FACULTADES DEL CONCEJO EN MATERIA DE CONTRATACIÓN / PROHIBICIÓN DE CONCEDER AUXILIOS O DONACIONES A FAVOR DE PERSONALES NATURALES O JURÍDICAS DE DERECHO PRIVADO – Síntesis del caso: Le corresponde a la Sala pronunciarse sobre la validez de los artículos 22, 26 y 31 del Acuerdo No. 11 del 3 de diciembre de 2023 expedido por el Concejo del municipio de Concordia – Antioquia y establecer si en efecto, la citada Corporación excedió sus competencias legales al autorizar al ejecutivo para: celebrar todo tipo de contratos, efectuar donaciones y fijar el salario a los empleados y trabajadores del municipio.
Extracto: ( ) Se tiene entonces que por regla general los alcaldes tienen la facultad de suscribir contratos y dirigir la actividad contractual de los municipios y que excepcionalmente deben solicitar autorización previa del concejo municipal para ese efecto.Es así, que el artículo18 parágrafo 4 numeral 3, de la Ley 1551 de 2012, dispone: ( ).
( ) Respecto a la prohibición que establece el citado artículo, la Corte Constitucional ha trazado una línea jurisprudencia sobre el tema de manera uniforme, señalando que esta clase de donaciones o auxilio se caracteriza por la existencia de una erogación fiscal en favor de un particular sin que ella tenga sustento en ninguna contraprestación a su cargo.
( ) En un tercer momento, las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales son los que deben determinar las escalas de remuneración de los cargos adscritos a los organismos e instituciones de su dependencia, teniendo en cuenta la categoría del empleo que se trate; y, finalmente, los Gobernadores y Alcaldes son quienes fijan los emolumentos de los empleos en sus respectivos territorios, teniendo como parámetro las directrices trazadas por las Asambleas o Concejos en las Ordenanzas y los Acuerdos respectivamente; emolumentos, que tal y como se explicó, en ningún caso podrán desconocer los límites máximos establecidos por el Gobierno Nacional.
( ) Por lo tanto, el incremento anual de los salarios de los empleados públicos le corresponde al ejecutivo, sea éste del nivel central o del nivel territorial. Lo anterior por cuanto este reparto constitucional de competencias determinó que es el órgano de representación popular quien fijara las normas generales, mientras que el Presidente de la República, el Gobernador o el Alcalde, son a quienes les corresponde fijar el incremento anual de los empleados públicos.
( ) Así, observa la Sala que en el artículo 26 del Acuerdo sometido a examen de constitucionalidad y legalidad, el Concejo Municipal de Concordia, se extralimitó en sus funciones, máxime si se tiene en cuenta la prohibición expresa del artículo 355 ya referenciada en párrafos anteriores. ( ) Entonces, el incremento salarial de los empleados municipales se debe realizar a través de Decreto proferido por el Alcalde puesto que mediante el numeral 7° del artículo 315 se faculta al mandatario local para fijar los emolumentos de los empleados de sus dependencias, disposición que comprende el incremento salarial o el porcentaje de dicho incremento anual.
Sin embargo, la misma norma establece que el incremento debe sujetarse a los acuerdos expedidos por el Concejo municipal y debe considerar los límites máximos fijados por el Gobierno Nacional. REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA SEXTA DE ORALIDAD MAGISTRADO PONENTE: CARLOS ENRIQUE PINZÓN MUÑOZ Medellín, treinta y uno (31) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Sentencia No. 017 Medio de control Revisión de Acuerdo Radicado 05001 23 33 000 2024 00129 00 Instancia Única Demandante Departamento de Antioquia Demandado Acuerdo No. 011 del 3 de diciembre de 2023 - Concordia Decisión Declara invalidez Asunto Facultades del Concejo y del Alcalde municipal en materia presupuestal.
Acepta impedimento. De conformidad con los artículos 179 y 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1, se procede a proferir sentencia de única instancia.
ANTECEDENTES LA SECRETARIA GENERAL DEL DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA, a través de la Secretaria de prevención del daño antijurídico, en ejercicio de las facultades conferidas por los artículos 305 numeral 10° de la Constitución Política, 119 y 120 del Decreto 1333 de 1986 y el Decreto Departamental 2023070001654 del 30 de marzo de 2023 y 2021070000883 del 22 de febrero de 2021, remitió a esta Corporación el Acuerdo No. 11 del 3 de diciembre de 2023 “POR MEDIO DEL CUAL SE APRUEBA EL PRESUPUESTO GENERAL DEL MUNICIPIO DE CONCORDIA PARA LA VIGENCIA FISCAL DEL 2024”, expedido por el Concejo del municipio de Concordia – Antioquia, a fin de obtener un pronunciamiento acerca de la validez del mismo. 1 En adelante CPACA Radicado Demandante Demandado 05001-23-33-000-2024-00129-00 Departamento de Antioquia Acuerdo No. 011 del 3 de diciembre de 2023 del Concejo municipal de Concordia 1.
Pretensiones2 “Solicito al Honorable Tribunal, decidir sobre la validez de los artículos 22, 26 y 31 del Acuerdo No. 011 de 2023 expedido por el Concejo Municipal de Concordia y puesto a su consideración, por las siguientes razones: 1. El Concejo municipal con lo establecido en el artículo 22, está desconociendo lo establecido en la ley 1551 de 2012, toda vez que el alcalde tiene que ir ante el Concejo y solicitar autorización para contratar en los siguientes casos: 1) contracción de empréstitos, 2) contratos que comprometan vigencias futuras, 3) enajenación y compraventa de bienes inmuebles, 4) enajenación de activos, acciones y cuotas partes, 5) concesiones y, por último, en aquellos casos que así lo determine la ley. 2.
