ACCIÓN POPULAR / VULNERACIÓN DE DERECHOS COLECTIVOS / MORALIDAD ADMINISTRATIVA / DEFENSA DEL PATRIMONIO PÚBLICO - Realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas – Síntesis del caso: Le correspondió a la Sala establecer si fueron vulnerados por las entidades demandada y la particular vinculada los derechos colectivos previstos en el artículo 4 de la Ley 472 de 1998, específicamente los contenidos en los literales: b) La moralidad administrativa; d) El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; e) La defensa del patrimonio público; f) La defensa del patrimonio cultural de la Nación; m) La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; en relación con la construcción realizada por la señora A.M.R.A. en zona cercana a la Estación del Ferrocarril Cisneros ubicada en el Municipio de Cisneros.
Extracto: ( ) Ahora bien, se han destacado como características de acción popular, que es de carácter público, en tanto cualquier persona de la comunidad puede acudir para en defensa de la colectividad; la naturaleza preventiva, pues no requiere de la existencia del daño y es suficiente con la existencia de la amenaza o el riesgo y; su carácter restitutorio, consistente en propender por el restablecimiento tanto del uso como del goce de los derechos colectivos.
( ) En la misma providencia citada, el Consejo de Estado estableció que, para que se configure una violación al derecho de la moralidad pública, se deben configurar necesariamente tanto el elemento objetivo, consistente en el quebrantamiento del ordenamiento jurídico, y el elemento subjetivo, el cual conlleva a que se quebrante la moralidad de las actuaciones del funcionario tendientes a acciones amañadas, corrupta, arbitrarias o alejadas de los fines de la correcta función pública.
( ) La protección del espacio público, es un derecho colectivo que conlleva al respeto del principio de la función social y ecológica de la propiedad de acuerdo con el artículo 58 de la Constitución Política, y abarca el del patrimonio público y la calidad de vida de los habitantes, el respeto de los derechos ajenos y el acatamiento a la ley de ordenamiento territorial, planes de ordenamiento territorial y demás disposiciones normativas en materia de uso del suelo, alturas máximas de construcción y demás criterios y límites que determinan las autoridades para construir.
La defensa al patrimonio público cobija la protección de la totalidad de los bienes, derechos y obligaciones, que son propiedad del Estado; bienes que no son susceptibles de apreciación pecuniaria y que, no involucran la relación de dominio que se extrae del derecho de propiedad, sino que implica una relación especial que beneficia y conecta con la comunidad en general y donde actúa el Estado como regulador, controlador y proteccionista.
( ) De acuerdo con lo anterior, el núcleo esencial de este derecho colectivo comprende los siguientes aspectos: i) respeto y acatamiento del principio de función social y ecológica de la propiedad; ii) protección del espacio público procurando adelantar cualquier tipo de construcción o edificación con respeto por el espacio público, el patrimonio público, y la calidad de vida de los demás habitantes; iii) respetar los derechos ajenos y no abusar del derecho propio; y iv) atender los procesos de cambio en el uso del suelo, en aras del interés común, procurando su utilización racional en armonía con la función social de la propiedad a la cual le es inherente una función ecológica, buscando el desarrollo sostenible, ( ) Se hace evidente el total desconocimiento por parte de las autoridades municipales de la normativa especial que regula la intervención en los BICN, como fue el caso presente, pues es claro que la instalación/o construcción que se realizó en la zona de influencia por parte de la señora A.M.R. no contó con los permisos necesarios de parte del Ministerio de Cultural y por tanto, se configura la vulneración del derecho colectivo de “la defensa del Patrimonio Cultural de la Nación” y la “Realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes” Igualmente se encuentra vulnerado por parte de la administración municipal de Cisneros el derecho colectivo a la moralidad administrativa, en tanto, incumplió con sus funciones como protector y administrador del Bien de Interés Cultural Estación Ferrocarril Cisneros, desconociendo el ordenamiento jurídico que protege los bienes culturales a fin de satisfacer, no intereses generales como debe ser, sino particulares y privados, como lo fue el de la señora A.M.R., pues se reitera, que el establecimiento de comercio de propiedad de la particular y contó con la autorización del municipio para su instalación, no está alineado con los fines culturales y de conservación establecidos para los BICN.
TEMA: Vulneración de los derechos e intereses colectivos a la moralidad administrativa, defensa del patrimonio público, la defensa del patrimonio cultural de la Nación, realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes /Ampara derechos Colectivos REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA SEGUNDA DE DECISIÓN MAGISTRADA PONENTE: VERÓNICA GUTIÉRREZ TOBÓN Medellín, veintiocho (28) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Sentencia: No. 031.
Radicado: 05001-23-33-000-2023-01049-00 Instancia: PRIMERA – SENTENCIA Proceso: PROTECCIÓN DE DERECHOS COLECTIVOS Demandante: PERSONERÍA MUNICIPAL DE CISNEROS Demandado: MUNICIPIO DE CISNEROS NACIÓN – MINISTERIO DE CULTURA, LAS ARTES Y LOS SABERES INSTITUTO DE VÍAS -INVÍAS- Vinculada: ÁNGELA MARÍA RÍOS ÁLZATE Procede la Sala a emitir sentencia en el proceso instaurado por la Personería Municipal de Cisneros, por intermedio del Personero Alirio Alonso Mira y actuando éste en calidad de ciudadano, en ejercicio del medio de control de protección de derechos colectivos, en contra de Nación – Ministerio de Cultura, el Instituto de Vías -INVÍAS-, el municipio de Cisneros y la señora Ángela María Ríos Álzate, con el fin de que se garanticen los derechos colectivos previstos en el artículo 4° de la Ley 472 de 1998, específicamente los contenidos en los literales: b) La moralidad administrativa; d) El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; e) La defensa del patrimonio público; f) La defensa del patrimonio cultural de la Nación; m) La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. 05001233300020230104900 Acción Popular. 2 I.
HECHOS Y PRETENSIONES Como PRETENSIONES solicita1: “PRIMERO: Que se declaren vulnerados y amenazados los derechos colectivos a la moralidad administrativa, el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, la defensa del patrimonio público, la defensa del patrimonio cultural de la Nación y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes por las acciones y omisiones de las entidades accionadas.
SEGUNDO: Que se declare el espacio de uso público del municipio de Cisneros como sujeto de derecho colectivo a la protección, uso, goce, defensa, mantenimiento, conservación y restauración en los términos del artículo 4 de la Ley 478 de 1978.
TERCERO: Que se ordene a las accionadas cesar la vulneración y/o amenaza a los derechos colectivos invocados a la moralidad administrativa, el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, la defensa del patrimonio público, la defensa del patrimonio cultural de la Nación y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.
CUARTO: Que se ordene a las entidades accionadas y especialmente al municipio de Cisneros demoler las obras civiles desarrolladas en la plazoleta norte de la Estación Cisneros del Ferrocarril, realizadas con violación al régimen contratación de obra pública y al régimen de licenciamiento de obras civiles de particulares, vulnerando los derechos colectivos invocados.
QUINTO: Que se ordene a las entidades accionadas y a los particulares eventualmente vinculados abstenerse de adelantar acciones judiciales, o administrativas tendientes a obtener indemnización con ocasión de la demolición de las obras civiles desarrolladas con violación de la normatividad ambiental, urbanística y de cultura.
SEXTO: Que se ordene a la administración municipal de Cisneros, en ejercicio de sus atribuciones y funciones, hacer cumplir lo dispuesto por el Tribunal con ocasión de la presente acción en materia urbanística, conservación del goce, uso y defensa del espacio público y la defensa del patrimonio público.
SEPTIMO: Que se ordene al Ministerio De Cultura que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, dentro de los seis (6) meses siguientes a la ejecutoria de providencia que acoja las pretensiones: Formule y apruebe, de haber lugar a ello, un plan especial de manejo y protección de los bienes de interés cultural y patrimonio nacional ubicados en el municipio de Cisneros, Estaciones del Ferrocarril Cisneros y El Limón, plazoletas, bodegas y vías férreas, para garantizar su protección, conservación y sostenibilidad en el tiempo.
OCTAVO: Que se orden al INVIAS adelantar las acciones pertinentes para asegurar, conservar y mantener el uso y goce de los bienes públicos que se encuentran bajo su titularidad y ubicados en el municipio de Cisneros, que 1 Índice 001, Página 8. 05001233300020230104900 Acción Popular. 3 garantice que a futuro no sean invadidos ni privados de uso público por particulares.
NOVENO: Solicito al honorable Tribunal tomar las medidas que estime convenientes extra y ultra petita, con el fin de que cese la afectación y el peligro inminente a los derechos colectivos conculcados por las entidades accionadas, de conformidad con lo previsto en la Ley 472 de 1998 y la jurisprudencia nacional sobre la materia.
DÉCIMO: Que se ordene correr traslado a las autoridades disciplinarias y/o judiciales competentes para adelantar las investigaciones y sancionar a los funcionarios públicos involucrados en hechos, omisiones y faltas que comportan reproche disciplinario y/o penal con ocasión de la violación de los derechos colectivos invocados.
DÉCIMO PRIMERO: Que se ordene la conformación de un Comité de Verificación y Cumplimiento de las órdenes impartidas en la sentencia, el cual estará conformado por todos los demandados en esta acción popular, los actores populares, coadyuvantes, el Ministerio Público y las entidades que sean consideradas por los magistrados en los términos del artículo 34 de la Ley 478 de 1978.
De la demanda se extraen los siguientes HECHOS2 que sustentan las pretensiones: Se indica que, mediante Acuerdo Municipal 016 del 14 de septiembre de 2019, se expidió “REVISIÓN, AJUSTE Y ACTUALIZACIÓN A CORTO, MEDIANO Y LARGO PLAZO DEL ESQUEMA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL (EOT) DEL MUNICIPIO DE CISNEROS”, en el que se plasmó la visión territorial del municipio de Cisneros a 2031 y se estableció la política para el uso del suelo.
Que a lo largo del Acuerdo 016 de 2019, se plasmaron los conceptos, los principios, la visión territorial, las políticas y objetivos de desarrollo territorial que regirán el ordenamiento territorial en el municipio de Cisneros durante 3 periodos de gobierno local. Que la zona céntrica del municipio de Cisneros está delimitada y definida en el plano 19, el cual hace parte del EOT, y en que se detallan los sectores normativos de la cabecera municipal, entre ellos, la Zona 3, Sectores 001, 002, 003 y 004.
