensadas, sin contar las laboradas en días festivos y dominicales, lo que conlleva una infracción directa de normas superiores que conlleva la declaratoria de nulidad del acto demandado.
Apoya las pretensiones de la demanda en la sentencia SU-400 de 28 de agosto de 1997 proferida por la H. Corte Constitucional. 2 1ra Instancia – Índice 00035 – 01DEMANDA.pdf (fls. 3 a 4) Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2017-00260-02 Sentencia de Segunda Instancia 3 2.4.- ACTUACIÓN PROCESAL. - 2.4.1.- ADMISIÓN: La demanda fue admitida mediante auto de fecha 28 de septiembre de 20173, siendo debidamente notificada a las partes intervinientes y al Ministerio Público, corriéndose traslado a la demandada, y al Ministerio Público. 2.4.2.- CONTESTACIÓN DEL MUNICIPIO DE VALLEDUPAR4: Manifestó su oposición a las pretensiones, declaraciones y condenas solicitadas por la parte actora, aduciendo que carecen de fundamento o base legal que justifiquen la anulación del acto administrativo demandado, comoquiera que esta entidad ha venido cancelando periódicamente los emolumentos a que hacen referencia los demandantes, por lo que se puede inferir que no hay lugar a pago ni reliquidación de la prima de antigüedad ni demás emolumentos.
Finalmente, legitimó su defensa con la formulación de las siguientes excepciones: (i) Cobro de lo no debido, basándose en el hecho de que esta entidad ha cancelado las prestaciones a que cada uno de los demandantes tiene derecho por el trabajo que han venido desempeñando, de otra parte, respecto a la prima de antigüedad, se aclaró por las altas cortes que no es posible aceptar la reclamación porque legalmente no tiene derecho a las asignaciones a que se refieren los demandantes del decreto 1042 de 1978;
(ii) Inexistencia de la obligación, (iii) Prescripción. Por lo que solicita al juez se nieguen las pretensiones de la demanda. 2.4.3.- AUDIENCIA INICIAL: Por medio de auto de fecha 18 de enero de 20195, se fijó fecha para celebración de audiencia inicial, la cual se llevó a cabo el día 17 de julio de 20196, en la cual se declaró de oficio la caducidad del medio de control y por consiguiente se rechazó la demanda.
Decisión que fue apelada por el apoderado de la parte demandante, por lo que se concedió el efecto suspensivo ante el Tribunal Administrativo del Cesar el recurso de apelación. Siendo resuelto mediante auto de 10 de octubre de 20197 por este Despacho, el cual revocó el auto proferido por el JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE VALLEDUPAR el día 17 de julio de 2019.
Posteriormente, se fijó audiencia inicial mediante auto del 28 de enero de 20208, no obstante, se fijó nuevamente la fecha de celebración de la audiencia inicial por medio de auto de 17 de marzo de 20219 (sin razón aparente), celebrándose el día 30 de junio de 202110 la audiencia, en la cual se saneó el proceso, se fijó el litigio, y se decretaron pruebas. 2.4.4.- AUTO CORRE TRASLADO: Mediante auto de fecha 7 de junio de 202211 se prescindió de la audiencia de pruebas y se corrió traslado del material probatorio allegado a las partes para su controversia, así mismo, en auto de 11 de noviembre de 202212 se ordenó correr traslado a las partes para presentación de alegatos de conclusión. 2.4.4.1.- PRUEBAS: Como pruebas se allegaron a la actuación los documentos que se relacionan a continuación: ✓ Oficio SAC 2017PQR3548 de 21 de marzo de 2017, suscrito por el Secretario de Educación Municipal de Valledupar, a través del cual se resuelve derecho de petición radicado por el apoderado de los demandantes, referente a la solicitud 3 1ra Instancia – Índice 00035 – 18INFORMESECRETARIAL.pdf 4 1ra Instancia – Índice 00035 – 23CONTESTACIONDEMAND.pdf 5 1ra Instancia – Índice 00035 – 27AUTOFIJAFECHADEAUD.pdf 6 1ra Instancia – Índice 00035 – 28ACTADEAUDIENCIAPD.pdf 7 1ra Instancia – Índice 00035 – 32AUTOQUEDECLARAIMPE.pdf y 33PROVIDENCIARESUELV.pdf 8 1ra Instancia – Índice 00035 – 39AUTOFIJAFECHADEAUD.pdf 9 1ra Instancia – Índice 00035 – 40AUTOFIJAFECHADEAUD.pdf 10 1ra Instancia – Índice 00035 – 41ACTADEAUDIENCIAPD.pdf 11 1ra Instancia – Índice 00035 – 44AUTOORDENACORRERTR.pdf 12 1ra Instancia – Índice 00035 – 47AUTOCORRETRASLADOD.pdf Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2017-00260-02 Sentencia de Segunda Instancia 4 de reliquidación y/o reajuste de las horas extras, dominicales, festivos y recargos nocturnos con base en la prima de antigüedad, indicando que estos conceptos se venían cancelando desde el año 2014 y por ende la entidad territorial se encontraba a paz y salvo por ese concepto; no obstante, se precisa que de manera oficiosa se requirió al MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL para la reliquidación de las prestaciones pendientes por cancelar correspondiente a las vigencias 2010 a 2013, encontrándose pendientes de su aprobación.13 ✓ Solicitud radicada por el apoderado de los demandantes el 1º de marzo de 2017, en la cual se requiere emitir “acto administrativo definitivo o de fondo” frente al requerimiento de reliquidación y/o reajuste de la prima de antigüedad, la cual es elevada ante el Secretario de Educación Municipal de Valledupar y destaca la demora en más de cuatro años en resolver la petición inicial.
Se destaca en el escrito que, la solicitud inicial hizo referencia a funcionarios del área administrativa del municipio de Valledupar y que respecto de ella solo se habían recibido comunicaciones de trámite que no definían las reclamaciones laborales.14 ✓ Derecho de petición de fecha 21 de noviembre de 2014, radicado N.º 19828, presentado por el apoderado de la parte demandante ante la SECRETARÍA DE EDUCACIÓN MUNICIPAL, solicitando tener en cuenta los poderes y los contratos de prestación de servicios aportados para el reconocimiento y pago de la reliquidación de los compensatorios, horas extras y recargos nocturnos, respecto de los cuales la entidad territorial se negó a deducir el 30% pactado en ellos por concepto de honorarios por haber sido revocado el poder “... [t]oda vez que lo que buscan estas personas es evitar el pago de mis Honorario Profesionales [...]”.15 Esta misma petición fue elevada el 14 de julio de 2014, SAC 11648. ✓ Respuesta a petición SAC 19828 de 15 de diciembre de 2014, emanada la SECRETARÍA DE EDUCACIÓN MUNICIPAL DE VALLEDUPAR en la cual se le indica que las relaciones entre apoderado y poderdantes deben resolverse de manera independiente al proceso administrativo que estos últimos adelantan para la efectividad de sus derechos.16- 17 ✓ Derechos de petición de fecha (ilegible) de 2013, y de fecha 8 de abril (ilegible), presentados por el apoderado de la parte demandante ante la SECRETARÍA DE EDUCACIÓN MUNICIPAL, solicitando reconocerle personería jurídica y reconocer la reliquidación salarial teniendo en cuenta los emolumentos que ha ido solicitando anteriormente, del periodo 2008 a 2013.18 ✓ Oficio de fecha 2 de julio de 2014, emanado por la SECRETARÍA DE EDUCACIÓN MUNICIPAL DE VALLEDUPAR, dirigido al MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL solicitando su guía o las pautas a seguir para la cancelación de la prima de servicios y si se debe tener en cuenta la prima de antigüedad, teniendo en cuenta el fallo del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR, de fecha 14 de marzo de 2013, radicado 20-001-23-31-004-2011-00, el cual estableció que la prima de antigüedad configura factor salarial.19 ✓ Respuesta a derecho de petición, de fecha 8 de mayo de 2013, radicado SAC – 6866 y SAC – 7677, emanada por la SECRETARÍA DE EDUCACIÓN MUNICIPAL DE VALLEDUPAR, dirigida al apoderado de la parte demandante, manifestando que ha ido cancelando debidamente a sus trabajadores los emolumentos y prestaciones a que tienen derecho; sin embargo, respecto a la prima de antigüedad alega que el MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL no 13 1ra Instancia – Índice 00035 – 03MEMORIAL.pdf 14 1ra Instancia – Índice 00035 – 07MEMORIAL.pdf 15 1ra Instancia – Índice 00035 – 09ESCRITODERECHODEPE.pdf 16 1ra Instancia – Índice 00035 – 10MEMORIAL.pdf 17 1ra Instancia – Índice 00035 – 11ESCRITODERECHODEPE.pdf 18 1ra Instancia – Índice 00035 – 12MEMORIAL.pdf 19 1ra Instancia – Índice 00035 – 13MEMORIAL.pdf Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2017-00260-02 Sentencia de Segunda Instancia 5 ha autorizado tal concepto, por lo que no lo pueden tener en cuenta como factor salarial.20 ✓ Respuesta a petición de fecha de 3 de noviembre de 2016, radicado SAC 2016PQR18182, emanada de la SECRETARÍA DE EDUCACIÓN MUNICIPAL DE VALLEDUPAR, dirigida al apoderado de la parte demandante, manifestando que no se ha podido resolver debido a que el Sistema General de Participaciones se encuentra en proceso de ajuste conforme al cual se resolvería la solicitud de reliquidación salarial.