Igualmente, con lo estipulado en el artículo 26 del acto puesto a su consideración, se desconoce que la donación es un contrato de enajenación, por ende, se vulnera el artículo 18 parágrafo 4 de la Ley 1551 de 2012. 3. Es competencia del Alcalde y no del Concejo, fijar el salario de los empleados del municipio, por ende, no puede el concejo autorizar en este sentido.
En cuanto a los trabajadores oficiales, se rigen por el contrato de trabajo, la convención colectiva y/o el reglamento interno, motivo por el cual, el concejo tampoco puede regular sobre la materia.” 2. Hechos El Departamento de Antioquia sustenta como hechos3 de sus pretensiones, que el Concejo Municipal de Concordia –Antioquia- mediante el Acuerdo No. 011 de 2023 expidió el presupuesto general del municipio.
Que el Acuerdo fue aprobado por el concejo municipal en sesiones ordinarias en comisión el 16 y en plenaria el 30 de noviembre y fue sancionado por el Alcalde municipal el 30 de noviembre de 2023. Que el Acuerdo fue remitido al Departamento de Antioquia el 5 de diciembre de 2023, mediante oficio con radicado número 2023010538125. 3.
Fundamentos de derecho y concepto de invalidez LA SECRETARIA GENERAL DEL DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA expone que con la expedición del Acuerdo No. 11 del 3 de diciembre de 2023, el Concejo municipal de Concordia infringió los artículos 113, 121, 123, 209, 313 numeral 6, 315 de la Constitución 2 Expediente digital “004SolicitudRevision202400129000” página 7 3 Expediente digital “004SolicitudRevision202400129000” páginas 1 y 2 Radicado Demandante Demandado 05001-23-33-000-2024-00129-00 Departamento de Antioquia Acuerdo No. 011 del 3 de diciembre de 2023 del Concejo municipal de Concordia Política, 41, y 91 de la Ley 136 de 1994, 18 de la Ley 1551 de 2012, 292 y 293 del Decreto 1333 de 1986, 2.2.30.1.2. del Decreto 1083 de 2015 y 5 de la Ley 489 de 19984.
Señala como concepto de invalidez5 que el Concejo está facultando al Alcalde, en el artículo 22, para celebrar todo tipo de contratos, con lo que está violando el régimen contractual porque está incluyendo todo tipo de negocios sin tener en cuenta que los contratos de empréstitos, los que comprometan vigencias futuras, los de enajenación y compraventa de bienes inmuebles y los de concesión, requieren de autorización expresa.
Considera, en relación con el artículo 26 del Acuerdo, además, que la autorización de manera general al Alcalde para recibir donaciones, cuando la donación es un contrato de enajenación, desconoce la autorización clara y expresa prevista en el artículo 18 parágrafo 4 numeral 3, de la Ley 1551 de 2012. Finalmente, en relación con el artículo 31 del Acuerdo que autoriza al Alcalde para que incremente la asignación básica de los empleados público y trabajadores del municipio, señala que, si bien la competencia para fijar la escala salarial del municipio les corresponde a los concejos, el Alcalde es competente para fijar el salario de los empleados conforme a la escala salarial que determine el Concejo.
Que, a su vez, respecto de los trabajadores oficiales, para establecer su incremento salarial, se debe revisar lo previsto en las convenciones, pactos colectivos, laudo arbitral y reglamento de trabajo, por lo que el Concejo en esta disposición está excediendo sus facultades. 4. Intervinientes procesales Con fundamento en el artículo 121 del Decreto Ley 1333 de 1986 el proceso se fijó en lista por el término de 10 días, entre el 1 y 29 de marzo de 20246, durante los cuales el Procurador Judicial o cualquier persona podían intervenir para defender o impugnar la constitucionalidad o legalidad del acuerdo.
Vencido el término de fijación en lista, no se recibió pronunciamiento alguno. 4 Expediente digital “004SolicitudRevision202400129000” páginas 2 a 4 5 Expediente digital “004SolicitudRevision202400129000” páginas 4 a 6 6 Expediente digital “009Fijaciónenlista29feb2024” Radicado Demandante Demandado 05001-23-33-000-2024-00129-00 Departamento de Antioquia Acuerdo No. 011 del 3 de diciembre de 2023 del Concejo municipal de Concordia CONSIDERACIONES 1.
Competencia Esta Corporación es competente para conocer en única instancia acerca de la validez de los acuerdos de los Concejos municipales que remita el Gobernador Departamental por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad, de conformidad con lo preceptuado en el numeral 2º del artículo 151 del CPACA, en concordancia con el numeral 10º del canon 305 de la Constitución Política y de acuerdo con el precepto 119 del Decreto Ley 1333 de 1986, según el cual, si el Gobernador encuentra que el Acuerdo es contrario a la Constitución, la Ley o la Ordenanza, lo debe remitir al Tribunal Administrativo competente, para que se decida sobre su validez. 2.
Problema jurídico Debe la Sala pronunciarse sobre la validez de los artículos 22, 26 y 31 del Acuerdo No. 11 del 3 de diciembre de 2023 expedido por el Concejo del municipio de Concordia – Antioquia y establecer si en efecto, la citada Corporación excedió sus competencias legales al autorizar al ejecutivo para: celebrar todo tipo de contratos, efectuar donaciones y fijar el salario a los empleados y trabajadores del municipio. 3.
Competencia de los Concejos municipales en materia de contratación En virtud del artículo 123 de la Constitución Política los servidores públicos sólo pueden hacer lo que en forma explícita les permita la Constitución y la Ley, por eso se ha dicho que, la incompetencia es la regla general y la competencia la excepción. En esta lógica, si el funcionario público ejecuta una acción sin estar previamente asignada en el ordenamiento jurídico, tal actuación se torna en inconstitucional, ilegal o irregular por falta de competencia y, si desbordan las potestades asignadas, incurre en extralimitación de la función pública.