En dicha zona del municipio se ubican los principales espacios de uso público, además de los bienes que conforman el patrimonio histórico, cultural y arquitectónico del municipio, entre ellos la Estación del Ferrocarril Cisneros. Mediante Decreto 746 del 24 de abril de 1996, se declaró monumento nacional el conjunto de estaciones de ferrocarril existentes en el país, entre ellas, las estaciones Cisneros y El Limón, las cuales fueron transferidas al Instituto Nacional de Vías Mediante Decreto 1791 del 26 de junio de 20033 2 Índice 03 Páginas 4 a 8 Expediente electrónico. 3 se transfirió al Instituto Nacional de Vías la red férrea que estaba a cargo de la Empresa Colombiana de Vías Férreas – Ferrovías, lo cual incluye toda la infraestructura férrea, incluidas las vías, las estaciones, las plazoletas, los patios, las bodegas y demás bienes muebles e inmuebles pertenecientes a la extinta Ferrovías. 05001233300020230104900 Acción Popular. 4 Por medio del contrato 1636 de 2015, INVIAS entregó en comodato al municipio de Cisneros, por un periodo de 5 años, las estaciones férreas de Cisneros y El Limón, cuya destinación sería para fines culturales y de conservación. Comodato que fuera prorrogado hasta el 28 de abril de 2026.
Se afirma, que en el año 2022 en la plazoleta norte de la estación Cisneros del ferrocarril que es monumento nacional, zona peatonal con área verde, y sin el cumplimiento de requisito legal alguno, se intervino, ejecutó y desarrolló una obra civil consistente en una edificación de 2 plantas en un área aproximada de 5 mts. por 14 mts. Que según información suministrada por la Secretaría de Planeación y Obras Públicas del municipio al personero municipal de la época, la obra desarrollada correspondía en la instalación de un puesto de información turístico que es una estructura removible y no requería de licencia de construcción; y se informó además, que el uso del suelo está permitido para lo que funcionaría en ese punto, y que la construcción se encuentra ubicada en la zona 3 sectores del 1 al 9 del EOT, por lo que no estaría generando ninguna afectación. Mediante oficio del 13 de julio de 2022, se solicitó al INVIAS intervención y seguimiento al Comodato 1636 de 2015, especialmente en lo relacionado con la destinación dada a los inmuebles entregados en comodato y se le puso en conocimiento la intervención y construcción de una obra civil en las plazoletas que integran la Estación Cisneros del Ferrocarril.
En respuesta a dicho oficio, El INVIAS levantó informe de la visita realizada el 22 de julio de 2022 en la cual concluyó, que en las estaciones Cisneros y El Limón no se cumple con la cláusula 2 del comodato 1636 de 2015, esto es, que no cumple con la obligación respecto la destinación cultural y de conservación. Asevera la parte demandante, que la obra civil construida en la plazoleta norte de la Estación Cisneros del Ferrocarril, se construyó por particulares, con recursos privados, sin la expedición de licencia o autorización de entidad pública alguna y para beneficio exclusivo de particulares, lo cual implica la privación del uso público y libre acceso de los ciudadanos a dicho espacio y la invasión de la plazoleta y contornos de la Estación Cisneros del Ferrocarril.
Pues advierte que allí funciona un establecimiento de comercio explotado por particulares denominado “WINGS BAR”, propiedad de la señora Ángela María Ríos Álzate, vinculada al presente proceso. II. PRONUNCIAMIENTO DE LAS ENTIDADES ACCIONADAS 2.1 Instituto Nacional de Vías - INVIAS4 Se opone a todas y cada una de las pretensiones del demandante, bajo el argumento de que INVÍAS, no ha vulnerado ni amenaza con vulnerar derecho colectivo alguno, por el contrario, como se probará en el transcurso del proceso, la entidad viene realizando gestión administrativa, para la protección de los derechos colectivos, referidos en la Ley 472 de 1998, relacionadas con la Estación Férrea de Cisneros y El Limón. 4 Archivo 042 del Expediente Digital 05001233300020230104900 Acción Popular. 5 Colige que INVIAS, viene actuando diligentemente por medio del Director Territorial Antioquia, en calidad de Supervisor del contrato Interadministrativo de Comodato, ejerciendo a cabalidad la vigilancia y control del cumplimiento del contrato de Comodato, requiriendo al Alcalde de Cisneros, para que dé cumplimiento estricto a lo estipulado en el mismo articulado del contrato, hasta el punto de proponer la viabilidad de dar por terminado el contrato de Comodato, debido al uso indebido que le ha dado la Alcaldía, al bien declarado patrimonio histórico, cultural y arquitectónico del municipio; e incluso se ha enviado la documentación de todo el expediente a la Oficina Jurídica de INVIAS, para que estudien y determinen las acciones a seguir en el mencionado caso objeto de la Litis que nos ocupa.
Señala que, de la jurisprudencia del Consejo de Estado, se puede inferir que el Juez Constitucional para fallar en estas acciones, debe valorar la conducta desplegada por el ente estatal y si esta se enmarca dentro de los criterios de desproporción, irracionalidad y manifiesta injusticia, para la acción, preservando la protección de los derechos e intereses colectivos.
Como excepción propone la inexistencia de objeto de la demanda. 2.2 Municipio de Cisneros5 Se opone a la totalidad de las pretensiones que fueron esgrimidas en el proceso, por considerar que no existe incumplimiento constitucional por el Municipio de Cisneros, y propone las siguientes excepciones: - Cumplimiento de las normas de construcción y no necesidad de licencia de construcción para la instalación de estructuras livianas.
Al respecto expone, que el Despacho debe tener presente, que la estructura de la que se discute en el presente proceso y de la cual se alega que fue instalada sin el cumplimiento de requisitos legales, sí está identificada y cumple con las características establecidas en la circular 221EE0090617 Expedida por el Ministerio de Vivienda.
Que, por parte de la Secretaría de Planeación del Municipio de Cisneros, se hicieron las verificaciones y análisis correspondientes de conformidad con la norma vigente y el EOT6 del municipio, donde se determinó que en efecto la instalación cumplía con las características de estructura liviana. En relación con la visita de INVIAS y la supervisión del contrato de comodato de las estaciones férreas de Cisneros y El Limón, indica que lo que realizó dicha entidad fueron unas recomendaciones que tendría que hacer el municipio sobre las cuales ya se encuentra trabajando y tomando las medidas del caso, con el fin de dar cumplimiento al Plan de Desarrollo Turístico del Municipio 2019 -2029.
Anota, que, bajo el contexto del Plan de Desarrollo Turístico del Municipio, se adelantará las acciones que sean pertinentes en caso de identificar un presunto incumplimiento en el contrato de comodato con el fin de realizar los 5Archivo 49 Expediente digital. 6 Esquena de Ordenamiento Territorial 05001233300020230104900 Acción Popular. 6 ajustes que se consideren pertinentes ya que lo que se busca es el progreso de la comunidad, la generación de empleo y el desarrollo sano del turismo en el municipio.
Afirma que, las infraestructuras livianas que hoy se encuentra alrededor de la estación férrea de ninguna manera pueden llamarse invasiones, y que dentro de las obligaciones contractuales del comodato con INVIAS está el de restituir el bien en la condiciones que se entregó o responder los daños que llegases a causar, y en caso de que esto llegase a considerar el Municipio cumplirá, no sin antes explorar las alternativas que ajustadas a la constitución y la ley para implementar su plan de desarrollo turístico. - Inexistencia de los supuestos sustanciales para la procedencia de la acción Argumenta, que no existe incumplimiento alguno por parte del Municipio de Cisneros, que dé lugar a una cesación, prevención o restablecimiento de derecho alguno, pues si bien en la demanda se plantean afirmaciones genéricas de “peligro” o “amenzas”, no se delimita cual o cuales son, o en qué consisten, la inminencia de los mismos. 2.3 Angela María Ríos Álzate – Vinculada7 Se opone a las pretensiones de la demanda e indica que la infraestructura que obra en el lugar objeto del debate, es una estructura liviana la cual no requirió licencia de construcción de acuerdo con la interpretación normativa que en su momento definió la Secretaría de Planeación del Municipio de Cisneros.
Señala que su intención no es alegar derecho alguno de titularidad sobre el terreno, ni convertirse en un problema para el municipio o que el negocio que allí funciona sea una molestia para la comunidad, que, por el contrario, el objetivo es general empleo y contribuir en el desarrollo turístico del municipio. Afirma que, en el lugar, además de vender bebidas y algunos alimentos, también está enfocado en vender artesanías y productos que generen recordación del municipio como desarrollo turístico. 2.4 Ministerio de la Cultura, las Artes y los Saberes8 Se opone a todas y cada una de las pretensiones, en especial a la incoada por el accionante en el ordinal séptimo de la acción popular, por carecer de legitimación en la causa y porque no ha vulnerado ni amenazado los derechos colectivos denunciados.
Señala que, de acuerdo con los hechos demostrados en este litigio, se colige que el responsable de la Estación del Ferrocarril de Cisneros y su zona de influencia es el INVÍAS, por ser la propietaria de dicho bien de interés cultural de la Nación (BICN), pero que también lo es actualmente el Municipio de Cisneros por ser su comodataria. 7 Archivo 57 Expediente digital. 8 Archivo 59 Expediente digital 05001233300020230104900 Acción Popular. 7 Como las entidades públicas pueden ser propietarias de Bienes de Interés Cultural de la Nación (BICN), como sucede en este caso con INVÍAS, y que como titulares del dominio pueden disponer de dichos bienes entregándoselos en tenencia a terceros, como ocurre en este caso a favor del Municipio de Cisneros, debe tenerse en cuenta que tales propietarios y tenedores de BICN9 hacen parte del Sistema Nacional de Patrimonio Cultural de la Nación (SNPCN), tal como lo señalan el artículo 2º de la Ley 1185 de 2008, reformado por el artículo 5º de la Ley 397 de 1997, y el artículo 2.3.1.1 del Decreto 1080 de 2005, modificado por el artículo 1º del Decreto 2358 de 2019.
Considera que el INVIAS como propietaria de la Estación Férrea de Cisneros – bien de interés cultural -, es la obligada a garantizar y velar de que municipio de Cisneros le dé el uso adecuado al bien de interés cultural de la Nación entregado en comodato, y que no esté en riesgo o limitando su conservación, esto es, que dicho uso no va en detrimento de sus valores.
