SIGCMA CO-SC5780- TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA PRIMERA DE DECISIÓN Magistrado Ponente Pedro Olivella Solano Montería, doce (12) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) APELACIÓN DE SENTENCIA Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 23001333300820220060701 Demandante: Cleotilde del Carmen Correa López Demandados: Nación/Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Departamento de Córdoba Tema: Sanción moratoria.
Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006 I. Asunto Se resuelve el recurso de apelación contra la sentencia del 22 de septiembre de 2023 proferida en audiencia inicial por el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería que negó a las pretensiones de la demanda. II. Antecedentes 2.1. Demanda La parte actora pretende el reconocimiento y pago de sanción por mora establecida en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, equivalentes a un (1) día de salario por cada día de retardo, contados desde los setenta (70) días hábiles después de haber radicado la solicitud de la cesantía parcial y/o definitiva ante la entidad y hasta cuando se hizo efectivo su pago.
Así mismo reclamó la indexación, el pago de intereses moratorios y la condena en costas. Como sustento fáctico informó que solicito el pago de cesantías el día 13 de julio de 2021, pero la entidad territorial expidió el acto administrativo por fuera del término de los 15 días -01 de septiembre de 2021- y el Ministerio de Educación Nacional – Fomag – canceló la prestación con posterioridad a los 45 días hábiles -10 de noviembre de 2021-, incumpliéndose los términos fijados en la ley, por lo que transcurrieron más de 151 días de mora contados a partir de los 70 días hábiles que tenían las entidades para reconocer y cancelarlas.
Citó como normas violadas la Ley 244 de 1995, subrogada por la Ley 1071 de 2006, artículos 1 y 2 parágrafo, Ley 1955 de 2019, artículo 57, Decreto 1272 de 2018. En cuanto al concepto de la violación indicó que la entidad dispone de 15 días hábiles luego de presentada la solicitud de reconocimiento de cesantías para expedir la correspondiente resolución si reúne todos los requisitos determinados en la ley, y que luego tiene un plazo de 45 días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías para cancelarlas. 2.2.
Contestación de la demanda Tribunal Administrativo de Córdoba Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 23001333300820220060701 Segunda instancia – Sentencia Fomag se opuso a todas y cada una de las pretensiones, sostuvo que conforme a la jurisprudencia y la normativa que regula la sanción moratoria reclamada en el presente caso, las cesantías del docente fueron canceladas dentro de los plazos establecidos.
Si se hubiera generado la sanción por mora, esta debe ser asumida en su totalidad por el ente territorial por haber remitido de forma extemporánea la documentación pertinente para efectuar el pago. Departamento de Córdoba contestó la demanda oponiéndose a todas las pretensiones. Expuso que el reconocimiento de las prestaciones sociales de los docentes le corresponde al Fomag, por lo que no se encuentra legitimado en la causa para conocer de tales asuntos.
No obstante, si se llegare a demostrar retraso en la expedición de las actuaciones administrativas por parte del ente territorial, el pago se realizó dentro de los 70 días hábiles, por lo que no hay lugar a reconocer y pagar la sanción moratoria solicitada. 2.3. Sentencia de primera instancia El Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería profirió sentencia el 22 de septiembre de 2023 en la cual negó las pretensiones de la demanda al considerar que en el presente asunto no se generó sanción moratoria por paga tardío de las cesantías. 2.4.
Recurso de apelación La parte demandante solicita se revoque parcialmente la sentencia. Sostiene que la A quo no tuvo en cuenta la fecha real de radicación de la petición de solicitud de reconocimiento de cesantía que fue el 13 de julio de 2021 como se puede constatar en el radicado SAC, por ello no se puede tener en cuenta la fecha indicada en el acto administrativo de reconocimiento.
También difiere en los días de condena ordenados por el A quo. Argumenta que, conforme a lo establecido en artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, la sanción por mora derivada del pago extemporáneo de las cesantías a los docentes cambió en la forma de su liquidación, porque ahora se causa también con cargo a los entes territoriales. El cambio introducido con dicha ley en la forma de liquidación y reconocimiento de la aludida sanción por el pago tardío de las cesantías a los docentes consiste en que los términos perentorios para cada una de las entidades involucradas en el reconocimiento y pago de cesantías corren de manera individual.