El Consejo de Estado se ha pronunciado de forma similar y ha precisado que no puede haber “competencias implícitas ni supuestas, por cuanto se impone en todas las actuaciones administrativas – y de las autoridades estatales en general – el principio de legalidad, que, como es bien sabido, es configurativo del Estado de Derecho y constituye el pilar fundamental dentro de las garantías de los asociados frente al Poder Público.”7 7 Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Tercera. Sentencia del 30 de julio de 2008. Consejero ponente Ramiro Saavedra Becerra. Radicación No. 11001-03-26-000-2004-00003-00(26520). Actor: Corporación Liga de Radicado Demandante Demandado 05001-23-33-000-2024-00129-00 Departamento de Antioquia Acuerdo No. 011 del 3 de diciembre de 2023 del Concejo municipal de Concordia Ahora bien, en los artículos 313 y 315 de la Constitución Política se establecen las competencias de los concejos y alcaldes y, se dice que la misma Constitución y la ley pueden asignarles otras funciones.
De manera específica en la Ley 136 de 1994 y en el Decreto 1333 de 1986 se fijan las funciones de la corporación. En el numeral 3° del artículo 313 de la Constitución Política se dispone que a los Concejos municipales les corresponde autorizar al alcalde para celebrar contratos. Esa atribución se reitera en el numeral 3° del canon 32 de la Ley 136 de 1994 en el que se destaca que es función de las corporaciones reglamentar la autorización dada al mandatario local para contratar y se indican los casos en que requiere autorización previa de la corporación. Ahora, en virtud del artículo 71 ibídem la autorización que dan los concejos municipales al Alcalde para contratar solo puede darse por iniciativa del mandatario local.
La Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad de este artículo, en relación con la restricción de la iniciativa del concejo para promover por sí mismo la regulación en los temas que la Ley reservó al alcalde, sostuvo que: “(…) (i) las decisiones finalmente eran adoptadas por el concejo, (ii) el alcalde era una autoridad local elegida democráticamente, (iii) la reserva de la iniciativa se justificaba en las funciones a que iba dirigida, pues como jefe de la administración local velaba por la sanidad de las finanzas de la hacienda municipal, y, (iv) tratándose de la reserva en materia de concesión temporal de las facultades propias del concejo, el hecho de que la iniciativa sea solo del alcalde ratifica la autonomía del concejo evitando que él mismo se desprenda de sus competencias y responsabilidades.
(…)”8 La Sección Tercera del Consejo de Estado sobre el tema, explicó: “(…) A juicio de la Sala la lectura correcta con el propósito de que todas las disposiciones antedichas puedan tener un efecto legal útil es la siguiente: la regla general para la celebración del contrato estatal es la no intervención del Concejo Municipal en el procedimiento de contratación y por lo tanto las autorizaciones o aprobaciones que le competen a esa Corporación solo pueden requerirse de acuerdo con la Ley o con el reglamento del respectivo Concejo Municipal, antes de iniciar el procedimiento respectivo (…).”9 Usuarios de Servicios Públicos Domiciliarios en Barranquilla.
Demandado: Nación – Comisión de Regulación de Energía y Gas. 8 Corte Constitucional. Sentencia C-152 de 1995. Magistrado Ponente: Jorge Arango Mejía. 9 Sentencia del 19 de mayo de 2014. Expediente radicado No. 2004-02098. Radicado Demandante Demandado 05001-23-33-000-2024-00129-00 Departamento de Antioquia Acuerdo No. 011 del 3 de diciembre de 2023 del Concejo municipal de Concordia Se tiene entonces que por regla general los alcaldes tienen la facultad de suscribir contratos y dirigir la actividad contractual de los municipios y que excepcionalmente deben solicitar autorización previa del concejo municipal para ese efecto.
Es así, que el artículo 18 parágrafo 4 numeral 3, de la Ley 1551 de 2012, dispone: “Artículo 18. El artículo 32 de la Ley 136 de 1994 quedará así: Artículo 32. Atribuciones (…) 3. Reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa del Concejo. Parágrafo 4°. De conformidad con el numeral 30 del artículo 313 de la Constitución Política, el Concejo Municipal o Distrital deberá decidir sobre la autorización al alcalde para contratar en los siguientes casos: 1.
Contratación de empréstitos. 2. Contratos que comprometan vigencias futuras. 3. Enajenación y compraventa de bienes inmuebles. 4. Enajenación de activos, acciones y cuotas partes. 5. Concesiones. 6. Las demás que determine la ley. Respecto a las particularidades de la autorización para contratar, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en concepto del 11 de marzo de 2015, con radicado No. 11001-03-06-000-2014-00285-00 (2238), con ponencia del Doctor William Zambrano Cetina, explicó: “(…) debe entenderse según los artículos 313-3 de la Constitución y 32 de la Ley 136 de 1994, en concordancia con los artículos 315-3 de la Constitución Política, 11-3 de la Ley 80 de 1993, 91-D-5 de la Ley 136 de 1994 y 110 del Decreto 111 de 1996, que los alcaldes tienen la facultad general de suscribir contratos y dirigir la actividad contractual de los municipios sin necesidad de una autorización previa, general o periódica del concejo municipal, salvo en dos casos: (i) cuando así lo haya previsto la ley; y (ii) cuando así lo haya dispuesto el concejo municipal expresamente mediante acuerdo.
De este modo, en caso de silencio de la ley o en ausencia de acuerdo que someta un determinado contrato a autorización previa del concejo municipal, habrá de entenderse que el alcalde puede celebrarlo, sin necesidad de tal autorización, con base en sus facultades constitucionales y legales en materia contractual.” También dijo el Consejo de Estado en el mismo concepto10: 10 Sala de Consulta y Servicio Civil.
Consejero Ponente. William Zambrano Cetina. 11 de marzo de 2015. Radicado No. 11001-03-06-000-2014-00285-00 (2238) Radicado Demandante Demandado 05001-23-33-000-2024-00129-00 Departamento de Antioquia Acuerdo No. 011 del 3 de diciembre de 2023 del Concejo municipal de Concordia “1.1. Los alcaldes tienen competencia constitucional y legal propia para suscribir contratos.