Que en el igual sentido el municipio de Cisneros ha incumplido con su deber legal en calidad de tenedor a título de comodato de la Estación de Ferrocarril de Cisneros, toda vez que tampoco ha garantizado que el bien cuente con un uso que no represente riesgo o limitación para su conservación, y que no vaya en detrimento de sus valores; por el contrario, ha procedido en contra de la ley civil y del contrato de comodato celebrado entre dicha entidad territorial e INVÍAS y ha defraudado el aludido mandato legal.
Concluye, que quienes están obligados legal y contractualmente a responder por la supuesta amenaza o violación de los derechos e intereses colectivos a la moralidad administrativa, al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, a la defensa del patrimonio público, a la defensa del patrimonio cultural de la Nación y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos, son eventualmente INVÍAS y el Municipio de Cisneros, e, incluso, la accionada Ángela María Ríos Álzate, pero no el Ministerio de las Culturas, las Artes y los Saberes.
Considera que es improcedente la pretensión séptima de la acción popular y por lo tanto de cualquier orden del Juez en el sentido de disponer que se someta la Estación de Ferrocarril de Cisneros a un Plan Especial de Manejo y Protección de los Bienes de Interés Cultural y Patrimonio Nacional (PEMP), toda vez que de acuerdo con el artículo 11 de Ley 397 de 1997, modificado por el artículo 7º de la Ley 1185 de 2008; el numeral 1.2 de Sección 1 del artículo 2.3.1.2, artículo 2.4.1.1.3 del Decreto 1080 de 2005 la decisión de someter o no un bien de interés cultural de la Nación a PEMP es discrecional de ese Ministerio y únicamente se adopta positivamente respecto de un BICN10, cuando sea requerido o necesario de acuerdo a lo definido por la ley, y del otro, que solamente los propietarios particulares de BICN están autorizados para adelantar la formulación del PEMP, aunque el Ministerio considere que no es requerido o necesario.
Que hasta la fecha el Ministerio de las Culturas, las Artes y los Saberes no ha considerado necesario el sometimiento a PEMP de la Estación de Ferrocarril de Cisneros, de acuerdo con lo establecido por la ley. Y, como en este asunto 9 Bienes de interés cultural de la Nación 10 Ibidem 05001233300020230104900 Acción Popular. 8 el propietario de la Estación Férrea de Cisneros es una entidad pública (INVÍAS) y no un propietario particular o privado, entidad no está habilitada para formular un PEMP ante el Ministerio; además de que a la fecha el Ministerio de Cultura no ha considerado necesario que se someta a PEMP la Estación de Ferrocarril de Cisneros porque no están cumplidas las condiciones legales que permitirían si quiera pensar que dicho BICN requiere un Plan Especial de Manejo y Protección (PEMP) de acuerdo con lo dispuesto por la ley.
IV. Audiencia de pacto de cumplimiento En audiencia de pacto de cumplimiento, llevada a cabo el 5 de marzo de la presente anualidad, previo traslado del Despacho, tanto las entidades demandas como la señora Ángela María Ríos Álzate, manifestaron no tener formula de pacto de cumplimiento. Al respecto la personería del Municipio de Cisneros manifestó no tener consideración al respecto, y el señor Alirio Mira se ratificó en las pretensiones de la demanda.
Seguidamente, el delegado del Ministerio Público solicitó continuar con la etapa procesal ante la falta pacto entre las partes Finalmente, la diligencia en comento se declaró fallida en atención a la falta de ánimo conciliatorio entre las partes. V. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 5.1 Ministerio de la Cultura las Artes y los Saberes11 Reitera los argumentos expuestos en la contestación de la demanda, tendientes a que no se acceda a la pretensión séptima y se declaren probadas las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva de este Ministerio, y la inexistencia de vulneración por parte de esa Cartera de los derechos e intereses colectivos aducidos como vulnerados por la accionante. 5.2 Demandante - Alirio Alonso Mira Osorio LIRIO ALONSO MIRA OSORIO12 Considera que, de acuerdo con las pruebas documentales y testimoniales aportadas al proceso, las pretensiones de la demanda están llamadas a prosperar, en tanto se acreditaron los hechos de la demanda y la vulneración de los derechos colectivos invocados en la presente acción. Señala que con el actuar de la administración municipal de Cisneros, se violó el derecho colectivo a la moralidad administrativa pues sus actuaciones comportan una desviación del poder, que comprendió un favorecimiento de intereses particulares que desconocen los principios que rigen la función administrativa, de forma arbitraria y alejada de todo sustento legal que regula los procesos de intervención de los espacios públicos y culturales. 11 Archivo 100 Expediente digital 12 Archivo 102 Expediente digital 05001233300020230104900 Acción Popular. 9 Afirma, que se desconocieron las normas y requisitos fijados en las normas para la gestión del espacio público y el desarrollo de las construcciones de bienes inmuebles; entregando, por parte de los funcionarios del ente territorial, de manera verbal, una porción del espacio público a un particular para su intervención, ejecución y explotación, lo cual incluyó no solo la reducción del espacio público de libre circulación sino el cambio de destinación en el uso del suelo. 5.3 Vinculada - Angela María Ríos Álzate13 Señala que después del debate probatorio, no se ha demostrado ninguna afectación a los derechos colectivos, como el espacio público, la movilidad y la libre circulación, así como tampoco se han afectados los bienes de interés cultural, pues la estación del tren y sus alrededores han sido protegidos, mantenidos y conservados por el INVIAS y la Administración Municipal de Cisneros y hoy son referente nacional.
Aduce, que no entiende el ensañamiento que ha tenido el ex personero municipal en contra de un emprendimiento local, como lo es el módulo de la señora Angela Ríos, mujer cabeza de familia, y que emplea a otras 5 mujeres en igual de condiciones, al igual que los más de 100 empleos directos e indirectos que genera el parque ferroviario y la estación, que se han capacitado, que se han formalizado y que han visto una oportunidad para sustentar a sus familias.
Considera, que se debe tener en cuenta que entidades como el Ministerio de Transporte, INVIAS, la ANI, la Gobernación de Antioquia, entre otras, no han considerado de ninguna forma oponerse a que el municipio de Cisneros siga operando la estación del tren y el patio férreo, porque han sido proyectos modelos para la conservación, el cuidado y el disfrute de los sitios de interés cultural de un municipio y el atractivo de muchos de visitantes. 5.4 Personera del Municipio de Cisneros14 Manifiesta que cualquier tipo de intervención física a realizar en la Estación Férrea Cisneros, así como en la zona de influencia, tendrá que ser autorizada por la Dirección de Patrimonio y Memoria, esto según el Decreto 1080 de 2015 en su artículo 2.4.1.4.2.
Señala, que dentro del expediente no se acreditó que la representante legal del establecimiento de comercio o la administración municipal de Cisneros, hayan presentado solicitud de autorización para la instalación de la estructura en la zona referida. Considera que las entidades accionadas y los funcionarios competentes incurrieron en conductas omisivas o dilatorias, toda vez que debieron actuar con diligencia y cuidado frente a la probable vulneración que se estaba presentando desde la construcción de la estructura y logrando proteger los derechos colectivos. 13 Archivo 104 Expediente digital 14 Archivo 106 Expediente digital 05001233300020230104900 Acción Popular. 10 Indica que la personería no ha recibido quejas de la comunidad, de manera escrita o verbal, sobre el asunto objeto de debate. 5.5 Municipio de Cisneros15 Señala que se ratifica en todos y cada uno de los pronunciamientos y argumentos expuestos y desarrollados en el escrito de contestación de la demanda, por cuanto para la fecha de solicitud realizada por la señora Angela María Ríos, la secretaría de Planeación del Municipio de Cisneros hicieron las verificaciones y análisis correspondientes de conformidad con la norma vigente y el EOT del municipio, donde se determinó que en efecto la instalación cumplía con las características de estructura liviana.
Señala que es notorio que el Municipio de Cisneros no ha vulnerado y mucho menos amenaza los derechos e intereses colectivos invocados en el escrito de la demanda, pues tal y como se deja ver en las en las fotografías que fueron aportadas al expediente, no existe tal situación de vulneración de espacio público o afectación al bien conocido como la estación férrea de Cisneros, no existe vulneración al goce del espacio público, y por el contario se han dispuesto recursos económicos para el embellecimiento de la estación férrea y sus alrededores en procura de la protección y conservación del patrimonio cultural de la Nación. 5.6 INVIAS16 Reitera, que esa entidad ha actuado diligentemente frente su comodatario - municipio de Cisneros, y es este el qué tiene el deber legal y contractual de mantener el inmueble objeto de comodato en las circunstancias en que le fue conferido e impedir o salir al saneamiento por usos no autorizados ni cesiones de contrato no autorizadas por INVIAS.
Dice que el plenario quedo probado que entre el INVIAS y el Municipio de Cisneros se celebró el contrato de comodato, en el cual se entregaron a título gratuito la estación Cisneros y El Limón del Ferrocarril, y en virtud a dicho contrato las obligaciones del municipio de Cisneros, son las señaladas no solo en el contrato, sino igualmente el cumplimiento de las normas especiales que connota este tipo de Bienes, es decir, que debe garantizar el cumplimiento de los acuerdos de las partes y especialmente de la Constitución y la ley.
Que por tratarse de un contrato a título gratuito, el Municipio de Cisneros asume todas las responsabilidades derivadas del uso contrario a la ley y por ello debe hacer uso de sus competencias para sanear cualquier situación que se esté presentando en el uso indebido del bien; lo anterior, más allá de la posibilidad que tiene el INVIAS de adelantar el correspondiente trámite para la terminación del contrato porque aún en este evento es responsabilidad del comodatario, en este caso el municipio de Cisneros, de entregar los bienes saneados en los mismo términos y condiciones en qué le fue entregado. 15 Archivo 108 Expediente digital 16 Archivo 110 Expediente digital 05001233300020230104900 Acción Popular. 11 VI.
POSICIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO 17 Indica, que de acuerdo con el material probatorio aportado al expediente, se observa el total desconocimiento por parte de las autoridades municipales de la normatividad especial que regula la intervención en los BICN, como fue el caso de la plazoleta norte de la Estación Cisneros del Ferrocarril (monumento nacional), en tanto la construcción que se realizó en dicho lugar por parte de la señora Ángela María Ríos Álzate no contó con los permisos necesarios de parte del Ministerio de Cultural y por ende se torna ilegal, vulnerando el derecho colectivo de “la defensa del Patrimonio Cultural de la Nación” y la “Realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes”.
