TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN PRIMERA SUBSECCIÓN “A” Bogotá, D.C., dieciséis (16) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Magistrado Ponente: Dr. LUIS MANUEL LASSO LOZANO Ref: Exp. N° 250002341000201801167-00 DEMANDANTES: LIBIA CAMACHO Y OTROS DEMANDADO: MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL Y OTROS MEDIO DE CONTROL REPARACIÓN DE PERJUICIOS CAUSADOS A UN GRUPO SENTENCIA La Sala decide el medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo interpuesta, a través de apoderado judicial, por Libia Camacho y demás miembros del grupo actor contra el Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional y Policía Nacional.
La demanda El grupo actor, a través de apoderado judicial, solicitó que se acceda a las siguientes Pretensiones 1. Se declare que el Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional y la Policía Nacional son administrativamente responsables por los daños y perjuicios de orden patrimonial y no patrimonial, daños morales, a la vida de relación y a cualquier otro bien, derecho o interés convencional o constitucionalmente amparado, causados y futuros.
Lo anterior, con respecto a los miembros del grupo actor, así como a las personas que se hagan parte en el proceso, se integren o se acojan a los efectos de la sentencia, por los daños que les fueron ocasionados como consecuencia del desplazamiento forzado por la violencia de que fueron víctimas y la violación de sus derechos a la vida digna, libertad, integridad, seguridad y justicia. 2.
Se ordene a las accionadas un pago, de manera solidaria y por concepto de perjuicios no patrimoniales, inclusive aquellos derivados de la alteración de su vida de relación familiar, social y afectiva, causados y futuros y la violación de sus derechos a la vida digna, libertad, integridad, seguridad y justicia, por la suma de 200 salarios 2 Exp. 250002341000201801167-00 Demandantes: Libia Camacho y otros M.C. reparación de perjuicios causados a un grupo mínimos mensuales legales vigentes a los miembros del grupo actor así como a las personas que se hagan parte en el proceso, se integren o se acojan a los efectos de la sentencia. 3.
Se condene a las accionadas a pagar de manera solidaria por daños y perjuicios patrimoniales a los miembros del grupo actor, así como a las personas que se hagan parte en el proceso, se integren o se acojan, la suma mínima de $24.918.345 o aquellas que resulten probadas durante el proceso, por concepto de perjuicios patrimoniales. 4.
Se ordene a las accionadas desarrollar un programa de retorno en condiciones de voluntariedad para facilitar a las personas que no han retornado las condiciones de seguridad y socioeconómicas que hagan posible el retorno a sus lugares de habitación, residencia y trabajo, de los miembros del grupo actor. Igualmente, adelantar en relación con las personas que se hagan parte en el proceso, se integren o se acojan a los efectos de la sentencia, las diligencias necesarias para la restitución de sus parcelas, así como para que sus viviendas sean habitables y cuenten con servicios públicos que garanticen salubridad. 5.
Se califique la masacre de Puerto Saldaña, las muertes ocurridas y el desplazamiento forzado como delitos de lesa humanidad. 6. Los montos reconocidos se deben actualizar y reconocer los intereses legales liquidados con la variación promedio mensual del índice de precios al consumidor, desde la fecha de los hechos hasta que se liquide y pague efectivamente la sentencia que ponga fin al proceso. 7.
Se ordene el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 192 a 195 de la Ley 1437 de 2011. Relató como fundamento de sus pretensiones los siguientes. Hechos Entre el 1 y el 28 de abril del 2000 un grupo de 450 hombres de los frentes 21, 6, “Héroes de Marquetalia”, “Joselo Lozada”, “Prías Alape” y “Jacobo Arenas” de la guerrilla 3 Exp. 250002341000201801167-00 Demandantes: Libia Camacho y otros M.C. reparación de perjuicios causados a un grupo de las Farc se tomaron la inspección de Puerto Saldaña, Municipio de Rioblanco (Tolima).
Durante ese periodo masacraron 27 personas, destruyeron la escuela, el puesto de salud, las iglesias, decenas de viviendas, aterrorizaron a la población y causaron el desplazamiento forzado de centenares de campesinos de Puerto Saldaña y sus veredas El Cambrín, El Placer, La Cumbre, Palmaseca, Los Limones, Alto Bonito, Sitio, Parada la Cascada, El Espejo, La Aurora y La Ocasión. El ataque se prolongó durante un mes, pues se inició el 1 de abril y finalizó el 28 de abril del 2000, periodo en el que los guerrilleros cercaron las veredas La Aurora, Palma Seca, San Francisco, Llanera, El Cambrín y Palonegro generando ataques a través de artefactos explosivos que destruyeron escuelas, puestos de salud e iglesias.
La primera parte del ataque sucedió entre el 1 y 2 de abril de 2000, miembros de la comunidad solicitaron protección de manera verbal el 2 de abril de 2000 a los comandante del Ejército Nacional y de la Policía Nacional del Tolima, quienes enviaron 15 agentes de la Policía Nacional, el mismo día, a fin de repeler los ataques y se comprometieron a no retirarlos.
Ante la presencia y acción de la Fuerza Pública, la guerrilla se retiró del casco urbano replegándose en las veredas aledañas sin abandonar la inspección, esperando la salida del Ejército Nacional, lo cual ocurrió 5 días después (el 8 de abril) pues la Policía Nacional y el Ejército Nacional se retiraron de Puerto Saldaña y dejaron desprotegida a la comunidad.
A partir del 9 de abril de 2000, los guerrilleros de las Farc apostaron retenes ilegales sobre las dos vías principales del poblado, retuvieron más de 200 personas, incluido el inspector de policía. Del mismo modo, impidieron por varios días el ingreso de vehículos de transporte de víveres hacia las inspecciones de policía de Puerto Saldaña (Rioblanco) y Bilbao (Planadas).
El bloqueo de alimentos desencadenó el desplazamiento forzado de varias familias a otras poblaciones y ciudades cercanas. El 25 de abril de 2000, en ausencia de todas las autoridades, la guerrilla retomó los hostigamientos sobre las veredas entre Ríoblanco y Puerto Saldaña, alias “El Indio 4 Exp. 250002341000201801167-00 Demandantes: Libia Camacho y otros M.C. reparación de perjuicios causados a un grupo Efraín” ordenó a otros hombres atacar de forma indiscriminada a los pobladores de las veredas.
El 27 de abril de 2000, los frentes y columnas de las Farc ubicados en los alrededores de la cabecera municipal de Puerto Saldaña comenzaron hostigamientos sobre el casco urbano. La incursión guerrillera concluyó en la ejecución extrajudicial de las siguientes personas. Guillermo Sánchez Cerquera, Israel Marín Sánchez, Arnoldo Garzón Javela, Norvey Garzón Ocampo, Yuliana Garzón Ocampo, Argenis Avilez, Yesica Alejandra Garzón Avilez, Jan Carlos Garzón Avilez, Aidée Gómez Lozano, Wilson Verano Téllez, Elena Patricia Verano Téllez, Alfonso Marín Sánchez, Didier Marín Sanabria, Héctor Fabio Marín Sanabria, Fenibal Pérez, Ferney Pérez Conde, José Ignacio Ruiz Rubio, Célico Lozano Rojas, Fabián Morales, Leonardo Dagua y Juan Carlos Guzmán. Entre 1998 y 1999, el Frente 21 de las Farc perpetró cinco enfrentamientos en comprensión territorial del municipio de Rioblanco.
Los enfrentamientos registrados en los corregimientos de Puerto Saldaña, Herrera y Campo Alegre, obligaron a los habitantes a desplazarse al perímetro urbano, tras la destrucción total o parcial de sus viviendas. Rioblanco, Planadas y Ataco, tres municipios del sur del Tolima, registraron diez mil personas desplazadas entre 1997 y agosto de 2010, por razón del conflicto armado, según el antiguo Registro Único de Población Desplazada e, incluso, fue secuestrado el alcalde de Rioblanco (Yesid Guerrero Reyes).
A este asunto se sumó la solicitud de protección que la comunidad formuló ante las autoridades militares de la zona el 2 de abril de 2000 y la de protección que el presidente de la junta de acción comunal del poblado planteó en el consejo de seguridad departamental realizado en Ibagué (Tolima). La Fuerza Pública desistió de proteger a la comunidad, permitiendo que las Farc retomaran sus planes y se cometiera la masacre de 14 personas, el desplazamiento forzado de otras 400 y la destrucción casi total del pueblo. 5 Exp. 250002341000201801167-00 Demandantes: Libia Camacho y otros M.C. reparación de perjuicios causados a un grupo De acuerdo con la Fiscalía General de la Nación, la Fuerza Pública se enfrentó a la guerrilla entre el 3 y 8 de abril de 2000 pero abandonó la zona junto con los agentes de policía, por lo que Puerto Saldaña se quedó sin autoridad, dejando a la comunidad desprotegida y abandonada ante la presencia de las Farc.
Las actuaciones de las Farc se prolongaron durante los meses de abril y mayo de 2000 y hay registro de personas desplazadas en el mes de junio de ese año. Nunca hubo respuesta por parte de la Fuerza Pública. Las accionadas no realizaron acción alguna para evitar la masacre y tampoco para evitar el desplazamiento forzado del que fueron víctimas los demandantes.
No hubo acciones de protección a la comunidad que permitieran a la población mantenerse en el territorio. El desplazamiento forzado de los habitantes de Puerto Saldaña y de los demás del corregimiento del Municipio de Rioblanco y de otros pueblos aledaños fue un hecho notorio, públicamente conocido dadas las terroríficas circunstancias que rodearon el hecho.
Las características de los victimarios y el comportamiento de la Fuerza Pública durante el episodio, el conocimiento de las autoridades locales, regionales y nacionales debió contar con el tratamiento humanitario que la situación exigía. Hasta la fecha, ninguno de los demandantes ha recibido una justa e integral indemnización por los hechos.
Actuación procesal El 22 de agosto de 2019, se dispuso admitir el presente medio de control, se ordenó notificar al Ministro de Defensa Nacional, al Comandante del Ejército Nacional y al Director de la Policía Nacional o a quienes estos hubieren delegado para tal efecto. Así mismo, al señor Agente del Ministerio Público, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al Defensor del Pueblo y se ordenó publicar, en un medio masivo de comunicación, a costa de la parte actora, con el fin de enterar a eventuales beneficiarios o miembros del grupo y se reconoció personería al abogado Raúl Hernández Rodríguez, como apoderado del grupo actor (Fls. 701 y 702). 6 Exp. 250002341000201801167-00 Demandantes: Libia Camacho y otros M.C. reparación de perjuicios causados a un grupo Mediante escrito radicado el 18 de septiembre de 2019, la Policía Nacional contestó la presente acción (Fls. 729 a 740).
El 27 de septiembre de 2019, el apoderado del grupo actor se pronunció con respecto a las excepciones previas propuestas por las accionadas (Fls. 749 a 755). El 25 de febrero de 2021, el despacho sustanciador resolvió (i) tener por contestada la demanda por parte de la Policía Nacional, (ii) tener por no contestada la demanda por parte del Ministerio de Defensa Nacional y el Ejército Nacional y (iii) convocar a las partes a audiencia de conciliación (Fls. 862 a 864).
El 15 de marzo de 2021, se realizó la audiencia de conciliación, se declaró fracasada y, en la misma fecha, se abrió la etapa probatoria y se resolvió sobre las pruebas, en particular se dispuso lo siguiente (Fls. 869 a 876). (i) incorporar la documental allegada con el escrito de la demanda. (ii) acceder a la elaboración de oficios con respecto a las siguientes entidades: Policía Nacional, Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, Procuraduría General de la Nación, Departamento del Tolima, Agencia Nacional de Tierras, Cuerpo Técnico de Investigación y Jurisdicción Especial para la Paz, Negar los dirigidos a las siguientes entidades: Ministerio de Defensa Nacional, Defensoría del Pueblo (Nacional), Defensoría del Pueblo (Regional Tolima), Fiscalía General de la Nación, ONG Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento, Corporación Colectivo de Abogados, Asociación Nacional de Ayuda Humanitaria, Centro de Investigación y Educación Popular, Colpensiones, Municipio de Rioblanco, Tolima, Personería de Rioblanco, Tolima, y Fiduciaria Agraria en Liquidación, en atención a que no se cumplió con la carga prevista en el artículo 78, numeral 1, del Código General del Proceso.
(iii) Negar los testimonios solicitados. (iv) Acceder al dictamen pericial y a los informes técnicos dirigidos a la UARIV y al Ministerio de Salud y Protección Social, solicitados por el apoderado del grupo actor y a cargo de este. 7 Exp. 250002341000201801167-00 Demandantes: Libia Camacho y otros M.C. reparación de perjuicios causados a un grupo (v) Disponer que la certificación jurada del señor Rodrigo Londoño Echeverri, presidente del partido político Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común, solicitada por la Policía Nacional, se resolvería en auto aparte.
El apoderado del grupo actor interpuso recurso de apelación con respecto a las decisiones consistentes en negar el decreto de unos oficios y de unos testimonios. El 21 de abril de 2022, el Despacho sustanciador resolvió lo siguiente (Fl. 956 a 957). (i) negar la certificación jurada de particular pedida por la Policía Nacional, por no estar prevista como medio de prueba en el Código General del Proceso.
(ii) incorporar los informes allegados por la Unidad Administrativa para la Reparación Integral a las Víctimas, el Departamento Administrativo de Prosperidad Social, la Agencia Nacional de Tierras y el Cuerpo Técnico de Investigación. La Policía Nacional, la Procuraduría General de la Nación, el Departamento del Tolima, la Jurisdicción Especial para la Paz y el Ministerio de Salud y Protección Social no contestaron los requerimientos de información y el apoderado del grupo actor no allegó el dictamen pericial.
En consecuencia, se dio por concluida la etapa probatoria. (iii) declarar desierto el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del grupo demandante en relación con las pruebas que fueron negadas, pues el término para pagar las expensas a fin de sufragar las copias del recurso venció el 24 de marzo de 2021 y fueron aportadas el 22 de abril de 2021, esto es, de manera extemporánea.
El 4 de mayo de 2022, el apoderado del grupo actor interpuso recurso de reposición contra el auto de 21 de abril de 2022, con el fin de recaudar la prueba pericial y conceder el recurso de apelación (Fls. 960 a 963). El 19 de mayo de 2023, se resolvió el recurso antes referido en el sentido de no reponer el auto de 21 de abril de 2022 (Fls. 968 y 969).
El 14 de junio de 2023, se ordenó correr traslado para alegar de conclusión (Fl. 972). El 23 de junio de 2023, el apoderado del grupo actor interpuso recurso de reposición contra el auto de 14 de junio de 2023, que dispuso correr traslado para alegar de conclusión (Fls. 974 a 975). 8 Exp. 250002341000201801167-00 Demandantes: Libia Camacho y otros M.C. reparación de perjuicios causados a un grupo El 6 de julio de 2023, el Despacho negó el recurso de reposición interpuesto contra el auto que corrió traslado para alegar de conclusión (Fls. 977 a 978).
Mediante escritos radicados, respectivamente, el 25 y 27 de julio de 2023 el apoderado del grupo actor y la Policía Nacional allegaron sus alegatos de conclusión (Fls. 981 a 995 y 997 a 1008). Contestación de la Policía Nacional En relación con los hechos, precisó que unos no le constaban y otros no eran ciertos. Manifestó que se oponía a las pretensiones formuladas por el grupo actor.
Propuso las siguientes excepciones. (i) Caducidad de la acción. Conforme a la sentencia SU – 254 de 2013, pues la misma se puso en conocimiento por medio de publicación hecha en el periódico "El Tiempo” el 19 de mayo de 2013 y la presente demanda se radicó el 13 de diciembre de 2018, esto es, transcurrido con creces el término de caducidad previsto en el artículo 47 de la Ley 472 de 1998.
Agregó que “el Estado Colombiano y la guerrilla de las Farc, iniciaron conversaciones para terminar el conflicto el 04 de septiembre de 2012, acuerdo de paz que se firmó el 24 de noviembre de 2016 en el teatro Colón de la ciudad de Bogotá (…) y con mucho tiempo de antelación a la última fecha indicada, cesaron las acciones armadas por parte de las Farc tanto en contra de la fuerza pública como de la población civil, por lo que resulta incuestionable que cesó por completo cualquier clase de violencia o similar que impidiera a los ahora demandantes regresar a los lugares de los cuales dicen fueron desplazados por la guerrilla de las Farc.” (Destacado en el original).
Hecho distinto es que “por consideraciones personales no hayan querido regresar, pero tal situación en absoluto materializa un daño antijurídico que deba ser indemnizado por el Estado Colombiano – Policía Nacional.”. Indicó que no existe prueba que demuestre que las condiciones, hechos o acciones de violencia que provocaron el desplazamiento hayan continuado hasta antes de los dos años previos a la presentación de la demanda. 9 Exp. 250002341000201801167-00 Demandantes: Libia Camacho y otros M.C. reparación de perjuicios causados a un grupo (ii) Hecho exclusivo de un tercero. El desplazamiento fue originado por la actuación de la guerrilla de las Farc, causa ajena a la Policía Nacional y, además, no se acredita que la institución haya incurrido en alguna actuación que conllevara al desplazamiento forzado.
Expuso como argumentos de defensa los siguientes. No existe la falla del servicio alegada por el grupo actor. La Policía Nacional defendió el Departamento de Tolima (sic), por lo que no es de recibo la afirmación según la cual la institución omitió defender a la comunidad. Diferente es que los niveles de violencia para la fecha de ocurrencia de los hechos hayan sido de tal magnitud que desbordaran cualquier capacidad que tenía la Policía Nacional y le fuese imposible garantizar la vida y seguridad de los miembros de la comunidad.
Precisó que nadie está obligado a lo imposible y para el efecto citó un pronunciamiento del H. Consejo de Estado (Exp. 20.374, sentencia de 27 de abril de 2011). Ministerio Público El Agente del Ministerio Público no emitió concepto. Alegatos de conclusión El grupo actor, reiteró los argumentos expuestos en su escrito de demanda, indicó que no existe caducidad de la acción y solicitó que se acceda a las pretensiones.
La Policía Nacional, en sus alegatos de conclusión reiteró los argumentos expuestos en su escrito de contestación de la demanda y, en consecuencia, solicitó que se nieguen las pretensiones. Consideraciones de la Sala Agotados los trámites inherentes a la acción impetrada y sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, la Sala procederá a emitir el fallo correspondiente. 10 Exp. 250002341000201801167-00 Demandantes: Libia Camacho y otros M.C. reparación de perjuicios causados a un grupo Finalidad y procedencia de la acción de grupo Conforme a los artículos 3 y 46 de la Ley 472 de 1998, las acciones de grupo se interponen por un número plural de personas que reúnen condiciones uniformes con respecto a una misma causa que originó perjuicios individuales para dichas personas, y se ejerce exclusivamente para obtener el reconocimiento y pago de una indemnización. Por lo tanto, es una acción de carácter indemnizatorio que, por economía procesal y celeridad en la administración de justicia, procede en aquellos eventos en los que los afectados reúnen condiciones especiales que los identifican como un grupo.
Se busca que un conjunto de personas que ha padecido perjuicios individuales demanden conjuntamente la indemnización correspondiente, siempre que los perjuicios reúnan condiciones uniformes con respecto a la causa común que los originó y que el número de miembros del grupo no sea inferior a veinte (20) o que se brinden elementos que permitan hacer determinable el grupo.
Así mismo, la acción está relacionada con la posibilidad de acudir ante la jurisdicción, con el propósito de que, mediante sentencia judicial, se reconozca un perjuicio sufrido por un conjunto de personas que posean condiciones uniformes en relación con la causa del daño. Por lo tanto, se pretende su resarcimiento, una vez se encuentren acreditados los elementos que componen la responsabilidad patrimonial del Estado, es decir, la existencia de un daño antijurídico y la imputación jurídica del mismo al Estado, como se infiere del artículo 90 de la Constitución. Caso concreto En síntesis, el grupo actor estima que se le causó un perjuicio por la guerrilla de las Farc, hechos ocurridos entre el 1 y 28 abril de 2000 en el Municipio de Rioblanco, Tolima, en particular en las veredas de Puerto Saldaña, El Cambrín, El Placer, La Cumbre, Palmaseca, Los Limones, Alto Bonito, Sitio, Parada la Cascada, El Espejo, La Aurora y La Ocasión, consistente en desplazamiento forzado de población. 11 Exp. 250002341000201801167-00 Demandantes: Libia Camacho y otros M.C. reparación de perjuicios causados a un grupo Lo anterior, en criterio de los demandantes, como consecuencia de la falla en el servicio por parte de las accionadas, pues omitieron proteger a la población de los ataques causados por la guerrilla de las Farc.
Por su parte, la Policía Nacional, única accionada que contestó la demanda, alegó la existencia de caducidad de la acción, hecho exclusivo de un tercero y expuso que no se configura la falla del servicio que aduce el grupo actor. La Sala abordará el estudio del presente asunto, en el siguiente orden: caducidad de la acción alegada por la Policía Nacional y, en caso de que no prosperen estos argumentos, se continuará con el argumento relacionado con la falla del servicio y si la misma resulta atribuible a las demandadas.
(i) Caducidad de la acción La Ley 472 de 1998, artículo 47, regula la caducidad del medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo, en los siguientes términos. “ARTICULO 47. CADUCIDAD. Sin perjuicio de la acción individual que corresponda por la indemnización de perjuicios, la acción de grupo deberá promoverse dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha en que se causó el daño o cesó la acción vulnerante causante del mismo.”.
Por su parte, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, señala. “artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. la demanda deberá ser presentada: (…) “2. en los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…) h) Cuando se pretenda la declaratoria de responsabilidad y el reconocimiento y pago de indemnización de los perjuicios causados a un grupo, la demanda deberá promoverse dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha en que se causó el daño. Sin embargo, si el daño causado al grupo proviene de un acto administrativo y se pretende la nulidad del mismo, la demanda con tal solicitud se deberá presentar dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo”.
De acuerdo con las normas transcritas, la Sala entiende que hay una relación de complementación entre las dos normas que regulan la caducidad de la acción de 12 Exp. 250002341000201801167-00 Demandantes: Libia Camacho y otros M.C. reparación de perjuicios causados a un grupo grupo, por razón de la naturaleza especial de la Ley 472 de 1998.
En todo caso, aún con la expresión de la Ley 1437 de 2011, que contempla como punto de partida para el conteo de la caducidad el momento en el cual se “causó el daño”, se encuentran comprendidos los daños de tipo instantáneo y los de tracto sucesivo. En el caso de los segundos, que es la materia de interés, la lesión de los bienes jurídicos comprometidos en la situación de desplazamiento forzado permanece en el tiempo mientras no ocurra el retorno o la reubicación, es decir, hasta tanto los afectados no recuperen o reformulen su proyecto de vida.
En tal evento, la causación plena del daño sólo se consolida como perjuicio en el momento en el que se pone término a la situación de desplazamiento. O sea, la culminación de este como violación de derechos es la verdadera causación definitiva (consumación) del daño que da lugar al punto de partida para el conteo de la caducidad. En este orden de ideas, como el daño puede ser instantáneo o de tracto sucesivo “en el primer evento “el término para presentar la demanda empieza a correr desde la causación del daño”; mientras que en el segundo “el término para presentar la demanda empieza a correr desde la cesación de los efectos vulnerantes”.”1, porque en dicho momento se agota la totalidad de sus efectos.
En este orden de ideas, H. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, ha considerado que el desplazamiento forzado es un daño continuado2 por lo que el término de caducidad de la acción de reparación debe contarse desde el momento en el que cesa dicha conducta porque se ha producido el retorno en condiciones seguras o la reubicación del desplazado.
“36. Por otro lado, respecto de la forma para computar el plazo de caducidad en los eventos de daño continuado, la jurisprudencia de la Sección ha señalado que el juez debe tener la máxima prudencia para definir el término de caducidad de la acción, de tal manera que si bien aplique la norma legal -la cual está prevista como garantía de seguridad jurídica-, no se niegue la reparación cuando el conocimiento o manifestación de tales daños no concurra con su origen, todo partiendo del análisis particular de las circunstancias que rodean el caso 1 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección “B” Consejero ponente Ramiro Pazos Guerrero. Providencia de 30 de marzo de 2017. Radicado 25000-23-41-000-2014-01449-01(AG). 2 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección “A”. Consejero ponente José Roberto Sáchica Méndez. Sentencia de 15 de julio de 2022.
Radicación: 25000-23-36-000-2013-01229-01 (56.855) 13 Exp. 250002341000201801167-00 Demandantes: Libia Camacho y otros M.C. reparación de perjuicios causados a un grupo concreto3. 37. El Consejo de Estado ha sostenido que el desplazamiento forzado es un daño continuado4, razón por la cual el término de caducidad del medio de control de reparación directa de dos años previsto en la ley solo podrá computarse teniendo en cuenta las particularidades de cada caso, pues se trata de eventos en que el daño se prolonga en el tiempo y, con ello, la imposibilidad de demandar. 38.
Así las cosas, se ha establecido que dicho término se cuenta a partir de la condena de los responsables o desde el momento en el que el daño cesa, es decir, (i) cuando están dadas las condiciones de seguridad para que se produzca el retorno o (ii) se logra el restablecimiento al lugar de origen, independientemente de que los afectados procedan o no de conformidad5. 39.
No obstante, también puede ocurrir que las personas que inicialmente se desplazaron forzadamente pudieron haberse reasentado o arraigado en otro lugar, lo que posibilita el acceso a la administración de justicia y tiene incidencia en el cómputo del término de caducidad6.” (Destacado por la Sala). Conforme a lo anterior, no es posible contabilizar el término de caducidad de la acción de grupo, en la forma como ha sido planteado por la Policía Nacional, razón por la cual se negará la excepción de caducidad propuesta.
(ii) El hecho de un tercero La Policía Nacional afirma que en este caso se presenta el hecho de un tercero como causal eximente de responsabilidad, por cuanto la actuación de grupos armados al margen de la ley fue la que causó los perjuicios que alega el grupo actor. Sobre el hecho de un tercero como eximente de responsabilidad, el H. Consejo de Estado ha considerado7.
“2.2- El hecho de la víctima y/o de un tercero como eximentes de responsabilidad o causal excluyente de imputación8. Las tradicionalmente denominadas causales eximentes de responsabilidad –fuerza mayor, caso fortuito, hecho exclusivo y determinante de un tercero o de la víctima– constituyen diversos eventos que dan lugar a que devenga imposible imputar, desde el punto de vista 3 Consejo de Estado, Sección Tercera.
Sentencia del 16 de agosto de 2001. Exp. 13.772. C.P. Ricardo Hoyos Duque. 4 Consejo de Estado, Sección Tercera. Auto del 22 de noviembre de 2012. Exp: 40.177. C.P. Stella Conto Díaz del Castillo. 5 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 20 de mayo de 2022. Exp. 67.891. C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 6 Consejo de Estado, Sección Tercera.
Auto del 10 de mayo de 2017. Exp: 58.017. C.P. Martha Nubia Velásquez Rico. Reiterado por la Sala en sentencia del 13 de agosto de 2021. Exp: 64.893. 7 H. Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección “A” Consejero ponente Mauricio Fajardo Gómez. Sentencia de 24 de marzo de 2011. Radicación N°. 660012331000199800409-01. 8 Al respecto consultar, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia proferida el 11 de febrero de 2009, Exp. 17.145. 14 Exp. 250002341000201801167-00 Demandantes: Libia Camacho y otros M.C. reparación de perjuicios causados a un grupo jurídico, la responsabilidad por los daños cuya causación da lugar a la iniciación del litigio, a la persona o entidad que obra como demandada dentro del mismo.
En relación con todas ellas, tres son los elementos cuya concurrencia tradicionalmente se ha señalado como necesaria para que sea procedente admitir su configuración: (i) su irresistibilidad; (ii) su imprevisibilidad y (iii) su exterioridad respecto del demandado … (…) Por otra parte, a efectos de que operen los mencionados eximentes de responsabilidad (hecho de la víctima o de un tercero), es necesario aclarar, en cada caso concreto, si el proceder -activo u omisivo- de aquellos tuvo, o no, injerencia y en qué medida, en la producción del daño. En ese orden de ideas, resulta dable concluir que para que dichas causales eximentes de responsabilidad puedan tener plenos efectos liberadores respecto de la responsabilidad estatal, resulta necesario que la conducta desplegada por la víctima o por un tercero sea tanto causa del daño, como la raíz determinante del mismo, es decir, que se trate de la causa adecuada o determinante, pues en el evento de resultar catalogable como una concausa en la producción del daño no eximirá al demandado de su responsabilidad y, por ende, del deber de indemnizar, aunque, eso sí, habrá lugar a rebajar su reparación en proporción a la participación de la víctima.9”.
Al respecto resulta pertinente indicar que la Policía Nacional no allegó prueba que demuestre la responsabilidad del tercero: guerrilla de las Farc, por los daños que se aduce fueron causados a los miembros del grupo actor. Su argumentación consistió en indicar que los perjuicios sufridos se dieron por la actuación de un tercero, sin acreditar tal afirmación, razón por la cual se desestimará este planteamiento.
(iii) La falla del servicio por omisión de las accionadas En relación con la falla del servicio, el H. Consejo de Estado ha considerado10. “1.- En casos como el presente, en los cuales se imputa responsabilidad a la administración por el incumplimiento o el cumplimiento defectuoso de sus obligaciones, la determinación de si el daño causado al particular tiene el carácter de daño antijurídico, depende de acreditar que la conducta de la autoridad fue inadecuada.
Si el daño que se imputa a ésta se deriva del incumplimiento de un deber que legalmente le corresponde, o de su cumplimiento inadecuado, la antijuridicidad del daño surgirá entonces aquí de 9 En la anotada dirección, ha sostenido la Sala: “El hecho de la víctima, al decir de los hermanos Mazeaud, sólo lleva “consigo la absolución completa” cuando “el presunto responsable pruebe la imprevisibilidad y la irresistibilidad del hecho de la víctima.
Si no se realiza esa prueba, el hecho de la víctima, cuando sea culposo y posea un vínculo de causalidad con el daño, produce una simple exoneración parcial: división de responsabilidad que se efectúa teniendo en cuenta la gravedad de la culpa de la víctima. Henri y León Mazeaud, Jean Mazeaud. Lecciones de Derecho Civil. Parte Segunda.
Ediciones Jurídicas Europa América. Buenos Aires. 1960, pags. 332 y 333”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de mayo dos (02) de dos mil siete (2007); Expediente número: 190012331000199800031 01; Radicación: 24.972. 10 H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de septiembre 11 de 1997, Radicación: 11764, Actor: Olimpo Arias Cedeño y otros, Demandados: la Nación - Ministerio de Obras, Intra y Distrito Especial de Bogotá. MP.
Carlos Betancur Jaramillo. 15 Exp. 250002341000201801167-00 Demandantes: Libia Camacho y otros M.C. reparación de perjuicios causados a un grupo dicha conducta inadecuada, o lo que es lo mismo, de una FALLA EN EL SERVICIO. ( ) 2.- Para determinar si aquí se presentó o no dicha falla del servicio, debe entonces previamente establecerse cuál es el alcance de la obligación legal incumplida o cumplida inadecuadamente por la administración. Debe precisarse en qué forma debió haber cumplido el Estado con su obligación; qué era lo que a ella podía exigírsele; y, sólo si en las circunstancias concretas del caso que se estudia se establece que no obró adecuadamente, esto es, que no lo hizo como una administración diligente, su omisión podrá considerarse como causa del daño cuya reparación se pretende.
La falla de la administración, para que pueda considerarse entonces verdaderamente como causa del perjuicio y comprometa su responsabilidad, no puede ser entonces cualquier tipo de falta. Ella debe ser de tal entidad que, teniendo en cuenta las concretas circunstancias en que debía prestarse el servicio, la conducta de la administración pueda considerarse como "anormalmente deficiente".
No se trata entonces de determinar si el Estado tiene o no recursos para cubrir condenas, como lo afirma el recurrente. Se trata de establecer si, teniendo en cuenta la realidad concreta en la cual se presta un determinado servicio, puede considerarse que dicho servicio fue inadecuadamente prestado y dicha circunstancia así puede considerarse como la causa del daño sufrido por el demandante.”.
En este orden de ideas, una vez establecido que la entidad responsable no ha atendido el respectivo contenido obligacional o lo ha hecho en forma deficiente o defectuosa, esto es, ha omitido el cumplimiento de las funciones que el ordenamiento jurídico le ha asignado, resulta del caso determinar si esta falencia es o no determinante en la producción del daño. Sobre el particular, la jurisprudencia del H. Consejo de Estado ha establecido que cuando a la Administración Pública se le ha impuesto el deber jurídico de evitar un resultado dañoso, aquella asume la posición de garante en relación con la víctima, razón por la cual, de llegarse a concretar el daño, este resultará imputable a la Administración por el incumplimiento de dicho deber.
El H. Consejo de Estado11, al referirse a la posición de garante, ha indicado que debe entenderse como “aquella situación en que coloca el ordenamiento jurídico a un determinado sujeto de derecho, en relación con el cumplimiento de una específica obligación de intervención, de tal suerte que cualquier desconocimiento de ella acarrea las mismas y diferentes consecuencias, obligaciones y sanciones que repercuten para el autor material y directo del hecho”. 11 H. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 4 de octubre de 2007, Exp. 15.567.
M.P. Enrique Gil Botero. 16 Exp. 250002341000201801167-00 Demandantes: Libia Camacho y otros M.C. reparación de perjuicios causados a un grupo Conforme a lo expuesto, “los elementos cuya concurrencia se precisa para que proceda la declaratoria de responsabilidad administrativa por omisión y, por ende, para que se concluya que la Administración desconoció la posición de garante que el ordenamiento jurídico le impuso, son los siguientes: i) la existencia de una obligación normativamente atribuida a una entidad pública; ii) la falta de atención o la atención irregular o inoportuna de dicha obligación por parte de la Administración en el caso concreto y iii) la relación causal adecuada entre dicha omisión y la producción del daño.”12.
Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala procederá a examinar si tales elementos se configuran en el presente caso, asunto que se abordará a continuación. Afirma el grupo actor que el desplazamiento forzado de sus predios, ubicados en Municipio de Rioblanco (Tolima), se produjo por la incursión armada de las Farc entre los días 1 y 28 de abril del 2000; asimismo, se afirma que tales daños son imputables al Ejército Nacional y a la Policía Nacional por cuanto omitieron su deber de protección y garantía de los derechos fundamentales del grupo actor.
(i) La existencia de una obligación normativamente atribuida a la entidad demandada En el orden interno, el inciso segundo del artículo 2 de la Constitución establece que “Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.”.
Por su parte, el artículo 217 del mismo texto normativo prevé que las Fuerzas Militares, en tanto integrantes de la Fuerza Pública (artículo 216, Constitución) tienen “como finalidad primordial la defensa de la soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional y del orden constitucional.” (Destacado por la Sala). En este orden, el artículo 218 de la Carta establece que “La Policía Nacional es un cuerpo armado permanente de naturaleza civil, a cargo de la Nación, cuyo fin primordial es el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz.” (Destacado por la Sala).
Las normas anteriores contienen un mandato constitucional expreso del cual se deriva la obligación genérica para las autoridades públicas de proteger a todos los residentes 12 Ibid pág. 11. 17 Exp. 250002341000201801167-00 Demandantes: Libia Camacho y otros M.C. reparación de perjuicios causados a un grupo en el territorio nacional en su vida, honra, bienes, creencias, libertades y derechos, así como asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.
Entre estos derechos se destaca el previsto en el artículo 24 de la Constitución, en virtud del cual todos los colombianos, con las limitaciones que establezca la ley, tienen derecho a “circular libremente por el territorio nacional, a entrar y salir de él, y a permanecer y residenciarse en Colombia.”. Este derecho, que también consagran los artículos 22 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 12 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, consiste en la facultad que asiste a las personas para elegir voluntariamente su lugar de residencia dentro del territorio nacional.
En consecuencia, el ejercicio de tal derecho consiste en el amparo frente al desplazamiento violento y, de otro lado, la correlativa obligación del Estado consistente en evitar que ocurra desplazamiento forzado, es decir, garantizar la protección efectiva. Al respecto, la Ley 387 de 1997 “Por la cual se adoptan medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección, consolidación y esta estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia en la República de Colombia” estableció que “Los colombianos tienen derecho a no ser desplazados forzadamente” (artículo 2°).
En este sentido, se advierte la existencia de una obligación normativa en cabeza del Estado que, para este caso, debe ser cumplida por la Fuerza Pública, esto es, el Ejército Nacional y la Policía Nacional. (ii) Acerca de la falta de atención o la atención irregular o inoportuna de dicha obligación por parte del Estado Con el fin de determinar si este elemento se encuentra satisfecho, procede la Sala a evaluar las pruebas allegadas al expediente, a saber.
Certificados de consulta individual emitidos por la Unidad para la Reparación Integral a las Víctimas (UARIV), que dan cuenta sobre la condición de desplazados de los 18 Exp. 250002341000201801167-00 Demandantes: Libia Camacho y otros M.C. reparación de perjuicios causados a un grupo miembros del grupo actor así como de su núcleo familiar, en los que se indica como fecha de ocurrencia del desplazamiento: abril de 2000 (Fls. 52 a 69).
Comunicación de la Defensoría del Pueblo del 27 de noviembre de 2018, en la que manifiesta (Fls. 672 a 683, Cuaderno 2). “Respetado señor Hernández Con el fin de dar respuesta a su derecho de petición, allegado mediante coreo electrónico, el 19 de noviembre del año en curso, relacionado con la solicitud de información sobre “(…) informes oficios, quejas, memoriales, declaraciones, denuncias y otros sobre la masacre y posterior desplazamiento forzado en Rioblanco, Puerto Saldaña – Tolima en el año 2000 (…)”; al respecto, me permito informarle que una vez consultado el Sistema de Información Misional Visión Web-ATQ, no encontró ningún registro sobre la información citada.
Por otra parte, y en el marco de las alertas tempranas, la Delegada para la Prevención de Riesgos de Violaciones de Derechos Humanos, contempla un informe de riesgo, pero a partir de 2007, del cual se adjunta a este documento para su consideración y análisis. Cordial saludo.” (Destacado por la Sala). Oficio del 28 de noviembre de 2018 de la Alcaldía Municipal de Rioblanco, Tolima, en el que manifiesta “que revisado el archivo que reposa en esta entidad no se encontraron actas de los Consejos de Seguridad, de Gobierno, planes y evaluaciones de seguridad, para los años 1999 y 2000” (Fls. 68, Cuaderno 24).
Cuadro Excel entregado por la UARIV en el que enlista a personas víctimas de desplazamiento forzado en el Municipio de Rioblanco, Tolima, en el mes de abril de 2000 (CD anexo). Como se observa, no obran en el expediente documentos que prueben que la entidades que tenían la posición de garantes tuvieron conocimiento de los hechos. Según se informó por la Defensoría del Pueblo y la Alcaldía Municipal de Rioblanco, Tolima, no obra informe sobre la situación que exponen los accionantes del año 2000.
La Sala observa en el expediente varios informes sobre el impacto del desplazamiento forzado en Colombia e incluso evidencia sobre las condiciones en las que se encuentran las personas desplazadas; sin embargo, estos elementos no acreditan la omisión de agentes estatales en la protección de las personas víctimas de los hechos ocurridos en el mes de abril de 2000 en el Municipio de Rioblanco, Tolima.
(iii) La relación causal adecuada entre omisión y producción del daño 19 Exp. 250002341000201801167-00 Demandantes: Libia Camacho y otros M.C. reparación de perjuicios causados a un grupo Como se observa, no se demostró la omisión que se atribuye al Ejército Nacional y a la Policía Nacional, esto es, no hay elementos que acrediten la responsabilidad de agentes estatales ni la omisión que se aduce como generadora de daño, por falta de nexo causal en su producción. En suma, como no concurren los elementos necesarios indicados en precedencia para endilgar falla en el servicio, resulta del caso negar las pretensiones del medio de control.
Condena en costas Según el numeral 5 del artículo 65 de la Ley 472 de 1998, la sentencia dispondrá “la liquidación de las costas a cargo de la parte vencida, teniendo en cuenta las expensas necesarias para la publicación del extracto de la sentencia.”. Ahora bien, el artículo 68 de la misma ley señala que en los aspectos no regulados procede la remisión al Código de Procedimiento Civil; sin embargo, en el presente caso la Sala dará aplicación al Código General del Proceso, por cuanto fue la norma que subrogó al primero de los estatutos referidos.
El artículo 365, numeral 1, del Código General del Proceso dispone que: “1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.”. Sin embargo, la misma norma prevé que “8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación.”, condición que no se satisface en este caso; en consecuencia, no se impondrá condena en costas.
Decisión En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, 20 Exp. 250002341000201801167-00 Demandantes: Libia Camacho y otros M.C. reparación de perjuicios causados a un grupo FALLA PRIMERO.- NEGAR la excepción de caducidad del medio de control, propuesta por el Ministerio de Defensa, Policía Nacional.
SEGUNDO. - NEGAR las pretensiones. TERCERO.- Sin condena en costas. CUARTO.- En firme esta providencia, por Secretaría, ENVÍESE copia de la misma al Registro Público Centralizado de Acciones Populares y de Grupo, de conformidad con el artículo 80 de la Ley 472 de 1998. QUINTO.- Ejecutoriada esta providencia, archívese previas las constancias del caso, y, por Secretaría, ARCHÍVESE y DÉJESE inactivo el expediente en el sistema de información SAMAI, previas las constancias pertinentes.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE Aprobado en Sala realizada en la fecha. Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente LUIS MANUEL LASSO LOZANO CLAUDIA ELIZABETH LOZZI MORENO Magistrado Magistrada Firmado electrónicamente FELIPE ALIRIO SOLARTE MAYA Magistrado La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI por los magistrados Luis Manuel Lasso Lozano, Claudia Elizabeth Lozzi Moreno y Felipe Alirio Solarte Maya.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, conforme al artículo 186 de la Ley 1437 de 2011.