Tribunal Administrativo de Córdoba Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 23001333300820220060701 Segunda instancia – Sentencia Por lo anterior sostiene que desde la fecha oportuna de notificación del acto administrativo de reconocimiento 08 de abril de 2021 y la fecha en que finalmente fue notificada la Resolución 15 de septiembre de 2021, cursaron 42 días de sanción por mora, cuya responsabilidad está en cabeza del Departamento de Córdoba.
Además, solicita se ordene el ajuste de la condena, afirmando que si bien la sanción moratoria día a día mientras se origine no puede ser sujeto de indexación, estima si hay lugar a generar dicho ajuste cuando termina su causación y se consolida la suma total, desde la fecha en que cesa la mora hasta la ejecutoria de la sentencia. III.
CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 3.1 Trámite en segunda instancia Mediante auto de 23 de abril de 2024 se admitieron los recursos de apelación interpuestos; sin que previo a ingresar al despacho para fallo las partes o el Ministerio Público intervinieran. 3.2. Competencia Este Tribunal es competente para conocer de la apelación ya identificada, con fundamento en lo preceptuado en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 3.3.
Problema jurídico Para atender el planteamiento del recurso de apelación interpuesto, se considera que los problemas jurídicos en el presente asunto son los siguientes: • Determinar si la fecha de presentación de la petición de reconocimiento y pago de cesantías que debe ser tomada parta efectos de establecer la causación de la sanción moratoria corresponde al 13 de julio de 2021 como se advierte en la demanda, o de manera contraria este se circunscribe al 12 de agosto de 2021 como se señala en el acto administrativo de reconocimiento de cesantía y que fue acogida por la primera instancia. • Establecer el número de días a reconocer, ya que la parte demandante alega que son 42, los cuales se contarían según su criterio desde la fecha notificación del acto administrativo de reconocimiento, porque los términos para cada entidad corren de manera individual, además, se deberá establecer si es procedente el ajuste de la condena. 3.4.
Premisa normativa y jurisprudencial Tribunal Administrativo de Córdoba Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 23001333300820220060701 Segunda instancia – Sentencia Referente a la sanción moratoria Cuando el demandante es docente afiliado al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, el reconocimiento y pago de sus cesantías y de la sanción moratoria, se encuentra gobernado por la normatividad contemplada en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006.
En ese orden de ideas, es necesario recordar lo dicho por el Consejo de Estado en sentencia de Unificación, en dónde se estableció a partir de qué fecha se debe comenzar a contabilizar la sanción moratoria: “95. En consecuencia, la Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social –cesantías parciales o definitivas- o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L. 1071/20065), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 20116) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo – Decreto 01 de 1984, artículo 517],y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 20068 En esa sentencia la alta corporación fijó las siguientes reglas para el conteo de la sanción moratoria, así: “115.
Todo lo explicado, respecto de las normas previstas en el CPACA se puede evidenciar en el siguiente cuadro: HIPOTESIS NOTIFICACION CORRE EJECUTORIA TÉRMINO PAGO CESANTÍA CORRE MORATORIA PETICIÓN SIN RESPUESTA No aplica 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EXTEMPORANEO (después de 15 días) Aplica pero no se tiene en cuenta para el cómputo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EN TIEMPO Personal 10 días, posteriores a la notificación 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Electrónica 10 días, posteriores a certificación de acceso al acto 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Aviso 10 días, posteriores al siguiente de entrega del aviso 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la entrega del aviso ACTO ESCRITO EN TIEMPO Sin notificar o notificado fuera de término 10 días, posteriores al intento de notificación personal 9 45 días posteriores a la ejecutoria 67 días posteriores a la expedición del acto Tribunal Administrativo de Córdoba Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 23001333300820220060701 Segunda instancia – Sentencia ACTO ESCRITO Renunció Renunció 45 días después de la renuncia 45 días desde la renuncia ACTO ESCRITO Interpuso recurso Adquirida, después de notificado el acto que lo resuelve 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 46 días desde la notificación del acto que resuelve recurso ACTO ESCRITO, RECURSO SIN RESOLVER Interpuso recurso Adquirida, después de 15 días de interpuesto el recurso 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 61 días desde la interposición del recurso Responsabilidad de las entidades que integran el régimen prestacional docente, en vigencia de la Ley 1955 de 2019 Respecto al tema se asumirá el análisis normativo y jurisprudencial desarrollado por este tribunal en varias sentencias y en las cuales se ha concluido lo siguiente1: Así entonces, con base en el análisis jurídico realizado por esta judicatura en precedencia y el criterio de la Sala de Consulta del Consejo de Estado en el precitado concepto, la Sala reitera su posición sobre el alcance de la participación de la sociedad Fiduciaria encargada de administrar los recursos del Fomag, en el pago de la sanción moratoria bajo análisis, consistente en que la obligación a cargo de la Fiduciaria, de responder con su propio patrimonio por el pago de dicha sanción, surge a partir del 01 de enero de 2023, pues, para sanciones causadas entre la entrada en vigor de la Ley 1955 de 2019 -25 de mayo de 2019- y el 31 de diciembre de 2022, si bien la Fiduciaria debe efectuar el pago de dicha multa, en su calidad de administradora del Fomag, lo cierto es que ello debe hacerlo con cargo a los recursos obtenidos por la negociación de los TES, de que tratan el parágrafo transitorio ídem y el Decreto 2020 de 2019 y, en todo caso, a prorrata de su participación en la mora.
Por su parte, la entidad territorial deberá responder con cargo a sus recursos, por la sanción moratoria que se cause con ocasión de peticiones de cesantías presentadas a partir del 25 de mayo de 2019, por el retardo en el pago de estas, que le sea imputable conforme a su competencia dentro del procedimiento de gestión para el reconocimiento de dicha prestación. Así las cosas, se advierte que es la entidad territorial quien debe responder con cargo a sus recursos, por la sanción moratoria que se cause con ocasión de peticiones de cesantías presentadas a partir del 25 de mayo de 2019, por el retardo en el pago de estas y que le sean imputables conforme a su competencia, dentro del procedimiento de gestión para el reconocimiento de dicha prestación. 3.5.
Caso concreto La inconformidad del demandante radica en que se haya tenido en cuenta el 12 de agosto de 2021 como fecha de presentación de la petición de cesantías, la cual consta en 1 Ver entre otras la sentencia del 12 de julio de 2024, Sala Quinta de Decisión, M.P. Eduardo Javier Torralvo Negrete, exp. 005 2022- 00662-01 Tribunal Administrativo de Córdoba Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 23001333300820220060701 Segunda instancia – Sentencia el acto administrativo de reconocimiento Resolución 003255 de 20212.
Estima que debe tenerse en cuenta el día en que realmente se radicó la solicitud 13 de julio de 2021, alegando que a los docentes no les asiste responsabilidad en la demora que se presenta al radicar las peticiones. Revisado el expediente se advierte que con los anexos de la demanda se allegó documento a través del cual el demandante solicitó el retiro parcial de sus cesantías, el cual fue presentado el 12 de abril de 2021 y se le asignó numeró de radicación COR2021ER0018543 como se puede observar en el siguiente pantallazo: La Sala considera que los datos que se encuentran consignados en dicho documento son suficientes para acreditar la fecha de presentación de la petición de cesantías parciales ante la entidad corresponde al 13 de julio de 2021.
Así las cosas, no le asiste razón a la A quo para señalar que la fecha de reclamación debe ser la que consta en el acto de reconocimiento de las cesantías, pues, si bien dicho acto puede constituir una prueba de referencia para establecer la fecha exacta de la radicación de la petición, lo cierto es que la constancia de radicación de la petición que aportó la parte demandante resulta ser la idónea para demostrar el aspecto fáctico en cuestión, sin que ello signifique un desconocimiento a la firmeza del acto administrativo.
Se recuerda que la firmeza de los actos administrativos tan solo es debatible respecto a su motivación y la decisión de fondo decretada en su contenido, que para el caso 2 Expediente digital pdf01Demanda fls 36-38. Tribunal Administrativo de Córdoba Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 23001333300820220060701 Segunda instancia – Sentencia particular fue el reconocimiento y orden de pago de las cesantías del docente, por lo que la fuerza de su ejecución solo recae en tales aspectos; pero no significa que datos enunciativos que se hayan plasmado con el fin de expresar sus antecedentes, tengan la misma virtualidad.
De tal modo, en este caso el medio de prueba idóneo para determinar la fecha de radicación de las solicitudes de los docentes para el pago de sus prestaciones es la constancia de radicación física o virtual en los canales que disponga la autoridad para tal fin, sin perjuicio que, cuando no se cuente con este medio de prueba sea posible tomar los datos contenidos en el acto administrativo.
Asistiéndole razón a la parte actora, para efectos de la contabilización de la sanción moratoria se debe proceder de la siguiente manera: HIPOTESIS NOTIFICACION CORRE EJECUTORIA TÉRMINO PAGO CESANTÍA CORRE MORATORIA ACTO ESCRITO EXTEMPORANEO (después de 15 días) Aplica pero no se tiene en cuenta para el cómputo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria El reconocimiento fuera del término de los 70 días Correspondientes (Resolución No. 003255 de 01 de septiembre de 2021) La petición de cesantías fue presentada el 13 de julio de 2021.
No se tiene en cuenta. Los 15 días para expedir el acto se vencían el 4 de agosto de 2021 Los 10 días de ejecutoría se cumplieron el 19 de agosto de 2021 Los 45 días posteriores a la ejecutoria, comenzaron a contabilizarse desde el 20 de agosto de 2021 y vencieron el 22 de octubre de 2021. Es decir que en este caso la mora empezó a correr desde el día 23 de octubre de 2021 hasta el 09 de noviembre de 2021 día anterior a la fecha cancelación3.
En ese orden, conforme el cómputo efectuado se tiene que la mora se causó entre el 23 de octubre de 2021 hasta el 09 de noviembre de 2021, para un total de 18 días. Determinado que, si se causó mora en el pago de las cesantías, se establecerá a que entidad le es atribuible asumirla, de conformidad con los criterios señalados por la Ley 1955 de 2019.
Se evidencia que, para le fecha de la radicación de la solicitud de cesantías por parte del demandante ya regía lo dispuesto en la Ley 1955 de 2019, por lo tanto, le correspondía a la entidad territorial la expedición del acto administrativo definitivo, aplicando parcialmente el procedimiento del Decreto 1272 de 2018, es decir, emitir el acto administrativo definitivo dentro del 15 días hábiles siguientes a la solicitud, para luego 3 Certificado de pago pdf 08Contestación fl 19-20 Tribunal Administrativo de Córdoba Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 23001333300820220060701 Segunda instancia – Sentencia proceder a su notificación, sin esperar a la aprobación de la Fiduprevisora, y una vez quedara ejecutoriado, remitirlo para su pago, respetando los plazos dispuestos para ello.
En cambio, observa esta corporación que lo que ocurrió fue que el acto de reconocimiento de cesantías parciales -Resolución No. 003255, fue emitido el 01 de septiembre de 2021, cuando ya habían transcurrido mucho más de 15 días hábiles desde el día siguiente en que se presentó la solicitud. Considerando lo expuesto, la responsabilidad del pago de dicha sanción moratoria, le corresponde exclusivamente al Departamento de Córdoba, pues, estando ya vigente el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, se observa que todo el retardo en el trámite fue ocasionado en la etapa que le correspondía adelantar a la entidad territorial, evidenciándose que la Fiduprevisora efectuó el pago de las cesantías dentro de los 45 días hábiles siguientes al recibo del acto (07 de octubre de 20214), de modo que tenía hasta el 15 de diciembre de 2021 para su pago y lo efectuó el 10 de noviembre de 2021.
Respecto al argumento de que no se tuvo en cuenta que el Departamento excedió su plazo para expedir y notificar el acto que reconoció las cesantías en virtud de la Ley 1955 de 2019, los cuales corren de manera independiente para las entidades demandadas. Se considera que no le asiste razón al demandante para considerar que la sanción moratoria se causa para cada entidad de forma autónoma, por incumplir el plazo que la ley atribuye a cada una de ellas en el trámite de reconocimiento y pago de cesantías, porque la causación de la penalidad y la atribución de responsabilidad en su pago son situaciones diferentes.
Si bien la verificación de la sanción depende de la actuación conjunta, es decir, el procedimiento que se realiza para reconocimiento y pago de las cesantías entre la entidad territorial y el Fomag-Fiduprevisora, eventualmente en el caso que la entidad territorial tarde en expedir el acto y notificarlo, pero el Fomag efectúe el pago antes del plazo de los 70 días, no hay lugar a sanción. En cambio, si resulta que el pago, en ese mismo caso hipotético, no se efectúa dentro de los 70 días siguientes a la solicitud, la penalidad sí fue causada y es en este escenario donde se procede a verificar la tardanza de una u otra entidad, para atribuir la responsabilidad del pago de la sanción, que como ocurre en el presenta asunto ya fue atribuida al Departamento de Córdoba.
En cuanto al ajuste de la condena, se considera que le asiste razón a la parte recurrente-demandante-, y hay lugar a ordenar el ajuste de las sumas reconocidas con base en el IPC según lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA. 4 Hoja de revisión pdf 011ExpedienteAdministrativo fl 37 Tribunal Administrativo de Córdoba Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 23001333300820220060701 Segunda instancia – Sentencia Tal como se ha dejó sentado en sentencia de unificación de 18 de junio de 2018, la improcedencia de la indexación recae sobre el reconocimiento de sanción moratoria por tratarse está de una penalidad económica por la negligencia de la entidad en el pago de las cesantías.
Ello no implica el ajuste a valor de la condena eventual, en los términos del artículo 187 ibídem; lo cual es reiterado en la sentencia de 12 de noviembre de 2020 ya citada, donde se sostuvo que si bien no procede la indexación del capital base de liquidación – esto es, los salarios tenidos en cuenta para el cálculo de la sanción-; ello no impedía la actualización de las sumas o valores a los que se condena al pago.
Así entonces, se ordenará que las sumas sean ajustadas tomando como base el índice de precios al consumidor, conforme el artículo 187 del CPACA a partir del día siguiente que cesó la causación de la sanción moratoria (11 de noviembre de 2021) hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia y en adelante correrán los intereses consagrados en los artículos 192 y 195.
Por lo expuesto, la Sala revocará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda y en su lugar accederá parcialmente a ellas. 3.6 Condena en costas Conforme el artículo 188 del C.P.A.C.A., en concordancia con lo dispuesto en la Ley 2080 de 2021, no se condenará en costas en esta instancia teniendo en cuenta lo dispuesto en los numerales 1 y 5 del artículo 365 del CGP, toda vez que prosperó parcialmente el recurso de apelación. En mérito de lo expuesto el Tribunal Administrativo de Córdoba administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley F A L L A:
PRIMERO: REVOCAR el artículo primero de la sentencia de primera instancia proferida el 22 de septiembre de 2023 por el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería únicamente respecto a la demandante Cleotilde Del Carmen Correa López y en su lugar se ordena: Primero: Condenar al Departamento de Córdoba, a reconocer y pagar a favor de la señora Cleotilde Del Carmen Correa López, la sanción moratoria contemplada en el parágrafo del artículo 5° de la Ley 1071 de 2006, equivalente a un día de salario por cada día de retardo por el periodo del 23 de octubre de Tribunal Administrativo de Córdoba Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 23001333300820220060701 Segunda instancia – Sentencia 2021 hasta el 09 de noviembre de 2021, para un total de 18 días, que debe ser liquidada conforme a la asignación básica vigente al momento de su causación. Segundo: Ordenar que las sumas reconocidas sean ajustadas tomando como base el índice de precios al consumidor, conforme el artículo 187 del CPACA, a partir del día siguiente que cesó la causación de la sanción moratoria (11 de noviembre de 2021) hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia y en adelante correrán los intereses consagrados en los artículos 192 y 195.”
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia, TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al Despacho de origen, previas las anotaciones de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior sentencia fue estudiada, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Los Magistrados, PEDRO OLIVELLA SOLANO LUZ ELENA PETRO ESPITIA EDUARDO JAVIER TORRALVO NEGRETE