Expone las siguientes conclusiones: “ El Ministerio Público considera que en el caso concreto se debe acceder a las pretensiones de la demanda, por vulneración de los derechos colectivos a “la defensa del Patrimonio Cultural de la Nación” y la “Realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes”, solicitando que en la sentencia se ordene a las accionadas lo siguiente, independientemente de las demás órdenes que estime prudente la sala de decisión: (i) Ordenar al invias y al Ministerio de Cultura, conforme a sus competencias, iniciar y en caso de ya iniciadas, culminar las actuaciones administrativas tendientes a investigar y sancionar las conductas irregulares en las cuales incurrió el Municipio de Cisneros al permitir la construcción y la señora Ángela María Ríos Álzate quien es la propietaria de la construcción. (ii) Igualmente, ordenársele a la señora Ángela María Ríos Álzate que, en un plazo no mayor a 2 meses posteriores a la notificación de la sentencia de primera instancia, realice el desmonte de la construcción y dejar el espacio en las mismas condiciones en las cuales se encontraba antes de la misma.
En caso que la señora Ángela María Ríos Álzate no realice la demolición de la construcción, lo realizará el Municipio de Cisneros para lo cual tendrá un plazo de 6 meses una vez vencido el plazo otorgado a la señora Rios Alzate. Igualmente, indicar en la sentencia que los gastos en que pueda incurrir el Municipio de Cisneros para el desmonte de la estructura, serán cobrados a la señora Ángela María Ríos Álzate.
(iii) Prevenir a las autoridades municipales que no pueden otorgar libremente permisos de ocupación para actividades comerciales en los Bienes de Interés Cultural Nacional o en la zona de influencia de los mismos, ubicados en el Prevenir a las autoridades municipales que no pueden otorgar libremente permisos de ocupación para actividades comerciales en los Bienes de Interés Cultural Nacional o en la zona de influencia de los mismos, ubicados en el municipio de Cisneros, sin cumplir con los requisitos de Ley, especialmente la autorización del Ministerio de Cultura.” 17 Archivo 098 Expediente digital 05001233300020230104900 Acción Popular. 12 VII.
CONSIDERACIONES 7.1 Competencia. En armonía con lo preceptuado en los cánones 16 de la Ley 472 de 1998 y 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, esta Corporación es competente para conocer del presente asunto de protección de los derechos e intereses colectivos - acción popular. 7.2 Problema jurídico Corresponde a la Sala establecer si fueron vulnerados por las entidades demandada y la particular vinculada los derechos colectivos previstos en el artículo 4 de la Ley 472 de 1998, específicamente los contenidos en los literales: b) La moralidad administrativa; d) El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; e) La defensa del patrimonio público; f) La defensa del patrimonio cultural de la Nación; m) La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; en relación con la construcción realizada por la señora Ángela María Ríos Álzate en zona cercana a la Estación del Ferrocarril Cisneros ubicada en el Municipio de Cisneros.
Al respecto, la Sala considera que se acreditó la transgresión a los derechos colectivos de moralidad administrativa, defensa del patrimonio cultural de la Nación, y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, invocados en la demanda, como se expondrá en la parte motiva de la presente providencia, por lo cual, se accederá a las pretensiones de la demanda. 7.3 La acción popular-protección de los derechos e intereses colectivos La acción popular se encuentra consagrada en el artículo 88 de la Constitución Política y regulada en la Ley 472 de 1998.
Tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos y se encuentra encaminada a evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio de estos e incluso para restituir las cosas al estado precedente cuando sea posible y, procede contra todas las acciones u omisiones de las entidades públicas o particulares que los amenacen o los hubiesen trasgredido.
Para la procedencia de la presente acción se han determinado como supuestos sustanciales la: acción u omisión de los demandados; el daño contingente, peligro, amenaza o agravio de los derechos o intereses colectivos y; la relación de causalidad entre la acción u omisión y la afectación a estos derechos o intereses. En el referido sentido, se ha pronunciado el Consejo de Estado: “21.
Esta acción busca que la comunidad pueda disponer de un mecanismo judicial para la protección efectiva, de forma rápida y sencilla, de los derechos colectivos cuya amenaza o vulneración debe necesariamente probarse para la procedencia del amparo. 05001233300020230104900 Acción Popular. 13 22. Conforme con lo anterior, los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular son: i) una acción u omisión de la parte demandada; ii) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, y iii) la relación o nexo de causalidad entre la acción u omisión y la afectación de los derechos e intereses.”18 Los intereses o derechos colectivos que se amparan en la acción popular, se consideran radicados en todos los miembros de una colectividad determinada, así lo ha indicado la Corte Constitucional: “El interés colectivo se configura en este caso, como un interés que pertenece a todos y cada uno de los miembros de una colectividad determinada, el cual se concreta a través de su participación activa ante la administración de justicia, en demanda de su protección. En la exposición de motivos correspondiente al proyecto de ley que después se convirtió en la Ley 472 de 1998, se lee: “Es así como, de acuerdo con la naturaleza de los intereses amparados, las acciones populares pueden formularse en defensa de la calidad sobre los bienes y servicios que le son ofrecidos y prestados; a disfrutar de un ambiente sano; a que se prevengan y controlen los factores de deterioro ambiental; a que no se fabriquen, importen ni usen en el territorio nacional armas químicas, biológicas o nucleares; a que se proteja y conserve la integridad del espacio público y su destinación al uso común; el derecho a la paz y todos aquellos inherentes a una convivencia pacífica, democrática y participativa; los que asisten a las comunidades indígenas y demás grupos étnicos a orientar y desarrollar sus actividades, de conformidad con sus tradiciones.
Además, llama la atención la definición de intereses colectivos como la administración clara, transparente y eficaz de la cosa pública; la protección del patrimonio cultural y el acceso garantizado a una infraestructura adecuada de servicios públicos con fundamento en el principio de solidaridad social.”19”20 Ahora bien, se han destacado como características de acción popular, que es de carácter público, en tanto cualquier persona de la comunidad puede acudir para en defensa de la colectividad; la naturaleza preventiva, pues no requiere de la existencia del daño y es suficiente con la existencia de la amenaza o el riesgo y; su carácter restitutorio, consistente en propender por el restablecimiento tanto del uso como del goce de los derechos colectivos.
En ese sentido, señaló la referida Corporación: “Ese carácter público, implica que el ejercicio de las acciones populares supone la protección de un derecho colectivo, es decir, de un interés que se encuentra en cabeza de un grupo de individuos, lo que excluye motivaciones meramente subjetivas o particulares. No obstante, suponen la posibilidad de que cualquier persona perteneciente a esa comunidad, pueda acudir ante el juez para defender a la colectividad afectada, con lo cual se obtiene de manera simultánea, la protección de su propio interés. Ahora bien, otra característica esencial de las acciones populares es su naturaleza preventiva, lo que significa que no es ni puede ser requisito para 18 Consejo de Estado, sentencia del 16 de mayo de 2019, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, expediente 17001-23-33-000-2017-00452-01(AP) 19 Proyecto de ley No. 69 de 1993. 20 Corte Constitucional, sentencia C 215-1999 05001233300020230104900 Acción Popular. 14 su ejercicio, el que exista un daño o perjuicio de los derechos o intereses que se busca amparar, sino que basta que exista la amenaza o riesgo de que se produzca, en razón de los fines públicos que las inspiran.
Desde su remoto origen en el derecho romano, fueron concebidas para precaver la lesión de bienes y derechos que comprenden intereses superiores de carácter público y que por lo tanto no pueden esperar hasta la ocurrencia del daño. La carencia de contenido subjetivo de las acciones populares implica que en principio, no se puede perseguir un resarcimiento de tipo pecuaniario en favor de quien promueve el reclamo judicial de un interés colectivo.
Solamente, en algunos casos, el legislador ha previsto el reconocimiento de los gastos en que incurra la persona que actúa en defensa del interés público o de una recompensa, que de todas maneras no puede convertirse en el único incentivo que debe tener en mira quien debe obrar más por motivaciones de carácter altruista y solidario, en beneficio de la comunidad de la que forma parte.
(…) De igual manera, dichos mecanismos buscan el restablecimiento del uso y goce de tales derechos e intereses colectivos, por lo que también tienen un carácter restitutorio, que se debe resaltar.”21 7.4 La moralidad administrativa La moralidad administrativa, es un derecho colectivo que se encuentra enlistado en el artículo 88 de la Constitución Política y en el literal d) del artículo 472 de 1998, y se refiere a ejercicio de la función administrativa conforme al ordenamiento jurídico y a las finalidades propias del cumplimiento de las funciones públicas, determinadas por la satisfacción del interés general y no por intereses privados y particular.
Se precisa, que no siempre la violación al principio de legalidad, que se traduce en el no acatamiento de la normatividad en el ejercicio de la función administrativa, puede conducir a concluir también la vulneración a la moralidad administrativa, porque a la ilegalidad de la actuación se une la conducta antijurídica de quien la ejerce, en tanto actúa no con el ánimo de satisfacer el interés general, sino con el claro propósito de atender intereses personales y particulares, esto es, se vale de la función que ejerce como servidor del Estado en provecho propio22.
En este sentido, al juez de la acción popular le corresponde superar los límites de la revisión de ilegalidad de la actuación con la que según la demanda se vulnera la moralidad administrativa, para extender su análisis a las motivaciones que llevaron al funcionario a ejecutar la actuación. En sentencia del 1 de diciembre de 201523, el Consejo de Estado unificó su postura frente a lo que debe entenderse por derecho colectivo a la moralidad administrativa, y al respecto expuso: “En efecto, sobre el papel del juez al analizar el concepto de moralidad administrativa, es importante que la determinación de su vulneración, o no, no dependa de la concepción subjetiva de quien deba decidir, sino que debe estar relacionada con la intención o propósito que influye el acto frente a la finalidad 21 Corte Constitucional, sentencia C 215-1999 22 Consejo de Estado. 23 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contenciosos Administrativo. Sentencia del 1 de diciembre de 2015. CP: Luis Rafael Vergara Quintero. Radicación número: 11001-33-31-035-2007-00033-01(AP). 05001233300020230104900 Acción Popular. 15 de la ley. En esa dirección y para la comprensión del motivo del actuar del funcionario, sirven como parámetros la desviación de poder; el favorecimiento de intereses particulares alejados de los principios que fundamentan la función administrativa; la inobservancia grosera, arbitraria y alejada de todo sustento legal; la conducta antijurídica o dolosa, en el entendido de que el servidor tiene la intención manifiesta y deliberada de vulnerar el mandato legal que rige su función. Se trata entonces de una concepción finalista de la función administrativa, siempre reglada y de la que siempre se espera esté al servicio del interés general y para el cumplimiento de los fines del Estado.
(…) 2.1. La moralidad administrativa está ligada al ejercicio de la función administrativa, la cual debe cumplirse conforme al ordenamiento jurídico y de acuerdo con las finalidades propias de la función pública, ésta, determinada por la satisfacción del interés general. Ese interés general puede tener por derrotero lo que la Constitución Política enseña como fines esenciales del Estado, es decir, cuando quien cumple una función administrativa no tiene por finalidad servir a la comunidad o promover la prosperidad general o asegurar la convivencia pacífica y la vigencia del orden justo, sino que su actuar está dirigido por intereses privados y particulares y guiado por conductas inapropiadas, antijurídicas, corruptas o deshonestas, se puede señalar tal comportamiento como transgresor del derecho colectivo a la moralidad pública.
Y es colectivo, porque en un Estado Social de Derecho administración y administrados, es decir, la comunidad en general tiene derecho a que los servidores que cumplen la función administrativa realmente lo hagan guiados por el principio de moralidad, que se repite, es conforme al ordenamiento jurídico y a las finalidades propias del cumplimiento de las funciones públicas, con total honestidad y transparencia. Así las cosas, el bien jurídico tutelado por la acción popular es la moralidad administrativa o, lo que es lo mismo, la lealtad del funcionario con los fines de la función administrativa mediante el actuar recto y honesto en el desarrollo de sus actuaciones.” En la misma providencia citada, el Consejo de Estado estableció que, para que se configure una violación al derecho de la moralidad publica, se deben configurar necesariamente tanto el elemento objetivo, consistente en el quebrantamiento del ordenamiento jurídico, y el elemento subjetivo, el cual conlleva a que se quebrante la moralidad de las actuaciones del funcionario tendientes a acciones amañadas, corrupta, arbitrarias o alejadas de los fines de la correcta función pública.
Finalmente, para dar por acreditada la vulneración al derecho colectivo a la moralidad administrativa, la sentencia citada precisó que es necesario que el actor cumpla con una carga argumentativa y probatoria mínima que permita al juez determinar los elementos básicos para identificar la afectación o vulneración del derecho colectivo en mención. 7.5 El goce del espacio público y la defensa del patrimonio público.
Al tenor de lo dispuesto en el artículo 82 de la Carta Política, es deber del Estado velar por la protección e integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular. El concepto de espacio público ha sido definido en la Ley 9ª de 1989, en los siguientes términos: 05001233300020230104900 Acción Popular. 16 “Artículo 5° Entiéndase por espacio público el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes.
Así, constituyen el espacio público de la ciudad las áreas requeridas para la circulación, tanto peatonal como vehicular, las áreas para la recreación pública, activa o pasiva, para la seguridad y tranquilidad ciudadana, las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías, fuentes de agua, parques, plazas, zonas verdes y similares, las necesarias para la instalación y mantenimiento de los servicios públicos básicos, para la instalación y uso de los elementos constitutivos del amoblamiento urbano en todas sus expresiones, para la preservación de las obras de interés público y de los elementos históricos, culturales, religiosos, recreativos y artísticos, para la conservación y preservación del paisaje y los elementos naturales del entorno de la ciudad, los necesarios para la preservación y conservación de las playas marinas y fluviales, los terrenos de bajamar, así como de sus elementos vegetativos, arenas y corales y, en general, por todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyen, por consiguiente, zonas para el uso o el disfrute colectivo”.
La protección del espacio público, es un derecho colectivo que conlleva al respeto del principio de la función social y ecológica de la propiedad de acuerdo con el artículo 58 de la Constitución Política, y abarca el del patrimonio público y la calidad de vida de los habitantes, el respeto de los derechos ajenos y el acatamiento a la ley de ordenamiento territorial, planes de ordenamiento territorial y demás disposiciones normativas en materia de uso del suelo, alturas máximas de construcción y demás criterios y límites que determinan las autoridades para construir.
La defensa al patrimonio público cobija la protección de la totalidad de los bienes, derechos y obligaciones, que son propiedad del Estado; bienes que no son susceptibles de apreciación pecuniaria y que, no involucran la relación de dominio que se extrae del derecho de propiedad, sino que implica una relación especial que beneficia y conecta con la comunidad en general y donde actúa el Estado como regulador, controlador y proteccionista.
Tal y como lo ha definido el Consejo de Estado, en sentencia del 25 de febrero de 2016,24 el patrimonio público tiene una doble naturaleza en el ordenamiento jurídico, la primera de ella es la subjetiva, la cual le otorga el calificativo de derecho, y la segunda, una objetiva, que se configura en la obligación de las entidades públicas de gestionarlo de acuerdo con los postulados de eficiencia y transparencia contemplados en el artículo 209 de la Constitución Política y cumpliendo la legalidad presupuestal vigente.
A fin de identificar una posible infracción del derecho colectivo a la defensa del patrimonio público, según el Consejo de Estado, resulta indispensable analizar la conducta imputada a la parte accionada, para, de esta manera, verificar si su proceder resulta constitutivo de un manejo irresponsable, negligente o que encarne una destinación diferente de la legalmente establecida respecto de los bienes y derechos de titularidad pública, concepto que incluye el de 24 Consejo de Estado.
Sección Tercera. Sentencia del 25 de febrero de 2016. Rad. 25000232400020120065601. 05001233300020230104900 Acción Popular. 17 propiedad pública, pero no se agota en él25 7.6 La defensa del patrimonio cultural de la Nación El artículo 72 de la Constitución Política, preceptúa: “El patrimonio cultural de la Nación está bajo la protección del Estado.
El patrimonio arqueológico y otros bienes culturales que conforman la identidad nacional, pertenecen a la Nación y son inalienables, inembargables e imprescriptibles. La ley establecerá los mecanismos para readquirirlos cuando se encuentren en manos de particulares y reglamentará los derechos especiales que pudieran tener los grupos étnicos asentados en territorios de riqueza arqueológica.” Este mandato constitucional encuentra desarrollo legislativo en la Ley 397 de 199726, cuyo artículo 4°, señala: “El patrimonio cultural de la Nación está constituido por todos los bienes materiales, las manifestaciones inmateriales, los productos y las representaciones de la cultura que son expresión de la nacionalidad colombiana, tales como la lengua castellana, las lenguas y dialectos de las comunidades indígenas, negras y creoles, la tradición, el conocimiento ancestral, el paisaje cultural, las costumbres y los hábitos, así como los bienes materiales de naturaleza mueble e inmueble a los que se les atribuye, entre otros, especial interés histórico, artístico, científico, estético o simbólico en ámbitos como el plástico, arquitectónico, urbano, arqueológico, lingüístico, sonoro, musical, audiovisual, fílmico, testimonial, documental, literario, bibliográfico, museológico o antropológico y las manifestaciones, los productos y las representaciones de la cultura popular.” La norma definió los lineamientos de la política estatal en relación con el patrimonio cultural de la Nación, indicando como objetivos principales, la salvaguardia, protección, recuperación, conservación, sostenibilidad y divulgación del mismo, con el propósito de que sirva de testimonio de la identidad cultural nacional, tanto en el presente como en el futuro - artículo 4°, literal a) de la ley 397 de 1997-.
Con el fin de garantizar la protección y conservación de un Bien de Interés Cultural – BIC-, la normativa en comento previó la adopción de ciertos actos, de los cuales se destaca: i) La declaratoria de BIC mediante acto administrativo, con lo que se persigue que aquél quede cobijado por el Régimen Especial de Protección o de Salvaguarda previsto en la Ley 39727; y ii) la adopción del PEMP, cuyo instrumento no se requiere en todos los casos.
Sobre la importancia de los bienes de interés cultural de la Nación, sus privilegios y restricciones que implica su declaración, la Corte Constitucional se ha pronunciado en el siguiente sentido: 25 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 10 de febrero de 2005, M.P. María Elena Giraldo Gómez, exp. AP. 2003-254-01. Citada en el Providencia del 17 de marzo de 2017.
Sección Tercera. CP Hernán Andrade Rincón. 26 Por la cual se desarrollan los artículos 70, 71 y 72 y demás artículos concordantes de la Constitución Política y se dictan normas sobre el patrimonio cultural, fomentos y estímulos a la cultura, se crea el Ministerio de la Cultura y se trasladan algunas dependencias. 27 Artículo 11 de la Ley 397, modificado por el artículo 7º de la Ley 1185 05001233300020230104900 Acción Popular. 18 “[…] El hecho de que un bien sea declarado de interés cultural implica, entre otros, los siguientes privilegios y restricciones: (i) el Plan Especial de Manejo y Protección -PEMP-, cuando se requiera, entendido éste como el instrumento de gestión del patrimonio cultural por medio del cual se establecen las acciones necesarias para garantizar su protección y sostenibilidad en el tiempo;
(ii) su incorporación al Registro de Instrumentos Públicos […] (iii) la incorporación de los Planes Especiales de Manejo y Protección (PEMP) a los planes de ordenamiento territorial, pudiendo el PEMP limitar los aspectos relativos al uso y edificabilidad del bien inmueble declarado de interés cultural y su área de influencia aunque el Plan de Ordenamiento Territorial ya hubiera sido aprobado por la respectiva autoridad territorial;
(iv) la prevalencia de las normas sobre conservación, preservación y uso de las áreas e inmuebles consideradas patrimonio cultural de la Nación, las cuales pasan a constituir normas de superior jerarquía al momento de elaborar, adoptar, modificar o ajustar los Planes de Ordenamiento Territorial de municipios y distritos: (v) la posibilidad de intervención, de conformidad con el Plan Especial de Manejo y Protección si este fuese requerido, para efectos de conservación, restauración, recuperación, remoción, demolición, desmembramiento, desplazamiento o subdivisión, la cual deberá contar con la autorización del Ministerio de Cultura o el Archivo General de la Nación, si se trata de un bien de interés cultural del ámbito nacional, o de la entidad territorial correspondiente, tratándose de un bien de interés cultural del ámbito territorial […]”28 7.7 La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.
Este derecho colectivo consagrado en el literal m) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998, tiene como finalidad imponerle la obligación a las autoridades públicas y particulares por parte del legislador, de acatar los preceptos jurídicos que regulan la materia urbanística, es decir, todo lo relacionado con la forma como progresa y se desarrolla una determinada población, en términos del progreso físico y materia, asentada en una determinada entidad territorial entre otros, de conformidad con el principio de la función social y ecológica de la propiedad de acuerdo con el artículo 58 de la Constitución Política.
De acuerdo con lo señalado por la jurisprudencia del Consejo de Estado29, este derecho implica “(…) la necesidad de proteger la adecuada utilización, transformación y ocupación del suelo, de manera que las autoridades competentes no actúen en forma arbitraria en contravención del respectivo plan de ordenamiento territorial o instrumento que haga sus veces, a través de acciones que estén fuera de su marco normativo (…)”.
De acuerdo con lo anterior, el núcleo esencial de este derecho colectivo comprende los siguientes aspectos: i) respeto y acatamiento del principio de función social y ecológica de la propiedad; ii) protección del espacio público procurando adelantar cualquier tipo de construcción o edificación con respeto 28 Sentencia C-082/14 del 12 de febrero de 2014. 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 6 de marzo de 2008, Rad.
No. AP-2005-00901. C.P.: Mauricio Fajardo Gómez. 05001233300020230104900 Acción Popular. 19 por el espacio público, el patrimonio público, y la calidad de vida de los demás habitantes; iii) respetar los derechos ajenos y no abusar del derecho propio; y iv) atender los procesos de cambio en el uso del suelo, en aras del interés común, procurando su utilización racional en armonía con la función social de la propiedad a la cual le es inherente una función ecológica, buscando el desarrollo sostenible30.
Para el Consejo de Estado Sección Primera de Decisión31, el derecho señalado en el literal m) del artículo 4.º de la Ley 472, corresponde a la obligación que le impone el legislador a las autoridades públicas y particulares, en general, de acatar plenamente los preceptos jurídicos que rigen la materia urbanística, es decir, la forma como progresa y se desarrolla una determinada población, en términos de progreso físico y material, asentada en una determinada entidad territorial -bien sea en sus zonas urbanas o rurales- con miras a satisfacer plenamente las necesidades de la población. 7.8 Caso concreto De acuerdo a las pruebas aportadas al expediente, se encuentra acreditado, que las estaciones del Ferrocarril Cisneros y el Limón, se encuentran dentro del municipio de Cisneros - Antioquia, las cuales fueron transferidas al Instituto Nacional de Vías mediante Decreto 1791 del 26 de junio de 2003, como consecuencia de la supresión y liquidación la Empresa Colombiana de Vías Férreas – Ferrovías.32 Se evidencia, que por medio del Decreto 746 del 24 de abril de 1998, se declaró Monumento Nacional, el conjunto de las estaciones de pasajeros del Ferrocarril en Colombia, en la defensa de su conservación en el artículo 2 se dispuso: ARTÍCULO 2º.
En aplicación de lo dispuesto por la Ley 163 de 1959 y su Decreto Reglamentario, todas las restauraciones, refacciones, remodelaciones y las obras de protección, defensa y conservación que deban efectuarse en todas las Estaciones del Ferrocarril existentes en el país, deberán contar con el permiso previo del Consejo de Monumentos Nacionales.
También se encuentra probado, que entre el INVIAS y el municipio de Cisneros se suscribió el contrato 1636 de 2015, mediante el cual el INVIAS entregó en comodato al municipio las Estaciones Férreas de Cisneros y El Limón, cuya destinación sería para fines culturales y de conservación. Comodato que está vigente hasta el 28 de abril de 2026 en virtud de la prórroga No. 1 de 202133.
En el documento del contrato de comodato citado, se describe La Estación Férrea Cisneros con las siguientes características: 30 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C. diez (10) de diciembre de dos mil dieciocho (2018) Núm. Único de radicación: 170012331000201100424-03 31 Consejo de Estado, Sección Primera.
Sentencia del 1 de noviembre de 2019. CP: Hernando Sánchez Sánchez. Rad. 68001-23-31-000-2012-00104-02(AP) 32 Archivo 004 Expediente digital. 33 Archivo 006 Expediente digital. 05001233300020230104900 Acción Popular. 20 El contrato de comodato se realizó sin cuantía, por lo que se le da aplicación al artículo 2.2.12.1.4.5 del Decreto 1082 de 2015, y no se exigió construcción de garantía alguna, tal y como se extrae del documento aportado al expediente34.
De las cláusulas del contrato, y por importancia para el caso concreto por definir las obligaciones de las partes frente al bien objeto del comodato, se extrae lo siguiente: SEGUNDA: DESTINACIÓN. EL COMODATARIO. Destinará los inmuebles recibidos en Comodato para fines culturales y de conservación. QUINTA. RESTUCION. Expirado el plazo pactado en la cláusula tercera, el COMODATE podrá exigir su restitución en cualquier momento: a) Por venta del (los) inmuebles; para lo cual bastará aviso que se dé por parte del COMODATARIO; b) si se advierte mal uso de los bienes entregados; c) Cuando le sobreviniere una necesidad imprevista e insuperable; d) por el incumplimiento de cualquiera de las obligaciones a cargo del COMODATARIO; o, e) Cuando el COMODANTE los requiera para el cumplimiento de sus funciones, o sea requerido para lo que las requiera la ANI (…) SEXTA: OBLIGACIONES DEL COMODATARIO.
Son obligaciones del comodatario las siguientes: A) Emplear los inmuebles objeto de este contrato exclusivamente para el uso convenido. B) Ejecutar oportunamente las obras de conservación necesarias para el adecuado mantenimiento de los inmuebles objeto del contrato y aquellas que san ordenadas por las autoridades competentes para mantenerlos en perfecto estado, las cuales deberán ser coordinadas con el COMODANTE, toda vez que las Estaciones del Ferrocarril que se entregan en comodato, fueron declaradas Monumento Nacional mediante el Decreto 0746 del 24 de abril de 1996 y su restructuración, intervención y mantenimiento están a cargo del COMODATARIO, una vez sean autorizadas por el Ministerio de Cultura, conforme a lo dispuesto en el Artículo 7 de la Ley 1185 de 2008, sus decretos reglamentarios y demás normas que lo adicionen, modifiquen o complementen.
(…) E) Ejercer la debida vigilancia sobre los inmuebles, a fin de evitar invasiones y ocupaciones que terceros puedan ocasionar. En caso de que ocurriere cualquier perturbación el COMODATARIO deberá iniciar las acciones procedentes y dará aviso de inmediato al COMODANTE. (…) SÉPTIMA: OBLIGACIONES DEL COMONDANTE. Son obligaciones del COMODANTE, las siguientes: a) Verificar el estado de los inmuebles objeto de comodato y realizar las entregas de los mismos.
(…). c) Ejercer la vigilancia del contrato, a través de un supervisor designado para tal efecto. NOVENA: MEJORAS. En el evento de realizarse alguna mejora a los inmuebles entregados en comodato, éstas serán a cargo exclusivo del COMODATARIO. 34 Ibidem 05001233300020230104900 Acción Popular. 21 Si al momento de finalización del contrato las mejoras que se hayan realizado no pueden ser removidas por el COMODATARIO, las partes convienen en que estas queden de propiedad del COMODANTE, sin lugar a indemnización o pago alguno por este concepto.
En todo caso, previamente a la realización de cualquier mejora, deberá darse aviso al supervisor designado por el INVIAS para su visto bueno y aprobación por parte de la Subdirección Administrativa. DECIMA: CESION CONTRATO. EL COMODATARIO no podrá ceder total o parcialmente el presente contrato, ni sus derechos, ni entregar ninguno de los inmuebles a personas o entidad alguna en arrendamiento o a cualquier otro título, sin previa autorización escrita del COMODANTE.
Por su parte, el municipio de Cisneros a través de Acuerdo Municipal 016 del 14 de septiembre de 2019 “Por medio del cual se adopta la Revisión, Ajuste y Actualización a corto, mediano y largo plazo del esquema de ordenamiento territorial (EOT) del municipio de Cisneros”, en protección del espacio público y de los bienes patrimonio histórico y cultural, dispuso: Artículo 29.
Espacio público: a) Garantizar espacios públicos de buena calidad, posibilidad de uso y disfrute de todos los habitantes durante la vigencia del EOT. b) Proporcionar y establecer nuevos espacios públicos que integren los elementos naturales Artículo 33. La clasificación del territorio en suelo urbano, suburbano y rural: (…) d) Control del espacio público para su destinación al uso común. Artículo 39.
Espacio público: a) Incorporación del espacio público en alto porcentaje dentro de los proyectos y obras de infraestructura, manejo ambiental y urbanización. b) Se establecerá la incorporación del manejo ambiental, paisajístico y recreativo a las intervenciones viales. c) Programas de recuperación y continuidad de los andenes para el peatón. d) Plan peatonal de accesibilidad que garantice las condiciones de conectividad, seguridad y fluidez en el espacio público, adaptando los existentes, mediante la eliminación de barreras físicas y la revocación de los demás espacios que obstaculizan el tránsito peatonal y el uso y goce del espacio público efectivo y las áreas institucionales.
En relación con el Patrimonio histórico cultural del municipio, en el artículo 165, se estableció: “El patrimonio cultural se concibe como el conjunto de bienes y manifestaciones culturales materiales e inmateriales, que se encuentran en permanente evolución transformado el vivir de las comunidades. Dichos bienes y manifestaciones se constituyen en valores estimables que conforman sentidos y lazos de pertenencia, identidad y memoria para un grupo o colectivo humano. (…) Parágrafo 1.
Patrimonio cultural inmueble en suelo urbano. Este conformado por bienes inmuebles y monumentos en espacio público que constituyen valores representativos de la memoria de la ciudad. Los Bienes de Interés Cultural ubicados en área urbana están conformados por manzanas, conjuntos 05001233300020230104900 Acción Popular. 22 urbanísticos, inmuebles individuales y/o por algunos elementos del espacio público como lo son algunas calles, avenidas, vías férreas, plazas y parques.
Dentro de la zona urbana del municipio se identificaron como bienes inmuebles de interés cultural (BICN) del ámbito municipal Estación del Ferrocarril ubicada entre Calles 19 y 19A, Carreras 19A y 19C, frente a la cual se advierte por disposición del Decreto 746 de 1996 está declarado BIC.35 De acuerdo con lo expuesto, es claro para la Sala la calidad que tiene la Estación Ferrocarril Cisneros ubicada en el municipio de Cisneros - Antioquia, esto es, un bien de interés Cultural de la Nación – BICN -, y las responsabilidades que frente a este bien tiene el INVIAS como propietaria y el Municipio de Cisneros como comodatario, tendientes a su conservación y destinación exclusivamente para fines culturales, tal como se dispuso en el Decreto 746 del 24 de abril de 1998, y como se dejó pactado en el contrato de comodato antes citado.
Ahora bien, debe tenerse en cuenta, tal y como manifestó el Ministerio de Cultura a petición elevada por la Personería Municipal de Cisneros36, que la protección que tiene los BICN también incluye a las zonas de influencia de los mismos, las cuales se encuentran delimitadas en Resolución N°1359 de 201337, se determinó así: “Artículo 1.
Delimitar como áreas afectadas y zonas de influencia de los bienes interés cultural del ámbito nacional que no cuenten con estas áreas definidas, las siguientes: Para los bienes de interés cultural del ámbito nacional localizados en zonas urbanas rigen las siguientes áreas afectada y zona de influencia: Área afectada Está comprendida por la demarcación física del inmueble, conjunto de inmuebles, unidad predial, o según conste en el correspondiente acto de declaratoria.
Zona de influencia Está comprendida por 100 metros lineales contados a partir de la finalización del área afectada, por cada una de sus fachadas, que se extenderán 100 metros en cada uno de los extremos de cada lado para cubrir homogéneamente las esquinas, hasta formar un polígono, y toma predios completos en los casos en que estos se vean afectados parcialmente.
En caso de intersecar cursos de agua, se incluye la ribera opuesta.” En este sentido, se entiende que la obligación de conservación y protección de las entidades frente a la Estación Férreas de Cisneros como BICN, también se extiende a sus áreas aledañas, por lo que cualquier intervención en dicho espacio debe hacerse atendiendo la normativa que regula esta clase de bienes, porque de lo contrario se estaría incurriendo en faltas contra el patrimonio cultural de la Nación, según lo descrito en el Artículo 15 de la Ley 35 Página 118 archivo 005 Expediente digital 36 Archivo 19 Expediente digital 37 Consulta:https://www.sdp.gov.co/sites/default/files/resolucion_1359_del_2013- areas_de_influencia.pdf 05001233300020230104900 Acción Popular. 23 397 de 1997, modificado por el Artículo 10, de la Ley 1185 de 2008.
Descendiendo al caso concreto, específicamente en la construcción e instalación de la estructura del establecimiento de comercio denominado Wings Bar, y de propiedad de la señora Angela María Ríos Álzate, según Certificado Cámara de Comercio del Magdalena Medio y Nordeste Antioqueño38, se evidencia, que el mismo se encuentra ubicado en la zona de influencia de la Estación Férrea Cisneros, por lo que este espacio hace parte del BIC, tal como se extrae del Oficio PMC-175-2022 del 13 de julio de 2022 dirigido al Invias por parte del Personería Municipal de Cisneros Oficio PMC- 175-2022 del 13 de julio de 202239, en el cual se puede evidencia la cercanía de la construcción con respecto a la estación, además de ser este un tema que no fue objeto de discusión por las partes.
En este orden de ideas, y atendiendo a lo expuesto en precedencia, para efectos de realizar alguna construcción, modificación o destinación tanto al BICN como a la zona de influencia “Estación Ferrocarril Cisneros”, era necesario contar previamente con la autorización del Ministerio de Cultura, tal y como lo dispone el artículo 2.4.1.4.2., del Decreto 1080 de 201540, siendo la entidad competente para expedir dicha autorización el Ministerio de Cultura.
Igualmente, debe tenerse en cuenta lo establecido en el artículo 11 de la Ley 397 de 1997, modificado por el artículo 7 de la Ley 1185 de 2008, el cual dispone: “La autorización de intervención que debe expedir la autoridad competente no podrá sustituirse, en el caso de bienes inmuebles, por ninguna otra clase de autorización o licencia que corresponda expedir a otras autoridades públicas en materia urbanística.
Quien pretenda realizar una obra en inmuebles ubicados en el área de influencia o que sean colindantes con un bien inmueble declarado de interés cultural, deberá comunicarlo previamente a la autoridad que hubiera efectuado la respectiva declaratoria. De acuerdo con la naturaleza de las obras y el impacto que pueda tener en el bien inmueble de interés cultural, la autoridad correspondiente aprobará su realización o, si es el caso, podrá solicitar que las mismas se ajusten al Plan Especial de Manejo y Protección que hubiera sido aprobado para dicho inmueble.” Del interrogatorio de parte de señora Angela María Ríos Álzate41 y de las pruebas documentales aportadas al expediente, entre ellas los oficios de la Oficina de Planeación del Municipio de Cisneros - PMC-175-2022 del 13 de julio de 202242 y MC-SP-167-2022 del 21 de julio de 202243, se extrae, que construcción realizada en la plazoleta norte de la Estación Cisneros del Ferrocarril (BICN), consiste en una construcción de dos plantas, la cual, si bien por ser una estructura liviana no requiere licencia de construcción según normativa implantada por el Ministerio de vivienda desde año de 2021 - 38 Archivo 014 Expediente digital 39 Archivo 011 Expediente digital 40 Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Cultura” 41 Archivos 95 y 96 Expediente digital 42 Archivo 011 Expediente digital 43 Archivo 012 Expediente digital 05001233300020230104900 Acción Popular. 24 Circular No. 0221ee0090167-44 y como lo afirma en su defensa el municipio de Cisneros y la vinculada, sí constituye una intervención en el área protegida como de interés cultural que afecta su infraestructura y por consiguiente, debía contarse con la respectiva autorización del Ministerio de Cultura.
Sumado a lo anterior, es claro que el establecimiento de comercio WinsBar, no se encuentra alineado con los fines culturales y de conservación del BICN, pues del Certificado de Existencia y Representación del mismo, se extrae que su actividad económica es “Expendio de bebidas alcohólicas para el consumo dentro del establecimiento. Otros tipos de expendio de comidas preparadas n.c.p. Construcción de otras obras de ingeniería civil”45 Se hace evidente el total desconocimiento por parte de las autoridades municipales de la normativa especial que regula la intervención en los BICN, como fue el caso presente, pues es claro que la instalación/o construcción que se realizó en la zona de influencia por parte de la señora Ángela María Ríos Alzate no contó con los permisos necesarios de parte del Ministerio de Cultural y por tanto, se configura la vulneración del derecho colectivo de “la defensa del Patrimonio Cultural de la Nación” y la “Realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes” Igualmente se encuentra vulnerado por parte de la administración municipal de Cisneros el derecho colectivo a la moralidad administrativa, en tanto, incumplió con sus funciones como protector y administrador del Bien de Interés Cultural Estación Ferrocarril Cisneros, desconociendo el ordenamiento jurídico que protege los bienes culturales a fin de satisfacer, no intereses generales como debe ser, sino particulares y privados, como lo fue el de la señora Angela María Ríos, pues se reitera, que el establecimiento de comercio de propiedad de la particular y contó con la autorización del municipio para su instalación, no está alineado con los fines culturales y de conservación establecidos para los BICN.
Como sustento de lo anterior, se encuentra, además de lo ya considerado en precedencia, el Informe de Supervisión del Comodato 1636 de 2015 del 22 de julio de 2022, realizado por el INVIAS46, en el cual la entidad advierte de los incumplimientos por parte del Municipio de Cisneros a las obligaciones del contrato de Comodato, en tanto se evidenció, que la administración municipal le está dando un destino diferente a los inmuebles recibidos en comodato, entre ellos a la Estación Férrea Cisneros, dice textualmente el informe: “Se observa que el uso convenido dentro del comodato en cuestión de las Estaciones Férreas Cisneros y el Limón NO cumple con la obligación estipulada en la cláusula dos (2) del contrato interadministrativo de comodato 1636 de 2015, la cual lee “DESTINACION.EL COMODATARIO destinará los inmuebles recibidos en comodato para fines culturales y de conservación.” En la Estación Férrea Cisneros se encuentra ubicado el “Museo Ferroviario Cisneros 44 Documentos consultado en: https://minvivienda.gov.co/sites/default/files/normativa/circular- 2021ee0090167.pdf 45 Archivo 014 Pagina 02 Expediente digital. 46 Archivo 013 Expediente digital 05001233300020230104900 Acción Popular. 25 Antioquia”, un lugar destinado a la comunidad, y centro de aprendizaje de la memoria histórica del ferrocarril.” (…) “Se lograron evidenciar algunos locales comerciales contiguos a la estación férrea, sin embargo, por medio del traslado del presente a la Alcaldía Municipal de Cisneros, se le da la oportunidad dentro de un término prudencial, con el fin de que se indique si los comercios establecidos son invasiones a la Estación o si por el contrario están dentro de espacio público el Municipio de Cisneros.” La anterior situación fue puesta en conocimiento por el INVIAS al alcalde del Municipio de Cisneros, mediante Oficio 2023S-VANT-021377 del 20 de noviembre de 202347, y se le solicita remitir las actuaciones que se han adelantado ante el Ministerio de Cultura por tratarse de un bien cultural con el objeto de que este último autorice llevar a cabo dichas reformas; al igual que se alleguen las respectivas licencias otorgadas por parte de la Secretaría de Planeación Municipal, conforme a las cuales se otorga el permiso para ejecutar dichas obras de reforma.
No obstante, no se evidencia que la autoridad municipal haya realizado gestiones frente a dicha situación, tenientes a la protección del Bien de Intereses Cultural, pues tal y como se evidencia en la contestación de la demanda y en los oficios dirigidos al personero municipal, el municipio avala la construcción realizada por la señora Ángela María Ríos Álzate, siendo su único argumento de defensa que la instalación del módulo no requería licencia de construcción por ser realizada con material liviano y removible, más nada argumentó frente a la protección del bien como de interés cultural.
Por lo anteriormente expuesto, y acogiendo el concepto del Misterio Público, por encontrarlo coherente y ajustado a la normativa aplicable al caso concreto, a fin de salvaguardar los derechos colectivos que se están vulnerando, la Sala emitirá las siguientes órdenes: Para la Vinculada Ángela María Ríos Álzate y el Municipio de Cisneros.
Por ser la señora Ángela María Ríos Álzate la propietaria del establecimiento de comercio instalado en el lugar objeto del debate, y la beneficiada directa, económicamente de su funcionamiento, se le ordenará que en un plazo no mayor a 2 meses posteriores ejecutoria de la presente providencia, realice el desmonte total de la construcción y deje el espacio en las mismas condiciones en las cuales se encontraba antes de su instalación. 47 Archivo 046 Expediente digital 05001233300020230104900 Acción Popular. 26 Lo anterior sin lugar a reclamar indemnización alguna por parte de las autoridades administrativas, en tanto actuó en contravía de las disposiciones normativas antes citadas y vulnerando los derechos colectivos invocados en la demanda y protegidos por la Constitución Política.
En caso de que la señora Ángela María Ríos Álzate no realice la demolición de la construcción, lo realizará el Municipio de Cisneros, dentro de los 6 meses siguientes al vencimiento del plazo otorgado a la señora Ríos Álzate, dejando el lugar las mismas condiciones en que se encontraba antes de la instalación de la misma. Los gastos en que incurra el municipio para el desmonte de la estructura, serán cobrados a la señora Ángela María Ríos Álzate, por haber sido ella la beneficiada económicamente.
Lo anterior en razón de las obligaciones administrativas que le asisten al ente municipal, en razón del Contrato de Comodato 1636 de 2015 celebrado con el INVIAS, que aún se encuentra vigente, y la obligación constitucional y legal que tiene de conservar y proteger los bienes de Interés Cultural Nacional y sus zonas de influencia, las cuales se vulneraron por el ente municipal en el caso concreto.
Se le advierte a la autoridad municipal que no pueden otorgar libremente permisos de ocupación para actividades comerciales en los Bienes de Interés Cultural Nacional o en la zona de influencia de los mismos, ubicados en el municipio de Cisneros, sin cumplir con los requisitos de Ley, especialmente la autorización del Ministerio de Cultura, de acuerdo con el análisis efectuado en la parte considerativa de esta providencia. Para la INVIAS y el Ministerio de Cultura las Artes y Saberes.
Si bien existe dentro del expediente prueba de que tanto el INVIAS como el Ministerio de Cultura se pronunciaron frente a la petición e intervención solicitada por el personero municipal de Cisneros en relaciona a la instalación de establecimiento del comercio en la plaza de la Estación Ferrocarril Cisneros, y ambas entidades afirmaron que realizarán las investigaciones y procedimientos administrativos correctivos y sancionatorios pertinentes; dentro del presente proceso se desconocen las actuaciones administrativas indicadas, por tal motivo se considera necesario ordenar al Ministerio de Cultura y al INVIAS, para que conforme a sus competencias, dentro del mes siguiente a la ejecutoria de esta sentencia, inicien, y en caso de ya iniciadas, informen el estado de dichas actuaciones, tendientes a investigar y sancionar las conductas irregulares en las cuales incurrió el Municipio de Cisneros al permitir la instalación del establecimiento de comercio con el que se vulneraron los derechos colectivos a la defensa del patrimonio cultural de la Nación y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.
En relación con la petición que realiza la parte demandante, de que se le ordene al Ministerio de Cultura las Artes y Saberes formular y aprobar, de haber lugar a ello, un Plan Especial de Manejo y Protección de los Bienes de Interés Cultural y Patrimonio Nacional ubicados en el municipio de Cisneros; considera la Sala que debido al manejo inadecuado que han tenido esta clase 05001233300020230104900 Acción Popular. 27 de bienes en dicho municipio, tal y como se extrae del informe de visita al contrato de comodato realizado por el INVIAS48, es procedente que el Ministerio de Cultura, atendiendo a sus competencias, constitucionales, legales y reglamentarias49, y dentro de los 15 días siguientes a la ejecutoria de esta sentencia, realice un estudio tendiente a definir si es necesario implementar un Plan Especial de Manejo y Protección de la Estación Férrea Cisneros, como bien declarado de interés cultural de carácter Nacional, y en el caso de considerarlo procedente, realice y apruebe dicho Plan Especial, dentro de los seis (6) meses siguientes al estudio.
Se ordenará la conformación de un comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia integrado por el demandante – Alirio Alonso Mira -, la Personería Municipal de Cisneros, el INVIAS, el Ministerio de Cultura las Artes y Saberes y el Ministerio Público, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, quienes harán seguimiento a lo ordenado en el fallo e informarán sobre las acciones que se adopten y ejecuten. 7.10 De la condena en costas En consonancia con lo dispuesto en el canon 38 de la Ley 472 de 1998, en consonancia con el 365 del Código General del Proceso y en consideración con lo señalado por el Consejo de Estado50 sobre la materia no procede la condena en costas, en atención a que no se comprobó su causación. En mérito de lo expuesto, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA SEGUNDA DE ORALIDAD, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO. Amparar los derechos colectivos a la moralidad administrativa, defensa del patrimonio público, la defensa del patrimonio cultural de la Nación y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, vulnerados por la señora Ángela María Ríos Álzate y el Municipio de Cisneros – Antioquia.
SEGUNDO: ORDENAR a la señora Ángela María Ríos Álzate, en calidad de la propietaria del establecimiento de comercio instalado en el lugar objeto del debate Wings Bar, y la beneficiada directa, económicamente de su 48 Archivo 013 Expediente digital 49 Artículo 11 de Ley 397 de 1997, modificado por el artículo 7º de la Ley 1185 de 2008; el Decreto 1080 de 2005 50 Consejo de Estado, sentencia del 6 de agosto de 2019, C.P. Rocío Araujo Oñate, expediente 15001- 33-33-007-2017-00036-01(AP)REV-SU “2.5 En cualquiera de los eventos en que cabe el reconocimiento de las costas procesales, bien sea en cuanto a las expensas y gastos procesales o a las agencias en derecho, bien sea a favor del actor popular o de la parte demandada, la condena se hará atendiendo las reglas previstas en el artículo 365 del Código General del Proceso, de forma que sólo se condenará al pago de aquellas que se encuentren causadas y se liquidarán en la medida de su comprobación, conforme con lo previsto en el artículo 366 del Código general del Proceso.” 05001233300020230104900 Acción Popular. 28 funcionamiento, para que en un plazo no mayor a 2 meses posteriores ejecutoria de la presente providencia, realice el desmonte total de la construcción y deje el espacio en las mismas condiciones en las cuales se encontraba antes de la misma.
Lo anterior sin lugar a reclamar indemnización alguna por parte de ninguna autoridad administrativa, en tanto actuó en contravía de las disposiciones normativas citadas y vulnerando los derechos colectivos invocados en la demanda y protegidos por la Constitución Política.
TERCERO: ORDENAR al Municipio de Cisneros - Antioquia, que en caso de que la señora Ángela María Ríos Álzate no realice la demolición de la construcción, realice a su costa, dentro de los 6 meses siguientes al vencimiento del plazo otorgado a la señora Ríos Álzate, dejando el lugar en las mismas condiciones en que se encontraba antes de la instalación de la misma.
Los gastos en que incurra el municipio para el desmonte de la estructura, serán cobrados a la señora Ángela María Ríos Álzate, por haber sido ella la beneficiada económicamente. Se le advierte a la autoridad municipal que no pueden otorgar libremente permisos de ocupación para actividades comerciales en los Bienes de Interés Cultural Nacional o en la zona de influencia de los mismos, ubicados en el municipio de Cisneros, sin cumplir con los requisitos de Ley, especialmente la autorización del Ministerio de Cultura, de acuerdo con el análisis efectuado en la parte considerativa de esta providencia.
CUARTO: ORDENAR al Ministerio de Cultura las Artes y Saberes y al Instituto de Vías – INVIAS-, para que conforme a sus competencias, dentro de (1) un mes siguiente a la ejecutoria de esta sentencia, inicien, y en caso de ya iniciadas, informe el estado de dichas actuaciones, tendientes a investigar y sancionar las conductas irregulares en las cuales incurrió el Municipio de Cisneros al permitir la instalación del establecimiento de comercio con el que vulneraron los derechos colectivos a “ La moralidad administrara, la defensa del patrimonio cultural de la Nación y La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.”.
QUINTO: Ordenar al Ministerio de Cultura las Artes y Saberes, que atendiendo a sus competencia, constitucionales, legales y reglamentarias51, y dentro de los 15 días siguientes a la ejecutoria de esta sentencia, realice un estudio tendiente a definir si es necesario implementar un Plan Especial de Manejo y Protección de la Estación Ferrera Cisneros, como Bien declarado de Interés Cultural de Carácter Nacional, y en el caso de considerarlo procedente, realice y apruebe dicho Plan Especial, dentro de los seis (6) meses siguientes al estudio.
SEXTO: Ordenar la conformación de un comité de seguimiento para la verificación del cumplimiento de la sentencia integrado por el demandante – 51 Artículo 11 de Ley 397 de 1997, modificado por el artículo 7º de la Ley 1185 de 2008; el Decreto 1080 de 2005 05001233300020230104900 Acción Popular. 29 Alirio Alonso Mira -, la Personería Municipal de Cisneros, el INVIAS, el Ministerio de Cultura, las Artes y los Saberes y el Ministerio Público, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, quienes harán seguimiento a lo ordenado en el fallo e informarán sobre las acciones que se adopten y ejecuten.
SÉPTIMO. Sin condena en costas, de conformidad con la parte motiva.
OCTAVO. De conformidad con el artículo 80 de la Ley 472 de 1998, una vez ejecutoriada la presente providencia, se remitirá copia de la misma a la Defensoría del Pueblo.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia se estudió y aprobó por la Sala de la fecha, como consta en el Acta No. 057. LOS MAGISTRADOS, (Firmado electrónicamente) VERÓNICA GUTIÉRREZ TOBÓN (Firmado electrónicamente) ÁLVARO CRUZ RIAÑO (Firmado electrónicamente) JAIVER CAMARGO ARTEAGA Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://samairj.consejodeestado.gov.co