Anexo memorial del 13 de febrero de 2013 donde el Secretario de Educación eleva consulta al MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL referente a la prima de antigüedad como factor salarial.21 ✓ Respuesta a solicitud sobre carácter de la prima de antigüedad, recargo nocturno de celadores y retiros de docentes para acceder a la pensión por invalidez.
Sin fecha visible, emanada del MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL dirigido a la SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DE VALLEDUPAR.22 ✓ Formatos Únicos de Expedición de Certificados de Salarios de los señores CESAR EMEL CAÑIZARES GARCÍA23, RAFAEL FRANCISCO PINTO24, DANIEL CORREA RINCÓN25, ORLANDO RODRÍGUEZ VEGA26 y GEOBANIS BARRIOS FUENTES27, correspondientes a los periodos 2010 a 2013. 2.4.4.2.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN. – Dentro de la oportunidad concedida la parte demandante guardó silencio. 2.4.4.2.1- MUNICIPIO DE VALLEDUPAR28: El apoderado de la parte demandada presentó escrito de alegatos de conclusión manifestando que, si bien, la prima de antigüedad es considerada un factor salarial, el H. Consejo de Estado sentó el precedente sobre el manejo de la misma y otros factores salariales, aseverando que estos deben ser determinados por el Congreso y no por entidades territoriales, por lo que arguye que la creación de factores salariales por entidades distintas son inconstitucionales, por lo que solicita se declaren probadas las excepciones propuestas en la contestación de la demanda. 2.4.5.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO. – No se pronunció al respecto.
III.- SENTENCIA APELADA.29- El JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE VALLEDUPAR, en sentencia de fecha 31 de agosto de 2023 negó las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos: “…Como se dijo en precedencia, en el proceso está demostrado que los demandantes quienes solicitan el reajuste o reliquidación de los emolumentos denominados horas extras, dominicales, festivos y recargos nocturnos devengados por los accionantes durante los años 2010 a 2013, incluyendo en la base de su liquidación el factor salarial denominado prima de antigüedad creado mediante Decreto 1042 de 1978, se desempeñan como celadores en las distintas instituciones educativas a cargo de la Secretaría de Educación del Municipio de Valledupar y, en esa medida, tienen la condición de empleados públicos del orden territorial.
En estas circunstancias, a los empleados públicos del orden territorial no les son aplicables las prerrogativas salariales contempladas en el Decreto 1042 de 1978, debido a que dicha norma en su artículo 1° dispuso su campo de aplicación y 20 1ra Instancia – Índice 00035 – 14ESCRITODERECHODEPE.pdf 21 1ra Instancia – Índice 00035 – 15MEMORIAL.pdf 22 1ra Instancia – Índice 00035 – 16MEMORIAL.pdf (fls 103 a 110) 23 1ra Instancia – Índice 00035 – 43MEMORIALRESPUESTAO.pdf (fls 169 a 172) 24 1ra Instancia – Índice 00035 – 43MEMORIALRESPUESTAO.pdf (fls 173 a 177) 25 1ra Instancia – Índice 00035 – 43MEMORIALRESPUESTAO.pdf (fls 178 a 182) 26 1ra Instancia – Índice 00035 – 43MEMORIALRESPUESTAO.pdf (fls 183 a 186) 27 1ra Instancia – Índice 00035 – 43MEMORIALRESPUESTAO.pdf (fls 187 a 190) 28 1ra Instancia – Índice 00035 – 49ALEGATOSMPIODEVALL.pdf 29 1ra Instancia – Índice 00032 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2017-00260-02 Sentencia de Segunda Instancia 6 específicamente señaló que serían sus beneficiarios los empleados públicos del orden nacional.
Dijo la mentada norma: “(…) Del campo de aplicación. El sistema de nomenclatura, clasificación y remuneración de cargos que se establece en el presente Decreto regirá para los empleados públicos que desempeñen las distintas categorías de empleos de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional, con las excepciones que se establecen más adelante”.
(Subrayado del Despacho) En un caso similar donde servidores públicos en condición de empleados del orden territorial pretendían la aplicación de las prerrogativas salariales dispuestas para los empleados públicos del orden nacional establecidas a través del Decreto 1042 de 1978, concluyó: [...]... En este orden de ideas, dicho incremento preceptuado en el Decreto 1042 de 1978, consagra el reconocimiento y pago de la prima de antigüedad como un elemento salarial para los empleados públicos de la rama ejecutiva del poder público del orden nacional, cuyo campo de aplicación no se ha extendido a los empleados públicos del nivel territorial y por lo tanto no es procedente su reconocimiento y pago a un empleado público que presta sus servicios en una entidad del nivel territorial, como es el caso de los accionantes quienes laboran como celadores al servicio de la Secretaría de Educación del Municipio de Valledupar.
Además, solo es procedente que se extiendan las prestaciones sociales de los empleados del orden nacional a los empleados públicos del orden territorial, en virtud del Decreto 1919 de 2002 “Por el cual se fija el Régimen de prestaciones sociales para los empleados públicos y se regula el régimen mínimo prestacional de los trabajadores oficiales del nivel territorial”, no siendo el caso de la prima de antigüedad por tener una naturaleza de factor salarial como se indicó anteriormente....
En las condiciones anotadas, los emolumentos laborales pagados a los accionantes durante los años 2010 a 2013, estos son, horas extras, dominicales, festivos y recargos nocturnos que aseguran fueron liquidados a partir de la asignación básica mensual, el Despacho encuentra, conforme a los certificados de salarios que obran a folios 168 a 190 del expediente, que fueron liquidados en debida forma toda vez que la inclusión de la prima de antigüedad como factor salarial no está permitido por no existir en ese momento disposición legal que así lo dispusiera.
