TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Bogotá, 21 de junio de 2024 MAGISTRADO PONENTE: FRANKLIN PÉREZ CAMARGO EXPEDIENTE: 2500023360002018-00259-001 DEMANDANTE: Unión Temporal Hospital Cardio Vascular del niño de Cundinamarca DEMANDADO: Ministerio de Salud y Protección Social y otros REPARACIÓN DIRECTA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Agotado el trámite procesal sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, corresponde a la Sala decidir la demanda interpuesta por la Unión Temporal Hospital Cardio Vascular del Niño de Cundinamarca en ejercicio del medio de control de reparación directa en contra del Ministerio de Salud y Protección Social.
ANTECEDENTES La Unión Temporal Hospital Cardio Vascular del Niño de Cundinamarca en ejercicio del medio de control de reparación directa en contra del Ministerio de Salud y Protección Social la finalidad de que se declare la responsabilidad administrativa por la liquidación Humana Vivir. 1. Lo que se demanda La parte actora formuló las siguientes pretensiones (fls. 1-8, C1): 1 Digitalizado: https://etbcsj- my.sharepoint.com/personal/s03des05tadmincdm_notificacionesrj_gov_co/_layouts/15/onedrive.aspx?id=%2F personal%2Fs03des05tadmincdm%5Fnotificacionesrj%5Fgov%5Fco%2FDocuments%2FPROCESOS%20ELECTR %C3%93NICOS%2FExpedientes%20de%20Procesos%20Judiciales%20de%20Acciones%20de%20Reparaci%C3% B3n%20Directa%2FAcciones%20de%20Reparaci%C3%B3n%20Directa%20en%20Primera%20Instancia%2F250 00233600020180025900%20VSBG&FolderCTID=0x0120001732A0A0BB1D2644A1023E828FAAA2B6&view=0 Expediente: 25000233600020180025900 Demandante: UT Hospital Cardiovascular del Niño de Cundinamarca Demandado: Ministerio de Salud y Superintendencia de Salud Sentencia de primera instancia 2.
Hechos El demandante prestó servicios a la EPS HUMANA VIVIR que en el año 2011, la Superintendencia de Salud ordenó la vigilancia administrativa, la cual entró en liquidación forzosa mediante Resolución No. 806 del 14 de mayo de 2013 y el 13 y 27 de enero de 2014 el liquidador dio aviso público para la presentación de las reclamaciones.
Por lo anterior, presentó la solicitud de pago de las prestaciones de servicios de salud a la población del régimen subsidiado y contributivo el cual se realizó el 25 de febrero de 2014, por un valor total reclamado de $36.512.598.573, de los servicios prestados y que prestó el Hospital Cardiovascular del Niño de Cundinamarca. El 13 de abril de 2015, el agente liquidador profirió la Resolución No. 007 en la que negó la totalidad de la reclamación, frente a lo que presentó recurso de reposición y mediante Resolución No. 010 en la que se aceptó la deuda de $15.808.172.824, corresponde a los servicios prestados en la modalidad de evento y no reconocer ningún valor por obligaciones financieras.
Precisó que el Ministerio de Salud y la Superintendencia de Salud como entes de control y vigilancia tenían el conocimiento de las solicitudes realizadas por el demandante y del proceso de liquidación forzosa. 3. Fundamentos de la demanda Como fundamentos de la demanda expresó que las demandas ordenaron la intervención y liquidación forzosa de la ESP HUMANA VIVIR quienes tenían a su cargo el control y vigilancia de la EPS.
Mencionó que la Superintendencia en Salud nombró el agente liquidador de Humana Vivir EPS a quien se le presentaron las pruebas para el pago de las sumas adeudadas por la totalidad de los servicios que prestó y deben ser Expediente: 25000233600020180025900 Demandante: UT Hospital Cardiovascular del Niño de Cundinamarca Demandado: Ministerio de Salud y Superintendencia de Salud Sentencia de primera instancia reconocidos toda vez que de no hacerlo causaría un detrimento financiero económico. 4.
Trámite procesal.- En auto del 9 de mayo de 2018 se inadmitió la demanda a fin de precisar sobre los hechos u omisiones de las demandas ni presentó fundamentos de hecho ni derecho contra las demandadas y así determinar la procedencia del medio de control, frente a cual guardó silencio el demandante, pero por decisión de mayoritaria de la Sala se admitió la demanda (f. 17-14 c1 exp digital) - El 10 de octubre de 2018, se admitió la demanda en contra del Ministerio de Salud y protección Social, Superintendencia de Salud y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (fl. 21 a 22 c1 exp digital). - El 20 de noviembre de 2018, la apoderada de la ANDEJ (fls. 32 a 30, cp 1 digital), el 27 de noviembre de 2018, presentó contestación el Ministerio de Salud y Protección Social (fls. 61 a 77, cp 1 digital) y el 6 de diciembre de 2018, la Superintendencia de Salud allegó la contestación (fls. 91 a 132, cp 1 digital).- El 22 de febrero de 2019 se corrió traslado de las excepciones (f. 77 y 132 del C1 carpeta proceso del expediente digital).- Por auto del 22 de mayo de 2019, se desvinculó a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y se fijó fecha para llevar a cabo la audiencia inicial la cual se realizó el 10 de junio de 2019, en la que se ordenó vincular a Alianza Fiduciaria SA como administradora del PAR FIDEICOMISO REMANENTES HUMANA VIVIR EPS EN LIQUIDACIÓN debido a la finalización del proceso de liquidación de la EPS..- El 13 de junio de 2019, la apoderada de Alianza Fiduciaria SA presentó recurso de reposición contra la decisión adoptada en audiencia inicial, luego de fijado en lista el recurso y subsanada el canal digital de notificación..- En auto del 11 de octubre de 2021, se revocó la decisión del 10 de junio de 2019 que vinculó a Alianza Fiduciaria SA (índice No. 49 samai)..- Por auto del 17 de febrero de 2023, se profirió auto de pruebas y fijación del litigio para sentencia anticipada (índice No. 55 samai)..- En auto del 4 de junio de 2024, se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión (índice No. 63 samai) 5.
Contestación de la demanda 5.1. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado Solicitó desvincularla del proceso no tiene ninguna condición sustancial con las pretensiones de la demanda y que la participación en los procesos es informativo como lo dispone el artículo 612 del CGP y por ello la naturaleza jurídica es ejercer la defensa jurídica del Estado en los intereses de la nación, es decir que su participación no es obligatoria en todos los procesos.
Expediente: 25000233600020180025900 Demandante: UT Hospital Cardiovascular del Niño de Cundinamarca Demandado: Ministerio de Salud y Superintendencia de Salud Sentencia de primera instancia Fue desvinculada como demandada en auto del 22 de mayo de 2019. 5.2. El Ministerio de Salud y Protección Social Indicó que el ministerio no ninguna injerencia directa o indirecta de la vigilancia e intervención en el proceso liquidatario de la SPS HUMAN VIVIR, por lo que propuso la excepción de falta de legitimación en la causa.
Mencionó que la Superintendencia de Salud fue la entidad a la que se le asignó la inspección, vigilancia y control del sistema General de Seguridad Social en Salud, entre ellas las entidades promotoras en salud del régimen contributivo y subsidiario, razón por la que le corresponde inspeccionar las a los que prestan el servicio de salud, por lo que el ministerio no tiene esta competencia. Propuso como excepciones: 1) falta de legitimación en la causa; 2) Ausencia de responsabilidad, toda vez que no le ha causado ningún daño antijuridico; 3) inexistencia de la obligación no le corresponde reconocer los prejuicios reclamados toda vez que no es jurídicamente posible derivar ninguna responsabilidad; 4) Inexistencia del derecho, no está probada la falla del servicio; 5) Inexistencia de la Solidaridad entre las demandadas con la liquidada EPS y 6) Innominada. 5.3.
Superintendencia de Salud Precisó que la demandante pretende una solidaridad con la extinta EPS Humana vivir para que sean indemnizados los presuntos perjuicios por la falta de pago de unas acreencias al interior del proceso liquidatorio, por lo que no es claro cómo se pretende relacionar la actividad de la superintendencia con los hechos de la demanda, pues los mismos surgieron al interior de un proceso de liquidación y por ello no es atribuible el daño a la demandada.
La función de la entidad es el control, inspección y vigilancia sobre las entidades prestadoras del servicio en salud, pero en ningún momento se asigna responsabilidad por las obligaciones de las empresas o de los actos administrativos expedidos por el agente liquidador, por lo tanto, no existe nexo causal. Propuso como excepciones: 1) cumplimiento del ordenamiento legal y de las funciones de inspección, vigilancia y control asignadas a la Superintendencia de salud, autorizó el funcionamiento de la EPS Human vivir y posteriormente debido a incumplimiento legales mediante Resolución No. 806 de 2013 ordenó la toma de posesión e intervención forzosa administrativa para liquidar la EPS y posteriormente el Agente Liquidador mediante Resolución No. 015 el 11 de abril de 2016, declaró en desequilibrio financiero el proceso de la EPS, se realizó adjudicación forzosa de bienes y con Resolución No. 18 del 31 de mayo de 2016 de declaró terminada la existencia legal de la EPS.
El demandante no precisó las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que ocurrieron las acciones u omisiones que generaron los presuntos perjuicios y contrario la superintendencia si ejerció sus funciones y que se Expediente: 25000233600020180025900 Demandante: UT Hospital Cardiovascular del Niño de Cundinamarca Demandado: Ministerio de Salud y Superintendencia de Salud Sentencia de primera instancia ejercieron de manera diligente además que tenía la competencia de ejercer dicha intervención. 2) falta de legitimación, 3) Actos y/o omisiones del agente especial son autónomos e independientes de la superintendencia, ya que en el proceso de liquidación se pronunció sobre las acreencias reconocidas y declaradas como créditos insolutos y otras como rechazadas, por lo que reiteró que no está probada la solidaridad con la EPS liquidada; 4) inexistencia de la obligación, 5) inexistencia del nexo causal y 6) genérica. 6.
Pruebas aportadas al proceso.- Reclamación presentada el 25 de febrero de 2014 y recurso de reposición contra la Resolución No. 007 del 13 de abril de 2015. Liquidación por el recurso y réplica de cada una de las facturas junto con los anexos. Portafolio de servicios del hospital Cardiovascular del Niño de Cundinamarca. (cd esta folio 9 del cuaderno principal).- Resolución No. 002122 del 23 de agosto de 2011, que revocó el certificado de habilitación para la operación y administración del régimen de Humana Vivir EPS SA..- Resolución No. 00805 del 14 de mayo de 2013, por medio de la que se resolvió la medida administrativa contra Humana Vivir EPS SA..- Resolución No. 00806 del 14 de mayo de 2013, que ordenó la toma de posesión de bienes y haberes y negocios y la intervención forzosa administrativa para liquidar Humana Vivir EPS SA y se designó Agente Liquidador..- Resolución No. 018 del 31 de mayo de 2016, que ordenó la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios y la intervención forzosa técnica administrativa para liquidar Humana Vivir SA ESP. 7.
Alegatos de conclusión - El apoderado de la parte demandada Nación- Ministerio de Salud y protección Social presentó alegatos de conclusión en los que reiteró que no tuvo ninguna participación en el proceso de liquidación forzosa administrativa de Humana Vivir SA ESP ni el pago de ningún crédito, además que el presupuesto general de la Nación es Administrado por el Ministerio de Hacienda y crédito Público y no por este ministerio y no podía pagar condenas a cargo del presupuesto de salud (índice No. 67 SAMAI). - El apoderado de la parte demandada Superintendencia Nacional de Salud presentó alegatos de conclusión en los que refirió que ejerció su función de inspección, vigilancia y salud sobre la EPS liquidada la expedición de tales actos administrativos es, en sí mismo, parte del ejercicio de las competencias asignadas por la constitución y la ley a esta Superintendencia y, la motivación de estas resoluciones se basó en la información que debidamente investigó, documentó y analizó esta entidad.
Expediente: 25000233600020180025900 Demandante: UT Hospital Cardiovascular del Niño de Cundinamarca Demandado: Ministerio de Salud y Superintendencia de Salud Sentencia de primera instancia Entonces es seguro que, en lo que respecta al ejercido sobre la EPS Humana Vivir S.A., sí existió actividad robusta, oportuna y pertinente de la Supersalud.
Que, con antelación al año 2011 la demandante tenía pleno conocimiento (de acuerdo con lo manifestado en el hecho 3 de la demanda) de que la EPS HUMANA VIVIR S.A. se encontraba en vigilancia administrativa, pues así lo señaló textualmente en la demanda. Finalmente, indicó que se cumplieron con la función de inspección, vigilancia y control, por lo que no se configuró ningún daño. (índice No. 69 SAMAI). - La parte demandante presentó alegatos de conclusión en los que se ratificó de las pretensiones señaladas en la demanda, además de ello, dijo que “existe una responsabilidad por parte de quienes toman decisiones de liquidación forzada y, nombran liquidador para mantener un control sobre las funciones operativas, porque el solo hecho de generar una vigilancia administrativa, obliga a estar al tanto de todo el funcionamiento operativo de la EPS en este caso.
Es decir, si existe una falla, un incumplimiento, un desacuerdo durante el periodo de la liquidación forzada, lo debe asumir quien tomó la decisión de intervenirla o de liquidarla, independientemente de la situación social de la EPS” También refirió que “la causalidad relevante es la relación que se crea al momento de tomar en liquidación o la vigilancia administrativa, quien asume esa responsabilidad que genera esa relación de causalidad, debe asumir igual las consecuencias financieras de la EPS” Mencionó que mediante Resolución No. 010 del 16 de diciembre de 2015, se reconoció la suma de $15.808.172.824, lo cual significó que al momento de nombrar el liquidador se conocía que esa suma se debía girar al demandante y si le correspondía a la Superintendencia en Salud genera una vigilancia administrativa sobre la EPS Humana Vivir, donde debe advertir, prevenir, orientar, asistir y propender para que esa EPS sostenga su financiamiento, aseguramiento y prestación del servicio de Salud y entonces si no se contaban con recursos cuan fue la razón de la expedición de Resolución No. 010 del 16 de diciembre de 2015.
Solicitó acceder a las pretensiones bajo el criterio de riesgo financiero de los servicios prestados y para el cumplimiento de su fin social, ya que se generó un desbalance financiero.(Samai, índice 70 y 71) - El Ministerio Público, guardó silencio. CONSIDERACIONES En este acápite se realizará lo siguiente: (i) el análisis de los presupuestos procesales, (ii) se establecerá el problema jurídico a resolver, (iii) se hará referencia al régimen jurídico aplicable, (iv) se establecerán los hechos probados y, (v) se estudiará el caso concreto. 1.
Presupuestos Procesales Expediente: 25000233600020180025900 Demandante: UT Hospital Cardiovascular del Niño de Cundinamarca Demandado: Ministerio de Salud y Superintendencia de Salud Sentencia de primera instancia Competencia La Sala es competente de conformidad con el numeral 2° del artículo 104, en armonía con el numeral 5° del artículo 152, numeral 4° del artículo 156 y el artículo 157 del CPACA.
Procedibilidad del medio de control La Sala encuentra que el medio de control de reparación directa es procedente en razón a que se pretende que se declare la responsabilidad administrativa de las demandadas como consecuencia de la omisión en el cumplimiento de las funciones de vigilancia y control respecto de las actividades desarrolladas que conllevó la liquidación forzosa de la EPS Humana Vivir y consecuencia de ello no se realizó pago total de las acreencias reconocidas en el proceso de liquidación previsto en el artículo 140 del CPACA.
Caducidad del medio de control El literal i) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA establece que la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de la ocurrencia. En ese sentido, en el asunto sub examine se advierte que el daño conforme los documentos que soportan la demanda, se configura a partir del no pago de los créditos reconocidos y solicitados en el proceso de liquidación de Humana vivir SA entonces se contará desde la Resolución No. 015 de 11 de abril de 2016, publicada en el periódico el Espectador el día 21 de abril de 2016, en la que se declaró insolutas las acreencias reconocidas por el Agente Liquidador, por lo que la demanda se debió radicar el 22 de abril de 2018 y como la misma se radicó el 2 de abril de 2018, se presentó en plazo previsto por la norma.
Además, se observa que se agotó el requisito de procedibilidad de conciliación prejudicial que fue radicado el 15 de enero de 2018 y declarada fallida el 16 de marzo de 2018 por la Procuraduría Primera Judicial II para Asuntos Administrativos. Legitimación La demandante se encuentra legitimada para actuar como demandante en el presente asunto, en tanto reclama la indemnización de los perjuicios, consistentes en las acreencias reconocidas y las que no, posteriormente declaradas insolutas por el agente liquidador de la EPS Humana Vivir S.A, ocasionados como consecuencia de lo que en su criterio fue la omisión en las funciones de inspección, vigilancia y control de la Superintendencia Nacional de Salud.
Por su parte, el Ministerio de Salud y Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud se encuentran legitimadas en la causa Expediente: 25000233600020180025900 Demandante: UT Hospital Cardiovascular del Niño de Cundinamarca Demandado: Ministerio de Salud y Superintendencia de Salud Sentencia de primera instancia por pasiva en el presente proceso, dado que es a las que se endilga responsabilidad por sus omisiones de inspección, vigilancia y control en la intervención y liquidación forzosa de la EPS. 2.
Problema Jurídico La SALA debe determinar si las demandadas son responsables por los perjuicios causados a la demandante como consecuencia de la omisión en el cumplimiento de las funciones de vigilancia y control respecto de las actividades desarrolladas por la EPS HUMANA VIVIR que conllevaron a la intervención y liquidación forzosa, lo que generó presuntamente el desequilibrio económico que se reclama, al no ser cancelados en su totalidad los servicios médicos prestados por al ente liquidado.
Tesis de la Sala Se deben negar las pretensiones de la demanda en el sentido que no hay lugar a declarar la responsabilidad de las demandadas, toda vez, que no se configuran los elementos estructurales del medio de control incoado, a su vez, no se encuentra acreditado que haya incurrido en omisión de las funciones a su cargo, como lo eran la vigilancia y control sobre el ente liquidado. 3.
Régimen jurídico aplicable En el presente caso, las pretensiones van encaminadas a que se declare la responsabilidad de la demandada presuntamente por omisión en el cumplimiento de las funciones de vigilancia y control respecto de las actividades desarrolladas por la EPS HUMANA VIVIR S.A. y que conllevó a la liquidación forzosa y que no reconocieron las sumas de los servicios que fueron prestados.
Atendiendo las pretensiones, la jurisprudencia ha planteado2 (…) 8.3.10.- Dicho articulado establece como objetivo de la Superintendencia Financiera de Colombia, la supervisión del sistema financiero colombiano con el fin de preservar su estabilidad, seguridad y confianza, así como, la promoción, organización y desarrollo del mercado de valores colombiano y la protección de los inversionistas, ahorradores y asegurados.
Respecto a la finalidad de las funciones atribuidas a las Superintendencias, la jurisprudencia de la Corporación ha señalado: “[…] la finalidad primordial de las superintendencias no es la de establecer reglas de conducta para los destinatarios de su vigilancia y control, sino que es la de velar por el estricto cumplimiento del ordenamiento jurídico que regula el desarrollo y ejercicio de las actividades de las personas que actúan en los distintos campos en los que tales entidades ejercen sus funciones de inspección y vigilancia, es decir, que se trata de verificar la correcta aplicación de las leyes y decretos que rigen las distintas actividades objeto de control por parte de las superintendencias, con miras a la protección del desarrollo y equilibrio del respectivo sector y principalmente, a los usuarios de los distintos servicios que lo componen.3 2 Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C. M.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas, sentencia del 28 de febrero de 2020, radicado No. 25000-23-26-000-2010-00728-01 (55643) 3 Consejo de Estado, Sección Tercera.
Sentencia del 8 de marzo de 2007. Ref. 15071. Expediente: 25000233600020180025900 Demandante: UT Hospital Cardiovascular del Niño de Cundinamarca Demandado: Ministerio de Salud y Superintendencia de Salud Sentencia de primera instancia Igualmente, el Consejo de Estado precisó que para la configuración de la falla en el servicio por las indebidas funciones de inspección y vigilancia procede en los siguientes eventos4: (…) A partir de esa pretensión, resulta evidente que la parte actora estructuró su argumentación hacia la configuración de una falla del servicio por parte de la Superintendencia Nacional de Salud, en cuanto hace a sus deberes de inspección, vigilancia y control.
En ese sentido, esta Corporación ha precisado que la acción de reparación directa resulta procedente para obtener el desagravio de los daños derivados del funcionamiento anormal del servicio, en aquellos eventos originados en: i) el incumplimiento del control, la vigilancia e inspección, ii) hechos u omisiones en la toma de posesión, iii) la liquidación obligatoria y definitiva de entidades23.
El artículo 37 de la Ley 1122 de 200724 le confirió a la Superintendencia Nacional de Salud facultades para adelantar procesos de intervención forzosa administrativa, para administrar o liquidar las entidades vigiladas que cumplen funciones de explotación u operación de monopolios rentísticos cedidos al sector salud, Empresas Promotoras de Salud e Instituciones Prestadoras de Salud de cualquier naturaleza, así como para intervenir técnica y administrativamente las direcciones territoriales de salud.
También se debe precisar que, según el artículo 30 del Decreto 2975 de 200425, “la Superintendencia de Salud aplicará en los procesos de intervención forzosa administrativa para administrar o para liquidar las entidades vigiladas que cumplan funciones de explotación u operación de monopolios rentísticos cedidos al sector salud, las normas de procedimiento previstas en el artículo 116 del Decreto-ley 663 de 1993, la Ley 510 de 1999, el Decreto 2418 de 1999 y demás disposiciones que las modifican y desarrollen” (…) En este punto, la Sala concluye que no se acreditó la configuración de falla alguna del servicio derivada de las citadas funciones de inspección, control y vigilancia respecto de la Empresa Nacional de Loterías Departamentales Ltda., así como tampoco se allegó prueba alguna de falla del servicio que derivara en la orden de liquidación forzosa, sin que a partir de las pruebas obrantes en el proceso se pueda corroborar la supuesta falla a la que alude la demanda, pues lo cierto es que ni siquiera se precisó en qué habría consistido dicha omisión respecto de sus deberes de inspección, vigilancia y control, pues simplemente se limitó a lanzar afirmaciones sin sustento probatorio alguno, bajo el supuesto de que la liquidación de la sociedad se debió a fallas en las susodichas responsabilidades de policía económica administrativa.
Visto lo anterior, se impone concluir que dicha decisión, que ordenó la liquidación, se fundó en un deber legal, sin que sea posible inferir la configuración de alguna falla del servicio respecto de sus funciones de inspección, vigilancia y control frente a la sociedad de lotería liquidada, amén de que no se aportó prueba alguna en ese sentido.
Por lo demás, reitera la Sala que el no pago de las sumas de dinero reconocidas en el proceso liquidatorio no se dio por falla alguna del servicio por parte de la Superintendencia Nacional de Salud, sino por la falta de recursos de la Empresa liquidada, ya que la acreencia reconocida al Señor Cardozo Vera fue clasificada en el quinto orden de prelación legal, por ser de naturaleza quirografaria, según las normas del Código Civil, lo que a la postre llevó a que quedara insatisfecha.
Funciones del Ministerio de Salud y Protección Social El Ministerio de Salud y Protección Social fue creado en el artículo 9 de la Ley 1444 de 2011 como un organismo perteneciente a la Rama Ejecutiva del poder público. 4 Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección A. M.P. Marta Nubia Velásquez Rico, sentencia del 04 de junio de 2021, radicado No. 25000-23-36-000-2010-00527-01 (51202).
Expediente: 25000233600020180025900 Demandante: UT Hospital Cardiovascular del Niño de Cundinamarca Demandado: Ministerio de Salud y Superintendencia de Salud Sentencia de primera instancia De acuerdo con el Decreto 4107 de 2011, por el cual se determinan los objetivos y la estructura del Ministerio de Salud y Protección Social, el Ministerio tiene como objetivos, dentro del marco de sus competencias, formular, adoptar, dirigir, coordinar, ejecutar y evaluar la política pública en materia de salud, salud pública, y promoción social en salud, y participar en la formulación de las políticas en materia de pensiones, beneficios económicos periódicos y riesgos profesionales, lo cual se desarrollará a través de la institucionalidad que comprende el sector administrativo.
Asimismo, el Ministerio tiene la obligación de dirigir, orientar, coordinar y evaluar el Sistema General de Seguridad Social en Salud y el Sistema General de Riesgos Profesionales, en lo de su competencia. Así como formular, establecer y definir los lineamientos relacionados con los sistemas de información de la Protección Social. Por su parte, la Ley 715 de 2001 estableció como competencia de este Ministerio, la dirección del sector salud y del SGSS en el territorio nacional, principalmente a través de la formulación de las políticas, programas y proyectos de interés nacional para el sector salud y el SGSS, coordinando su ejecución, seguimiento y evaluación. Funciones de la Superintendencia Nacional de Salud La Superintendencia Nacional de Salud es un organismo de carácter técnico, adscrito al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio propio; ejerce la inspección, vigilancia y control, respecto de los actores del Sistema General de Seguridad Social en Salud 5, entre las cuales, se encuentra las Empresas Prestadoras de Salud.
La ley 1122 de 9 de enero de 2007, definió los ejes del sistema de inspección, vigilancia y control de la superintendencia nacional de salud, así: […]ARTÍCULO
37. EJES DEL SISTEMA DE INSPECCIÓN, VIGILANCIA Y CONTROL DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD. Para cumplir con las funciones de inspección, vigilancia y control la Superintendencia Nacional de Salud ejercerá sus funciones teniendo como base los siguientes ejes: 1. Financiamiento. Su objetivo es vigilar por la eficiencia, eficacia y efectividad en la generación, flujo, administración y aplicación de los recursos del sector salud. 2.
Aseguramiento. Su objetivo es vigilar el cumplimiento de los derechos derivados de la afiliación o vinculación de la población a un plan de beneficios de salud. 3. Prestación de servicios de atención en salud pública. Su objetivo es vigilar que la prestación de los servicios de atención en salud individual y colectiva se haga en condiciones de disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y estándares de calidad, en las fases de promoción, prevención, diagnóstico, tratamiento y rehabilitación. 4.
Atención al usuario y participación social. Su objetivo es garantizar el cumplimiento de los derechos de los usuarios en el Sistema General de Seguridad Social en Salud, así como los deberes por parte de los diferentes actores del Sistema General de Seguridad Social en Salud; de 5 Decreto 2462 de 7 de noviembre de 2013 Artículo 1 al 3.
Expediente: 25000233600020180025900 Demandante: UT Hospital Cardiovascular del Niño de Cundinamarca Demandado: Ministerio de Salud y Superintendencia de Salud Sentencia de primera instancia igual forma promocionar y desarrollar los mecanismos de participación ciudadana y de protección al usuario del servicio de salud. 5. Eje de acciones y medidas especiales. <Numeral modificado por el artículo 124 de la Ley 1438 de 2011.
El nuevo texto es el siguiente:> Su objetivo es adelantar los procesos de intervención forzosa administrativa para administrar o liquidar las entidades vigiladas que cumplen funciones de Entidades Promotoras de Salud, Instituciones Prestadoras de Salud de cualquier naturaleza y monopolios rentísticos cedidos al sector salud no asignados a otra entidad, así como para intervenir técnica y administrativamente las direcciones territoriales de salud.
Tratándose de liquidaciones voluntarias, la Superintendencia Nacional de Salud ejercerá inspección, vigilancia y control sobre los derechos de los afiliados y los recursos del sector salud. En casos en que la Superintendencia Nacional de Salud revoque el certificado de autorización o funcionamiento que le otorgue a las Entidades Promotoras de Salud o Instituciones Prestadoras de Salud, deberá decidir sobre su liquidación. 6.
Información. Vigilar que los actores del Sistema garanticen la producción de los datos con calidad, cobertura, pertinencia, oportunidad, fluidez y transparencia. 7. Focalización de los subsidios en salud. Vigilar que se cumplan los criterios para la determinación, identificación y selección de beneficiarios y la aplicación del gasto social en salud por parte de las entidades territoriales.[…]”(Negrillas fuera de texto) Por su parte el Decreto 2462 de 7 de noviembre de 2013, establece competencias específicas de control y vigilancia entorno a las prestadoras de servicios de salud, en el siguiente sentido: […]ARTÍCULO
23. FUNCIONES DE LA DIRECCIÓN DE INSPECCIÓN Y VIGILANCIA PARA PRESTADORES DE SERVICIOS DE SALUD. Son funciones de la Dirección de Inspección y Vigilancia para Prestadores de Servicios de Salud, las siguientes: 9. Realizar los estudios para la expedición del concepto previo para decretar la intervención o la toma de posesión para administrar a los Prestadores de Servicios de Salud. 10.
Realizar las actividades de inspección y vigilancia sobre los Prestadores de Servicios de Salud, en relación con el cumplimiento de las normas del Sistema de Seguridad Social en Salud que regulan la generación, flujo, administración, recaudo y pago oportuno y completo de los aportes y aplicación de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud. 11.
Verificar que la información de carácter financiero y presupuestal de los Prestadores de Servicios de Salud, reflejen su situación financiera y los resultados de operación y recomendar al Superintendente Delegado las decisiones que se deban adoptar.[…]” (Negrillas fuera de texto) Normatividad de la que se desprende que la Superintendencia Nacional de Salud tiene como objetivo la inspección y vigilancia sobre los Prestadores de Servicios de Salud, en relación -entre otros- con los recursos del sector salud.
De igual manera se observa que sus funciones se refieren: a) vigilar la prestación eficiente del servicio de salud, b) garantizar el cumplimiento de los derechos de los usuarios, c) vigilar la aplicación del gasto social, y, d) adelantar los procesos de intervención forzosa administrativa. Expediente: 25000233600020180025900 Demandante: UT Hospital Cardiovascular del Niño de Cundinamarca Demandado: Ministerio de Salud y Superintendencia de Salud Sentencia de primera instancia Teniendo en cuenta lo anteriormente expuesto, pasará la Sala a verificar si efectivamente la demandada omitió en el cumplimiento de sus funciones. 4.
Hechos probados.- Resolución No. 002122 del 23 de agosto de 2011, que revocó el certificado de habilitación para la operación y administración del régimen de Humana Vivir EPS SA..- Resolución No. 00805 del 14 de mayo de 2013, por medio de la que se resolvió la medida administrativa contra Humana Vivir EPS SA..- Resolución No. 00806 del 14 de mayo de 2013, que ordenó la toma de posesión de bienes y haberes y negocios y la intervención forzosa administrativa para liquidar Humana Vivir EPS SA y se designó Agente Liquidador..- Resolución No. 018 del 31 de mayo de 2016, que ordenó la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios y la intervención forzosa técnica administrativa para liquidar Humana Vivir SA ESP..- Comprobante de reclamación No. 407 del 4 de marzo de 2014, en cuantía de $33.653.344.784 y que fue rechazada por falta de legitimación del reclamante (documento 9 del CDF9 carpeta PROCESO)..-Recurso de reposición y en subsidio el de apelación de la Unión Temporal Cardio Vascular del Niño de Cundinamarca contra la Resolución No. 007 del 13 de abril de 2015, por medio de la que se determinó los bienes y sumas de dinero excluidas de la masa de liquidación y créditos a cargo de HUMANA VIVIR EN LIQUIDACIÓN. En el mismo se expresaron las sumas de dinero objeto de los reclamos.
Se adjuntó el cuadro del ítem 3.2 relaciona la inexistencia de la obligación de la Resolución no. 007 de 2015. Cuadro 4.1.B-8B relaciona la extinción de obligaciones. Cuadro 4.1. Relaciona la extinción de obligación de pago. Cuadro 4.1 relaciona la extinción de obligación de pago. Cuadro relacionado con numeral 7.2. y 7.1I. Relación de todos los servicios reclamados.
Oficio del 21 de abril de 2015, en el que representante legal de la demandante solicitó aclaración y profundización de Resolución No. 007, sobre la hoja de ruta de las reclamaciones, causales de rechazo. (documento reclamación humana vivir CDF9 carpeta PROCESO). 5. Caso en concreto 5.1. Daño antijuridico El daño antijurídico es entendido jurisprudencialmente como “el detrimento, perjuicio, menoscabo, dolor o molestia causado a alguien, en su persona, Expediente: 25000233600020180025900 Demandante: UT Hospital Cardiovascular del Niño de Cundinamarca Demandado: Ministerio de Salud y Superintendencia de Salud Sentencia de primera instancia bienes, libertad, honor, afectos, creencias, etc., suponiendo la destrucción o disminución de ventajas o beneficios patrimoniales o extrapatrimoniales de que goza un individuo, sin que el ordenamiento jurídico le haya impuesto a la víctima el deber de soportarlo, es decir, que el daño carezca de causales de justificación”.6 En el caso en concreto, la parte actora debía demostrar: i) el daño, ii) la antijuridicidad del daño (que no tuviera el deber de soportarlo); iii) que se hubiera lesionado un derecho, bien o interés protegido por el ordenamiento legal y iv) que el daño fuera cierto, es decir, que se pudiera apreciar material y jurídicamente.
Lo cual no ocurrió en el presente asunto. A partir de las pruebas que obran en el expediente no se pudo constatar la existencia de un daño cierto y antijurídico, por las razones que pasan a exponerse: i. No existe daño antijurídico porque dentro del proceso de liquidación forzosa, la demandante estaba obligada en su condición de acreedora de créditos a soportar su no pago, derivado del agotamiento de los activos de la EPS Humana Vivir. ii.
La fuente de la obligación de soportar el no pago de las acreencias reconocidas a favor de la demandante por parte del Agente liquidador de la EPS Humana Vivir dentro del proceso de la liquidación forzosa se encuentra establecida en la ley ( Decreto ley 663 de 1993) donde se define el proceso de liquidación, entre su finalidad advierte que el pago de los pasivos se realizará hasta la concurrencia de sus activos, y conforme a la prelación prevista por la ley, por esto, agotados los activos de la EPS Humana Vivir, no es antijurídico, el hecho del no pago de los créditos que reconocidos dentro del proceso liquidatario reclamados tanto los que se reconocieron como los que no quedaron insolutos en el proceso liquidatorio de EPS Humana Vivir. iii.
No se acreditó que la Unión Temporal demandante se le hubiera ocasionado un daño anormal o superior al que debían sufrir otros acreedores en idénticas condiciones, es decir, su acreencia fue calificada como pasivo de la masa de liquidación de la entidad que se encuentra sometida al proceso de intervención administrativa, recibió el mismo tratamiento de los acreedores, por lo tanto, resulta ser esta situación una carga jurídica que debe ser asumida por los acreedores de un proceso concursal sometiéndose a iguales condiciones, máxime que no se endilga que las actuaciones del liquidador hayan sido contrarias al procedimiento legal previsto para ello. iv.
Dentro de las funciones de las Superintendencia de Salud no se encontraba relacionado el pago de las acreencias adeudas por las entidades sujetas a su control y vigilancia cuando las mismas son liquidadas. v. No se acreditó que ni el Ministerio de Salud y la Superintendencia de Salud debieran asumir los pasivos de la EPS intervenida y que en consecuencia debiera pagar los dineros reclamados. 6 Consejo de Estado.
Sección Tercera. C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez. Sentencia del 27 de enero del 2000. Expediente: 25000233600020180025900 Demandante: UT Hospital Cardiovascular del Niño de Cundinamarca Demandado: Ministerio de Salud y Superintendencia de Salud Sentencia de primera instancia vi. Se observa que existían motivos para intervenir a la EPS, toda vez que se evidencia que se realizaron los trámites en un proceso administrativo sancionatorio que permitió establecer el incumplimiento de obligaciones y lo que conllevó al inicio de proceso de liquidación. Aunado a lo anterior, se trae a colación la decisión proferida el 22 de octubre de 2021, por la subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado con ponencia de la magistrada Martha Nubia Velásquez Rico (radicado: 66.861), en el que precisó los aspectos de falla del servicio por la liquidación e intervención y el no pago del crédito así: (…) 6.2.
Trámite de liquidación de Humana Vivir EPS y el no pago del crédito de la demandante 6.2.1. La graduación de los créditos de la demandante De conformidad con lo señalado en el artículo 1 del Decreto 1015 de 2002 7 reglamentario del artículo 68 de la Ley 715 de 2001-, la liquidación de Humana Vivir EPS estaba sujeta a lo dispuesto en el artículo 116 del Decreto-ley 663 de 1993 y en la Ley 510 de 1999, que, en su artículo 25, prevé que los créditos serán pagados siguiendo las reglas de prelación previstas por la ley.
En nuestro ordenamiento la prelación de créditos se encuentra consagrada en el artículo 24938 del Código Civil, que establece como causas “el privilegio y la hipoteca”. En virtud de los artículos 2493 a 2511 del Código Civil, “gozan de privilegio los créditos de la primera, segunda y cuarta clase”9. Por su parte, la hipoteca corresponde a los créditos con preferencia de tercera clase, en relación con los cuales el artículo 2499 ejusdem precisa “créditos de tercera clase.
La tercera clase de créditos comprende los hipotecarios (…)”. En cuanto a los créditos de quinta clase -como el de la demandante- el artículo 2509 del C.C. señala que estos comprenden los que no gozan de preferencia y se cubren “a prorrata sobre el sobrante de la masa concursada” (se destaca). La prelación de créditos es una institución legal que determina el orden en el que se pagan las deudas en el marco de la liquidación, frente a la cual la Corte Constitucional, en la sentencia C-089 de 201810, sostuvo: La prelación de créditos es una institución civil de carácter sustancial que determina el orden en el cual han de ser pagadas las obligaciones dinerarias del deudor a cada uno de sus acreedores, cuando estos reclaman el respectivo pago en un mismo proceso.
De este modo, el acreedor goza del privilegio de obtener el pago de su crédito con preferencia sobre otros acreedores (…). Se sigue de lo anterior que la principal consecuencia de régimen de prelación es que las acreencias se pagan en el orden fijado por la ley, y hasta que el patrimonio del deudor lo permita, se produce una 7 Artículo 1º.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 68 de la Ley 715 de 2001, la Superintendencia Nacional de Salud aplicará en los procesos de intervención forzosa administrativa, para administrar o para liquidar las entidades vigiladas que cumplan funciones de explotación u operación de monopolios rentísticos cedidos al sector salud, Empresas Promotoras de Salud e Instituciones Prestadoras de Salud de cualquier naturaleza, así como en los de intervención técnica y administrativa de las Direcciones Territoriales de Salud, las normas de procedimiento previstas en el artículo 116 del Decreto-ley 663 de 1993, la Ley 510 de 1999, el Decreto 2418 de 1999 y demás disposiciones que lo modifican y desarrollan. 8 Artículo 2493.
Causas de la preferencia. las causas de preferencia son solamente el privilegio y la hipoteca. Estas causas de preferencia son inherentes a los créditos, para cuya seguridad se han establecido, y pasan con ellos a todas las personas que los adquieren por cesión, subrogación o de otra manera (se destaca). 9 Artículo 2494 del Código Civil. 10 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C-089 de 26 de septiembre de 2018, M.P: Carlos Bernal Pulido, exp: D-12235.
Expediente: 25000233600020180025900 Demandante: UT Hospital Cardiovascular del Niño de Cundinamarca Demandado: Ministerio de Salud y Superintendencia de Salud Sentencia de primera instancia afectación intensa al principio de igualdad entre los acreedores, par conditio creditorum, al punto que algunos créditos podrían quedar sin pago.
Por ello, solo el legislador puede establecer esta clase de privilegios (se destaca). En el sub júdice, el agente liquidador de Humana Vivir S.A., a través de las Resoluciones 008 del 24 de abril de 2015 11 y 010 del 16 de diciembre siguiente 12, calificó y graduó como de quinta clase las acreencias de la demandante, sin que ella cuestionara dicha calificación. Los derechos económicos de los acreedores de la EPS Humana Vivir se ventilaron en el proceso liquidatorio, donde ellos tuvieron la posibilidad de comparecer en pos de hacer efectivas sus obligaciones en condiciones de igualdad, según la naturaleza de su crédito, es decir, la demandante compartió el mismo escenario con los demás acreedores de quinta clase con quienes estaba en la misma situación, la de no gozar de ningún privilegio en el pago y estar supeditado a que la masa de la liquidación no se agotara.
En el sub examine la liquidación de la EPS Humana Vivir, como se explicó, tuvo como finalidad determinar la situación financiera de esa entidad y proceder al pago de los créditos previamente reconocidos, para lo cual se aplicó la normativa que regula tales eventos, la cual tiene como parámetro la igualdad entre acreedores titulares de créditos de la misma clase13.
La falta de pago no estuvo determinada por una falla en el servicio, sino por el agotamiento de los recursos en el proceso liquidatorio como se explicará a continuación. 6.2.2. Agotamiento de los recursos en el proceso de liquidación de Humana Vivir EPS Según lo señalado en la Resolución 015 de 11 de abril de 201614, en el proceso de liquidación de Humana Vivir EPS no se pagaron los créditos que la entidad tenía a su cargo, pues una vez se evaluó la relación entre activos y pasivos, ante el desequilibrio económico del proceso liquidatorio, se declararon insolutas las obligaciones a su cargo15.
De este modo, fue en virtud del agotamiento de recursos que la obligación de la demandante no se pagó, situación que se extendió incluso a créditos privilegiados -primera clase-. Como consecuencia, la falta de pago de las acreencias16 no constituye un daño antijurídico, en tanto no fue resultado de una irregularidad de la Superintendencia Nacional de Salud en el marco del proceso de liquidación, sino porque el proceso liquidatorio no contaba con recursos, contingencia que fue el resultado de la aplicación de la normativa establecida para tal fin.
Con anterioridad al nacimiento de la obligación que la referida EPS tenía con la Fundación Salud de los Andes, en nuestro ordenamiento jurídico se encontraba prevista la prelación de créditos, en virtud de la cual, en caso de liquidación, el pago se efectuaría de conformidad con la naturaleza de la deuda y hasta el agotamiento de los recursos previstos para tal fin, reglas a las que la parte actora se sujetó, pues de manera libre decidió contratar con tal entidad y, en 11 Folios 121 a 152 del cuaderno 3. 12 Folios 188 a 210 del cuaderno 3. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 10 de septiembre de 2020, exp: 56.416. 14 Folios 188 a 210 del cuaderno 3. 15 En la parte resolutiva de la resolución mencionada, se estableció lo siguiente:
PRIMERO: DECLARAR configurado el desequilibrio financiero del proceso de liquidación forzosa administrativa de HUMANA VIVIR S.A. Entidad Promotora de Salud del Régimen Contributivo y Subsidiado en LIQUIDACION, identificada con NIT 830.006.404-0, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 9.1.3.6.2 SEGUNDO: DECLARAR como insolutos las sumas excluidas de la masa a liquidar; las acreencias reconocidas de primera y quinta clase; de igual manera no se podrán pagar las acreencias reclamadas de manera extemporánea.
Tampoco es posible pagar la compensación por la pérdida del poder adquisitivo de que trata el artículo 9.1.3.5.8 del Decreto 2555 de 2010, ni el pago del pasivo interno de la EPS en Liquidación por el agotamiento total de sus activos (…). 16 En esta instancia no hay discusión frente a la existencia del daño, el cual, en todo caso, la Subsección encuentra probado, en la medida en que se acreditó que la Superintendencia Nacional de Salud ordenó la liquidación de Humana Vivir EPS por medio de la Resolución 806 del 14 de mayo de 2013 y, en el marco del procedimiento adelantado para tal fin, a la demandante se le reconocieron 3 créditos en cuantías de $217’236.360, $317’703.154 y $275.507.
Las referidas acreencias fueron declaradas insolutas, de ahí que la respectiva actuación terminara sin que se pagaran las mencionadas sumas. Expediente: 25000233600020180025900 Demandante: UT Hospital Cardiovascular del Niño de Cundinamarca Demandado: Ministerio de Salud y Superintendencia de Salud Sentencia de primera instancia esa medida, asumió el riesgo sobre la cartera o cuentas por cobrar, lo que es inherente a los créditos comerciales, sin que en nuestro ordenamiento jurídico se encontrara alguna disposición que le impusiera a la Superintendencia Nacional de Salud el deber de pagarlos17.
(…) En conclusión y de acuerdo con lo expuesto y siguiendo el precedente18, la Sala negará las pretensiones de la demanda, en tanto no se acreditó el elemento necesario para que se configure la responsabilidad del Estado. No se demostró que el daño alegado, cuya reparación se persigue fuera cierto y mucho menos se acreditó que fuera antijurídico.
COSTAS De conformidad con lo señalado en el artículo 188 del CPACA, se condenará en costas de primera instancia a la parte demandante, por tal motivo, se fija como agencias en derecho a favor de la parte demandada, conforme a lo previsto en el Acuerdo No. PSAA 10554 de 2016, proferido por el Consejo Superior de la Judicatura, la suma equivalente 4 salarios mínimos a la fecha de ejecutoria de la sentencia. En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO. NEGAR las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente decisión.
SEGUNDO. CONDENAR en costas en esta instancia a la parte demandante. Se fijan como agencias en derecho de esta instancia la suma de 4 salarios mínimos a la fecha de ejecutoria de la sentencia a favor de las demandadas de manera proporcional.
TERCERO: Por Secretaría de la Sección Tercera NOTIFICAR esta decisión a los siguientes canales digitales: demandante arqabo.ga@gmail.com; Demandado Ministerio de Salud y Protección Social notificacionesjudiciales@minsalud.gov.co; dcalderon@minsalud.gov.co; igarcia@minsalud.gov.co; Demandado Superintendencia Nacional de Salud snsnotificacionesjudiciales@supersalud.gov.co; mgrimaldo@supersalud.gov.co; liliana.moncada@supersalud.gov.co.
Y a la procuradora delegada para el despacho. Lo anterior, de conformidad a las direcciones electrónicas que reposan en el plenario.
CUARTO. Ejecutoriada la decisión liquídense por Secretaría los gastos del proceso y archívese el proceso de la referencia. En caso de que pasados dos años, no hayan sido reclamados por la parte actora, la Secretaría del juzgado declarará la prescripción a favor del Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial o de la entidad que haga sus veces. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 21 de mayo de 2021, exp: 65.995. 18 M.P. Henry Aldemar Barreto Mogollón. Radicado: –2018 – 00356 – 01, sentencia de segunda instancia proferida el 30 de junio de 2023.
Expediente: 25000233600020180025900 Demandante: UT Hospital Cardiovascular del Niño de Cundinamarca Demandado: Ministerio de Salud y Superintendencia de Salud Sentencia de primera instancia
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (Aprobado en sesión de la fecha) FRANKLIN PÉREZ CAMARGO Magistrado HENRY ALDEMAR BARRETO MOGOLLÓN Magistrado CLARA CECILIA SUÁREZ VARGAS Magistrada Constancia: El presente proveído fue firmado electrónicamente por los suscritos Magistrados pertenecientes a la Subsección B, Sección Tercera, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la plataforma SAMAI.
Por tanto, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA, modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021. df