17001-33-33-002-2021-00109-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 117 Segunda instancia 1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS SALA PRIMERA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES Manizales, veintisiete (27) junio de dos mil veinticuatro (2024) RADICADO 17001-33-33-002-2021-00109-02 MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE PATRICIA ELENA GIRALDO RÍOS DEMANDADO MUNICIPIO DE VILLAMARÍA Procede la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, conforme al artículo 18 de la Ley 446 de 1998, a dictar sentencia de segunda instancia con ocasión al recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra el fallo que negó las pretensiones, proferido por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales el 29 de septiembre de 2022, dentro del proceso de la referencia. PRETENSIONES Se suplica por la parte actora, se hagan los siguientes pronunciamientos: 1.
Que se declare que entre el municipio de Villamaría – Caldas y Patricia Elena Giraldo Ríos existió un contrato de trabajo de carácter laboral administrativo desde el 22 abril 2016 hasta el 31 octubre 2019. 2. Que se declare que el contrato de carácter laboral fue terminado sin justa causa. 3. Que se declare la nulidad absoluta de la Resolución 137 del 08 febrero 2021, mediante la cual se negó la solicitud de reconocimiento de emolumentos de carácter laboral y de la seguridad social derivados de la relación laboral existente entre la actora y el municipio de Villamaría - Caldas.
Como consecuencia de las anteriores declaraciones y a título de restablecimiento del derecho solicitó: 1. Se condene a la demandada (municipio de Villamaría – Caldas), al reconocimiento y pago de todos los emolumentos de carácter laboral dejados de percibir, el pago de las sanciones establecidas en el artículo 1 de la Ley 797 de 1949, artículo 2 de la Ley 144 de 17001-33-33-002-2021-00109-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 117 Segunda instancia 2 1995, artículo 5 Ley 1071 de 2006 y numeral 3 del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, además, del pago de la indemnización por despido sin justa causa. 2.
Se ordene el pago de los ajustes de valor a que haya lugar; se condene en costas y se ordene dar cumplimiento al fallo conforme a la Ley 1437 de 2011.
HECHOS Como fundamentos fácticos de las pretensiones la parte accionante esgrimió de manera compendiada: a) La demandante fue contratada por el municipio de Villamaría, mediante contratos de prestación de servicios desde el 22 de abril de 2016 hasta el 31 de octubre de 2019. b) Mediante Resolución nro. 137 del 8 de febrero de 2021, la demandada negó la petición de reconocimiento y pago de las acreencias laborales solicitadas por la demandante.
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Como normas violadas indicó los artículos 13, 25, 48, 53, 58 y 122 de la Constitución Política; al igual que Jurisprudencia de la Corte Constitucional relacionada con la relación laboral encubierta. Como concepto de la violación, luego de transcribir apartes jurisprudenciales, argumentó en síntesis que, las labores desarrolladas por la demandante mediante contratos de prestación de servicios contenían todos los elementos de un contrato de trabajo, por lo que debe darse plena aplicación al principio de primacía de la realidad sobre las formas.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA MUNICIPIO DE VILLAMARÍA: esgrimió que se oponía a todas y cada una de las pretensiones incoadas por la parte actora. Como excepciones propuso las que denominó: -Inexistencia de la obligación: argumentó que no se dan los elementos de una relación laboral; precisó que se suscribieron contratos de prestación de servicios pues para la época las actividades no podían ser desempeñadas con la planta de personal de la entidad. 17001-33-33-002-2021-00109-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 117 Segunda instancia 3 -Cobro de lo no debido: señaló que no existe obligación a pagar lo solicitado por la demandante. -Prescripción extintiva del derecho: indicó que conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado, cuando se pretenda el reconocimiento de una relación laboral y el pago de prestaciones sociales, se debe reclamar a la entidad dentro de los 3 años siguientes a la terminación del vínculo contractual.
FALLO DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales mediante sentencia del 29 de septiembre de 2022 negó las pretensiones de la actora, tras plantearse como problemas jurídicos, si entre la señora Giraldo Ríos y el municipio de Villamaría se configuró un vínculo laboral que desnaturalice los contratos de prestación de servicios suscritos por ambas partes; y, por lo tanto, si había lugar al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales causadas.
Luego de relacionar el material probatorio, así como las diferencias entre el contrato de prestación de servicios, la relación laboral y la figura del contrato realidad, encontró que en el presente caso no se acreditaron los elementos propios del contrato realidad. Finalmente, se plasmó en la parte resolutiva:
PRIMERO: DECLARAR PROBADAS LAS EXCEPCIONES denominadas “INEXISTENCIA DE LA OBLIGACIÓN” y “COBRO DE LO NO DEBIDO”, propuestas por el MUNICIPIO DE VILLAMARÍA.
SEGUNDO: DECLARAR IMPRÓSPERA la tacha de los testigos.
TERCERO: NEGAR LAS PRETENSIONES de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por PATRICIA ELENA GIRALDO RÍOS en contra del MUNICIPIO DE VILLAMARÍA.
CUARTO: SIN CONDENA EN COSTAS.
QUINTO: NOTIFICAR esta sentencia conforme lo disponen los artículos 203 y 205 del C.P.A.C.A.
SEXTO: EJECUTORIADA esta providencia, LIQUIDAR los gastos del proceso, DEVOLVER los remanentes si los hubiere. ARCHIVAR las diligencias, previas las anotaciones respectivas en el programa Justicia Siglo XXI. 17001-33-33-002-2021-00109-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 117 Segunda instancia 4 RECURSO DE APELACIÓN La parte accionante en el recurso de apelación esgrimió que, teniendo en cuenta todas las pruebas practicadas como las pruebas testimoniales, es claro que existió subordinación de la demandante con respecto al municipio de Villamaría - Caldas, teniendo en cuenta que no había una libre disposición de su horario puesto que tenía que pedir permisos, debía cumplir un horario de 8 horas diarias, los jefes inmediatos tenían la dirección y el control en todas las actividades efectuadas por los guardabosques; la prestación del servicio de guardabosques era personal y no podía ser delegada en ninguna otra persona, además de que recibía una contraprestación económica por su servicio.
De otro lado, indicó que, las características de los contratos estatales de prestación de servicios son: i) su término es el estrictamente indispensable para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, lo que no ocurrió en el presente asunto; ii) que las actividades no puedan realizarse con personal de planta por su carencia o falta de conocimiento especializado, lo cual no está probado dentro del expediente y, iii) el alto grado de autonomía del contratista, el cual tampoco se cumple en el presente asunto en razón a la subordinación o la dependencia a la que estaba la actora, puesto que tenía que pedir permiso para ausentarse de sus labores, además de estar sometida a memorandos, amonestaciones y al cumplimiento de un horario.
En virtud de lo anterior solicitó se revoque el fallo de primera instancia y en su lugar se acceda a las pretensiones de la demanda. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Conforme a la constancia secretarial que antecede las partes y el Ministerio público no presentaron alegatos de conclusión. CONSIDERACIONES DE LA SALA La Sala no observa irregularidades procedimentales que conlleven a decretar la nulidad parcial o total de lo hasta aquí actuado, y procederá en consecuencia a fallar de fondo la litis.
Problemas jurídicos Conforme al recurso de apelación encuentra la Sala que el problema jurídico se centra en dilucidar los siguientes interrogantes: 17001-33-33-002-2021-00109-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 117 Segunda instancia 5 1. En el vínculo contractual que realizó la señora Patricia Elena Giraldo Ríos con el municipio de Villamaría – Caldas, ¿se configuraron los elementos de subordinación, prestación personal del servicio y remuneración, que permita declarar una verdadera relación laboral? Si la anterior respuesta es positiva se deberá resolver: 2.
¿Le asiste derecho a la señora Giraldo Ríos a que se le reconozcan, liquiden y paguen los salarios y prestaciones sociales solicitadas en la demanda? Lo probado ➢ Que entre la señora Giraldo Ríos y el municipio de Villamaría - Caldas se celebraron los siguientes contratos de prestación de servicios: CONTRATO DURACIÓN OBJETO Contrato nro. 202 de 2012 Del 03/07/0012 al 31/12/201 Apoyo a la gestión para servicios asistenciales requeridos en la ejecución del programa de guardabosques Vereda Partida Contrato nro. 169 de 2016 Del 22/04/2016 al 31/12/2016 Contrato de prestación de servicios personales de apoyo a la gestión para prestar los servicios asistenciales y servir de apoyo a la Secretaría de planeación municipal, para llevar a cabo la ejecución del programa de guardabosques en la vereda Partidas, municipio de Villamaría, Caldas, proyecto bpim código 201617835742 reforestación protección de microcuencas Villamaría, Caldas, occidente.
Contrato nro. 254 de 2017 Del 30/05/2017 al 31/08/2017 Contrato de prestación de servicios personales de apoyo a la 17001-33-33-002-2021-00109-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 117 Segunda instancia 6 gestión para prestar los servicios asistenciales y servir de apoyo a la Secretaría de planeación municipal, para llevar a cabo la ejecución del programa de guardabosques en la vereda Partidas, municipio de Villamaría, Caldas, dentro del proyecto para el fortalecimiento, reforestación, rehabilitación y recuperación ecológica del municipio.
Contrato No. 515 de 2017 Del 01/11/2017 al 29/12/2017 Prestación de servicios personales de apoyo a la gestión para prestar los servicios asistenciales y servir de apoyo a la Secretaría de Planeación municipal, para llevar a cabo la ejecución del programa de guardabosques en la vereda Partidas, municipio de Villamaría, Caldas Contrato nro. 166 de 2018 Del 22/01/2018 al 29/06/2018 Prestación de servicios asistenciales y de apoyo a la Secretaría de Planeación Municipal, para llevar a cabo la ejecución del programa de guardabosques en la vereda Partidas, municipio de Villamaría, Caldas Contrato nro. 406 de 2018 Del 18/09/2018 al 28/12/2018 Prestación de servicios asistenciales y de apoyo a la Secretaría de Planeación Municipal, para 17001-33-33-002-2021-00109-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 117 Segunda instancia 7 llevar a cabo la ejecución del programa de guardabosques en la vereda Partidas, municipio de Villamaría, Caldas.
Contrato nro. 202 de 2019 Del 06/03/2019 al 30/05/2019 Prestación de servicios asistenciales y de apoyo a la Secretaría de Planeación Municipal, para llevar a cabo la ejecución del programa de guardabosques en la vereda Partidas, municipio de Villamaría, Caldas Contrato No. 414 de 2019 Del 21/06/2019 al 31/10/2019 9 Prestación de servicios asistenciales y de apoyo a la Secretaría de Planeación Municipal, para llevar a cabo la ejecución del programa de guardabosques en la vereda Partidas, municipio de Villamaría, Caldas ➢ Actas del contrato nro. 169 de 2016: Nro.
Acta Periodo Observaciones 01 del 07/06/2016 Del 22-04-2016 al 31/05/2016 En las actas se incluyen las actividades reportadas por la contratista, las cuales presenta en un informe con evidencia fotográfica. 02 del 30/06/2016 Del 01/06/2016 al 30/06/2016 03 del 29/07/2016 Del 01/07/2016 al 31/07/2016 04 del 31/08/2016 Del 01/08/2016 al 31/08/2016 05 del 04/10/2016 Del 01/09/2016 al 27/09/2016 06 del 04/11/2016 Del 01/10/2016 al 31/10/2016 07 del 05/12/2016 Del 01/11/2016 al 30/11/2016 08 del 00/12/2016 Del 01/12/2016 al 31/12/2016 ➢ Actas del contrato nro. 254 de 2017: 17001-33-33-002-2021-00109-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 117 Segunda instancia 8 Nro.
Acta Periodo Observaciones 01 del 30/07/2017 Del 01-07-2017 al 30/07/2017 En las actas se incluyen las actividades reportadas por la contratista, las cuales presenta en un informe con evidencia fotográfica. 01 del 31/08/2017 Del 01/08/2017 al 31/08/2017 ➢ Actas del contrato nro. 515 de 2017: Nro. Acta Periodo Observaciones 01 del 00/12/2017 Del 01-11-2017 al 30/11/2017 En las actas se incluyen las actividades reportadas por la contratista, las cuales presenta en un informe con evidencia fotográfica. 01 del 00/12/2017 Del 01/12/2017 al 29/12/2017 ➢ Actas del contrato nro. 166 de 2018: Nro.
Acta Periodo Observaciones 01 del 31/01/2018 Del 01/01/2018 hasta el 31/01/2018 En las actas se incluyen las actividades reportadas por la contratista, las cuales presenta en un informe con evidencia fotográfica. 02 del 00/02/2018 Del 01/02/2018 hasta el 28/02/2018 03 del 00/03/2018 Del 01/03/2018 hasta el 31/03/2018 04 del 00/04/2018 Del 01/04/2018 al 30/04/2018 05 del 28/05/2018 Del 01/05/2018 al 31/05/2018 06 del 29/06/2018 Del 01/06/2018 al 29/06/2018 ➢ Actas del Contrato nro. 406 del 2018: Nro.
Acta Periodo Observaciones 01 del 01/10/2018 Del 18/09/2018 hasta el 30/09/2018 En las actas se incluyen las actividades reportadas por la contratista, las cuales presenta en un informe con evidencia fotográfica. 02 del 30/10/2018 Del 01/10/2018 hasta el 31/10/2018 03 del 05/12/2018 Del 01/11/2018 hasta el 30/11/2018 04 del 00/12/2018 Del 01/12/2018 al 28/12/2018 ➢ Actas del Contrato nro. 202 de 2019: Nro.
Acta Periodo Observaciones 01 del 08/04/2019 Del 06/03/2019 hasta el 31/03/2019 En las actas se incluyen las actividades reportadas por la contratista, las cuales presenta en un informe con evidencia fotográfica. 02 del 06/05/2019 Del 01/04/2019 hasta el 30/04/2019 03 del 04/06/2019 Del 01/05/2019 hasta el 30/05/2019 17001-33-33-002-2021-00109-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 117 Segunda instancia 9 ➢ Actas del Contrato nro. 414 de 2019: Nro.
Acta Periodo Observaciones 01 del 06/06/2019 Del 21/06/2019 al 31/07/2019 En las actas se incluyen las actividades reportadas por la contratista, las cuales presenta en un informe con evidencia fotográfica. 02 del 01/08/2019 Del 01/08/2019 al 31/08/2019 03 del 01/09/2019 Del 01/09/2019 hasta el 30/09/2019 04 del 01/10/2019 Del 01/10/2019 al 31/10/2019 ➢ En audiencia de pruebas celebrada por parte del Juzgado de primera instancia se recepcionaron los siguientes testimonios: Mario Cardona Bedoya: refirió que es campesino -agricultor-. señaló que conoce a la demandante de hace varios años pues viven por la misma zona y posteriormente como compañeros de trabajo siendo guardabosques, precisó que trabajaron juntos desde inicios del año 2016 hasta diciembre de 2019.describió como funciones de guardabosques las de cuidado de la microcuenca, recorridos permanentes para verificar que no hubiera obstrucciones, realizar visitas domiciliarias, vigilancia del acueducto rural, manejo de la comunidad, realización de talleres con niños en la escuela, y coordinar la recolección de residuos sólidos con la comunidad.
Indicó que trabajaban con la administración municipal, puntualmente con Planeación y que había un coordinador que era el jefe, en cuanto al horario de trabajo, afirmó que tenían que trabajar 8 horas diarias, pero en ocasiones cumplían jornadas más largas, pues llegaban a iniciar a las 5 o 6 de la mañana y a terminar a las 5 de la tarde.
Señaló que la comunidad les indicaba cualquier situación que requiriera atención, afirmando que tenían el coordinador que era el jefe de ellos pero que a la vez la comunidad era la que estaba vigilante de las labores que desarrollaban. Reiteró que cumplían un horario de 8 horas y que en ocasiones se prolongaba más, incluso trabajando sábados y domingos haciendo ranchos con guaduas o latas para el almacenamiento de residuos sólidos; aclaró que esas labores las hacían con gusto pues eran para la comunidad que los conocen de 20 o 30 años y era un beneficio para ellos mismos y para el medio ambiente; mencionó que en un principio les pagaba la tesorería de Aquamaná y posteriormente la del municipio; relató que al inicio trabajaban políticamente con el alcalde de turno y posteriormente se les dio la oportunidad de vincularse en sus comunidades como guardabosques; narra que eran entre 20 y 22 personas que estaban vinculados como guardabosques y se le asignaba una o dos veredas a cada uno dependiendo del tamaño y cerca del área donde tenían la residencia. Afirmó que trabajaron de corrido desde el 2016 hasta el 2019, toda 17001-33-33-002-2021-00109-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 117 Segunda instancia 10 vez que, si bien en algunas oportunidades se quedaban hasta dos meses sin firmar contrato, en dicho interregno continuaban desarrollando sus labores, por un lado, pues al hacer parte de la comunidad estaban muy pendientes todo, por otro, les decían que continuaran haciendo sus labores mientras se firmaba el contrato; agregó que por vivir en la misma zona se veía con frecuencia con la demandante, además cuando iban a Villamaría a realizar talleres.
Señaló que tiene una demanda similar contra el municipio de Villamaría que está vigente. José Norbeiro Giraldo Arias: indicó que se dedica a la agricultura, y que conoce a la demandante como vecinos de la vereda y como compañera guardabosques, precisando que trabajaron juntos desde el 2012 hasta el 2019; mencionó que las labores que tenían, era estar pendientes de las microcuencas, los acueductos, la tala de árboles, la cacería de animales y de la pesca, estar pendiente de las aguas contaminadas, además de situaciones varias que sucedían de la cual los vecinos y amigos de la vereda estaban pendientes y los llamaban para atender la labor; refirió que fueron vinculados por medio de un contrato y les pagaba la alcaldía municipal de Villamaría; aclaró que para que les pagaran, tenían que llevar unos informes mensuales que diligenciaban con las actividades desarrolladas diariamente.
Relató que tenían un horario de 8 horas diarias - de 8 a 12 y de 2 a 6-. Pero que la labor se extendía por más tiempo. Precisó que los horarios eran controlados por el coordinador y por el secretario de Planeación. Al preguntarle por qué le constaba de la actividades y horarios cumplidos por la demandante, señaló que un día fue a la casa de ella a las 7 de la mañana a consultarle algo, y le dijeron que había salido a trabajar temprano y que en otra oportunidad la vio desarrollando sus labores un día domingo.
Señaló que se comunicaban constantemente con la demandante y cada mes que entregaban informes dialogaban. Narró que nunca les dieron dotación y lo único que se les entregó por parte del municipio fue un carnet y que les tocó pagar una plata para ello. Señaló que tiene una demanda similar contra el municipio de Villamaría que está vigente.
Indicó que el coordinador diariamente les daba indicaciones a veces personalmente y en su mayoría telefónicamente. Agregó que tenían ‘más coordinadores que el coordinador mismo’ refiriéndose a que la comunidad mantenía muy pendiente de las labores que desarrollaban, que los llamaban y los buscaban en las casas para que realizaran alguna actividad.
En dos ocasiones que vio a la demandante la veía en botas, cachucha, machete y una pala, indica que los elementos eran propiedad de la demandante pues el municipio nunca les dio nada. José Vitalino Castrillón Calle: indicó que es pensionado y que conoce a la demandante hace unos 15 o 18 años, pues ambos han manejado el liderazgo comunal en sus 17001-33-33-002-2021-00109-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 117 Segunda instancia 11 respectivas veredas.
Señaló que la demandante ha sido ama de casa, líder comunitaria y desde el 2016 al 2019 fue guardabosques. Precisó que en ese interregno él también desempeñó dicha labor. Refirió que en un principio les pagaba Aquamaná y posteriormente el municipio de Villamaría; aproximadamente el primer año Aquamaná y el resto, el municipio. Respecto a cómo fueron contratados, narró que inicialmente eran líderes comunales que pertenecían a grupos políticos de los alcaldes de turno, y posteriormente ante la necesidad de respaldar actividades ambientales fueron contratados como guardabosques.
Indicó que tenían un horario que estaba ordenado por los coordinadores de 8 a 12 y de 2 a 6, aclarando que el mismo estaba también condicionado a las necesidades de la comunidad, por lo que en ocasiones realizaban labores por fuera del horario establecido atendiendo las demandas de la comunidad. Precisó que el horario estaba dado por las circunstancias más que por las órdenes; mencionó que las actividades que realizaban se hacían de manera empírica: y en algunos casos los coordinadores les explicaban, pero mayoritariamente las desarrollaban de manera empírica.
Señaló que nunca les dieron herramientas y los elementos requeridos eran suministrados por ellos mismos o miembros de la comunidad. Indicó que con la demandante y los demás compañeros se veían en las reuniones que citaba el coordinador en Villamaría. Señaló que tiene una demanda similar contra el municipio de Villamaría que está vigente.
Marco normativo Regulación del contrato de prestación de servicios. El presente asunto gira en torno a determinar si entre la señora Patricia Elena Giraldo Ríos y el municipio de Villamaría se presentó una verdadera relación laboral, disfrazada en un contrato de prestación de servicios. Por esta razón es menester analizar tanto el marco normativo como el jurisprudencial que regula este tipo de contratación del Estado.
Tratándose del contrato de prestación de servicios, el Estatuto de Contratación Estatal - Ley 80 de 1993- en su artículo 32 numeral 3 estableció: Son contratos de prestación de servicios los que celebran las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieren conocimientos especializados. 17001-33-33-002-2021-00109-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 117 Segunda instancia 12 En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente necesario.
Valga precisar que los apartes que subraya la Sala fueron declarados exequibles por la Corte Constitucional mediante sentencia C-154 de 1997, con ponencia del Doctor Hernando Herrera Vergara: “salvo que se acredite la existencia de una relación laboral subordinada”; lo que significa que el trabajador puede acudir en vía judicial a controvertir lo plasmado en el contrato, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, consagrado por el artículo 53 de la Constitución Política:
ARTICULO 53. El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad.
El estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales. Los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados, hacen parte de la legislación interna. La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo, no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores (Subrayado fuera de texto).
La Honorable Corte Constitucional en la precitada sentencia se refirió a este principio y manifestó: El principio constitucional de prevalencia de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales tiene plena operancia en el asunto, en los casos en que se haya optado por los contratos de prestación de servicios para esconder una relación laboral; de manera que, configurada esa relación dentro de un contrato de esa modalidad el efecto normativo y garantizador del principio se concretará en la protección del derecho al trabajo y garantías laborales, sin reparar en la calificación o denominación que 17001-33-33-002-2021-00109-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 117 Segunda instancia 13 haya adoptado el vínculo que la encuadra, desde el punto de vista formal.
De resultar vulnerados con esos comportamientos derechos de los particulares, se estará frente a un litigio ordinario cuya resolución corresponderá a la jurisdicción competente con la debida protección y prevalencia de los derechos y garantías más favorables del "contratista convertido en trabajador" en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales.
En la misma providencia, se señalaron las características del contrato de prestación de servicios y sus diferencias con el contrato de trabajo en los siguientes términos: a. La prestación de servicios versa sobre una obligación de hacer para la ejecución de labores en razón de la experiencia, capacitación y formación profesional de una persona en determinada materia, con la cual se acuerdan las respectivas labores profesionales.
El objeto contractual lo conforma la realización temporal de actividades inherentes al funcionamiento de la entidad respectiva, es decir, relacionadas con el objeto y finalidad para la cual fue creada y organizada. Podrá, por esta razón, el contrato de prestación de servicios tener también por objeto funciones administrativas en los términos que se establezcan por la ley, de acuerdo con el mandato constitucional contenido en el inciso segundo del artículo 210 de la Constitución Política, según el cual " Los particulares pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que señale la ley.". b. La autonomía e independencia del contratista desde el punto de vista técnico y científico, constituye el elemento esencial de este contrato.
Esto significa que el contratista dispone de un amplio margen de discrecionalidad en cuanto concierne a la ejecución del objeto contractual dentro del plazo fijado y a la realización de la labor, según las estipulaciones acordadas. Es evidente que por regla general la función pública se presta por parte del personal perteneciente a la entidad oficial correspondiente y sólo, excepcionalmente, en los casos previstos, cuando las actividades de la administración no puedan realizarse con personal de planta o requieran de conocimientos especializados, aquellas podrán ser ejercidas a través de la modalidad del contrato de prestación de servicios. c. La vigencia del contrato es temporal y, por lo tanto, su duración debe ser por tiempo limitado y el indispensable para ejecutar el objeto contractual convenido.
En el caso de que las actividades con ellos atendidas demanden una permanencia mayor e indefinida, excediendo su carácter excepcional y temporal para convertirse en ordinario y permanente, será necesario que la respectiva entidad adopte las medidas y provisiones pertinentes a fin de que se dé cabal cumplimiento a lo previsto en el artículo 122 de la Carta Política, según el cual 17001-33-33-002-2021-00109-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 117 Segunda instancia 14 se requiere que el empleo público quede contemplado en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente.
A su vez, el Consejo de Estado en jurisprudencia de su Sección Segunda1 ha reforzado la anterior postura así: El principio de la primacía de la realidad sobre las formas establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, previsto en el artículo 53 de nuestra Carta Política, tiene plena operancia en aquellos eventos en que se hayan celebrado contratos de prestación de servicios para esconder una relación laboral; de tal manera que, configurada la relación dentro de un contrato de esa modalidad el efecto normativo y garantizador del principio se concretará en la protección del derecho al trabajo y garantías laborales, sin reparar en la calificación o denominación del vínculo desde el punto de vista formal, con lo cual agota su cometido al desentrañar y hacer valer la relación de trabajo sobre las apariencias que hayan querido ocultarla.
Y esta primacía puede imponerse tanto frente a particulares como al Estado. Adicionalmente, el artículo 25 constitucional, establece que el trabajo es un derecho fundamental que goza " en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado.". De ahí que se decida proteger a las personas que bajo el ropaje de un contrato de prestación de servicios cumplan funciones y desarrollen actividades en las mismas condiciones que los trabajadores vinculados al sector público o privado, para que reciban todas las garantías de carácter prestacional, independientemente de las formalidades adoptadas por las partes contratantes.
Finalmente, se advierte que el Consejo de Estado2 unificó mediante sentencia los criterios necesarios para definir la existencia de una verdadera relación laboral en el siguiente sentido: (…) 101. En este sentido, para poder determinar si los contratos de prestación de servicios celebrados con un mismo contratista, de manera continuada o sucesiva, guardan entre sí rasgos inequívocos de identidad, similitud o equivalencia, que permitan concluir que todos ellos forman parte de una misma cadena o tracto negocial de carácter continuado y permanente, que desborda el «término estrictamente indispensable» del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, los demandantes deberán demostrar, con fundamento en los estudios previos y demás documentos precontractuales y contractuales, que el objeto de dichos contratos, las necesidades que se querían satisfacer, las 1 Consejo De Estado, Sección Segunda.
Sentencia de 16 de febrero de 2012. Consejero Ponente: Gerardo Arenas Monsalve. 2 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda. Sentencia de unificación por importancia jurídica, del 9 de septiembre de 2021. Radicado: 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016). 17001-33-33-002-2021-00109-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 117 Segunda instancia 15 condiciones pactadas al momento de su celebración y las circunstancias que rodearon su ejecución, develan la subyacencia de una verdadera relación laboral encubierta y el consiguiente desconocimiento de sus derechos laborales y prestacionales, por haber fungido, en la práctica, no como simples contratistas, autónomos e independientes, sino como verdaderos servidores en el contexto de una relación laboral de raigambre funcionarial.
Lo anterior, sin perjuicio de otras pruebas que contribuyan a dar certeza sobre la auténtica naturaleza del vínculo laboral subyacente. 2.3.3.2. Subordinación continuada 102. De acuerdo con el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, la subordinación o dependencia del trabajador constituye el elemento determinante que distingue la relación laboral de las demás prestaciones de servicios, pues encierra la facultad del empleador para exigirle al empleado el cumplimiento de órdenes, imponerle jornada y horario, modo o cantidad de trabajo, obedecer protocolos de organización y someterlo a su poder disciplinario.
No obstante, la subordinación es un concepto abstracto que se manifiesta de forma distinta según cuál sea la actividad y el modo de prestación del servicio. 103. La reiterada jurisprudencia de esta corporación -que aquí se consolida- ha considerado, como indicios de la subordinación, ciertas circunstancias que permiten determinar su existencia; entre estas, se destacan las siguientes: 104. i) El lugar de trabajo.
Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades. Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas, esta Sala Plena estima necesario matizar esta circunstancia, por lo que el juzgador habrá de valorarla, en cada caso concreto, atendiendo a las modalidades permitidas para los empleados de planta. 105. ii) El horario de labores.
Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación laboral y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada. Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) necesariamente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas.
Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido. 106. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar. Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento 17001-33-33-002-2021-00109-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 117 Segunda instancia 16 de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi, la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.
Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación. 107. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.
El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.
En ese orden de ideas, incumbe al actor demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia, en las que el representante de la entidad contratante o la persona que él designe, ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia. Por consiguiente, el interesado deberá acreditar, además de la permanencia de sus servicios, que la labor desarrollada se enmarca en el objeto misional de la entidad. 108.
A este respecto, resulta preciso aclarar que el desempeño de actividades o funciones propias de una carrera profesional liberal (como en este caso la de abogado) no descarta, per se, la existencia de una relación laboral, pues, en la práctica, tales actividades son requeridas frecuentemente para satisfacer el objeto misional de la entidad.
En -cambio, la existencia del contrato de prestación de servicios sí exige- de 2008 suscrito el 30 de seti que las funciones del contratista sean desarrolladas con un alto grado de autonomía, sin perjuicio de la necesidad de coordinación con la entidad contratante que, en ningún caso, puede servir de justificación para ejercer comportamientos propios de la subordinación laboral. 17001-33-33-002-2021-00109-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 117 Segunda instancia 17 2.3.3.3.
Prestación personal del servicio 109. Como personal natural, la labor encomendada al presunto contratista debe ser prestada de forma personal y directamente por este; pues, gracias a sus capacidades o cualificaciones profesionales, fue a él a quien se eligió y no a otro; por lo que, dadas las condiciones para su ejecución, el contratista no pudo delegar el ejercicio de sus actividades en terceras personas. 2.3.3.4.
Remuneración 110. Por los servicios prestados, el presunto contratista ha debido recibir una contraprestación económica, con independencia de si la entidad contratante fue la que directamente la realizó. Lo importante aquí es el carácter fijo o periódico de la remuneración del trabajo. En la práctica, esta retribución recibe el nombre de honorarios, los cuales pueden acreditarse a través de los recibos que, por dicho concepto, enseñen los montos que correspondan a la prestación del servicio contratado.” (Subraya la Sala).
De acuerdo a lo reseñado, el contrato de prestación de servicios con una entidad puede ser desvirtuado cuando se demuestre que además de la prestación personal del servicio y la remuneración o retribución ha tenido lugar la subordinación o dependencia respecto del empleador, lo que confiere el derecho al pago de salarios y prestaciones sociales en favor del contratista en aplicación del principio de prevalencia de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo.
Primer Problema Jurídico En el vínculo contractual que realizó la señora Patricia Elena Giraldo Ríos con el municipio de Villamaría – Caldas, ¿se configuraron los elementos de subordinación, prestación personal del servicio y remuneración, que permita declarar una verdadera relación laboral? Tesis: la Sala defenderá la tesis de que, no se demostró que en la relación contractual entre la señora Patricia Elena Giraldo Ríos con el municipio de Villamaría – Caldas existiera una verdadera relación laboral, habida cuenta que, el acervo probatorio recaudado devela solo dos elementos constitutivos de la relación laboral como son: i) la prestación personal del servicio; y ii) la remuneración como contraprestación del mismo, no sucediendo igual con la subordinación, elemento que no logró probarse dentro del cartulario.
Sobre que la contratación se hizo por el tiempo estrictamente necesario. Conforme con el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, para la celebración de un verdadero contrato de prestación de servicios, el mismo cuando se trate de funciones permanentes, 17001-33-33-002-2021-00109-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 117 Segunda instancia 18 debe hacerse por el tiempo estrictamente necesario, para la jurisprudencia en comento, esta exigencia se prueba, allegando el estudio previo de planeación del contrato, donde se evidencie cual es el término estrictamente necesario, aspecto que la parte demandada no cumplió pues no obra dentro del cartulario los estudios previos de los contratos ejecutados, sin embargo este hecho por sí solo no lleva a concluir forzosamente que el vínculo contractual que unió a la actora con el municipio no era de prestación de servicios, sino que se trata de una relación laboral encubierta, más aún cuando los contratos se celebraron en el 2012 y luego del 2016 al 2019, no siendo las actividades desarrolladas por la actora misionales.
Prestación personal del servicio De los acuerdos de voluntades suscritos entre la señora Giraldo Ríos y la entidad territorial, se observa como común denominador que en su objeto se establece, que es una obligación del contratista prestar sus servicios personales de asistencia y apoyo a la Secretaría de Planeación Municipal, para llevar a cabo la ejecución del programa de guardabosques en la vereda Partidas, municipio de Villamaría, Caldas.
Practicadas las pruebas, efectivamente se demostró que la demandante cumplió personalmente las obligaciones a que se comprometió en los contratos. Remuneración como contraprestación del servicio Según lo estipulado en los contratos de prestación de servicios, se estableció una suma global como valor del contrato, que luego se fraccionaba según la duración de este en pagos, generalmente, mensuales.
Por otro lado, también está probado, pues la demandada aceptó que la actora recibió sumas de dineros por las labores desarrolladas, las cuales aclaró fueron percibidas a título de honorarios. Así las cosas, es evidente que la demandante recibió remuneración por parte del municipio de Villamaría - Caldas como contraprestación por sus servicios, por lo que el segundo de los elementos que configura la relación laboral se encuentra demostrado.
Subordinación Laboral Frente a la subordinación, se tienen las siguientes declaraciones: 17001-33-33-002-2021-00109-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 117 Segunda instancia 19 * Los testigos en su declaración indicaron que se veían con la actora cuando debían presentar los informes sobre el cumplimiento de las actividades o cuando les programaban capacitaciones, es decir que no trabajaban a diario con la actora, ni desempeñaban sus funciones en el mismo sector del municipio. * Los declarantes en su dicho relatan de manera general las actividades que desarrollaban los guardabosques, especialmente desde su caso particular, pues se itera no desarrollaban sus tareas de manera conjunta con la actora, teniendo contacto con la misma cuando se encontraban en las capacitaciones o en la entrega de los informes de las actividades desarrolladas en cumplimiento del contrato. * De igual forma los testigos fueron congruentes en señalar que las labores que desarrollaban como guardabosques, estaban condicionas en gran medida por las necesidades de la comunidad, quienes los buscaban y llamaban para atender diferentes problemáticas.
De igual forma señalaron que las actividades las desarrollaban en un horario de 8 horas diarias, el cual se podía extender debido a situaciones particulares que les manifestaba la comunidad. De igual forma indicaron que las labores de guardabosques las desplegaban en las veredas donde tenían su residencia o en una muy cercana. *Señalaron que los informes que presentaban para que les realizaran el pago de los honorarios, debían ir acompañados con evidencia fotográfica de las labores desarrolladas. *Finalmente mencionaron que exceptuando un carnet que debieron pagar, el municipio nunca les dio ningún tipo de indumentaria o elementos para desarrollar la labor, siendo ellos mismos los que compraban las botas, los machetes y demás elementos que necesitaban para desarrollar sus actividades.
Conforme a los testimonios antes enunciados, observa la Sala que, no existe evidencia clara sobre la existencia de la subordinación o dependencia que presuntamente ejercía el municipio de Villamaría sobre la señora Giraldo Ríos en la ejecución de los contratos celebrados por estas partes, por el contrario, de las pruebas allegadas a este proceso, es dable concluir que si bien la actora debía prestar sus servicios de manera personal en virtud de los contratos celebrados con la entidad territorial y recibía una remuneración por los mismos, tenía libertad en el cumplimiento de las actividades propias del contrato a efectos de dar cumplimiento al objeto contractual, existiendo como es lógico una coordinación con la entidad, la cual no se puede confundir con una subordinación. Tanto es así que el control que se hacía sobre el cumplimiento de las labores encomendadas era con informes 17001-33-33-002-2021-00109-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 117 Segunda instancia 20 en los cuales se debía anexar evidencia fotográfica que diera cuenta del cumplimiento de las labores a fin de que se les cancelara los honorarios pactados.
De otro lado, y si bien los testigos señalan que cumplían un horario, de 8 horas, también lo es que no indicaron la forma en la cual se controlaba el cumplimiento de dicho horario, o en dónde se estableció que debían cumplir con el horario que indicaron. De igual forma, y pese a que los actores relataron que tenían un coordinador, no indicaron la forma en la que éste controlaba las actividades que desarrollaban como guardabosques, incluso fueron contestes en indicar que era la comunidad quienes les indicaban los puntos que necesitaban ser atendidos, y eran quienes estaban más pendientes del desarrollo de sus actividades.
Así las cosas, se puede afirmar que el vínculo contractual que ligó a la actora con el municipio de Villamaría - Caldas, se limitó a lo pactado, manteniéndose en una relación contractual, en la que estuvieron presentes los elementos de prestación personal del servicio y remuneración como contraprestación del servicio, brillando por su ausencia, de acuerdo al material probatorio obrante en el cartulario, continua subordinación y dependencia reflejada en el cumplimiento de un horario, directrices u ordenes, más allá de una coordinación, para el cumplimiento de las actividades del objeto contractual, lo que impide a esta Sala declarar la existencia de una verdadera relación laboral encubierta, tal y como lo consideró la Juez de primera instancia. Conclusión De acuerdo a las pruebas que reposan dentro del expediente se puede inferir que, en el vínculo contractual que unió a la señora Giraldo Ríos con el municipio de Villamaría no se configuraron los elementos propios de una relación laboral encubierta, por lo que la sentencia de primera instancia amerita ser confirmada.
Costas Pese a lo establecido en el artículo 188 del CPACA, reformado por la Ley 2080 de 2021, conforme al criterio objetivo valorativo, no se condenará en costas en esta instancia toda vez que no hubo actuación alguna de las partes que justifique su reconocimiento. En mérito de lo expuesto, la Sala Primera del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley 17001-33-33-002-2021-00109-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 117 Segunda instancia 21 FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales de fecha 29 de septiembre de 2022, dentro del proceso que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovió PATRICIA ELENA GIRALDO RÍOS contra el MUNICIPIO DE VILLAMARÍA – CALDAS.
SEGUNDO: SIN COSTAS en esta instancia por lo brevemente expuesto.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen, y HÁGANSE las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Proyecto discutido y aprobado en Sala de Decisión realizada el 27 de junio de 2024, conforme acta nro. 040 de la misma fecha. CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES Magistrado Ponente FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN Magistrado DOHOR EDWIN VARÓN VIVAS Magistrado Constancia: La presente sentencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.