Por lo anterior, atendiendo a que la parte demandante no logró desvirtuar la presunción legalidad del acto administrativo censurado, se declararán probadas las excepciones de cobro de lo no debido e inexistencia de la obligación, y como consecuencia se negarán las pretensiones de la demanda, como se indicó. [...]” IV.- RECURSO INTERPUESTO. - Inconforme con la decisión de primera instancia, el apoderado de los demandantes presenta escrito de apelación30, en el cual solicita revocar la sentencia de 31 de agosto de 2023 y en su lugar acceder a las pretensiones de la demanda, escrito en el que pese a que se interrumpe la cadena argumentativa entre las hojas 1 y 2, y resulta confuso al referir que el fallo “...[c]ercena el Derecho que le asiste, que le cancele los CANON DE ARRENDAMIENTO luego de surtir todas las etapas procesales [...]”, es posible deducir que se cuestiona que la A quo le haya dado la naturaleza de prestación a la prima de antigüedad, cuando realmente constituía un factor salarial que tenía origen en la permanencia del empleado en el servicio y producía efectos sobre la remuneración mensual en los porcentajes establecidos en la ley, así como en la liquidación de todos los pagos que debieran realizarse al empleado.
Partiendo de esa premisa, aduce que si bien el MUNICIPIO DE VALLEDUPAR cumplió con el deber de liquidar, reconocer y pagar las horas extras, dominicales y festivos laborados por los demandantes, su liquidación la hizo sobre el salario básico asignado para el cargo, sin consideración a la prima de antigüedad, lo que 30 1ra Instancia – Índice 00035 – 53RECURSUDEAPELACION.pdf Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2017-00260-02 Sentencia de Segunda Instancia 7 imponía su reliquidación. Al respecto precisa que si bien la norma que le sirve de fundamento a la A quo para negar las pretensiones de la demanda refiere como destinatarios a los empleados del orden nacional, en ella también se contemplan excepciones, aspecto no analizado por la primera instancia y en la cual considera se enmarcan las pretensiones de los demandantes a la luz de los argumentos expuestos en la demanda, lo que impone revocar la sentencia apelada.
V.- ACTUACIÓN PROCESAL EN SEGUNDA INSTANCIA. - Mediante auto de fecha 7 de marzo de 2024 se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante31, contra la sentencia de fecha 31 de agosto de 2023 proferida por el JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE VALLEDUPAR, en la cual se negaron las pretensiones de la demanda, ordenando notificarle personalmente al Ministerio Público, trámite que se surtió en debida forma, informando la oportunidad de emitir concepto.
En aplicación de lo previsto en el artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), en los términos en que fue modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, ejecutoriada la admisión del recurso el expediente ingresó a despacho para adoptar sentencia en segunda instancia, bajo el entendido que no se practicaron pruebas y no fue necesario correr traslado para alegar conclusión. El Agente del Ministerio Público no emitió concepto de fondo en esta instancia. VI.- CONSIDERACIONES. - Agotadas las etapas procesales propias de la instancia y sin que se adviertan motivos de nulidad que puedan invalidar total o parcialmente lo actuado, procede el Tribunal a realizar el estudio de las diversas piezas del expediente, para a partir de allí, a la luz de las normas legales pertinentes, de las pruebas legalmente allegadas al mismo, adoptar la decisión que en derecho corresponda frente al recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia de fecha 31 de agosto de 2023 proferida por el JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE VALLEDUPAR. 6.1.- COMPETENCIA. - La Corporación es competente para conocer el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia de fecha 31 de agosto de 2023 proferida por el JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE VALLEDUPAR, de conformidad con lo previsto en el artículo 153 del CPACA. 6.2.- PROBLEMA JURÍDICO. – De acuerdo con lo expuesto en el recurso de apelación, debe la Sala establecer si le asiste razón a los demandantes al reclamar la revocatoria de la sentencia proferida el 31 de agosto de 2023, por el JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE VALLEDUPAR, en la cual se desestimaron las pretensiones de la demanda por considerar que el Decreto 1048 de 1972 solo le resultaba aplicable a los empleados del nivel nacional, y por ende no debía ordenarse la inclusión de la prima de antigüedad allí prevista en la base de liquidación de las horas extras, festivos y dominicales laborados, omitiendo analizar la parte final de la norma que contemplaba excepciones, en las cuales se enmarcaban las reclamaciones elevadas por los accionantes para los años 2010 a 2013, las cuales se torna procedentes a la luz de las normas y jurisprudencia aplicables. 31 2da Instancia – Índice 00004 del Expediente Digital en SAMAI Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2017-00260-02 Sentencia de Segunda Instancia 8 6.3.- PRELACIÓN DE FALLO.- Antes de entrar a estudiar el asunto de fondo planteado en esta oportunidad, se debe señalar que, en la actualidad, la Sala tiene a su conocimiento procesos que entraron para proferir fallo definitivo con anterioridad al presente asunto, situación que, en los términos del artículo 18 de la Ley 446 de 1998, exigiría su decisión en el orden cronológico en que pasaron los expedientes al Despacho.
No obstante, esta misma norma permite que tal orden pueda modificarse en atención a la naturaleza de los asuntos o a solicitud del agente del Ministerio Público en atención a su importancia jurídica y trascendencia social. Teniendo en cuenta la naturaleza de este asunto sobre prima de antigüedad reclamada en demandas separadas por un gran número de docentes que pretenden su reconocimiento mediante sentencia judicial, la Sala se encuentra habilitada para resolver el presente asunto de manera anticipada.
Al respecto, el Consejo de Estado32 efectuó un análisis en el que concluyó: “... Las Salas Especializadas de la Corte Suprema de Justicia, las Salas o las Secciones del Consejo de Estado, la Corte Constitucional y el Consejo Superior de la Judicatura; las Salas de los Tribunales Superiores y de los Tribunales Contencioso- Administrativos de Distrito podrán determinar un orden de carácter temático para la elaboración y estudio preferente de los proyectos de sentencia; para el efecto, mediante acuerdo, fijarán periódicamente los temas bajo los cuales se agruparán los procesos y señalarán, mediante aviso, las fechas de las sesiones de la Sala en las que se asumirá el respectivo estudio.
De las precitadas normas se advierte que por regla general en la jurisdicción contencioso-administrativa el juez debe proferir la sentencia o la decisión de fondo en el orden en que ingrese el proceso al despacho para ello, y únicamente se puede otorgar un trámite preferencial en atención a la naturaleza del asunto, por razones de seguridad nacional, cuando se vea amenazado el patrimonio público, exista grave violación a los derechos humanos o crímenes de lesa humanidad, o en asuntos de especial trascendencia social o por carecer de antecedentes jurisprudenciales y su solución sea de interés público con repercusión colectiva, o cuando su resolución íntegra entrañe solo la reiterada jurisprudencia, o cuando se determine un orden temático para su elaboración y estudio preferente, mediante acuerdo de la Sala.[...]”-Se subraya- En el presente asunto se advierte la existencia de una línea jurisprudencial pacífica sobre la aplicación del Decreto 1042 de 1978 a los empleados del nivel territorial y sus límites, de manera que resulta para la Sala trascendente anticipar en turno para dictar sentencia en este proceso judicial. 6.4.- FUNDAMENTOS JURÍDICOS (NORMATIVOS Y JURISPRUDENCIALES).- Como se afirma en la demanda, para los años 2010 a 2013, en nuestro ordenamiento jurídico se aplicaba el Decreto 1042 de 1978 para efectos de establecer la jornada laboral de los empleados públicos y los reconocimientos económicos que debían realizarse en los eventos en que el máximo permitido se excediera, estableciéndose la procedencia de reconocer horas extras, dominicales y festivos hasta cierto límite (40 horas mensuales), exigiendo para el efecto que estas se encontraran previamente autorizadas y que cuando se superara el límite se aplicaran las compensaciones que también estaban previstas en el referido cuerpo normativo.