De conformidad con los artículos 315-3 de la Constitución Política, 11-3 de la Ley 80 de 1993, 91-D-5 de la Ley 136 de 1994 y 110 del Decreto 111 de 1996, por regla general los alcaldes tienen la facultad general de suscribir contratos y dirigir la actividad contractual de los municipios sin necesidad de una autorización previa, general o periódica del concejo municipal.
En este sentido, el entendimiento de que cada año o periodo de sesiones el concejo municipal debe autorizar al alcalde para suscribir contratos, de modo que si esa autorización no se produce la contratación del municipio se paraliza, es constitucional y legalmente incorrecta, pues además de que no se deriva de los artículos 313-3 de la Constitución Política y 32-3 de la Ley 136 de 1994 (que adelante se revisan), desconoce las facultades contractuales y de ejecución presupuestal del alcalde contenidas en las disposiciones anteriormente citadas.
Además, una interpretación de esa naturaleza sería contraria a los principios de eficiencia, transparencia, celeridad y economía que orientan la actuación administrativa (artículos 209 C.P. y 3º de la Ley 489 de 1998). En este sentido la Sección Tercera del Consejo de Estado señaló recientemente lo siguiente: “A juicio de la Sala la lectura correcta con el propósito de que todas las disposiciones antedichas puedan tener un efecto legal útil es la siguiente: la regla general para la celebración del contrato estatal es la no intervención del Concejo Municipal en el procedimiento de contratación y por lo tanto las autorizaciones o aprobaciones que le competen a esa Corporación solo pueden requerirse de acuerdo con la Ley o con el reglamento del respectivo Concejo Municipal, antes de iniciar el procedimiento respectivo.” 1.2.
Solo excepcionalmente el alcalde necesitará autorización del concejo municipal para contratar. Excepcionalmente, el alcalde necesitará autorización previa del concejo municipal para contratar en dos eventos: (…) En los casos expresamente señalados en el parágrafo 4º del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012 (…) b. En los casos adicionales que señale expresamente el concejo municipal mediante acuerdo, de conformidad con los artículos 313-3 de la Constitución Política y 32-3 de la Ley 136 de 1994, (…)” Negrillas fuera del texto original. 4.
Prohibición constitucional de las entidades públicas de conceder auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado. El canon 355 de la Constitución Política, consagra de manera general la prohibición de concesión de auxilios o donaciones por parte de las entidades públicas, en favor de personas naturales o jurídicas de carácter privado.
Respecto a la prohibición que establece el citado artículo, la Corte Constitucional ha trazado una línea jurisprudencia sobre el tema de manera uniforme, señalando que esta clase de Radicado Demandante Demandado 05001-23-33-000-2024-00129-00 Departamento de Antioquia Acuerdo No. 011 del 3 de diciembre de 2023 del Concejo municipal de Concordia donaciones o auxilio se caracteriza por la existencia de una erogación fiscal en favor de un particular sin que ella tenga sustento en ninguna contraprestación a su cargo.
Sin embargo, dicha prohibición no significa la extinción de la función benéfica y/o social del Estado, pues, se prevé para el efecto, la celebración de contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro- ya sean públicas o privadas- y de reconocida idoneidad, tal y como se expresó en sentencia C-159 de 1998: “(…) El artículo 355 de la Constitución Política consagra dos conceptos íntimamente relacionados pero conceptualmente diferentes: En primer lugar, una prohibición general en virtud de la cual, "ninguna de las ramas u órganos del poder público podrá decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado"; y, en segundo término, una excepción, en virtud de la cual, se autoriza al Gobierno, en sus diferentes niveles, para financiar, con recursos de los respectivos presupuestos, programas y actividades "de interés público", acordes con los respectivos planes de desarrollo, cuya ejecución debe llevarse a cabo mediante contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad.
“Es claro que la referida excepción responde en cierta medida a los mismos objetivos consagrados en la Constitución de 1886, en el sentido de que el Estado favorezca o impulse ciertas actividades útiles de interés público, financiando su ejecución con recursos de los presupuestos en los diferentes niveles; solo que ahora el manejo de tales inversiones se lleva a cabo por las mismas entidades públicas mediante el sistema de contratación y bajo los controles institucionales.
(…)” A su vez la Sentencia C-543 de 2001, puntualizó lo siguiente: “El alcance de la prohibición, puede inferirse de los distintos pronunciamientos de la Corte que, a continuación, se sintetizan: “De lo expuesto puede concluirse: (1) La prohibición de los auxilios y donaciones, es la respuesta al abuso derivado de la antigua práctica de los "auxilios parlamentarios", y en buena medida explica su alcance.
(2) La prohibición de los auxilios y donaciones, no significa la extinción de la función benéfica del Estado, la cual puede cumplirse a través de la contratación con entidades privadas sin ánimo de lucro y reconocida idoneidad. (3) El auxilio o donación, materia de la prohibición, se caracterizan por la existencia de una erogación fiscal en favor de un particular sin que ella tenga sustento en ninguna contraprestación a su cargo.
Igualmente, corresponden a estas categorías, las transferencias a particulares, que no estén precedidas de un control sobre los recursos o que éste no pueda realizarse con posterioridad a la asignación. Finalmente, se califican de esta manera, las prácticas que por los elementos que incorporen, puedan tener la virtualidad de revivir la proscrita figura de los auxilios.
(4) Por vía negativa, no se consideran auxilios o donaciones, las transferencias presupuestales que se hacen a entidades descentralizadas. (5) No se estima que se viole el artículo 355 de la C.P., cuando el Estado otorga subsidios, estímulos económicos, ayudas o incentivos, en razón del cumplimiento de deberes o principios de origen constitucional que describen actividades públicas irrenunciables.
(…) Entonces, el ámbito propio del artículo 355, en sus dos incisos, el primero en cuanto prohíbe explícitamente las donaciones y auxilios y el segundo que permite la celebración de contratos para el cumplimiento de actividades de interés público, acordes con los planes de desarrollo, con personas jurídicas privadas, sin ánimo de Radicado Demandante Demandado 05001-23-33-000-2024-00129-00 Departamento de Antioquia Acuerdo No. 011 del 3 de diciembre de 2023 del Concejo municipal de Concordia lucro y de reconocida idoneidad, es el de la acción benéfica del Estado, de las actividades de fomento que dentro de un Estado social de Derecho corresponden como función propia, insoslayable, de la organización estatal.
Se trata de apoyar la acción de organizaciones de origen privado, que en ejercicio de la autonomía de iniciativa para el desarrollo de las más variadas actividades que las personas realizan en sociedad (Constitución Política, art. 38) buscan la satisfacción de finalidades no simplemente lucrativas. (…)” 5. Competencia de los concejos y los alcaldes municipales en materia salarial En el numeral 3º del artículo 313 de la Constitución Política se establece que les corresponde a los concejos “determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta.
El Alcalde municipal, por su parte, es el “jefe de la administración local y representante legal de la entidad territorial”11 y, como tal, es considerado el ordenador del gasto12 dentro de cada municipio. En el artículo 315 de la Constitución se enlistan las atribuciones del Alcalde, que son entre otras, las de crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes.
Atribución que también se encuentra enlistada en el literal d) del parágrafo 2º del artículo 91 de la Ley 136 de 1995, modificado por el artículo 29 de la Ley 1551 de 2012. La competencia para establecer el régimen salarial de los empleados públicos de las entidades territoriales es concurrente, en tanto, en primer lugar, es la Rama Legislativa, en cabeza del Congreso de la República13, la facultada de manera exclusiva y excluyente para señalar los principios y el marco general que debe servir de orientación al Gobierno Nacional en la determinación de dicho régimen.
En un segundo momento, es el Gobierno Nacional14 quien es el competente para establecer los límites máximos de los salarios de los servidores, teniendo en cuenta los principios establecidos por el legislador. 11 Artículo 84 de la Ley 136 de 1994 12 Artículo 91 de la Ley 136 de 1994 13 Constitución Política. Artículo 150, numeral 19, literal e): “Articulo 150.
Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:(…)19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: (…) e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública;
(…)” 14 Constitución Política. Artículo 189, numeral 14: Radicado Demandante Demandado 05001-23-33-000-2024-00129-00 Departamento de Antioquia Acuerdo No. 011 del 3 de diciembre de 2023 del Concejo municipal de Concordia En un tercer momento, las Asambleas Departamentales15 y los Concejos Municipales16 son los que deben determinar las escalas de remuneración de los cargos adscritos a los organismos e instituciones de su dependencia, teniendo en cuenta la categoría del empleo que se trate; y, finalmente, los Gobernadores17 y Alcaldes18 son quienes fijan los emolumentos de los empleos en sus respectivos territorios, teniendo como parámetro las directrices trazadas por las Asambleas o Concejos en las Ordenanzas y los Acuerdos respectivamente; emolumentos, que tal y como se explicó, en ningún caso podrán desconocer los límites máximos establecidos por el Gobierno Nacional.
Según la Corte Constitucional la concurrencia para determinar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos se debe entender de la siguiente manera19: “(…) La Corte Constitucional, se ha ocupado en varias oportunidades de fijar el correcto entendimiento que debe darse a los preceptos que sustentan el diseño que el Constituyente dio al régimen salarial de los empleados públicos.
Se ha explicado20 que la expedición de dicho régimen, es competencia concurrente o compartida del Presidente de la República, quien lo fija de acuerdo con los objetivos y criterios señalados por el Congreso mediante leyes marco o cuadro, según lo dispone el literal e) del artículo 19 Superior (…) “Articulo 189. Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: (…) 14.
Crear, fusionar o suprimir, conforme a la ley, los empleos que demande la administración central, señalar sus funciones especiales y fijar sus dotaciones y emolumentos. El Gobierno no podrá crear, con cargo al Tesoro, obligaciones que excedan el monto global fijado para el respectivo servicio en la ley de apropiaciones iniciales.(…)” Ley 4ª de 1992, parágrafo del artículo 12: “PARÁGRAFO.
El Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional.” 15 Constitución Política. Artículo 300, numeral 7°: “ARTICULO 300. Corresponde a las Asambleas Departamentales, por medio de ordenanzas: (…) 7. Determinar la estructura de la Administración Departamental, las funciones de sus dependencias, las escalas de remuneración correspondientes a sus distintas categorías de empleo; crear los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales del departamento y autorizar la formación de sociedades de economía mixta.
(…)” 16 Constitución Política. Artículo 313, numeral 6°: “ARTICULO 313. Corresponde a los concejos:(…) 6. Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta.
(…) 17 Constitución Política. Artículo 305, numeral 7°: “ARTICULO 305. Son atribuciones del gobernador: (…) 7. Crear, suprimir y fusionar los empleos de sus dependencias, señalar sus funciones especiales y fijar sus emolumentos con sujeción a la ley y a las ordenanzas respectivas. Con cargo al tesoro departamental no podrá crear obligaciones que excedan al monto global fijado para el respectivo servicio en el presupuesto inicialmente aprobado.
(…)” 18 Constitución Política. Artículo 315, numeral 7°: “ARTICULO 315. Son atribuciones del alcalde: (…) 7. Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes. No podrá crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado.
(…)” 19 Corte Constitucional sentencia C-623/03 20 Corte Constitucional. Sentencias C-054 de 1998 M.P. Fabio Morón Díaz y C-510 de 1999 M.P. Alfredo Beltrán Sierra. Radicado Demandante Demandado 05001-23-33-000-2024-00129-00 Departamento de Antioquia Acuerdo No. 011 del 3 de diciembre de 2023 del Concejo municipal de Concordia La regla jurisprudencial que surge de la labor hermenéutica de la Corte en esta materia, se orienta a establecer que “la competencia para determinar el régimen salarial de los empleados de las entidades territoriales, en el marco de la Constitución de 1991, requiere una interpretación sistemática y coherente de sus mandatos, a efectos de hacer compatible la autonomía que se reconoce a los entes territoriales, en especial, el que hace referencia a la facultad de gobernarse por autoridades propias (Art. 287-1 C.P.), con el esquema del Estado colombiano definido como una República unitaria, para lograr que las atribuciones de los distintos órganos a nivel central y territorial no resulte anulada.
En otros términos, que la forma como llegue a ejercer uno cualesquiera de estos órganos su función, no niegue o invalide la de los otros.”21 Esto significa, que las funciones citadas de las corporaciones administrativas de elección popular y de los jefes máximos de la administración seccional y local se encuentran circunscritas no sólo por la ley marco o cuadro que sobre la materia expida el Congreso de la República, sino por las normas que, dentro de su competencia, dicte el Gobierno Nacional para el desarrollo de la mencionada ley.
Al respecto, el Consejo de Estado en providencia del 28 de septiembre de 2006 en el proceso con radicado No. 73001-23-31-000-2000-03740-01 (0021-05) y con ponencia del Doctor Jaime Moreno García precisó: “(…) en materia del régimen salarial de los empleados públicos de las entidades territoriales, corresponde a las respectivas corporaciones determinar las escalas de remuneración de los cargos de sus dependencias, según la categoría del empleo de que se trate, y de los gobernadores y alcaldes fijar los emolumentos de los empleos de sus dependencias, teniendo en cuenta las estipulaciones dictadas por las asambleas departamentales y concejos municipales en las ordenanzas y acuerdos correspondientes.”22 Por lo tanto, el incremento anual de los salarios de los empleados públicos le corresponde al ejecutivo, sea éste del nivel central o del nivel territorial.
Lo anterior por cuanto este reparto constitucional de competencias determinó que es el órgano de representación popular quien fijara las normas generales, mientras que el Presidente de la República, el Gobernador o el Alcalde, son a quienes les corresponde fijar el incremento anual de los empleados públicos. 6. Tesis de la sala La Sala declarará la invalidez de los artículos 22, 26 y 31 del Acuerdo No. 11 del 3 de diciembre de 2023 expedido por el Concejo municipal de Concordia, al considerar que el Concejo municipal excedió sus atribuciones constitucionales y legales al autorizar al ejecutivo para: celebrar todo tipo de contratos, efectuar donaciones y fijar el salario a los empleados y trabajadores del municipio. 21 Idem. 22 Consejo de Estado, Sección Segunda -Subseccion "A", C.P: Jaime Moreno García, 28 de septiembre de 2006, Radicación número: 73001-23-31-000-2000-03740-01(0021-05).
Radicado Demandante Demandado 05001-23-33-000-2024-00129-00 Departamento de Antioquia Acuerdo No. 011 del 3 de diciembre de 2023 del Concejo municipal de Concordia 7. Caso concreto El Concejo municipal de Concordia - Antioquia expidió el Acuerdo No. 11 del 3 de diciembre de 2023, “POR MEDIO DEL CUAL SE APRUEBA EL PRESUPUESTO GENERAL DEL MUNICIPIO DE CONCORDIA PARA LA VIGENCIA FISCAL DEL 2024”, y en los artículos 22, 26 y 31 dispuso: “ARTÍCULO 22: Durante la vigencia 2024 el alcalde municipal estará autorizado de manera general para celebrar todo tipo de contratos en representación legal del municipio.
Por lo tanto, podrá celebrar contratos o convenios interadministrativos, de asociación, de comodatos, de administración del espacio público, contratos laborales y en general cualquier contrato que sea necesario para la buena marcha de la administración o para la debida ejecución del presupuesto, el Plan de Desarrollo y los Planes de Acción, debiéndose ceñir en toda actuación a las normas de contratación pública, el presupuesto, las leyes y la Constitución Política.
El Alcalde Municipal podrá también celebrar todo tipo de contratos o convenios con todas las entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad del Municipio.” “ARTÍCULO 26: Autorizar al Alcalde durante la vigencia fiscal 2024 para recibir en donación y con escritura pública, terrenos que permitan adelantar las obras necesarias para la ejecución del presupuesto, y para recibir en nombre de la entidad las áreas de cesión obligatoria o voluntaria en proyectos de urbanismo, loteo o construcción, efectuar los procesos de titularización de inmuebles poseídos por el Municipio, adquirir bienes, muebles para la ejecución de programas, planes o proyectos Municipales, todo lo anterior de acuerdo con los procedimientos señalados en la ley.” “ARTÍCULO 31: Autorícese al Alcalde Municipal, a partir del primero de enero de 2024 para que con todo respeto de las escalas de remuneración vigentes, y sin superar los límites salariales fijados por el Gobierno Nacional, incremente para el año 2024 la asignación básica de los empleados públicos y trabajadores del Municipio de Concordia en una proporción igual o mayor que el incremento del IPC proyectado para el respectivo año por la autoridad competente y no superior al incremento porcentual del salario mínimo señalado para el respectivo año por el mismo Gobierno Nacional.” Respecto de los artículos 22 y 26, se hacen las siguientes consideraciones: Conforme lo previsto en los artículos 313 numeral 3° de la Constitución Política y 32 numeral 4° de la Ley 136 de 1994, la competencia de los Concejos quedó circunscrita en dos eventos: i) en primer lugar, señalar los casos en los cuales el Alcalde requiere de autorización previa para contratar y ii) reglamentar internamente el trámite de dicha autorización para cuando ello sea necesario.
Sobre el particular en la Corte Constitucional en la sentencia C-738 de 2001, dijo: Radicado Demandante Demandado 05001-23-33-000-2024-00129-00 Departamento de Antioquia Acuerdo No. 011 del 3 de diciembre de 2023 del Concejo municipal de Concordia “(…) Esta función reglamentaria que, se reitera, cuenta con un fundamento constitucional propio, habrá de ejercerse mediante el trazado de una serie de normas puntuales y específicas sobre una determinada materia, a saber: el procedimiento interno que se deberá seguir ante los Concejos para obtener la autorización respectiva, los criterios que debe seguir para otorgarla, así como los casos en los cuales tal autorización es necesaria.
La regulación de dicho procedimiento interno habrá de estar referida, así, a las hipótesis en que tal autorización es necesaria, a los criterios que se deberán aplicar al momento de decidir sobre si se otorga o no dicha autorización, y a las etapas del trámite a seguir en cada caso. (…)” Se refiere entonces a la posibilidad de establecer el trámite interno (dentro del Concejo) de la autorización solicitada por el Alcalde en los casos que sea necesario, tales eventos son por ejemplo el reparto de las solicitudes presentadas, su divulgación entre los ediles, la citación a sesiones para su discusión, la forma como se desarrollarían los debates, la forma como se adopta la decisión, entre otros23.
Los mandatarios locales de conformidad con el Estatuto de Contratación y las normas de presupuesto tienen la facultad general de celebrar contratos, representar a la entidad territorial y dirigir la actividad contractual sin necesidad de requerir autorización previa o periódica del Concejo, salvo los casos excepcionales señalados en la ley o en un Acuerdo, como los casos previstos en el artículo 18 parágrafo 4 numeral 3, de la Ley 1551 de 2012.
Dicha intervención se rige por el principio de excepcionalidad en el sentido de que la autorización para contratar del concejo municipal no es, ni puede ser, la regla general sino la excepción. En otros términos, la competencia con la que cuenta el alcalde municipal para contratar no está sometida de manera general a toda la actividad contractual que sobre el particular desarrolle la administración municipal a través de su representante legal.
Por lo anterior, la autorización de parte del Concejo debe ser determinada y restringida y, solo frente a los asuntos contractuales que expresamente se encuentran enlistados en el artículo 18 parágrafo 4 numeral 3, de la Ley 1551 de 2012, esto es: 1. Contratación de empréstitos. 2. Contratos que comprometan vigencias futuras. 3. Enajenación y compraventa de bienes inmuebles. 4.
Enajenación de activos, acciones y cuotas partes. 23 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 9 de octubre de 2014. Consejero Ponente: William Zambrano Cetina. Expediente radicado No. 11001-03-06-000-2014-00134-00. (2215) Radicado Demandante Demandado 05001-23-33-000-2024-00129-00 Departamento de Antioquia Acuerdo No. 011 del 3 de diciembre de 2023 del Concejo municipal de Concordia 5.
Concesiones. 6. Las demás que determine la ley. De otra parte, y en lo relacionado con los contratos de donación, se debe reiterar que la competencia de los servidores públicos se rige bajo el principio de legalidad, quiere decir con ello, que sólo podrán ejercer las funciones expresamente asignadas en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento, y serán responsables de la extralimitación en la que incurran en el ejercicio de las mismas, de acuerdo a lo establecido en los artículos 6°, 121 y 123 de la Carta Magna.
Así mismo, el numeral 3° del artículo 41 de la Ley 136 de 1994, establece como prohibición a los concejos municipales intervenir en asuntos que no sean de su competencia, por medio de acuerdos o de resoluciones. Así, observa la Sala que en el artículo 26 del Acuerdo sometido a examen de constitucionalidad y legalidad, el Concejo Municipal de Concordia, se extralimitó en sus funciones, máxime si se tiene en cuenta la prohibición expresa del artículo 355 ya referenciada en párrafos anteriores.
Por las anteriores razones se declarará la invalidez de los artículos 22 y 26 del Acuerdo No. 011 del 3 de diciembre de 2023. Respecto del artículo 31, se hacen las siguientes consideraciones: El Delegado del Departamento de Antioquia afirma que el Concejo se extralimitó en sus funciones con la expedición de esta norma y plantea que no corresponde al Concejo autorizar al Alcalde para incrementar la asignación básica de los empleados públicos y trabajadores del Municipio, ya que es una facultad propia del Alcalde.
Como se explicó en precedencia, el Congreso de la República por medio de una ley marco le señala al Gobierno Nacional los parámetros y principios para el diseño del régimen salarial de los empleados públicos, entre ellos, los del orden territorial. Es entonces la autoridad nacional la autoridad a quien le compete establecer el límite máximo del salario de los empleados, luego el Concejo municipal de conformidad con el numeral 6º del artículo 313 de la Constitución determina las escalas de remuneración según la categoría de los empleos, y finalmente el alcalde es el que debe fijar los emolumentos de los empleos con sujeción a los acuerdos.
Radicado Demandante Demandado 05001-23-33-000-2024-00129-00 Departamento de Antioquia Acuerdo No. 011 del 3 de diciembre de 2023 del Concejo municipal de Concordia Se resalta nuevamente el artículo 315 superior que establece en su numeral 7° como función del Acalde: “Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes”.
A los Concejos municipales les corresponde fijar conforme al presupuesto respectivo y dentro de los límites máximos salariales establecidos por el Gobierno nacional, las escalas de remuneración correspondientes a las diferentes categorías de empleos públicos del municipio teniendo en cuenta el sistema, nomenclatura y clasificación de empleos para los entes territoriales previsto en el Decreto 785 de 2005.
Entonces, el incremento salarial de los empleados municipales se debe realizar a través de Decreto proferido por el Alcalde puesto que mediante el numeral 7° del artículo 315 se faculta al mandatario local para fijar los emolumentos de los empleados de sus dependencias, disposición que comprende el incremento salarial o el porcentaje de dicho incremento anual.
Sin embargo, la misma norma establece que el incremento debe sujetarse a los acuerdos expedidos por el Concejo municipal y debe considerar los límites máximos fijados por el Gobierno Nacional. Por otra parte, y en relación con los trabajadores oficiales, su régimen legal será el establecido en el contrato de trabajo, la convención colectiva, el pacto colectivo o en el reglamento interno de trabajo, y por lo no previsto en ellos, en la Ley 6 de 1945, el Decreto 1083 de 2015 y demás normas que lo modifican o adicionan.
Así, el artículo 2.2.30.1.2 del Decreto 1083 de 20157, dispone: “Artículo 2.2.30.1.2 Contrato de trabajo con las entidades públicas. 1. El contrato de los trabajadores oficiales con las entidades públicas, correspondientes, deberá constar por escrito. En dicho contrato se hará constar la fecha desde la cual viene prestando sus servicios el trabajador. 2.
El mencionado contrato se escribirá por triplicado, con la siguiente destinación: un ejemplar para el empleador, otro para el trabajador y uno con destino a la institución de previsión social a la cual quede afiliado el trabajador oficial.” Por el tipo de vinculación laboral, los trabajadores oficiales pueden convenir o pactar por medio de pliegos de peticiones, las condiciones aplicables en materia salarial, prestacional, jornada laboral, el reglamento interno de trabajo, entre otros aspectos diferentes a los reglamentos generales.
Quiere decir que las convenciones y pactos colectivos, laudo arbitral Radicado Demandante Demandado 05001-23-33-000-2024-00129-00 Departamento de Antioquia Acuerdo No. 011 del 3 de diciembre de 2023 del Concejo municipal de Concordia y reglamento del trabajo hacen parte de los derechos del contrato laboral que suscriba un trabajador oficial.
Por lo tanto, al quedar establecido que se ha excedido las competencias legales en este caso concreto y conforme a los argumentos previamente expuestos, se declarará la invalidez del artículo 31 del Acuerdo No. 011 del 3 de diciembre de 2023. 8. Impedimento El Doctor Rafael Darío Restrepo Quijano, en su condición de Magistrado de esta Corporación, manifiesta impedimento para conocer del medio de control de la referencia, y afirma que: “(…) Me permito poner en conocimiento de Ustedes que me encuentro impedido para actuar en el proceso de la referencia, toda vez que el señor Carlos Gustavo Quijano Restrepo, quien en calidad de Alcalde Municipal de Concordia sancionó el Acuerdo, tiene relación directa con el suscrito por ser hijo de primo y prima hermana y amigo.
En ese orden de ideas, la causal se abriría paso en la medida en que, en un momento dado puede interpretarse que el suscrito podría emitir un pronunciamiento faltando a la objetividad y me vería impedido legal y moralmente para conocer de este asunto. La razón anterior me lleva a solicitarles se sirvan separarme del conocimiento del presente proceso, por encontrarse tipificada la causal de impedimento anteriormente analizada”.
Las causales de impedimento y recusación tienen como objeto separar del conocimiento de un asunto en particular al Juez o Magistrado en quien concurran, para garantizar una justicia independiente, equitativa e imparcial. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que dichas causales son taxativas y de aplicación restrictiva. En el artículo 141 del Código General del Proceso, se establecen como causales de impedimento: “Artículo 141.
CAUSALES DE RECUSACIÓN. Son causales de recusación las siguientes: (…) 1. Tener el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad, interés directo o indirecto en el proceso. (…)” (Subrayas del Despacho) En el impedimento que pone a consideración de la Sala, el Magistrado revela que su primo es el Alcalde del municipio de Concordia, quien fuera el que sancionó el Acuerdo objeto de revisión por ésta Corporación. Radicado Demandante Demandado 05001-23-33-000-2024-00129-00 Departamento de Antioquia Acuerdo No. 011 del 3 de diciembre de 2023 del Concejo municipal de Concordia Considera la Sala que se configura la causal de impedimento manifestado por el Doctor Rafael Darío Restrepo Quijano, por lo tanto, se le separará del conocimiento del presente juicio Por lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA SEXTA DE ORALIDAD, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO. ACEPTAR EL IMPEDIMENTO presentado por el Magistrado Rafael Darío Restrepo Quijano, por la causal prevista en el numeral 2° del artículo 141 del Código General del Proceso.
SEGUNDO. SE DECLARA LA INVALIDEZ de los artículos 22, 26 y 31 Acuerdo No. 11 del 3 de diciembre de 2023 “POR MEDIO DEL CUAL SE APRUEBA EL PRESUPUESTO GENERAL DEL MUNICIPIO DE CONCORDIA PARA LA VIGENCIA FISCAL DEL 2024”, expedido por el Concejo municipal de Concordia - Antioquia, conforme lo expuesto.
TERCERO
COMUNÍQUESE esta decisión a la Secretaría General del Departamento de Antioquia, al Alcalde y al Presidente del Concejo municipal de Concordia - Antioquia.
CUARTO. DEVUÉLVANSE el expediente a la oficina de origen. CÓPIESE Y
NOTIFÍQUESE Esta providencia se estudió y aprobó en Sala de la fecha, como consta en Acta No. 040 LOS MAGISTRADOS, CARLOS ENRIQUE PINZÓN MUÑOZ VANNESA ALEJANDRA PÉREZ ROSALES Firmado Por: Carlos Enrique Pinzon Muñoz Magistrado Tribunal Administrativo De Medellin - Antioquia Vannesa Alejandra Perez Rosales Magistrado Tribunal O Consejo Seccional Despacho 016 Tribunal Administrativo De Antioquia Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: 991784152d3aef741ba83894ef8e08c3ed5d4bd1c90448d6e4c7361c28f62c8d Documento generado en 31/05/2024 02:25:50 PM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica