11001333603520150015601 · Administrative Court of Cundinamarca

REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrada Ponente: Clara Cecilia Suárez Vargas Bogotá D.C., veintiuno (21) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Expediente: 11001333603520150015601 Demandante: Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - Inpec Demandado: Liliana del Pilar Cardona Coy Medio de control: Repetición Tema: No se acreditó la conducta dolosa Sentencia de segunda instancia La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia del veinticuatro (24) de agosto de dos mil veintidós (2022), proferida por el Juzgado Treinta y Cinco (35) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, que negó las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES 1.1. La demanda El 25 de julio de 2014, el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - Inpec presentó demanda en ejercicio del medio de control de repetición en contra de la señora Liliana del Pilar Cardona Coy. La situación fáctica que sustenta la demanda, se concreta así: El día 30 de noviembre de 2006, se celebró audiencia de conciliación prejudicial en la Procuraduría 4 Judicial Administrativa de Bogotá, por el fallecimiento del interno Enrique Montenegro Ortega quien era trasladado del EC de la Modelo de Bogotá al EPMSC de Acacias, cuando se accidentó el bus en el que era transportado.

En esa audiencia la señora Liliana del Pilar Cardona, en calidad de apoderada del INPEC, manifiesto que esa entidad tenía animo conciliatorio argumentando que según el Acta 41 de la sesión del 1 de noviembre de 2006, el Comité de Defensa Judicial y Conciliación por unanimidad de sus integrantes adoptaron la decisión de conciliar y pagar, reconociendo a favor de la señora María Rubiela Soto Romero y otros por concepto de indemnización un total de $277.440.000.00.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, revocó el auto del 06 de Mayo de 2007 proferido por el juzgado 35 administrativo de Bogotá, mediante el cual se improbó la conciliación lograda el 30 de noviembre de 2006 y en su lugar aprobó la conciliación prejudicial. El Comité de Defensa judicial y Conciliación del INPEC, en reunión extraordinaria celebrada el día 9 de agosto de 2007, trató la situación presentada respecto a la cuenta de cobro presentada por la apoderada judicial de los beneficiarios; y los integrantes del Comité manifestaron: "que la política desde el primer día es no pagar lo de Cáqueza", por lo tanto ante la presentación de la mencionada cuenta de cobro y revisión de los documentos, "surge un aparente irregular acta que se firmó el 1° de Noviembre de 2006, en la que el Comité, según lo que está plasmado en el acta decide conciliar pero confrontando con las personas que suscribieron el acta, quienes hacían parte del comité incluso el Doctor Hipólito quien ya se comunicó con esta oficina manifiesta que ellos nunca aprobaron eso ", frente a esta situación en la reunión extraordinaria por unanimidad de sus asistentes se adoptó la decisión de dar orden de no pago a la cuentas o cuentas que se llegaren a presentar con ocasión de conciliaciones respecto del accidente de Cáqueza por irregularidades en el acta No. 041 del 01 de noviembre de 2006, "hasta tanto las autoridades competentes definan si debe hacerse o no el pago".

También se determinó denunciar penal y disciplinariamente a la Doctora Liliana del Pilar Cardona Coy. La señora María Rubiela Soto Romero, ante el no pago por parte del Instituto de la suma conciliada y aprobada, inició proceso ejecutivo ante el Juzgado 35 Administrativo de Bogotá radicado No. 20047-006, que el día 08 de junio de 2010 libró mandamiento de pago en contra del INPEC por valor de $277.440.000.00 más los intereses moratorios a la tasa mensual vigente.

EL 5 de octubre de 2010, se objetó la liquidación del crédito presentada por la parte ejecutante. El 21 de junio de 2012, el Juzgado 35 Administrativo de Bogotá aprobó la liquidación del crédito realizada por la oficina de apoyo ante los juzgados administrativos de Bogotá por un valor de $512.125.47 1.58. En la sesión ordinaria del 24 de abril de 2012, según Acta No. 17, el Comité de Defensa judicial y Conciliación del INPEC por unanimidad de sus asistentes adoptó la decisión de pagar la aprobación de la liquidación del crédito efectuada por el Juzgado 35 Administrativo de Bogotá y así dar por terminado el proceso ejecutivo.

Existe denuncia penal por estos hechos contra la abogada Liliana del Pilar Cardona Coy, investigación que se encontraba en la Fiscalía 238 Local y que fue trasladada a la Fiscalía 79 de la Unidad de Delitos contra la Administración Pública, en la cual cursa con radicado No.1 10016000049-20076424 RI 190; en la actualidad está en Investigación Preliminar y existen otras irregularidades de la demandante, pues en esa investigación reposan más de diez casos como el presente por hechos dentro de las Conciliaciones en el tiempo que la demandada laboró en el INPEC.

Mediante Resolución No. 002415 de julio 06 de 2012, la Secretaría General del Instituto Penitenciario y Carcelario - INPEC, reconoció y ordenó el pago por la suma de $512.125.471.58 girada con orden de pago 396016712, a través de la consignación de depósito judicial a favor del Banco Agrario a órdenes del Juzgado 35 Administrativo de Bogotá y a favor de la señora María Rubiela Soto, abono realizado el día 30 de julio de 2012, en cumplimiento al acuerdo de transacción aprobado por el Juzgado treinta y cinco Administrativo de Bogotá, dentro del proceso ejecutivo N. 2007-0006, por lo hechos ocurridos el 26 de mayo de 2006.

La Orden de Pago se presentó el 30 de abril de 2013 ante el Comité de Defensa Judicial y Conciliación del Instituto y en la sesión ordinaria según lo registrado en el Acta No. 18, por mayoría de sus integrantes se decidió repetir en contra de la ex funcionaria Liliana del Pilar Cardona Coy. EI INPEC sufrió un perjuicio económico, al tener que pagar la suma de $512.125.471.58 producto de un acuerdo de transacción, dentro del proceso ejecutivo adelantado en contra de la entidad y cuyo origen se dio por el actuar doloso de la señora Liliana Del Pilar Cardona Coy al presentar ante la Procuraduría una decisión que no correspondía a la realidad y a lo realmente decidido por el Comité de Conciliaciones de la entidad en su momento.

El daño demostrado consistió en que la abogada Liliana del Pilar Cardona Coy, contratista del Instituto y quien ejercía funciones de Secretaria Técnica del Comité de Conciliaciones del INPEC y apoderada del Instituto para conciliar ante la Procuraduría antes mencionada dentro de la solicitud presentada por María Rubiela Soto y otros, sometió al comité dicho caso, proponiendo conciliar en unos términos que no fueron aceptados por el Comité de Conciliación. Mediante Acta No. 23 del 09 de agosto de 2007, el Comité de Conciliaciones manifestó que en ningún caso relacionado del accidente de Cáqueza se debía conciliar, por lo tanto la señora Cardona Coy entregó documentos falsos a la Procuraduría General de la Nación y al Juzgado 35 Administrativo de Bogotá. Formuló las siguientes pretensiones: PRIMERA: Que se declare responsable a la señora LILIANA DEL PILAR CARDONA COY (…), de los perjuicios ocasionados al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC- debido al PAGO que con ocasión tuvo que efectuar el INPEC, respecto de la Transacción efectuada dentro del PROCESO EJECUTIVO Radicado Nro. 2007-006, y el cual fue avalado por el Juzgado 35 Administrativo del Circuito judicial de Bogotá, mediante auto de fecha 21 de junio de 2011.

SEGUNDA: Que se condene a la señora LILIANA DEL PILAR CARDONA, (…) a cancelar la suma de DOSCIENTOS SETENTA Y SIETE MILLONES CUATROCIENTOS CUARENTA MIL PESOS MCTE ($277.440.000) a favor del INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO - INPEC, establecimiento público adscrito al MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO, por concepto de capital pagado por el Instituto, en virtud del acuerdo de transacción presentado ante el Juzgado 35 Administrativo, la cual deberá actualizarse de conformidad con el artículo 187 de la ley 1437/2011, hasta que se haga efectivo el pago por los aquí demandados.

TERCERO: Ordenar la actualización del valor de la condena en los términos indicados en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

CUARTO: Ordenar el cumplimiento de la sentencia de conformidad con lo dispuesto en los artículos 334 y 339 del C.P.C, en concordancia con lo establecido en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. QUINTA: Que se condene en costas a la demandada. Fundamentos de derecho La conducta de la señora Liliana Cardona Coy, frente a la función que desempeñaba como apoderada del proceso y como Secretaria Técnica del Comité de Conciliaciones es notoriamente irregular de conformidad con el Acta No. 41 de 01 de noviembre de 2006 y el acta de Conciliación 23 de 09 de agosto de 2007, con solo estos dos documentos se puede evidenciar lo anteriormente dicho.

Por esa conducta a título de dolo, el Instituto sufrió un daño y existe nexo de causalidad entre el daño causado y esa conducta. El Inpec tuvo que celebrar acuerdo de transacción ante el Juzgado 35 Administrativo de Bogotá y pagar a la señora María Rubiela Soto y otros la liquidación del crédito efectuada por el mencionado Juzgado, mediante la cual se reconoció el capital adeudado y los intereses moratorios correspondientes a una supuesta conciliación prejudicial llevada a cabo el día 30 de noviembre de 2006 ante la Procuraduría 4 Administrativa, acuerdo de transacción que fue avalado por el Juzgado 35 mediante auto de fecha 11 de septiembre de 2012. 1.2.

Contestación de la demanda La demandada, señora Liliana Cardona Coy, no contestó la demanda. 1.3. Sentencia de primera instancia El Juzgado Treinta y Cinco (35) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, en el trámite de la audiencia inicial profirió sentencia de primera instancia el veinticuatro (24) días del mes de agosto de dos mil veintidós (2022), mediante la cual negó las pretensiones de la demanda.

Argumentó que no se acreditó el vínculo laboral o contractual entre el Inpec y la demandada, pues el demandante afirmó que ella intervino en el procedimiento administrativo que dio origen a la conciliación prejudicial pero no allegó pruebas relativas al nombramiento y posesión como empleada publica al servicio del Inpec, ni de las funciones que tenía a su cargo.

No obstante, a partir de la documentación allegada por el Inpec se infiere que prestó sus servicios como apoderada judicial de la entidad, en la medida que hace mención a su actuar como apoderada y su presunta participación en el Comité de Defensa Judicial y Conciliación. La parte demandante no allegó copia de la solicitud de conciliación extrajudicial radicada por la señora María Rubiela Soto Romero y demás convocantes, ni del acta 41 del comité de conciliación del 1 de noviembre de 2006, en la que el INPEC analizó la ausencia de responsabilidad en el marco del medio de control de reparación directa con ocasión de la muerte del señor Enrique Montenegro Ortega y por lo que presuntamente concluyó que el asunto no era conciliable; y se limitó a afirmar que el Acta 41 del 1 de noviembre de 2006, no comprendía la real intención de la entidad.

Por lo anterior, no es posible realizar un juicio de comparación entre la real decisión del Inpec de no conciliar y la supuesta alteración en su contenido por parte de la aquí demandada. El Inpec no hizo ningún esfuerzo para acreditar que el acuerdo conciliatorio logrado ante la Procuraduría Cuarta Administrativa fue irregular por cuanto tuvo como fundamento un documento espurio del Inpec.

Por lo anterior, resolvió:

PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda, por lo señalado en la parte motiva.

SEGUNDO: LEVANTAR LA MEDIDA CAUTELAR decretada en auto de 23 de septiembre de 2015.

TERCERO: NO CONDENAR en costas, por los motivos expuestos.

CUARTO: De no ser apelada la presente providencia y ejecutoriada la misma, por Secretaría expídase copia auténtica del fallo, una vez pagada la suma pertinente para dicho trámite y realícese el archivo del expediente, haciéndose las anotaciones del caso.

QUINTO: En firme esta sentencia, liquídense los gastos por la Oficina de Apoyo para los Juzgados Administrativos de Bogotá y en caso de existir remanentes, entréguense a la parte interesada. 1.4. El recurso de apelación La parte demandante presentó recurso de apelación en el que solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia y en su lugar se nieguen las pretensiones, argumentando que el a quo debió advertir qué elementos probatorios eran absolutamente indispensables para lograr la verdad de los hechos y haberlos decretado de oficio, pero negó las pretensiones porque los supuestos fácticos de la demanda no fueron acreditados.

Además, profirió sentencia en la audiencia inicial porque no había otros elementos de prueba por practicar, pero si en lugar de ello hubiera decretado pruebas de oficio entonces no se hubiera dictado la sentencia anticipada en un escenario tan preliminar. El hecho de prescindir de la práctica de las pruebas y anticipadamente tuviera como valoradas las obrantes en el plenario, desnaturalizó las bases del proceso y determinó que se arribara a una decisión judicial que no tuvo en cuenta elementos procesales que le hubieran permitido estructurar una postura judicial, cuya mayor motivación fuera la búsqueda jurídica de la verdad de los hechos.

Finalmente, el artículo 103 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo indica que los operarios judiciales no deberían permanecer impávidos ante la actividad probatoria de las partes y con base en ello estructurar sus determinaciones judiciales. 1.5. Trámite procesal en segunda instancia La sentencia de primera instancia fue proferida el veinticuatro (24) días del mes de agosto de dos mil veintidós (2022).

La parte demandante interpuso recurso de apelación el siete (7) de septiembre de dos mil veintidós (2022), que fue concedido mediante auto del nueve (9) de diciembre de dos mil veintidós (2022) y admitido por el despacho sustanciador con providencia del veinte (20) de mayo de dos mil veinticuatro (2024), auto a través del cual también se corrió traslado de que trata el artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021. 1.6.

Pronunciamiento de los sujetos procesales Los demás sujetos procesales guardaron silencio en el término previsto en el artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021. CONSIDERACIONES 2.1. La competencia Esta Sala es competente para conocer del asunto en los términos del artículo 153 del CPACA, por tratarse del recurso de apelación contra una sentencia proferida por el juez de primera instancia. Se observa que la impugnación contra la sentencia de primera instancia fue formulada únicamente por la parte demandante; en consecuencia, su competencia se limitará en esta oportunidad a los puntos controvertidos por el apelante, en tanto sean desfavorables para él, sin la posibilidad de enmendar la providencia en la parte que no fue objeto de recurso, de conformidad con lo consagrado en el inciso primero del artículo 328 del C.G.P. No obstante, se aclara que el juez de esta instancia tiene competencia para estudiar y reformar los puntos íntimamente relacionados con el tema objeto de apelación, de ser ello indispensable. 2.2.

Legitimación en la causa Las pretensiones de la demanda están dirigidas a que se condene a la señora Liliana del Pilar Cardona Coy a pagar a favor del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - Inpec, las sumas que esta última pagó con ocasión de la “Transacción efectuada dentro del proceso ejecutivo Radicado Nro. 2007-006”. Según la parte demandante, la señora Liliana del Pilar Cardona Coy se desempeñaba como apoderada del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - Inpec, y por las supuestas conductas dolosas, la entidad pública suscribió el contrato de transacción por medio del cual efectuó un reconocimiento económico en favor de la parte actora en el proceso ejecutivo número 2007-006.

En consecuencia, se concluye que el demandante el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - Inpec que efectuó ese reconocimiento económico, está legitimado en la causa por activa; y la señora Liliana del Pilar Cardona Coy, respecto de quien se alegaron las supuestas conductas dolosas que dieron lugar ese pago, lo está por pasiva. 2.3.

Caducidad El literal l) del numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 establece:

ARTÍCULO 164. OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA. La demanda deberá ser presentada: 1. En cualquier tiempo, cuando: (…) 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…) l) Cuando se pretenda repetir para recuperar lo pagado como consecuencia de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto, el término será de dos (2) años, contados a partir del día siguiente de la fecha del pago, o, a más tardar desde el vencimiento del plazo con que cuenta la administración para el pago de condenas de conformidad con lo previsto en este Código.

(…) (negrilla fuera del texto). En este caso el fue efectuado el 30 de julio de 2012; entonces, el término de caducidad de este medio de control se cuenta desde el 31 de julio de 2012, día siguiente al de la fecha en que el demandante efectuó el pago; por lo que la parte accionante tenía hasta el 31 de julio de 2014 para presentar la demanda; y como fue radicada el 25 de julio de 2014, es oportuna. 2.4.

Problema jurídico De conformidad con los argumentos del recurso de apelación, se debe establecer si se reúnen los requisitos necesarios para declarar la responsabilidad personal de la demandada señora Liliana del Pilar Cardona Coy, por el valor del pago que realizó el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - Inpec a la señora María Rubiela Soto y otros, como consecuencia de la transacción que ese instituto suscribió con la parte actora del proceso ejecutivo número 2007-006. 2.5.

Marco normativo del medio de control de repetición En el inciso 2º del artículo 90 de la Constitución de 1991, se estableció la obligación del Estado de repetir, cuando ha sido condenado a la reparación patrimonial de los daños “que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo”; siendo desarrollado en lo sustancial y adjetivo por la Ley 678 de 2001.

Por su lado, el artículo 142 del CPACA, dispone:

ARTÍCULO 142. REPETICIÓN. Cuando el Estado haya debido hacer un reconocimiento indemnizatorio con ocasión de una condena, conciliación u otra forma de terminación de conflictos que sean consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa del servidor o ex servidor público o del particular en ejercicio de funciones públicas, la entidad respectiva deberá repetir contra estos por lo pagado.

La pretensión de repetición también podrá intentarse mediante el llamamiento en garantía del servidor o ex servidor público o del particular en ejercicio de funciones públicas, dentro del proceso de responsabilidad contra la entidad pública. Cuando se ejerza la pretensión autónoma de repetición, el certificado del pagador, tesorero o servidor público que cumpla tales funciones en el cual conste que la entidad realizó el pago será prueba suficiente para iniciar el proceso con pretensión de repetición contra el funcionario responsable del daño. Aunado a lo anterior, se tiene que para el 1 de noviembre de 2006, fecha en la que la demandada señora Liliana del Pilar Cardona Coy, en su condición de apoderada y secretaria del Comité de Conciliación del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – Inpec, recomendó a ese comité presentar formula de acuerdo a la señora María Rubiela Soto y otros, y fecha en la que se expidió el Acta 41 de ese cuerpo colegiado expresando que ese instituto tenía animo conciliatorio en ese asunto; trámite en el cual se presentaron las supuestas conductas dolosas que dieron lugar a ese acuerdo conciliatorio, que posteriormente fue presentado como título ejecutivo en el proceso ejecutivo número 2007-006 y en cuyo trámite se suscribió la transacción, ya estaba rigiendo la Ley 678 de 2001 y es bajo su égida que debe analizarse el presente asunto, tal como lo ha señalado el Consejo de Estado: De esa manera, si los hechos o actos en que se fundamenta una acción de repetición sucedieron en vigencia de Ley 678 de 2001, son sus disposiciones las que sirven para establecer el dolo o la culpa grave del demandado, sin perjuicio de que dada la estrecha afinidad y el carácter civil que se le imprime a la acción se acuda excepcionalmente al Código Civil y a los elementos que la doctrina y la jurisprudencia han edificado en punto de la responsabilidad patrimonial, siempre y cuando, claro está, no resulte incompatible con la Ley 678 y los fundamentos constitucionales que estructuran el régimen de responsabilidad de los servidores públicos (C.P., arts. 6º, 121, 122, 124 y 90).

En tanto que, si los hechos o actuaciones que dieron lugar a la acción de repetición acaecieron con anterioridad a la vigencia de la Ley 678 de 2001, la norma sustancial aplicable para dilucidar si se actuó con culpa grave o dolo es el Código Civil en lo atinente a ese tema. Así, en lo que respecta a la parte adjetiva o procesal, dicho precedente precisó que se rige por la norma vigente al tiempo de presentación de la demanda: Finalmente, en cuanto al aspecto procesal de la acción de repetición, se deben aplicar los preceptos de la Ley 678 de 2001 inclusive a aquellos procesos que se encontraban en curso para el momento en que entró en vigencia, pues según lo estableció el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, las normas procesales son de orden público y, por ello, tienen efectos inmediatos con excepción de “los términos que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas”, los cuales “se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación”.

De acuerdo con lo anterior, este asunto deberá analizarse y resolverse en lo adjetivo y en lo sustantivo, de conformidad con lo previsto en la Ley 678 de 2001. 2.6. Caso concreto 2.6.1. Hechos probados El día 30 de noviembre de 2006, la Procuraduría 4 Judicial Administrativa de Bogotá celebró audiencia de conciliación entre el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - Inpec y los familiares del señor Enrique Montenegro Ortega, quien en su condición de interno perdió la vida mientras era trasladado del EC de la Modelo de Bogotá al EPMSC de Acacias, cuando el bus en el que era transportado sufrió un accidente.

Se destaca que a este proceso no se aportó la solicitud de conciliación, las actas de las audiencias ni la certificación expedida por la Procuraduría General de la Nación; tampoco la certificación del Comité de Conciliación del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – Inpec, pero la realización de esa audiencia se infiere de los demás elementos probatorios aportados.

En sesión extraordinaria del 09 de agosto de 2007, según consta en el Acta No. 23, el Comité de Conciliaciones del Inpec analizó lo relativo a la cuenta de cobro presentada por la Doctora Gladys Aminta Acosta Triana, apoderada judicial de la señora María Rubiela Soto y otros, con ocasión de la conciliación prejudicial que se llevó a cabo ante la Procuraduría en el caso del accidente de tránsito ocurrido el 26 de mayo 2006 en el que perdió la vida el señor Enrique Montero Ortega; ese cuerpo colegiado consideró que en la sesión del Comité del 1 de noviembre de 2006, se decidió no conciliar y aun así la demandada Liliana del Pilar Cardona Coy que para esa época actuaba como apoderada del Instituto, en audiencia de conciliación prejudicial presentó formula conciliatoria a las víctimas argumentando que el Comité de Conciliación así lo había decidió. En esta oportunidad se resolvió: (…) pasado en el accidente de tránsito en la vía Cáqueza, esa Orden de pago surtió así: entró por financiera y cuando se iba a poner aprobación a la resolución de pago, pues se suscitaron primero dos Irregularidades, una que después de recibidos los documentos acá de un paquete de 10, por la Coronel Lamo que estaba en ese momento sentada ahí, confidencialmente se los pasa a la Coordinadora la Doctora María Antonia, ella también los recibe, cuenta los 10 paquetes, y cuando empieza a desagregar uno por uno para pasarlos acá al despacho para la aprobación se da cuenta que hace falta una entonces empieza a buscar, a buscar, busca acá en secretarla de jurídica, busca abajo en financiera y establece que se trata de esta orden de pago, que no aparece y entonces me dijo y pues de común acuerdo se habló y caemos en cuenta que es del accidente de Cáqueza que por ser parte del Comité sabemos que NO SE PUEDE PAGAR, nos fuimos hacia atrás pues la Dra. María Antonia y por parte de la oficina se establece que esa O.P. surge de una aparente Irregular Acta que se firmó el 1º de Noviembre de 2006, en la que el Comité, según lo que está plasmado en el Acta decide concillar pero confrontando con las personas que suscribieron el Acta, quienes hacían parte del Comité, incluso el Dr. Hipólito que ya se comunicó con esta oficina, manifiestan que ellos nunca aprobaron eso, o sea que la política desde el primer día es no pagar lo de Cáqueza y que tan claro es que pues cuando llegan a Comité se resuelve de una manera fácil y se dice: -iAh esto no se concilia!.

Desde el primero hasta el que se trató en el Acta de ayer, en la sesión ordinaria. (…) NAMV Dra. Permítame eso, establecido pues que esos documentos no aparecen entonces la Dra María Antonia acuciosamente, se pone a la búsqueda aquí abajo en Financiera a solicitar la colaboración pero allá nos dicen no, si se enviaron a Jurídica no aparecen pero cuando se cae en cuenta que es del accidente de un interno, del interno ENRIQUE MONTERO ORTEGA, pero eso es lo que no se puede pagar, el Comité nunca ha aprobado eso.

En sesión del Comité de aquel entonces se expone eso como novedad a manera de proposiciones y varios, el Coronel Delgado reitera ahí verbalmente que él nunca ha firmado en ese sentido, el Dr. Hipólito no está, pero el Dr. Nemesio no está, está la Dra. Jacqueline, ella consulta los documentos de trabajo de la fecha y aparecen de puño y letra del Dr. Nemecio no conciliar.

(…)

PRIMERO. Denunciar penal y disciplinariamente el asunto.

SEGUNDO. RELEVAR A LA DOCTORA LILIANA DEL PILAR CARDONA COY de todos los asuntos relacionados con el accidente de Cáqueza.

TERCERO. VERIFICAR con la División Financiera si se han presentado otros casos de pago de conciliaciones por el accidente de Cáqueza.

CUARTO. DAR ORDEN de no pago a la cuenta o cuentas que se llegaren a presentar con ocasión de conciliaciones respecto del accidente de Cáqueza.

QUINTO. EJERCER las acciones legales para dejar sin efecto la providencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que aprobó el acuerdo conciliatorio de la convocante MARIA RUBIELA SOTO ROMERO, cuya providencia presta mérito ejecutivo.

SEXTO. REVISAR las actuaciones en que la doctora LILIANA DEL PILAR CARDONA COY actuó como apoderada del INPEC ante las Procuradurías Delegadas ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y ante las autoridades judiciales, cuyos casos expuso y recomendó sobre si se debía Conciliar o no cuando fungía como Secretaria Técnica de este cuerpo colegiado (negrilla fuera del texto).

La señora María Rubiela Soto Romero, ante el incumplimiento del pago del acuerdo conciliatorio por parte del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – Inpec, inició proceso ejecutivo que fue conocido por el Juzgado 35 Administrativo de Bogotá con el radicado No. 20047-006. No se aportó copia de la demanda ejecutiva ni de las actuaciones procesales, particularmente el auto por medio del cual se libró mandamiento de pago, tampoco las actuaciones anteriores a la aprobación de la transacción suscrita entre las partes.

La existencia de ese proceso se infiere del auto del 11 de septiembre de 2012, por medio del cual ese despacho judicial aprobó ese acuerdo conciliatorio, como se indica posteriormente. El 24 de abril de 2012, se realizó la sesión ordinaria del Comité de Defensa judicial y Conciliación del Inpec, de la cual se expidió el Acta número 17, en la cual se decidió: DECISIÓN DEL COMITÉ RESPECTO A LA SOLICITUD DE CONCILIACIÓN PREJUDICIAL DE MARIA RUBIELA SOTO ROMERO EL COMITÉ DE DEFENSA JUDICIAL Y CONCILIACIONES, POR UNANIMIDAD DE SUS ASISTENTES SE ADOPTÓ LA SIGUIENTE DECISIÓN: PAGAR LA APROBACIÓN DE LIQUIDACION DEL CREDITO EFECTUADA POR EL JUZGADO 35 ADMINISTRATIVO, MEDIANTE AUTO DE FECHA 21 DE JUNIO DE 2011, EN DONDE SE APROBO LA SUMA DE $ 512.125,471.58 Y ASÍ DAR POR TERMINADO EL PROCESO EJECUTIVO.

EL MENCIONADO VALOR SERA PAGADO DENTRO DE LOS TRES (3) MESES SIGUIENTES A LA RADICACIÓN POR PARTE DEL CONVOCANTE EN LA SEDE CENTRAL DEL INPEC UBICADA EN LA CALLE 26 NO. 27-4 DE LA CIUDAD DE BOGOTÁ, DE LOS DOCUMENTOS Y REQUISITOS LEGALES PARA EL PAGO DE LAS SENTENCIAS; TIEMPO DURANTE EL CUAL NO SE GENERARAN INTERESES DE NINGUNA INDOLE, FINALMENTE EL PROCESO DEBE TERMINAR CON ESTE TRÁMITE RESPECTO A LOS AQUÍ CONVOCANTE PRETENSIONES.

TAREA CUMPLIDA CON OFICIO 2929 DEL 8 DE MAYO DE 2012, ENTREGANDO PARAMETROS A LA DRA. CLAUDIA RAMIREZ (negrilla fuera del texto). El 21 de junio de 2012, las partes del proceso ejecutivo 2007-006, allegaron al Juzgado 35 Administrativo del Circuito de Bogotá, el acuerdo transaccional al que llegaron, en los siguientes términos:

PRIMERO: Los demandantes y la Entidad demandada Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC, consienten en hacer uso del medio alternativo de solución de conflictos de TRANSACCION dentro del presente proceso y deciden TRANSAR por valor de QUINIENTOS DOCE MILLONES CIENTO VEINTICINCO MIL CUATROCIENTOS SETENTA Y UN PESOS CON CINCUENTA Y OCHO CENTAVOS ($512.125.471.58), el cual corresponde a la liquidación del crédito aprobada por su Despacho mediante auto de fecha 21 de junio de 2011.

SEGUNDO: EL INPEC hace uso de este medio alternativo de solución de conflictos, en atención a la decisión unánime adoptada por el Comité de Demandas Y Conciliaciones de la Entidad el día 24 de Abril de 2012, con fundamento en el artículo 16 del Decreto 1716 de 2009, tal y como consta en la certificación adjunta, suscrita por la Secretaria Técnica del Comité de Conciliaciones, para lo cual me han otorgado la facultad expresa de transar y lograr la terminación de este proceso por pago de la obligación liquidada por su Despecho a Junio 21 de 2011.

TERCERO: El pago de la obligación de la presente transacción se efectuará a órdenes de su Despacho y a favor de los demandantes dentro del mes siguiente a la suscripción del presente escrito de transacción y radicación del mismo ante su Despacho.

CUARTO: Rogamos a su Despacho no tener en cuenta la solicitud de nueva liquidación del crédito radicada el 23 de Mayo de 2012. Por lo anterior, solicitamos a su Honorable Despacho impartir aprobación a este ACUERDO DE TRANSACCIÓN en aras de proteger el patrimonio de las partes y en consecuencia dar por terminado el proceso previa la liquidación de las costas y agencias en derecho (negrilla fuera del texto).

El Instituto Penitenciario y Carcelario – Inpec, profirió la Resolución No. 002415 del 6 de julio de 2012, por medio de la cual reconoció y ordenó el pago por la suma de $512.125.471.58. a favor de los demandantes en el proceso ejecutivo 2007-006, señoras María Rubiela Soto Romero y otros.

ARTÍCULO SEGUNDO: Ordenar el pago por la suma de $512.125.471.58 QUINIENTOS DOCE MILLONES CIENTO VEINTICINCO MIL CUATROCIENTOS SETENTA Y UN PESOS CON 58/100 MCTE., consignados en la cuenta de depósitos judiciales del Banco Agrario de Colombia a órdenes del Juzgado Treinta y Cinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y a favor de los demandantes: MARIA RUBIELA SOTO ROMERO (…) en cumplimiento al crédito aprobado por el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá el 21 de Junio de 2011, dentro del proceso ejecutivo 2007-006.

ARTICULO TERCERO: El Grupo de Tesorería de la Dirección de Gestión Corporativa del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario "INPEC" pagará la suma ordenada en el Artículo Segundo de la presente resolución, previo los descuentos tributarios de ley, con cargo al rubro de Sentencias y Conciliaciones, Sección 3706 Cuenta 3 Subcuenta 6 Objeto 1 Ordinal 1.

El 19 de julio de 2012, el Instituto Penitenciario y Carcelario – Inpec expidió la Orden de Pago número 396016712, a través de la consignación de depósito judicial del Banco Agrario a órdenes del Juzgado 35 administrativo de Bogotá, consignación realizada en favor de la señora María Rubiela Soto Romero. El 30 de julio de 2012, se realizó el abono de la suma aludida en cumplimiento al acuerdo de transacción aprobado por el Juzgado Treinta y Cinco (35) Administrativo de Bogotá, dentro del proceso ejecutivo número 2007-0006, por lo hechos ocurridos el 26 de mayo de 2006.

El 11 de septiembre de 2012, el Juzgado 35 Administrativo del Circuito de Bogotá, aprobó el acuerdo conciliatorio al que llegaron las partes, así:

RESUELVE

PRIMERO. APROBAR el Acuerdo transaccional suscrito entre los apoderados de las partes, conforme al memorial que obran a folios 133 y 135, del cuaderno principal numero dos (02) y declarar terminado este proceso.

SEGUNDO: En consecuencia, "PAGAR la aprobación de liquidación del crédito efectuada por el Juzgado 35 Administrativo, mediante auto de fecha 21 de junio de 2011, en donde se aprobó la suma de $512'125.471,58 y así dar por terminado el proceso ejecutivo".

TERCERO: Por secretaría y a costa de la parte solicitante expídanse las copias autenticadas del acuerdo y transaccional y del presente auto aprobatorio.

CUARTO: Para estos efectos, en firme esta providencia, hágase entrega a los demandados de los títulos judiciales depositados a su favor, en la cuenta de este Despacho, hasta concurrencia del crédito aprobado en la suma de $512'125.471,58.

QUINTO: Por Secretarla, ARCHIVESE el proceso previas las desanotaciones a que haya lugar. El 30 de abril de 2013, en sesión ordinaria que consta en el Acta No. 18, el Comité de Defensa Judicial y Conciliación del Instituto, decidió repetir en contra de la ex funcionaria Liliana del Pinal Cardona Coy, que fungía en calidad de abogada contratista, coordinadora del Grupo de Demandas y Conciliaciones de la Oficina Asesora Jurídica del INPEC, quien para la época estaba investida del ejercicio de funciones públicas.

Además, en esa sesión se la orden de pago por la suma de $512.125.471.5 a favor de la señora María Rubiela Soto Romero: DECISION DEL COMITÉ: Respecto a la orden de pago No. 3080296 del 04 de marzo de 2009 pago sentencia 2007-000000006-00 por valor $512.125.471.5 a favor de MARIA RUBIELA SOTO ROMERO Y OTROS. Los asistentes Integrantes del Comité de Conciliaciones y Defensa Judicial de manera unánime adoptan la siguiente decisión: REPETIR, teniendo en cuenta que si bien existió un daño patrimonial en contra del Instituto, como fue el pago de una suma de dinero, por lo tanto se debe adelantar la respectiva acción de repetición contra LILIANA DEL PILAR CARDONA COY, quien fungía para la época como abogada contratista, coordinadora del Grupo de Demandas y Conciliaciones, secretaria técnica del Comité de Conciliación, así mismo que en su calidad de contratista para la época estaba investida del ejercicio de funciones públicas, el daño surge por el pago de indemnización por perjuicios morales por valor de $277.440.000 suma no aprobada por el comité de conciliación. Tarea cumplida con oficio GRUDE No. 02036 de junio 07 de 2013 dirigido a la abogada Andrea Sánchez Cetina. 2.7.

Análisis de los elementos de responsabilidad - Requisitos del medio de control de repetición, y del recurso de apelación La acción de repetición es una acción de naturaleza civil a través de la cual se declara la responsabilidad patrimonial de un agente estatal, con un alcance netamente subsidiario pues supone, de un lado, la previa declaratoria de responsabilidad estatal por un daño antijurídico que le resulta imputable al Estado y que la víctima no tenía el deber de soportar, y del otro, que esa condena haya tenido como causa -necesaria- la conducta dolosa o gravemente culposa del agente.

El Consejo de Estado ha manifestado que para la prosperidad de la acción de repetición, deben concurrir los siguientes presupuestos: i) una entidad pública haya debido reparar los daños antijurídicos o restablecer los derechos transgredidos a un particular, en virtud de una sentencia de condena o de un acuerdo conciliatorio aprobado judicialmente; ii) la entidad haya pagado a la víctima del daño, la suma determinada en la sentencia condenatoria o el acuerdo conciliatorio y, iii) la condena se haya producido a causa de la conducta dolosa o gravemente culposa de un funcionario, ex funcionario o de un agente del Estado.

La existencia de una condena judicial y el pago Está acreditado que el 21 de junio de 2012, el Instituto Penitenciario y Carcelario Inpec y la parte actora del proceso ejecutivo 2007-006, llegaron un acuerdo de transacción, en los siguientes términos:

También de probó que, el Instituto Penitenciario y Carcelario – Inpec, profirió la Resolución No. 002415 del 6 de julio de 2012, por medio de la cual reconoció y ordenó el pago por la suma de $512.125.471.58. a favor de los demandantes en el proceso ejecutivo 2007-006, señoras María Rubiela Soto Romero y otros. Así mismo, que el 19 de julio de 2012, el Instituto Penitenciario y Carcelario – Inpec expidió la Orden de Pago número 396016712, a través de la consignación de depósito judicial del Banco Agrario a órdenes del Juzgado 35 administrativo de Bogotá. Y que el 30 de julio de 2012, el Instituto Penitenciario y Carcelario – Inpec realizó el abono de la suma aludida en favor de la señora María Rubiela Soto Romero y demás ejecutantes.

Así las cosas, del análisis de conjunto de dichos documentos a la luz de la experiencia, las reglas de la sana crítica y en atención a lo dispuesto en el inciso 3º del artículo 142 del CPACA, el Tribunal tiene la certeza del pago realizado por el demandante Instituto Penitenciario y Carcelario – Inpec con ocasión de la transacción, por un monto final de cuatrocientos noventa y cinco millones seiscientos noventa y siete mil cuatrocientos ochenta y ocho pesos con cincuenta y ocho centavos ($495.697.488,58).

Se resalta que de los demás valores no se encuentran probados su pago o erogación. La imputación: la conducta gravemente culposa del agente estatal La Sala advierte que en la demanda se indicó que la conducta de la demandada, señora Liliana Cardona Coy, en su condición de apoderada del Instituto Penitenciario y Carcelario – Inpec y de Secretaria Técnica del Comité de Conciliaciones es dolosa pues en la audiencia de conciliación prejudicial del día 30 de noviembre de 2006, celebrada ante la Procuraduría 4 Judicial Administrativa de Bogotá, ella presentó formula de acuerdo falsa, puesto que en realidad el Comité de Conciliación del instituto había resuelto no conciliar.

Por su parte, el a quo indicó que no se acreditó el vínculo laboral o contractual entre el Inpec y la demandada; tampoco se allegó copia de la solicitud de conciliación extrajudicial radicada por la señora María Rubiela Soto Romero y demás convocantes, ni del acta 41 del comité de conciliación del 1 de noviembre de 2006, en la que el INPEC analizó la ausencia de responsabilidad en el marco del medio de control de reparación directa con ocasión de la muerte del señor Enrique Montenegro Ortega; y se limitó a afirmar que el Acta 41 del 1 de noviembre de 2006, no comprendía la real intención de la entidad.

Y el demandante en su recurso de apelación adujo que si el a quo no encontró elementos probatorios suficientes para acceder las pretensiones, debió no proferir sentencia anticipada sino decretar de oficio las pruebas que considerara necesarias. La Sala precisa que la sola existencia de un acuerdo transaccional no genera automáticamente la responsabilidad patrimonial en repetición contra los demandados.

Así las cosas, para dirimir la controversia planteada, se tiene que el artículo 5 de la Ley 678 de 2001 dispone: ARTÍCULO 5o. DOLO. <Artículo modificado por el artículo 39 de la Ley 2195 de 2022. El nuevo texto es el siguiente:> La conducta es dolosa cuando el agente del Estado quiere la realización de un hecho ajeno a las finalidades del servicio del Estado.

Se presume que existe dolo del agente público por las siguientes causas: 1. Que el acto administrativo haya sido declarado nulo por desviación de poder, indebida motivación, o falta de motivación, y por falsa motivación. 2. Haber sido penal o disciplinariamente responsable a título de dolo por los mismos daños que sirvieron de fundamento para la responsabilidad patrimonial del Estado. 3.

Haber expedido la resolución, el auto o sentencia contrario a derecho en un proceso judicial. 4. Obrar con desviación de poder. Adicionalmente, se tiene que el Consejo de Estado ha establecido que las aludidas presunciones son de naturaleza legal y para su configuración la entidad demandante debe demostrar los supuestos establecidos en la norma, correspondiendo a la parte demandada desvirtuarla, demostrando lo contrario: En tal virtud, concluye la Sala que las presunciones estipuladas en los artículos 5° y 6° la Ley 678 de 2001 tienen naturaleza de legales y, por tanto, la administración demandante tiene la carga de probar únicamente los supuestos de hecho a los que aluden dichas normas, puesto que “la parte que niegue el hecho presumido, está sujeta a la carga de probar el hecho contrario”.

Así también lo ha considerado esta Subsección cuando manifestó que: Las presunciones de culpa grave y de dolo contenidas en la Ley 678 de 2001 son legales. Esto se debe a que así lo consideró la Corte Constitucional en la sentencia C-374 de 2001 al decidir acerca de la constitucionalidad de los artículos 5 y 6 de esa normativa (…). Concluyó la Corte Constitucional que las presunciones que contempla la Ley 678 de 2001 son legales, pues, de haberlas calificado de derecho, la acción de repetición carecería de sentido.

Si se tratara de presunciones de derecho [que no admiten prueba en contra, por fundarse en el orden público], el demandado en una acción de repetición no tendría la oportunidad de demostrar que la conducta que se le reprocha no ocurrió a título de culpa grave o dolo. Simplemente se encontraría en una posición en la cual no podría ejercer su derecho de defensa, lo que implicaría la violación del artículo 29, según el cual toda persona tiene derecho a “presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra”.

De tal manera que se comparten las consideraciones expuestas por la Corte Constitucional acerca de que la Ley 678 de 2001 incorporó presunciones legales, toda vez que de esta manera se garantiza el ejercicio del derecho de defensa, como vía para hacer valer la presunción de inocencia en desarrollo de una demanda de repetición, escenario judicial que se instauró precisamente para definir la responsabilidad o no del servidor o ex servidor del Estado.

(Subrayado fuera de texto) Con relación a la conducta atribuida al demandado, dolosa por desviación de poder, la Corte Constitucional ha señalado: Ahora, la demanda dirigida contra el numeral primero del artículo 6º consiste en afirmar que la presunción de culpa grave por violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho es la misma causal de presunción de dolo contenida en el numeral 1º del artículo 5º, lo que indudablemente constituye una imprecisión legislativa conceptual que hace de la norma una regla inexequible.

En respuesta al primer cargo esta Corte debe resaltar la evidente diferencia que existe entre la norma atacada y las demás que constituyen el artículo 5º de la Ley 678. De la simple lectura de la disposición se observa que ésta incluye, además del ingrediente “manifiesto”, el elemento de “inexcusabilidad”, el cual es ajeno a las demás normas del artículo 5º.

De conformidad con la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, refrendada en este punto por la Corte Constitucional con ocasión del estudio de la LEAJ, la inexcusabilidad es elemento fundamental de la culpa grave, toda vez que “la disposición al exigir que el error sea de abolengo de los inexcusables, pues siendo propio de la naturaleza humana el errar, la ocurrencia de simples equivocaciones al administrar justicia no puede descartarse.” Y continúa la Corte Suprema aclarando, respecto del error inexcusable, lo siguiente: "Muy sabia resulta Si la comisión de hierros, sin calificativo alguno, pudiera servir de estribo a procesos de responsabilidad contra los jueces, tales contiendas judiciales proliferarían de una manera inusitada; podría menguarse ostensiblemente la independencia y libertad que tienen para interpretar la ley, y se abriría ancha brecha para que todo litigante inconforme con la decisión procediera a tomar represalia contra sus falladores, alegando simples destinos en faena tan difícil como es la de administrar justicia. "El error a que se refiere el numeral 3 del artículo 40 del C. de P. Civil ha de entenderse como equivocación o desacierto que puede dimanar de un falso concepto sobre lo que una cosa es realmente o de ignorancia de la misma.

De modo pues que la responsabilidad civil de jueces o magistrados puede originarse en una equivocación, sea que ésta haya tenido como causa un conocimiento falso de hechos o de normas legales o un completo desconocimiento de los mismos. "Pero es claro que la simple equivocación no es fuente de responsabilidad, desde luego que exígese que el desatino sea de aquellos que no pueden excusarse, que quien lo padece no pueda ofrecer motivo o pretexto válido que sirva para disculparlo.

"Y, además, como antes se insinuó, la mera demostración de que el funcionario obró con error inexcusable no es base suficiente para deducir la responsabilidad civil de quien lo cometió. Para que esta pueda imputarse, menester es también que se haya causado perjuicio a una de las partes y que exista relación de causa a efecto entre el error inexcusable y el daño sufrido por el litigante.

Por esto mismo debe aparecer acreditado que ese error fue determinante de la decisión, en el sentido que causó el perjuicio, ya que si ésta, aún en el evento de que no se hubiera conocido el dicho error, se hubiera pronunciado con idéntico contenido, entonces no habría lugar a responsabilidad del fallador, pues el factor determinante del pronunciamiento no sería el yerro inexcusable.

Del mismo modo, si la causa exclusiva de ésta dimana de acto u omisión de quién luego lo invoca como fuente de indemnización en su pro, siendo su obrar o su omitir lo que dio causa a que el juez incurriera en el, en tal caso tampoco se podría deducir responsabilidad judicial, pues nadie puede sacar provecho del error a que éste fue inducido por aquél. Y finalmente se advierte que no podría existir error inexcusable cuando se sostiene punto de vista defensable respecto a una materia controvertida de derecho, como quiera que la incertidumbre en su interpretación lo excusaría".[28] ( ) " No se encuentra el error inexcusable, pues es claro que no toda especie de equivocación da lugar a responsabilidad patrimonial, como que, de un lado, siendo así que la administración de justicia es dispensada por personas, éstas, por su misma naturaleza, pueden incurrir en error y de otra parte, en razón de que las normas jurídicas regulan hipótesis o situaciones abstractas, en la aplicación concreta de las mismas pueden surgir criterios distintos de interpretación a cargo del sentenciador máxime si se tiene en cuenta la función dinámica del derecho.

"De ahí que bajo las anteriores consideraciones se haya dicho que sólo la torpeza absoluta del funcionario, o aquellos desaciertos que no pueden excusarse, es decir los que no tengan razón válida alguna que puedan exonerarlo o disculparlo, comprometen al juez o magistrado".[29] (Subrayas fuera del original) Las anteriores consideraciones son suficientes para responder a los demás cargos esgrimidos contra los preceptos que se acusan.

Sostiene el demandante que resulta innecesario sancionar el error inexcusable por cuanto que el dolo –a su juicio- también es excusable. Arguye también que si el error es excusable, entonces deja de haber culpabilidad, por lo que es innecesario hacer esa claridad en la norma. Pese a lo abstruso de los argumentos del demandante, esta Corte encuentra que la inclusión del término inexcusable en las disposiciones atacadas es razonable e identifica, precisamente, el tipo de error que permite catalogar la culpa como grave.

Como lo dice la Corte Suprema de Justicia, no cualquier error tiene la potencialidad de comprometer la responsabilidad del agente estatal: sólo aquel que por sus dimensiones no pudo haber sido cometido sino mediante total o crasa negligencia del sujeto que emite el acto, podría ser juzgado con esa calificación. En este sentido, es cierto que si el error no es inexcusable, no existe responsabilidad patrimonial por parte del agente del Estado.

No obstante, como se vio, esto no debilita los alcances del artículo 90 de la Constitución, porque al Estado lo ata, no la culpa del agente, sino la antijuridicidad del daño. Por similares razones, el calificativo de “manifiesto” tampoco resulta atentatorio del artículo 90 de la Carta. Si se siguen los mismos criterios expuestos en relación con el numeral último del artículo 5º de la Ley 678, se entenderá que la manifestabilidad es requisito del concepto de culpa grave, ya que no cualquier error, en este caso uno poco evidente, recóndito o nimio, podría ser constitutivo de aquel tipo especial de culpa.

Como se dijo en aquel otro contexto, si el error no es manifiesto sino que procede del normal desenvolvimiento de la actividad jurisdiccional, la culpa por él engendrada no tendría por qué ser catalogada como grave. El numeral 1º del artículo 6º de la Ley 678 de 2001 será declarado exequible, con fundamento exclusivo en los cargos aquí analizados.

Para resolver se considera que, según el demandante para el mes de noviembre de 2006, la demandada Liliana del Pilar Cardona Coy prestó sus servicios como apoderada del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – Inpec y que también se desempeñó como Secretaria del Comité de Conciliación de ese instituto; y supuestamente fue quien formuló un acuerdo conciliatorio ante la Procuraduría 4 Judicial Administrativa de Bogotá, en contravía de lo que había decidido el comité conciliación, esto es, que ese cuerpo colegiado había decidido no presentar acuerdo conciliatorio.

No obstante, la Sala encuentra que a este proceso no se aportó: i) La solicitud de conciliación que presentó la señora María Rubiela Soto, en la cual convocó al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – Inpec, por el deceso del señor Enrique Montenegro Ortega, quien en su condición de interno perdió la vida mientras era trasladado del EC de la Modelo de Bogotá al EPMSC de Acacias, cuando el bus en el que era transportado sufrió un accidente. ii) Certificación, contrato ni documento alguno que acredite que la demandada, señora Liliana del Pilar Cardona Coy, actuaba como apoderada del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – Inpec en el trámite de esa conciliación. iii) Certificación o documento que acredite que la demandada, señora Liliana del Pilar Cardona Coy, actuaba como Secretaria del Comité de Conciliación del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – Inpec, para el 1 de noviembre de 2006, fecha en que se realizó la sesión en la que se analizó la posibilidad de presentar formula conciliatoria por ese asunto y se expidió el Acta número 41. iv) Recomendación presentada por la demandada al Comité de Conciliación del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – Inpec, en el caso de la muerte del señor Enrique Montenegro Ortega. v) Certificación o copia del Acta número 41, correspondiente a la sesión del 1 de noviembre de 2006, en la que se debatió ese asunto y en la que supuestamente se adoptó la decisión de no presentar formula conciliatoria, en ese asunto. vi) Acta número 41, que supuestamente fue presentada por la demandada, señora Liliana del Pilar Cardona Coy ante la Procuraduría 4 Judicial Administrativa de Bogotá y que según el instituto demandante contiene información falsa porque en ese documento se certificó que el Comité de Conciliación había resuelto presentar formula conciliatoria; cuando en realidad ese cuerpo colegiado decidió lo contrario, esto es, no presentar formula de acuerdo. vii) Actas de las audiencias celebradas ante la Procuraduría 4 Judicial Administrativa de Bogotá. viii) Certificación expedida por la Procuraduría 4 Judicial Administrativa de Bogotá; en la que se indique que el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – Inpec y la señora María Rubiela Soto, llegaron a un acuerdo con ocasión del deceso del señor Enrique Montenegro Ortega, quien en su condición de interno perdió la vida mientras era trasladado del EC de la Modelo de Bogotá al EPMSC de Acacias, cuando el bus en el que era transportado sufrió un accidente.

En suma, aunque se acreditó que el demandante realizó un pago con ocasión del acuerdo transaccional mencionado; no se acreditó la relación que la demandada tenía con el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – Inpec para el mes de noviembre de 2006, esto es, no se probó si actuaba como su apoderada en la conciliación aludida ni sus facultades; tampoco si para esa fecha actuó como Secretaria del Comité de Conciliación del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – Inpec, ni sus funciones.

En consecuencia, no es posible determinar la responsabilidad de la señora Liliana del Pilar Cardona Coy en este asunto, pues ante el desconocimiento de su relación con el instituto demandante y sus funciones, es imposible determinar si su conducta en efecto fue dolosa. Lo anterior denota que en este caso no concurren los presupuestos para la prosperidad de la acción de repetición, pues no se acreditó que el reconocimiento económico se haya producido a causa de la conducta dolosa o gravemente culposa de un funcionario, ex funcionario o de un agente del Estado.

Esto es así porque la parte demandante no realizó gestión alguna ni aportó elemento probatorio tendiente a demostrar que la demandada, señora Liliana del Pilar Cardona Coy era funcionaria de ese instituto ni que actuara en calidad de agente del Estado. Tal situación conlleva a que las pretensiones no puedan prosperar y la sentencia del a quo debe ser confirmada.

La Sala advierte que la parte actora debió demostrar la ocurrencia de algunas de las causales dolo o culpa grave, conforme a los artículos 5º y 6º de la Ley 678 de 2001, para que operara la presunción deprecada, pues la sola existencia de una transacción no es demostrativa de dicha conducta; y se resalta que corresponde a la demandante en sede de repetición demostrar los elementos que constituyen la culpa grave o el dolo, por tratarse de un juicio de responsabilidad independiente, al respecto el Consejo de Estado ha indicado: Esta Corporación en varias oportunidades ha señalado que la sentencia judicial que condena al Estado no es prueba suficiente de la conducta del agente, pues al tratarse de un proceso contencioso y declarativo de responsabilidad, debe acreditarse plenamente la existencia de los elementos que constituyen la culpa grave o el dolo.

(…) Ahora, la jurisprudencia de esta Sección ha señalado que, si bien las motivaciones de la sentencia no constituyen plena prueba para acreditar la responsabilidad del demandado, sí son el punto de partida necesario para efectos de establecer cuál es el hecho irregular que, en criterio de la entidad pública demandante, habría sido cometido con dolo o culpa grave por parte del demandado.

(…) En este punto, conviene precisar que la decisión del juez contencioso administrativo en el fallo de responsabilidad patrimonial o en sede de legalidad no ata al juez de la repetición, ya que, como lo ha sostenido esta Sección, en esta sede judicial pueden hacerse valoraciones y calificaciones distintas, en la medida en que la decisión ya no versa sobre la responsabilidad del Estado o la legalidad de sus actuaciones administrativas, sino sobre la conducta del agente.

En otras palabras, dado el carácter autónomo e independiente que el legislador le imprimió al ejercicio de la acción de repetición, la condena a una entidad estatal a través de un juicio previo y totalmente diferente al de la referencia no implica automáticamente la responsabilidad del agente o ex agente estatal que eventualmente hubiere dado lugar a la misma o que hubiere participado en los hechos correspondientes, pues la conducta que se le endilga a este debe quedar establecida de manera plena e individualizada en el respectivo proceso de repetición. (Negrilla fuera del texto).

En el presente asunto la parte actora, para demostrar la conducta dolosa de la demandada, se limitó a aportar actas del comité de conciliación de fechas posteriores a la sesión del 1 de noviembre de 2006 de ese cuerpo colegiado, las cuales no acreditan esa conducta. Ahora bien, la parte demandante en su recurso adujo que si el a quo no encontró elementos probatorios suficientes para acceder las pretensiones, no debió proferir sentencia anticipada sino decretarlas de oficio.

Frente a este argumento, se recuerda que el artículo 167 del Código General del Proceso, respecto de la carga de la prueba, dispone:

ARTÍCULO 167. CARGA DE LA PRUEBA. Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen. No obstante, según las particularidades del caso, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, distribuir, la carga al decretar las pruebas, durante su práctica o en cualquier momento del proceso antes de fallar, exigiendo probar determinado hecho a la parte que se encuentre en una situación más favorable para aportar las evidencias o esclarecer los hechos controvertidos.

La parte se considerará en mejor posición para probar en virtud de su cercanía con el material probatorio, por tener en su poder el objeto de prueba, por circunstancias técnicas especiales, por haber intervenido directamente en los hechos que dieron lugar al litigio, o por estado de indefensión o de incapacidad en la cual se encuentre la contraparte, entre otras circunstancias similares (…) (negrilla fuera del texto).

En cuanto al concepto de carga de la prueba, el Consejo de Estado ha señalado que corresponde a un principio de autorresponsabilidad para las partes del proceso judicial, derivado de la actividad probatoria que desplieguen en el debate, dado que disponen de libertad para aportar o no, los fundamentos probatorios de los hechos que las benefician y/o la contraprueba de aquellos que, habiendo siendo acreditados por el adversario en la litis, pueden perjudicarlas, pero deben asumir las consecuencias desfavorables derivadas de su eventual inactividad probatoria: Como fácilmente puede advertirse, el aspecto en últimas más trascendente de las reglas de la carga de la prueba se concreta en las consecuencias que se derivan de su no satisfacción, esto es, del no ejercicio de los derechos a la aportación o solicitud de práctica de pruebas o a la formulación de alegaciones dentro del proceso, si se tiene en cuenta que la finalidad de éste, para las partes, es la estimación o desestimación de la(s) pretensión(es) formulada(s) y que, por ello, dentro de él se lleve a cabo una instrucción encaminada a proporcionar al juzgador los elementos necesarios para que pueda efectuar la comparación entre los fundamentos de tal(es) pretensión(es) y el ordenamiento jurídico.

Y el de las consecuencias del incumplimiento de la carga de probar o de alegar es el aspecto más relevante, habida cuenta de que la parte que desee obtener un resultado favorable a sus pretensiones necesitará probar y alegar todo aquello que sea útil y pertinente para la defensa de su posición. En otros términos, «no existe un deber de probar, pero el no probar significa en la mayoría de los casos la derrota»; las reglas de la carga de la prueba sirven para establecer cuál de las partes tendrá que soportar el resultado desfavorable derivado de una actividad probatoria o de la falta de alegación o de una alegación incompleta (…).

La referida norma legal desarrolla el tradicional aforismo de acuerdo con el cual quien afirma un hecho debe probarlo: “incumbit probatio qui dicit non qui negat”. Ello se traduce, en los procesos que cursan ante el Juez de lo Contencioso Administrativo, en que quien pretende determinado efecto jurídico debe acreditar los supuestos de hecho de las normas en que se ampara, luego, en general, corresponde la carga de la prueba de los hechos que sustentan sus pretensiones, en principio, al demandante, al paso que concierne al demandado demostrar los sucesos fácticos en los cuales basa sus excepciones o su estrategia de defensa.

Si aquél no cumple con su onus probandi, la consecuencia que habrá de asumir será la desestimación, en la sentencia, de su causa petendi; si es éste, en cambio, quien no satisface la exigencia probatoria en punto de los supuestos fácticos de las normas cuya aplicación conduciría a la estimación de sus excepciones o de los argumentos de su defensa, deberá asumir, consiguientemente, un fallo adverso a sus intereses (negrilla fuera del texto).

Por virtud del principio de autorresponsabilidad probatoria, a la demandante le incumbía probar los supuestos fácticos de su demanda; y en ejercicio de esa libertad podía aportar o no, los elementos probatorios que beneficiaran sus pretensiones. Incluso, dentro de las demás oportunidades probatorias podía haber solicitado las que pruebas que estimara necesarias para su prosperidad.

No obstante, en este caso la parte actora con su demanda no aportó, entre otros documentos: i) la solicitud de conciliación que presentó la señora María Rubiela Soto, en la cual convocó al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – Inpec, ii) certificación o contrato que acredite que la demandada, señora Liliana del Pilar Cardona Coy, actuaba como apoderada del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – Inpec en el trámite de esa conciliación y como Secretaria del Comité de Conciliación del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – Inpec, para el 1 de noviembre de 2006, iii) la recomendación presentada por la demandada al Comité de Conciliación del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – Inpec, en el caso de la muerte del señor Enrique Montenegro Ortega, iv) certificación o copia del Acta número 41, correspondiente a la sesión del 1 de noviembre de 2006, en la que se debatió ese asunto y en la que supuestamente se adoptó la decisión de no presentar formula conciliatoria, en ese asunto, v) el Acta número 41, que supuestamente fue presentada por la demandada, señora Liliana del Pilar Cardona Coy ante la Procuraduría 4 Judicial Administrativa de Bogotá y que según el instituto demanda contiene información falsa, vi) actas de las audiencias celebradas ante la Procuraduría 4 Judicial Administrativa de Bogotá, vii) certificación expedida por la Procuraduría 4 Judicial Administrativa de Bogotá; en ese caso.

Por ello, el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – Inpec debe asumir las consecuencias desfavorables derivadas de su inactividad probatoria, esto es, de no haber aportado ni solicitado las pruebas que acreditaran los requisitos para la prosperidad de la acción de repetición. Además, se resalta que la parte demandante con su libelo tenía el deber de aportar los elementos probatorios que pretendía hacer valer en esta litis, y que también pudo solicitar que se practicaran las que no tuviera en su poder, pero no lo hizo.

En la audiencia inicial del veinticuatro (24) días del mes de agosto de dos mil veintidós (2022), el a quo decretó las pruebas solicitadas por las partes; y en esa oportunidad dispuso “DECRETAR el cierre del periodo probatorio, dado que no hay pruebas pendientes por recaudar”, decisión con la cual el demandante estuvo de acuerdo pues no interpuso recurso alguno en su contra.

Incluso, en su recurso de apelación en contra de la sentencia tampoco solicitó la práctica de pruebas. Se insiste, a efectos de presentar la demanda de repetición en los casos de presunción de dolo o culpa grave, la entidad demandante debe llevar al juez la certeza incontrovertible de que los fines que tuvo el demandado para proferir el acto administrativo generador de la condena, no corresponden a aquellos permitidos por la ley, la desviación de la realidad o el ocultamiento de los hechos que sirvieron de sustento a la decisión, entre otros supuestos, aspectos de la culpabilidad del agente estatal que no fueron desarrollados ni precisados en la demanda y menos fueron demostrados.

En suma, en virtud del escaso material probatorio, no se demostró que la señora Liliana del Pilar Cardona Coy actuara como apoderada del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – Inpec para el mes de noviembre de 2006, ni que se desempañara como Secretaria del Comité de Conciliación de ese instituto; ni las funciones que desempeñaba, situación que no permite establecer que ella hubiera incurrido en dolo o culpa grave y por ende no se configuró la presunción de ello en su contra.

Corolario de lo anterior, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones. Por último, la Sala conminará al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – Inpec y sus apoderados para que en lo sucesivo, en las demandas y procesos donde se incoe el medio de control de repetición sean más acuciosos y diligentes en su formulación, las pruebas y el trámite del mismo, actividad que conduciría eventualmente al éxito de sus pretensiones, teniendo en cuenta que éste es un mecanismo judicial que la Constitución y la Ley otorgan al Estado con el propósito de reintegrar los dineros pagados por los daños antijurídicos causados como consecuencia de una conducta dolosa o gravemente culposa de un funcionario o ex servidor público e incluso del particular investido de una función pública, de manera que la finalidad de la misma la constituye la protección del patrimonio estatal, necesario para la realización efectiva de los fines y propósitos del Estado Social de Derecho, de conformidad con los artículos 2º y 3º de la Ley 678 de 2001. 2.8.

Sobre la liquidación de costas y agencias en derecho Conforme al artículo 188 del CPACA que ordena pronunciarse en la sentencia sobre las costas, que según el artículo 365 del CGP, aplican para la parte vencida en una actuación procesal. En el caso, se advierte que se trata de un asunto de interés público en cuanto busca recuperar dineros estatales y por ello no se condenará en costas a la parte demandante, aunado al hecho de que no se observa que, en el trámite de esta instancia procesal, se encuentren causadas y demostradas, expensas por ese concepto.

En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de primera instancia proferida el veinticuatro (24) de agosto de dos mil veintidós (2022), por el Juzgado Treinta y Cinco (35) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá.

SEGUNDO: NO CONDENAR en costas a la parte demandante.

TERCERO: CONMINAR al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – Inpec y sus apoderados para que en lo sucesivo en las demandas y procesos donde se incoe el medio de control de repetición sean más acuciosos y diligentes en su formulación, las pruebas y el trámite del mismo, teniendo en cuenta la naturaleza y finalidad del medio de control de repetición, conforme con las consideraciones expuestas en la parte motiva.

CUARTO: Por Secretaría de la Sección Tercera NOTIFICAR esta decisión a las partes, en los términos de los artículos 203 y 205 del CPACA, modificado por el artículo 52 de la Ley 2080 de 2021, a los canales digitales registrados.

QUINTO: Una vez en firme la presente decisión, devuélvase el expediente al juzgado de origen, previas las constancias del caso. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE (Aprobado en Acta de Sesión de la fecha.) CLARA CECILIA SUÁREZ VARGAS Magistrada HENRY ALDEMAR BARRETO MOGOLLÓN FRANKLIN PÉREZ CAMARGO Magistrado Magistrado JC CONSTANCIA: la presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que conforman la Sala de la Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 186 del CPACA.