Al respecto, se lee en el Decreto Ley 1042 de 1978 en lo pertinente: “DECRETO 1042 DE 1978 (JUNIO 7) 32 CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Consejero Ponente: Carmelo Perdomo Cueter. Bogotá, D.C., (28/03/2019). Radicación Número: 11001-03-25-000-2013-00608- 00(1191-13). Actor: Agustín Sarmiento Sanabria.
Demandado: Caja de Sueldos de Retiro de La Policía Nacional (Casur). Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2017-00260-02 Sentencia de Segunda Instancia 9 Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional, se fijan las escalas de remuneración correspondientes a dichos empleos y se dictan otras disposiciones.
“ARTÍCULO
1. DEL CAMPO DE APLICACIÓN. El sistema de nomenclatura, clasificación y remuneración de cargos que se establece en el presente Decreto regirá para los empleados públicos que desempeñen las distintas categorías de empleos de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional, con las excepciones que se establecen más adelante....
ARTÍCULO
13. DE LA ASIGNACIÓN MENSUAL. La asignación mensual correspondiente a cada empleo estará determinada por sus funciones y responsabilidades, así como por los requisitos de conocimientos y experiencia requeridos para su ejercicio, según la denominación y el grado establecidos por el presente Decreto en la nomenclatura y la escala del respectivo nivel....
ARTÍCULO
33. DE LA JORNADA DE TRABAJO. La asignación mensual fijada en las escalas de remuneración a que se refiere el presente Decreto, corresponde a jornadas de cuarenta y cuatro horas semanales. A los empleos cuyas funciones implican el desarrollo de actividades discontinuas, intermitentes o de simple vigilancia podrá señalárseles una jornada de trabajo de doce horas diarias, sin que en la semana excedan un límite de 66 horas.
Dentro del límite máximo fijado en este artículo, el jefe del respectivo organismo podrá establecer el horario de trabajo y compensar la jornada del sábado con tiempo diario adicional de labor, sin que en ningún caso dicho tiempo compensatorio constituya trabajo suplementario o de horas extras. El trabajo realizado en día sábado no da derecho a remuneración adicional, salvo cuando exceda la jornada máxima semanal.
En este caso se aplicará lo dispuesto para las horas extras.
ARTÍCULO
34. DE LA JORNADA ORDINARIA NOCTURNA. Se entiende por jornada ordinaria nocturna la que de manera habitual empieza y termina entre las 6 p.m. y las 6 a.m., del día siguiente. Sin perjuicio de los que dispongan normas especiales para quienes trabajan por el sistema de turnos, los empleados que ordinaria o permanentemente deban trabajar en jornada nocturna tendrán derecho a recibir un recargo del treinta y cinco por ciento sobre el valor de la asignación mensual.
No cumplen jornada nocturna los funcionarios que después de las 6 p.m., completan su jornada diurna hasta con una hora de trabajo. Los incrementos de salario a que se refieren los artículos 49 y 97 del presente Decreto se tendrán en cuenta para liquidar el recargo de que trata este artículo. [incrementos de salario por antigüedad]
ARTÍCULO
35. DE LAS JORNADAS MIXTAS. Sin perjuicio de lo dispuesto en normas especiales para los funcionarios que trabajen ordinariamente por el sistema de turno, cuando las labores se desarrollen ordinaria o permanentemente en jornadas que incluyan horas diurnas y horas nocturnas, la parte del tiempo trabajado durante estas últimas se remunerará con el recargo del treinta y cinco por ciento, pero podrá compensarse con períodos de descanso.
Los incrementos de salario a que se refieren los artículos 49 y 97 del presente Decreto se tendrán en cuenta para liquidar el recargo de que trata este artículo. [incrementos de salario por antigüedad]
ARTÍCULO
36. DE LAS HORAS EXTRAS DIURNAS. Cuando por razones especiales del servicio fuere necesario realizar trabajos en horas distintas de la jornada ordinaria de labor, el jefe del respectivo organismo o las personas en quienes este hubiere delegado tal atribución, autorizarán descanso compensatorio o pago de horas extras. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2017-00260-02 Sentencia de Segunda Instancia 10 El pago de horas extras o el reconocimiento del descanso compensatorio se sujetarán a los siguientes requisitos: a) El empleo o del funcionario que va a trabajarlas deberá tener una asignación básica mensual que no exceda de diez mil pesos. b) El trabajo suplementario deberá ser autorizado previamente, mediante comunicación escrita, en la cual se especifiquen las actividades que hayan de desarrollarse. c) El reconocimiento del tiempo de trabajo suplementario se hará por resolución motivada y se liquidará con un recargo del veinticinco por ciento sobre la remuneración básica fijada por la ley para el respectivo empleo.
Los incrementos de salario a que se refieren los artículos 49 y 97 del presente Decreto se tendrán en cuenta para liquidar las horas extras. d) En ningún caso podrán pagarse más de 40 horas extras mensuales. e) Si el tiempo laboral fuera de la jornada ordinaria superare dicha cantidad, el excedente se reconocerá en tiempo compensatorio, a razón de un día hábil por cada ocho horas extras de trabajo.
ARTÍCULO
37. DE LAS HORAS EXTRAS NOCTURNAS. Se entiende por trabajo extra nocturno el que se ejecuta excepcionalmente entre las 6 p.m. y las 6 a.m., del día siguiente por funcionarios que de ordinario laboran en jornada diurna. Este trabajo se remunerará con un recargo del setenta y cinco por ciento sobre la asignación básica mensual. Los incrementos de salario a que se refieren los artículos 49 y 97 del presente Decreto se tendrán en cuenta para liquidar las horas extras.
En todos los demás aspectos el trabajo extra nocturno se regulará por lo dispuesto en el artículo anterior.
ARTÍCULO
38. DE LAS EXCEPCIONES AL LÍMITE PARA EL RECONOCIMIENTO DE HORAS EXTRAS. Las restricciones de tiempo y de monto total por concepto de horas extras de que trata el artículo 36, no se aplicarán respecto de los siguientes funcionarios: a) Los empleados subalternos del Ministerio de Hacienda y Crédito Público que tengan la obligación de participar en los trabajos ordenados para la preparación y elaboración del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, su liquidación y las demás labores anexas al cierre e iniciación de cada vigencia fiscal. b) Los auditores de impuestos.
ARTÍCULO
39. DEL TRABAJO ORDINARIO EN DÍAS DOMINICALES Y FESTIVOS. Sin perjuicio de lo que dispongan normas especiales respecto de quienes presten servicio por el sistema de turnos, los empleados públicos que en razón de la naturaleza de su trabajo deban laborar habitual y permanentemente los días dominicales o festivos, tendrán derecho a una remuneración equivalente al doble del valor de un día de trabajo por cada dominical o festivo laborado, más el disfrute de un día de descanso compensatorio, sin perjuicio de la remuneración ordinaria a que tenga derecho el funcionario por haber laborado el mes completo.
La contraprestación por el día de descanso compensatorio se entiende involucrado en la asignación mensual. Los incrementos de salario a que se refieren los artículos 49 y 97 del presente Decreto se tendrán en cuenta para liquidar el trabajo ordinario en días dominicales y festivos.
ARTÍCULO
40. DEL TRABAJO OCASIONAL EN DÍAS DOMINICALES Y FESTIVOS. Por razones especiales de servicio podrá autorizarse el trabajo ocasional en días dominicales o festivos. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2017-00260-02 Sentencia de Segunda Instancia 11 Para efectos de la liquidación y el pago de la remuneración de los empleados públicos que ocasionalmente laboren en días dominicales y festivos, se aplicarán las siguientes reglas: [...]...
ARTÍCULO 41. De la remuneración en especie. Constituye salario en especie la alimentación, el vestido o el alojamiento que la administración suministre al funcionario como parte de la retribución ordinaria del servicio.[...]”-Se subraya y sombrea por fuera del texto original- Reglas aplicables a los empleados de las entidades territoriales por disposición expresa de la Ley 27 de 1992 (artículo 2º), que no solo remitió a los nominadores locales al régimen de carrera administrativa establecido para los empleados del orden nacional, sino adicionalmente al régimen de administración de personal, que comprende, conforme lo ha interpretado el H. Consejo de Estado en una interpretación amplia, el concepto de jornada de trabajo regulada por las normas transcritas33.
Y fue precisamente a partir de la expedición de la referida ley que el H. Consejo de Estado admitió que las reglas del Decreto Ley 1042 de 1978 resultaban aplicables a los empleados del nivel territorial, no solo para la determinación de la jornada ordinaria de trabajo y el reconocimiento y pago de las horas extras, dominicales y festivos, sino adicionalmente para el reconocimiento de emolumentos como la bonificación por servicios prestados, los incrementos por antigüedad y otros factores salariales allí previstos34.
Esa posición se modificó con ocasión del estudio de constitucionalidad realizado por la H. Corte Constitucional en la sentencia C-402 de 2013 que declaró exequible el artículo 1º del Decreto 1042 de 1978, partiendo de la consideración que calificar como destinatarios de esa regulación a los empleados públicos del orden nacional no representaba discriminación alguna respecto de los del orden territorial, en la medida en que sus situaciones jurídicas no resultaban equiparables, a lo que se sumaba que el 27 de agosto de 2002 se había expedido el Decreto 1919, “Por el cual se fija el Régimen de prestaciones sociales para los empleados públicos y se regula el régimen mínimo prestacional de los trabajadores oficiales del nivel territorial”, que en su artículo 1º autorizó las normas del nivel nacional a los empleados territoriales, en los siguientes términos: “ARTÍCULO 1.- A partir de la vigencia del presente Decreto todos los empleados públicos vinculados o que se vinculen a las entidades del nivel central y descentralizado de la Rama Ejecutiva de los niveles Departamental, Distrital y Municipal, a las Asambleas Departamentales, a los Concejos Distritales y Municipales, a las Contralorías territoriales, a las Personerías Distritales y Municipales, a las Veedurías, así como el personal administrativo de empleados públicos de las Juntas Administradoras Locales, de las Instituciones de Educación Superior, de las Instituciones de Educación Primaria, Secundaria y media vocacional, gozarán del régimen de prestaciones sociales señalado para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Poder Público del Orden Nacional.
Las prestaciones sociales contempladas en dicho régimen serán liquidadas con base en los factores para ellas establecidas. [... ]”-Se subraya- Lo que condujo a que el H. Consejo de Estado modificara la posición que había asumido frente a algunas reclamaciones de trabajadores del nivel municipal, precisando al respecto: “... [l]a competencia para determinar el régimen salarial de los empleados de las entidades territoriales, en el marco de la Constitución de 1991, requiere una interpretación sistemática y coherente de sus mandatos, a efectos de hacer 33 Al respecto, se puede consultar la sentencia de 17 de agosto de 2016, proferida dentro del proceso No. 05001-23- 31-000-1998- 01941- 01 (5622-05) Actora: Silvia Elena Arango Castañeda.
Demandado: Hospital General de Medellín. Consejera Ponente: Dra. Ana Margarita Olaya Forero 34 Sobre este particular resultan ilustrativas las consideraciones expuestas por el H. Consejo de Estado en sentencia de 4 de marzo de 2021, proferida dentro del proceso No. 08001-23-33-000-2016-00628-01(4984-17), con ponencia del dr. William Hernández Gómez.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2017-00260-02 Sentencia de Segunda Instancia 12 compatible la autonomía que se reconoce a los entes territoriales, en especial la que hace referencia a la facultad de gobernarse por autoridades propias (artículo 287, numeral 1), con el esquema del Estado Colombiano definido como una república unitaria, para lograr que las atribuciones de los distintos órganos a nivel central y territorial no resulte anulada.
En otros términos, que la forma como llegue a ejercer uno cualquiera de estos órganos su función, no niegue o invalide la de los otros. Así las cosas, es claro que existe una competencia concurrente para determinar el régimen salarial de las entidades territoriales, así: Primero, el Congreso de la Republica, facultado única y exclusivamente para señalar los principios y parámetros generales que ha de tener en cuenta el Gobierno nacional en la determinación de este régimen.
Segundo, el Gobierno Nacional, a quien corresponde señalar sólo los límites máximos en los salarios de estos servidores, teniendo en cuenta los principios establecidos por el legislador. Tercero, las Asambleas Departamentales y Concejos Municipales, a quienes corresponde determinar las escalas de remuneración de los cargos de sus dependencias, según la categoría del empleo de que se trate.
Cuarto, los gobernadores y alcaldes, que deben fijar los emolumentos de los empleos de sus dependencias, teniendo en cuenta las estipulaciones que para el efecto dicten las Asambleas Departamentales y Concejos Municipales, en las ordenanzas y acuerdos correspondientes; emolumentos que, en ningún caso, pueden desconocer los límites máximos determinados por el Gobierno Nacional....
De las precisiones anteriormente realizadas y ante los límites que propone la existencia de la competencia concurrente, es evidente que en el sub exámine mal podía la [...] Municipal crear una bonificación mensual por el desempeño de las funciones en horas extras diurnas, nocturnas y días festivos, cuando como es bien sabido, factores como éste sólo podían ser fijados por el Congreso de la República, o por el Presidente, en ejercicio de las facultades extraordinarias, quien debe actuar con sujeción a la ley marco que para el efecto expida el Congreso. - En consecuencia dado que, se repite, el acuerdo N° 002 de 1999, excedió sus facultades creando una bonificación que no se encuentra consagrada en la ley, es claro que en aplicación del artículo 4to de la Constitución Política debe inaplicarse por inconstitucional el acto administrativo anteriormente mencionado tal como lo solicitó el actor en la demanda y lo ratificó en el recurso ahora formulado. [... ]”35 -Se subraya y sombrea- Quedando reconocido que la facultad para definir el régimen salarial y prestacional aplicable a los empleados del nivel territorial corresponde de manera concurrente al Congreso y el Gobierno Nacional, correspondiendo a las autoridades locales fijar las escalas de remuneración, aspecto en relación con el cual también tuvo oportunidad de precisar la corte de cierre de esta jurisdicción: “... [l]o procedente en cuanto al entendimiento del régimen salarial establecido en el Decreto 1042 de 1978, dentro del cual figura la bonificación por servicios prestados, es la aplicación exclusiva de aquel a los empleados del orden nacional, y en manera alguna tiene cabida respecto a los empleados del orden territorial, pues tal como lo consideró la Corte, en caso contrario se configuraría un exceso en la potestad del ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas al Gobierno Nacional, ello, en ocasión al grado de autonomía que gozan las entidades territoriales de fijación de escalas salariales y emolumentos de los cargos adscritos a ella. [... ]” 36.
Posición que se ha asumido frente a los incrementos por antigüedad y la bonificación por servicios, respecto de los cuales ha expresado la alta Corporación: 35 Al respecto, ha precisado el H. Consejo de Estado: -Se subraya y sombrea por fuera del texto original- CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia de 22 de noviembre de 2010.
Expediente No. 41001-23-31-000-2001-01486-01(1070-08). M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 36 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia de 4 de marzo de 2021. Expediente No. 08001-23-33-000-2016-00628-01(4984-17). M.P. William Hernández Gómez. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2017-00260-02 Sentencia de Segunda Instancia 13 “...El Decreto Ley 1042 de 1978 por medio del cual se fijó el régimen salarial de los empleados del orden nacional (Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, Establecimientos Públicos y Unidades Administrativas Especiales) creó la bonificación por servicios en los siguientes términos: [...] De acuerdo con la normativa transcrita, se colige que la referida bonificación se reconoce al empleado cada vez que cumpla un año continuo de labor en una misma entidad oficial y, conforme al artículo 9.º del Decreto 660 de 200 es equivalente al 50 % del valor conjunto de su asignación básica, los incrementos por antigüedad y los gastos de representación que correspondan al funcionario en la fecha en que se cause el derecho a percibirla.
Por su parte, se tiene que el artículo 42 del Decreto Ley 1042 de 1978 señaló que la bonificación por servicios prestados constituiría factor de salario, en los siguientes términos: [...] En virtud de ello, es plausible concluir que la bonificación por servicios sólo es aplicable a los funcionarios enunciados dentro del artículo 1.° del Decreto Ley 1042 ejusdem, esto es, a los empleados públicos que desempeñan las distintas categorías de empleos de los ministerios, departamentos, administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional, con excepción de las singularidades que establece la propia norma.
Ahora bien, tal como lo previó el artículo 12 de la Ley 4ª de 1992, es el Gobierno Nacional quien, dentro de las leyes marco dictadas por el Legislador, debe fijar el régimen prestacional y salarial de los servidores públicos de las entidades territoriales. De ello, que dicha facultad no está en cabeza de las entidades públicas del orden territorial.
Con el Decreto 1919 de 200 se dispuso la homologación en materia prestacional en el orden territorial y sus entes descentralizados con el sector nacional, de manera que en el sector local no sería procedente el reconocimiento de prestaciones sociales distintas a las ordenadas para los empleados públicos de la rama ejecutiva del orden nacional.
Al respecto, el artículo 1.° de la referida norma señaló: [...] Bajo este entendido y en razón de las competencias funcionales para la regulación laboral de la remuneración y las contingencias de los servidores públicos, debe concluirse que únicamente a partir de la expedición de la norma referida, es posible asentir que existe la posibilidad de dar aplicación extensiva a favor de los empleados territoriales de las previsiones que en materia de prestaciones sociales preveía el Decreto 1042 de 1978 para los servidores públicos de la Nación. No obstante, en virtud del artículo antes citado, esta Corporación ha señalado en reiteradas ocasiones que: «[…] No se discute que con la entrada en vigencia del Decreto 1919 de 2002 se extendió a todos los empleados públicos vinculados o que se vinculen a las entidades del sector central y descentralizado de la Rama Ejecutiva de los niveles Departamental, Distrital y Municipal, así como el personal administrativo de empleados públicos de las Instituciones de Educación Superior del mismo orden, la aplicación del régimen de prestaciones sociales señalado para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Poder Público del orden nacional contempladas en los Decretos 1042 y 1045 de 1978, lo que permite afirmar en principio que a partir de la vigencia del Decreto 1919 de 2002, resultarían aplicables a los empleados de las Instituciones de Educación Superior del nivel territorial los regímenes prestacionales de los empleados del orden nacional.
Sin embargo, es necesario decir que -aún con la equiparación realizada por el artículo 1º del Decreto 1919- la bonificación por servicios y la prima de antigüedad constituyen factores de salario conforme se deriva de los literales a) y g) del artículo 42 del Decreto 1042 de 1978, y corolario de ello no podrían regirse por el Decreto 1919 de 2002, por cuanto lo único que extendió éste al orden territorial fue el régimen de prestaciones sociales del nivel nacional. […]» (Negritas del texto original).
De conformidad con esta intelección, resulta válido advertir que, dada la calidad de factor salarial de la bonificación por servicio, mal se haría al ampliar su efecto a los empleados de entidades descentralizadas del orden territorial, pues el decreto antes citado sólo se refirió al régimen de prestaciones del orden nacional. Además, como lo Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2017-00260-02 Sentencia de Segunda Instancia 14 ha sostenido el Consejo de Estado, la facultad de crear o extender prestaciones sociales o salariales al orden territorial únicamente compete al Gobierno Nacional, según se dispuso en la Ley 4ª de 1992, y no a las instituciones municipales, departamentales o distritales. [...]” 37-Se subraya por fuera del texto original- A la luz de estas aclaraciones normativas y jurisprudenciales, procede la Sala a resolver la controversia planteada por el demandante, destacando la poca claridad y el esfuerzo de interpretación que ha demandado para desentrañar los motivos de inconformidad del ahora apelante. 6.5.- ANÁLISIS DEL CASO EN CONCRETO. – Del texto de la demanda y la contestación presentada por el MUNICIPIO DE VALLEDUPAR se desprende que esta controversia ha tenido origen en la presunta discriminación salarial o trato desigual que se ha configurado en la remuneración percibida por los señores GEOBANIS BARRIOS FUENTES, DANIEL CORREA RINCÓN, ORLANDO RODRÍGUEZ VEGA, RAFAEL FRANCISCO PINTO y CESAR CAÑIZARES, en su calidad de celadores que prestan sus servicios en la SECRETARÍA DE EDUCACIÓN MUNICIPAL DE VALLEDUPAR, al no haber recibido el pago de la totalidad de horas extras, dominicales y festivos efectivamente laborados durante el periodo comprendido entre los años 2010 a 2013, así como no haber sido beneficiarios de los compensatorios a los cuales tenían derecho, desconociéndose con ello lo previsto en el Decreto 1042 de 1978.
De igual forma, reclaman los demandantes que no se haya incluido dentro de la base de liquidación de sus horas extras, dominicales y festivos, lo percibido por concepto de prima de antigüedad o incrementos de antigüedad, que como factor salarial debía tenerse en cuenta para la determinación del pago que debía ser reconocido. El MUNICIPIO DE VALLEDUPAR se ha opuesto a las pretensiones de la demanda, al considerar que la prima de antigüedad reconocida en el nivel municipal fue creada por autoridad que no tenía competencia para ello (Concejo Municipal de Valledupar), por lo que no puede ser incluida en la liquidación de la jornada extraordinaria cumplida por los demandantes, destacando que frente a pretensiones similares a las invocadas el H. Consejo de Estado ha precisado que la aplicación del Decreto 1042 de 1978 solo ha tenido efectos en el nivel territorial a partir de la expedición del Decreto 1919 de 2002 y solo para el reconocimiento de las prestaciones allí previstas a favor de los empleados del nivel nacional, más no para la inclusión de los factores salariales en este establecidos.
La primera instancia desestimó las pretensiones de la demanda acogiendo la posición adoptada por el municipio, en consideración a que esta correspondía con la interpretación realizada de manera uniforme por el H. Consejo de Estado y en la actuación había quedado debidamente acreditado que el ente territorial les había cancelado durante el periodo comprendido entre los años 2010 a 2013 la asignación básica, el auxilio de transporte, días dominicales y festivos, horas extras diurnas, horas extras dominical o festivo diurnas, horas extras dominical o festivo nocturnas, horas extras nocturnas, prima de antigüedad, prima de navidad, prima de servicios, recargos nocturnos y subsidio de alimentación, y que si bien no se incluyó dentro de la base de liquidación de la jornada extraordinaria lo percibido por concepto de prima de antigüedad, ello obedecía al hecho de que esta tenía naturaleza salarial únicamente para los empleados del nivel nacional, calidad que no ostentaban los demandantes.
Inconforme con la decisión de primera instancia, el apoderado de los demandantes presentó escrito de apelación38, en el cual solicitó revocar la sentencia de 31 de agosto de 2023 cuestionando que se le haya dado la naturaleza de prestación a la 37 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia de 4 de marzo de 2021.
Expediente No. 08001-23-33-000-2016-00628-01(4984-17). M.P. William Hernández Gómez. 38 1ra Instancia – Índice 00035 – 53RECURSUDEAPELACION.pdf Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2017-00260-02 Sentencia de Segunda Instancia 15 prima de antigüedad, cuando realmente constituía un factor salarial que tenía origen en la permanencia del empleado en el servicio y producía efectos sobre la remuneración mensual en los porcentajes establecidos en la ley, así como en la liquidación de todos los pagos que debieran realizarse al empleado, reiterando las pretensiones por ser sus representados empleados territoriales que se enmarcaban en la excepción prevista en el artículo 1º del Decreto 1042 de 1978 que permitía darle aplicación integral a las reglas establecidas para el pago de la jornada laboral extraordinaria que estos realizaban.
Como quedó ampliamente expuesto en el acápite de fundamentos normativos y jurisprudenciales, la interpretación en la cual insiste el apoderado de los demandantes fue abandonada por el H. Consejo de Estado desde la adopción de la sentencia de constitucionalidad C-402 de 2013, en la cual quedó se precisó que el excluir a los empleados del nivel territorial de la aplicación de las reglas establecidas para el reconocimiento de factores salariales y prestacionales en el Decreto 1042 de 1978, no constituía discriminación alguna, en tanto ambas categorías de empleos respondían a situaciones fácticas diferentes, y se entiende reafirmado por lo que para la misma época ya preveía el Decreto 1919 de 2002, que si bien reconoció la posibilidad de aplicar el referido cuerpo normativo a esta clase de trabajadores, tan solo lo permitió para la liquidación de las prestaciones sociales, más no para la determinación de los factores salariales.
De allí que sea posible afirmar que la administración municipal no podía reconocer y pagar los incrementos de salario por antigüedad en los términos establecidos por el artículo 49 del Decreto 1042 de 197839, pues los demandantes no satisfacían ninguno de los requisitos previstos por la norma, y de haberse reconocido como “prima de antigüedad” en los términos en que fue creada por el Acuerdo 013 de 1983 por el Concejo Municipal de Valledupar, tampoco podía ser incluida debido a que ese acto fue expedido por autoridad que carecía de competencia para esos efectos.
En consecuencia, respecto de este argumento no cabe duda de la improcedencia de la reclamación elevada por los demandantes en este proceso. Resta establecer entonces si la jornada extraordinaria reconocida a favor de los señores GEOBANIS BARRIOS FUENTES, DANIEL CORREA RINCÓN, ORLANDO RODRÍGUEZ VEGA, RAFAEL FRANCISCO PINTO y CESAR CAÑIZARES fue reconocida y cancelada en los porcentajes y condiciones establecidos en el Decreto 1042 de 1978, respecto de lo cual cabe precisar: Se encuentra debidamente acreditado en el proceso que los demandantes prestan sus servicios como vigilantes o celadores en diferentes los siguientes establecimientos educativos del MUNICIPIO DE VALLEDUPAR: GEHOBANIS BARRIOS FUENTES I.E. SEDE CAMPO HERRERA DANIEL CORREA RINCÓN I.E. SEDE JESÚS SIERRA URIBE ORLANDO RODRÍGUEZ VEGA I.E. SEDE PRINCIPAL LOPERENA RAFAEL FRANCISCO PINTO E.I. SEDE PRINCIPAL ALFONSO ARÁUJO COTES CESAR EMEL CAÑIZARES GARCÍA E.I. EDUARDO SUÁREZ ORCASITAS Ahora, respecto del señor CESAR EMEL CAÑIZARES GARCÍA se encuentra acreditado que se le cancelaron horas extras laboradas durante los meses de febrero a diciembre de 2010, enero a diciembre de 2011, 2012 y 2013, y que le 39 “ARTÍCULO 49.- DE LOS INCREMENTOS DE SALARIO POR ANTIGÜEDAD.
Las personas que a la fecha de expedición de este decreto estén recibiendo asignaciones correspondientes a la 3a. o 4a. columna salarial del Decreto 540 de 1977, por razón de los incrementos de antigüedad establecidos en disposiciones legales anteriores, continuarán recibiendo, hasta la fecha en la cual se produzca su retiro del respectivo organismo, la diferencia entre sueldo básico fijado para su empleo en la segunda columna de dicho decreto y el de la tercera o cuarta columna, según el caso.
Los incrementos salariales de que trata este artículo no se perderán cuando los funcionarios cambien de empleo dentro del mismo organismo, tratase de nuevo nombramiento, ascenso, traslado o encargo. El retiro de un organismo oficial no implicará la pérdida de los incrementos salariales por antigüedad cuando el respectivo funcionario se vincule, sin solución de continuidad, a cualquiera de las entidades enumeradas en el artículo 1o. del presente Decreto.
Para efectos de lo dispuesto en el inciso anterior, se entenderá que no hay solución de continuidad si entre el retiro y la fecha de la nueva posesión no transcurrieren más de quince días hábiles. Los funcionarios que perciban incrementos de remuneración por concepto de antigüedad deberán manifestar esta circunstancia al hacer su solicitud de empleo en otra entidad oficial”.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2017-00260-02 Sentencia de Segunda Instancia 16 fueron pagados un total de $55.299.843; en el caso del señor RAFAEL FRANCISCO PINTO, está acreditado que se le pagó un total de $56.854.112 correspondiente a las horas extras laboradas durante lo meses de enero a diciembre de 2010 a 2013; respecto de DANIEL CORREA RINCÓN, está demostrado que se le liquidó un total de $63.133.328 causados entre enero y diciembre de 2010 a 2013; en relación con ORLANDO RODRÍGUEZ VEGA, está acreditada la liquidación de horas extras por valor total de $34.202.799 para los meses de enero a diciembre de 2010 a 2013 y, respecto de GEHOBANIS BARRIOS FUENTES un total de $35.213.293 para los periodos comprendidos entre enero a diciembre de 2010 2013.
Estos valores aparecen relacionados a continuación de la certificación de salarios expedida por la SECRETARÍA DE EDUCACIÓN MUNICIPAL DE VALLEDUPAR respecto de cada uno de los demandantes, en respuesta a solicitud elevada en el auto de pruebas por solicitud de la parte accionada. Además de estos medios de prueba, en el proceso reposan las diferentes respuestas dadas al apoderado de los demandantes radicadas desde 2014 hasta 2017, con el objeto de que se reconocieran y pagaran las horas extras y compensatorios adeudados, y de las respuestas que le fueron brindadas, en algunas ocasiones reconociendo la existencia de la deuda, pero sin que repose medio de prueba alguno adicional a los mencionados, en los cuales sea posible constatar cuántas horas extras, dominicales y festivos fueron prestadas por los señores GEOBANIS BARRIOS FUENTES, DANIEL CORREA RINCÓN, ORLANDO RODRÍGUEZ VEGA, RAFAEL FRANCISCO PINTO y CESAR CAÑIZARES, lo que impide establecer frente a cada uno de ellos qué porcentaje fue reconocido y pagado, las razones que justificaron el no pago de la diferencia, a cuánto asciende esa diferencia, qué horas fueron compensadas, entre otros aspectos necesarios para establecer la procedencia de acceder a lo pretendido en la demanda.
De allí que tampoco sea procedente revocar la sentencia de primera instancia partiendo de la premisa conforme a la cual no se hizo análisis sobre este tópico de la demanda, que tampoco fue demostrado y conllevó a que la A quo encontrara acreditado que lo trabajado por estos conceptos fue debidamente reconocido por la administración municipal, tal y como lo certifican la relación de salarios y horas extras laboradas y canceladas a los demandantes.
Debe recordarse, que la carga de la prueba compete a la parte que alega un hecho o a quien lo excepciona o lo controvierte, de acuerdo con el artículo 167 del Código General del Proceso y si bien la ley faculta al juez para decretar pruebas de oficio, tal posibilidad no puede convertirse en un instrumento que supla, en su totalidad, las obligaciones que corresponden a las partes en el proceso.
Entonces la carga de la prueba, como regla de juicio, que indica a las partes la responsabilidad que tiene para que los hechos que sirven de sustento a las pretensiones o a la defensa, resulten probados, son los elementos necesarios para que la parte demandante obtenga favorablemente sus pretensiones, pues quien bien prepara la demanda sabe de antemano cuáles hechos le interesan que aparezcan demostrados en el proceso, y por tanto sabe de la necesidad de que así sea, más aun tratándose de temas en los cuales se encuentra comprometido el recurso público y para su éxito requiere sustento probatorio suficiente.
Sobre el deber que les asiste a los demandantes de acreditar los hechos en que fundamenta su demanda, la Sección Tercera del Consejo de Estado, en providencia de 30 de noviembre de 2006, número interno 16626, citando la sentencia del cuatro de mayo de 1992 de esa misma Corporación, manifestó: “... Las afirmaciones o hechos fundamentales y las pruebas aportadas al proceso regular y oportunamente constituyen el único fundamento de la sentencia. En derecho no basta afirmar o relatar unos hechos sin que exista seguidamente la Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2017-00260-02 Sentencia de Segunda Instancia 17 prueba de todos y cada uno de ellos; las pruebas son las herramientas que le permiten al juzgador establecer la verdad y ante la ausencia de ellas, ya sea porque no se emplearon oportunamente y en debida forma los medios que la ciencia y la técnica del derecho ofrecen a las partes, no queda distinto remedio que absolver, dando aplicación al conocido principio onus probandi o carga de la prueba"40 Así mismo, esa misma Corporación se ha referido a la carga de la prueba basada en el principio de auto responsabilidad de las partes, que se constituye en requerimiento de conducta procesal facultativa predicable a quien le interesa sacar avante sus pretensiones y evitar una decisión desfavorable.41 "...
Si bien el derecho procesal tiene la finalidad de 'servir de instrumento necesario para la concreción y efectividad de las normas sustanciales', la Constitución de 1991 'lo elevó a rango constitucional en su artículo 228, pues son las normas procesales probatorias de una especial relevancia ya que tal como se repite desde siempre y concreta el aforismo romano 'ídem est non esse aut non probar!', igual a no probar es carecer del derecho, pues de poco sirve ser titular de una determinada relación jurídica u ostentar una precisa calidad de tal orden, si en caso de que se pretenda desconocer o discutir o sea necesario evidenciarla, no estamos en capacidad de acreditar esa titularidad ante quien nos la requiere, en cuestiones públicas o privadas”.
"... Es así como una de las reglas técnicas del derecho probatorio es la de la carga de la prueba, la cual parte del supuesto de que 'son los sujetos de derecho que intervienen en el proceso sobre los que gravita fundamentalmente el deber de procurar que las pruebas se practiquen o aporten y por eso que a su iniciativa para solicitarlas e interés para llevarlas a efecto se atiende de manera primordial. [...] El concepto de carga de la prueba es central para entender el porqué de ciertas decisiones judiciales, pues en aquellos eventos donde la ausencia de pruebas se presenta, no puede el juez abstenerse de decidir y es así como se impone un fallo en contra de quien tenía radicada la carga de la prueba'.
Es evidente que nadie mejor que el interesado para conocer los medios de prueba que deben emplear, con el fin de demostrar los hechos en que están fundamentando sus pretensiones”42 En consecuencia, se procederá a confirmar la sentencia de primera instancia por no existir elementos probatorios ni normativos que conduzcan a revocarla y reconocer los derechos reclamados por los demandantes. 6.6.- CONDENA EN COSTAS. – Las costas del proceso está relacionado con todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación de esa naturaleza y comprende los denominados gastos del proceso, que incluye los honorarios de abogado o agencias del derecho43, los llamados en el CPACA, gastos ordinarios del proceso, y otros como son los necesarios para traslado de testigos y para la práctica de la prueba pericial, los honorarios de auxiliares de la justicia como peritos y secuestres, transporte de expediente al superior en caso de apelación. De esta manera, el artículo 188 del CPACA establece que salvo en los casos donde se discute un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas atendiendo para efectos de liquidación y ejecución lo previsto en normatividad procesal civil.
Al tenor de esa remisión, los artículos 365 y 366 del CGP, regulan la condena y liquidación de las costas, de cuyo contenido se extrae que la parte vencida será condenada a su pago y que se hará en la sentencia o auto que resuelva la actuación que la originó, indicando además el valor de las agencias en derecho, que serán 40 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Tercera. Sentencia del 9 de junio de 2010. Expediente No. 54001-23-31-000-199307769-01 (18.375). M.P.: Gladys Agudelo Ordóñez 41 BETANCUR JARAMILLO, Carlos, De la Prueba Judicial, Ed. Dike.1982, pág. 147. 42 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 24 de marzo de 2004. Expediente No. 44001-23-31000-2003-0166-01 (AP).
M.P.: Ramiro Saavedra Becerra. 43 Artículo 361 del Código General del Proceso. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2017-00260-02 Sentencia de Segunda Instancia 18 incluidas en la liquidación. Ahora bien, se advierte que en este caso la parte apelante resultó vencida, sin embargo, no habrá condenas en costas en esta instancia en tanto las demandadas no adelantaron ninguna gestión en el curso de ella y además no evidencia esta Corporación que los extremos judiciales hayan actuado con temeridad, mala fe o dilación del proceso.
MANIFESTACIÓN DE IMPEDIMENTO. La magistrada CARMEN DALIS ARGOTE SOLANO en estudio de la decisión se declaró impedido para conocer del asunto, en virtud de lo dispuesto en el numeral 2° del artículo 141 del CGP, como quiera que conoció el proceso en instancia anterior y profirió decisiones en el curso del mismo cuando fungía como Juez Cuarto Administrativo, por lo cual, al configurarse el impedimento alegado, será aceptado por la sala.
DECISIÓN. - En mérito de lo expuesto, esta Sala de Decisión del Tribunal Administrativo del Cesar, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE VALLEDUPAR el 31 de agosto de 2023, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: Sin costas en esta instancia.
TERCERO: ACEPTAR el impedimento manifestado por la doctora CARMEN DALIS ARGOTE SOLANO, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.
CUARTO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen. Notifíquese y Cúmplase. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala de Decisión en sesión de la fecha, según Acta No. 099 DORIS PINZÓN AMADO CARMEN DALIS ARGOTE SOLANO Magistrada Magistrada (Impedida) MARIA LUZ ÁLVAREZ ARAÚJO Magistrada Firmado Por: Doris Pinzón Amado Magistrado Mixto Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Maria Luz Alvarez Araujo Magistrada Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: e331b51c7947d46cdfcf2a8e3dd9efa4206b689a3a97576e7a19d521ef05732c Documento generado en 22/08/2024 03:12:58 PM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica