CONTRATO REALIDAD - Elementos de la relación laboral / PRINCIPIO DE PREVALENCIA DE LA REALIDAD SOBRE LAS FORMAS – Síntesis del caso: Le correspondió a la Sala determinar si en el presente caso la sentencia de primera instancia se encuentra ajustada a derecho y por ende hay lugar a su confirmación, o sí, por el contrario, de acuerdo con los argumentos presentados por los recurrentes hay lugar a modificarla o revocarla.
( ) Extracto: ( ) Conforme con lo anterior, mediante el contrato de prestación de servicios se vincula de manera excepcional a una persona natural con el fin de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad o, para desarrollar labores especializadas que no puede asumir el personal de planta, sin que el contratista pueda ser sujeto de subordinación, toda vez que éste debe actuar como sujeto autónomo e independiente.
( ) El artículo 23 (numeral 1) del Código Sustantivo del Trabajo consagra los elementos que deben concurrir para que exista una relación laboral, esto es: (i) la actividad personal del trabajador, (ii) la continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador y (iii) un salario como retribución del servicio; asimismo, el numeral 2 de la citada norma dispone que, una vez reunidos estos elementos, se entiende que existe un contrato de trabajo y “(…) no deja de serlo por razón del nombre que se le dé ni de otras condiciones o modalidades que se le agreguen”.
( ) El Consejo de Estado señaló que con la suscripción de contratos de prestación de servicios no pueden suplirse, de manera definitiva, las funciones permanentes o misionales de las entidades, pues, tales tareas deben ser desarrolladas por personal vinculado legal y reglamentariamente. ( ) Ahora bien, es de reiterar que, en el caso en que un trabajador vinculado a una entidad pública mediante un contrato de prestación de servicios pretenda que se declare judicialmente la existencia de una relación laboral con esa entidad, debe cumplir con la carga de acreditar la totalidad de los siguientes elementos: i) la prestación personal del servicio a la entidad, ii) la remuneración de sus servicios por parte de la entidad, iii) la existencia de continuada subordinación de orden jurídico o dependencia y iv) que la naturaleza del cargo ocupado sea de carácter permanente.
( ) Para la Sala, la existencia de turnos o de horarios, per se, no implica la configuración de una relación de subordinación, pues, existen ocasiones en las que la prestación de un servicio deba ser efectuada en momentos u horarios específicos, máxime cuando ello contribuye a la debida organización interna y que sea posible coordinar las actividades de los contratistas con el quehacer diario de la entidad, a la cual le corresponde la debida supervisión de las actividades tendientes al cumplimiento del objeto contractual.
( ) En este sentido, es posible afirmar que en el desarrollo del objeto del contrato de prestación de servicios suscrito entre el demandante y el municipio de Bello, existió una relación de coordinación, más no una continuada subordinación, pues, aunque el contratista se sometió a unas condiciones prestablecidas, necesarias para el desarrollo de las actividades encomendadas, lo cierto es que los turnos asignados no eran de estricto cumplimiento, es decir, se le comunicaba al contratista un rango de horario, acorde con las necesidades de la administración municipal.
( ) Conforme con lo expuesto hasta el momento, la Sala concluye que en el presente caso no se encuentran demostrados la totalidad de elementos configurativos de una relación laboral, en la medida que el demandante no logró demostrar la existencia de la continuada subordinación con el municipio de Bello, en virtud de los contratos de prestación de servicios suscritos con dicho ente territorial con el objeto de “Ayudar y colaborar activamente en la defensa y control del espacio público”, razón por la cual no hay lugar a declarar la existencia de la relación laboral.
Radicado: 05001 33 33 020 2015 01176 01 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA OCTAVA DE DECISIÓN DESPACHO 022 Magistrada ponente: ANGY PLATA ÁLVAREZ Medellín, quince (15) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05001 33 33 020 2015 01176 01 Demandante: Bernardo Mena Palacio Demandado: Municipio de Bello Tema: Contrato realidad / elementos de una relación laboral /principio de prevalencia de la realidad sobre las formas Decisión: Revoca decisión / niega pretensiones Sentencia: 003 ordinaria Acta: 003 SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por las partes contra la sentencia de primera instancia adoptada dentro del asunto de la referencia, el 12 de diciembre de 2018, por el Juzgado Veinte Administrativo del Circuito de Medellín, mediante la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES 1. La demanda. El señor BERNARDO MENA PALACIO, actuando por conducto de apoderado judicial, instauró demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, contra el MUNICIPIO DE BELLO, con el fin de obtener pronunciamiento respecto de las siguientes pretensiones: 1.1.
Que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio 20142018655, de 5 de agosto de 2014, mediante el cual se negó el reconocimiento de la existencia de una relación laboral y el consecuente pago de las prestaciones sociales a favor del demandante. 1.2. Que se declare la existencia y consecuente nulidad del acto administrativo ficto o presunto configurado el 26 de mayo de 2015, frente al recurso de Radicado: 05001 33 33 020 2015 01176 01 apelación formulado el 26 de febrero del mismo año, contra el oficio 20142018655, de 5 de agosto de 2014. 1.3.
Que como consecuencia de las anteriores declaraciones, se reconozca la existencia de una relación laboral entre BERNARDO MENA PALACIO y el municipio de Bello, entre el 15 de diciembre de 2008 hasta el 31 de diciembre de 2011; asimismo, solicitó lo siguiente (se transcribe textualmente, como aparece a folio 5 del expediente): “(…) se ORDENE el pago de la ALCALDÍA DE BELLO- SECRETARÍA DE GOBIERNO en favor de mi representado de todas las prestaciones sociales legales, extralegales, las vacaciones no pagadas, las horas extras diurnas y nocturnas, los domingos y festivos, y la devolución de los dineros que le dedujeron seguridad social en salud, pensión y riesgos profesionales, el pago de la caja de compensación familiar, subsidio familiar, auxilio de transporte, auxilio de alimentación y demás emolumentos que correspondan a la relación laboral (…)”. 1.4.
Que se condene a la entidad demandada al pago de costas y agencias en derecho. 1.5. Que se dé cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2. Hechos. 2.1. El señor BERNARDO MENA PALACIO laboró en la Secretaría de Gobierno del municipio de Bello, desde el 15 de septiembre de 2008 hasta el 31 de diciembre de 2011, con ocasión de los siguientes contratos de prestación de servicios: (i) 0849 de 2008, (ii) 0096 de 2009, (iii) 0762 de 2009, (iv) 0127 de 2010, (v) 1098 de 2010 y (vi) 054 de 2011, contratos que tuvieron como objeto: “Ayudar y colaborar activamente en la defensa y control del espacio público en el municipio de Bello”. 2.2.
En la Secretaría de Gobierno del municipio de Bello, para el conocimiento de los contratistas que salvaguardaban el espacio público, se publicaba el horario de trabajo y una programación detallada de los puntos en los que debían permanecer, documento que era suscrito por el coordinador del espacio público, como jefe inmediato o, en su defecto, por la inspectora. 2.3.
La vinculación laboral del señor BERNARDO MENA PALACIO se realizó formalmente mediante contrato de prestación de servicios; sin embargo, el demandante cumplió de manera continua y subordinada sus labores, las cuales estaban determinadas en el manual de funciones. Asimismo, debía prestar su servicio de manera permanente, personal y bajo un horario de trabajo que, en este caso, era impuesto por la misma entidad.
Radicado: 05001 33 33 020 2015 01176 01 2.4. En la ejecución de los contratos, el señor BERNARDO MENA PALACIO no podía hacer cambios de turno, los horarios establecidos le impedían desarrollar otro tipo de actividades y los permisos solicitados eran concedidos previa autorización del jefe inmediato; además, cumplía un horario ordinario de más de ocho horas diarias, laboraba domingos y festivos y debía asistir, de manera obligatoria, a las reuniones del MECI (Manual Estándar de Control Interno) y SIG (Sistema Integrado de Gestión). 2.5.
Las labores realizadas por el señor BERNARDO MENA PALACIO, en virtud de los contratos de prestación de servicios, eran de carácter permanente y no requerían de conocimientos técnicos o científicos específicos, los cuales son elementos esenciales para la celebración de este tipo de contratos. 2.6. El 21 de julio de 2014, mediante escrito con radicado interno 0201419810, el señor BERNARDO MENA PALACIO formuló petición ante la Secretaría de Gobierno del municipio de Bello, con el fin de que declarara la existencia de una relación laboral y, en consecuencia, se le realizara el pago de las prestaciones sociales dejadas de percibir. 2.7.
Ante la falta de respuesta a su petición, el señor BERNARDO MENA PALACIO interpuso acción de tutela contra el municipio de Bello, la cual fue resuelta mediante sentencia de 2 de febrero de 2015, proferida por el Juzgado Tercero Penal Municipal de Bello. 2.8. En virtud de lo anterior, mediante oficio 20142018655, de 6 de agosto de 2014, el municipio de Bello negó el reconocimiento de la existencia de una relación laboral con el señor BERNARDO MENA PALACIO, para lo cual hizo hincapié en que la vinculación de éste con la entidad se realizó mediante la suscripción de sendos contratos de prestación de servicios. 2.9.
Inconforme con lo decidido, el 26 de febrero de 2015, el señor BERNARDO MENA PALACIO interpuso recurso de apelación en su contra, recurso que, a la fecha de presentación de la demanda no había sido resuelto, configurándose así un acto ficto o presunto producto del silencio administrativo. 3. Concepto de violación. El señor BERNARDO MENA PALACIO invocó como fundamento de sus pretensiones el artículo 53 de la Constitución Política, el artículo 2 del Decreto 2400 de 1968, el artículo 17 de la Ley 790 de 2002, el artículo 4 (literal h) de la Ley 1150 de 2007 y el artículo 32 (numeral 3) de la Ley 80 de 1993.
Como concepto de violación señaló que con la expedición de los actos administrativos cuestionados se vulnera el principio de prevalencia de la realidad sobre las formas, en la medida que, si bien la vinculación del demandante con el municipio de Bello se realizó mediante contratos de Radicado: 05001 33 33 020 2015 01176 01 prestación de servicios, lo cierto es que en la ejecución de los mismos se materializaron los elementos que conforman una relación laboral, pues, se cumplían labores de manera continua y subordinada, las cuales estaban determinadas en el manual de funciones; asimismo, la prestación del servicio era de forma personal, permanente y en cumplimiento de un horario previamente establecido por un funcionario de superior jerarquía. 4.
De lo actuado en primera instancia. En auto de 24 de febrero de 2016, el Juzgado Veinte Administrativo del Circuito de Medellín admitió la demanda de la referencia (fls.97 y 98), providencia que se notificó en debida forma a la entidad demandada y al Ministerio Público (fl. 104). 4.1. Dentro de la oportunidad legal, el MUNICIPIO DE BELLO contestó la demanda en escrito que obra de folios 112 a 118, mediante el cual se opuso a las pretensiones de la misma, para tal efecto, señaló que no es factible acreditar que en los contratos de prestación de servicios ejecutados por el señor BERNARDO MENA PALACIO se hayan configurados la totalidad de los elementos inherentes a un contrato laboral, a saber, (i) actividad personal del trabajador, es decir, realizada por sí mismo, (ii) continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador y (iii) salario en retribución del trabajo prestado.
Agregó que el señor BERNARDO MENA PALACIO realizaba sus labores con independencia, a partir del momento en que se realizaba la programación de los objetivos a desarrollar y, posteriormente, presentaba su cuenta de cobro con el informe de labores desarrolladas. Indicó que la concertación de objetivos y el desarrollo de los mismos no puede tenerse como subordinación, ya que las tareas cumplidas se derivaban de un plan de acción. En virtud de lo anterior, propuso las excepciones que denominó: (i) “inexistencia del vínculo laboral”, (ii) “inexistencia de subordinación jurídica” y (iii) “inexistencia de la obligación”. 5.
Sentencia de primera instancia. El Juzgado Veinte Administrativo del Circuito de Medellín, en sentencia de 12 de diciembre de 2018, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. A título de restablecimiento del derecho, ordenó lo siguiente (se transcribe textualmente, como aparece a folio 273): “TERCERO: A título de restablecimiento del derecho, ORDENAR al MUNICIPIO DE BELLO el RECONOCIMIENTO Y PAGO DE LAS PRESTACIONES SOCIALES que percibía un empleado público del Municipio de Bello, que realizaba funciones de apoyo administrativo, esto Radicado: 05001 33 33 020 2015 01176 01 es, vacaciones, prima de vacaciones, bonificación especial recreación, bonificación por servicios prestados, prima de servicios, cesantías e intereses a las cesantías a favor del demandante … “CUARTO: ORDENAR al MUNICIPIO DE BELLO EL RECONOCIMIENTO Y PAGO DE LOS APORTES A PENSIÓN a favor del señor BERNARDO MENA PALACIO … “QUINTO: DECLARAR que el tiempo laborado por el demandante entre el año 2008 y 2010 como gestor de espacio público, salvo interrupciones, debe computarse para efectos pensionales.
“SEXTO: DECLARAR PROBADA la excepción de prescripción de prestaciones sociales causadas antes del 15 de enero de 2011”. Para tal efecto, señaló que de conformidad con las pruebas que obran en el expediente se encuentra acreditado la existencia de una relación laboral, ya que confluyen los siguientes elementos: (i) la subordinación, vista desde el estricto y necesario cumplimiento de turnos de trabajo asignados en aras de garantizar la prestación del servicio durante el día, y cuando el municipio lo requería por causa de festividades o celebraciones también se hacía en horas de la noche.
(ii) prestación personal del servicio, ya que el señor BERNARDO MENA PALACIO fue contratado para la defensa y el control del espacio público en el territorio del municipio de Bello y (iii) como contraprestación a lo anterior percibía unos honorarios, los cuales se pagaban mensualmente. Indicó que las actividades asignadas al demandante para la defensa del espacio público, en su rol de contratista, hacían parte de las funciones atribuidas al ente territorial y, por ende, debían ser cumplidas por personal vinculado a la entidad.
Manifestó que se encuentra acreditada la vocación de permanencia de las actividades desarrolladas por los gestores de espacio público en cumplimiento de los deberes del propio municipio, que para el caso del señor BERNARDO MENA PALACIO fue de aproximadamente tres (3) años, así como la ausencia de personal vinculado a la entidad que cumpliera con dichas funciones.
Agregó que, de los testimonios recibidos en el curso del proceso se pudo concluir que los gestores de espacio público tenían como superiores al coordinador de espacio público y al interventor de los contratos, quienes programaban reuniones periódicas para trazar directrices sobre el desarrollo de los operativos de control de espacio público, cuestión que, aunque no es suficiente para tener por demostrada la dependencia o subordinación, si sirve de indicio para tal efecto, argumento que encontró reforzado con lo dicho por los testigos en el sentido de que los contratistas debían solicitar permisos para ausentarse de su jornada laboral.
Radicado: 05001 33 33 020 2015 01176 01 En consideración con lo anterior, el a quo señaló que el señor BERNARDO MENA PALACIO no fue contratado para atender unas necesidades temporales del municipio de Bello en relación con un proyecto o situación administrativa puntual, sino para la colaboración en el control y gestión del espacio público en el territorio de dicho municipio, funciones permanentes y ordinarias de la entidad, asignadas constitucional y legalmente, por lo que se les exigía a los contratistas cronogramas de actividades y horarios de trabajo. 6.
Recursos de apelación. 6.1. La parte demandante, en la oportunidad pertinente, presentó escrito de apelación contra la sentencia de primera instancia (fls. 279 a 286), solicitando se modifique la decisión y, en su lugar, se accede a la totalidad de las pretensiones de la demanda. Señaló que el hecho de laborar en horario nocturno, dominicales y festivos, corresponde a un contrato de naturaleza laboral y no de prestación de servicios, dada la naturaleza de las actividades de control y vigilancia del espacio público.
Además, indicó que el Juez de primera instancia erró al declarar la prescripción de los derechos prestacionales correspondientes a los contratos 0849 de 2008, 0096 de 2009, 0762 de 2009, 0127 de 2010 y 1098 de 2010, en la medida que entre uno y otro contrato no transcurrieron más de 18 días, debiéndose entender que no existió una interrupción de tal magnitud que haya desnaturalizado la continuidad en la prestación de la labor encomendada.
De otro lado, solicitó reconocer de manera expresa la “indemnización integral” de las prestaciones sociales legales de cada uno de los contratos de prestación de servicios ejecutados por el señor BERNARDO MENA PALACIO. 6.2. La parte demandada presentó escrito de apelación frente al fallo de primera instancia (fls. 275 a 278), solicitando revocar la decisión y, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda.
Para tal efecto, señaló que el demandante no logró acreditar la existencia de uno de los elementos determinantes y estructurantes del contrato laboral como lo es la subordinación, ya que el contratista, en un tiempo determinado y con actividades concertadas, no solo podía rotar con sus compañeros el cumplimiento de dichas actividades, sino que, como lo reconoció el demandante en su declaración, tomar tiempo cuando lo requiriera para realizar sus actividades personales, y además, en otras ocasiones, simplemente informaba que no se podía presentar a realizar sus actividades, es decir, solamente se le exigía que comunicara cualquier ausencia para cubrir su actividad con otro contratista.
Radicado: 05001 33 33 020 2015 01176 01 Agregó que no existió una subordinación por parte BERNARDO MENA PALACIO respecto de funcionario alguno del municipio de Bello, en la medida que aquel cumplía con unas tareas o actividades que le eran encomendadas mediante planes de acción y concertación de objetivos. 7. Trámite de segunda instancia. Una vez recibido el expediente en esta Corporación, mediante auto del 20 de mayo de 2019, se admitieron los recursos presentados por las partes (fl. 291).
Posteriormente, en auto de 23 de noviembre de 2019 se corrió traslado a las mismas para que presentaran sus alegatos de conclusión en segunda instancia y al Ministerio Público para que, si lo consideraba pertinente, rindiera concepto de fondo (fl. 294). En esta oportunidad se presentaron las siguientes intervenciones: 7.1. La parte demandante, en escrito que obra de folios 301 a 319, manifestó que debe confirmarse la decisión de primera instancia, respecto a la existencia de una relación laboral con el municipio de Bello; no obstante, indicó que debe revocarse la decisión adoptada por el a quo, frente a la declaratoria de prescripción de los derechos prestacionales, en relación con algunos contratos de prestación de servicio.
Agregó que en el proceso de la referencia se logró acreditar la confluencia de los elementos que conforman una relación laboral, a saber: (i) actividad personal del trabajador, (ii) continua subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador y (iii) un salario como retribución del servicio. 7.2. La entidad demandada, en escrito visible de folios 297 a 300, señaló que en el presente caso no se logró demostrar la subordinación del señor BERNARDO MENA PALACIO, respecto de su empleador, cuestión que impide declarar la existencia de una relación laboral.
Indicó que las actividades desarrolladas por el demandante con ocasión de los contratos de prestación de servicios ejecutados, eran previamente concertadas; además, precisó que los contratistas podían cambiar con sus compañeros los horarios, en el evento de no poder desarrollar las actividades. 7.3. Por su parte, el Ministerio Público no se pronunció en esta etapa.
CONSIDERACIONES 1. Cuestión previa. Mediante Acuerdo PCSJA23-12125, de 19 de diciembre de 2023, el Consejo Superior de la Judicatura dispuso la creación de 3 nuevos despachos en el Tribunal Administrativo de Antioquia que conformarían la Sala Octava de Radicado: 05001 33 33 020 2015 01176 01 Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, entre ellos el Despacho 22 a cargo de la suscrita magistrada Angy Plata Álvarez, en virtud de ello, el Consejo Seccional de la Judicatura de Antioquia expidió el Acuerdo CSJANTA24-61 el 14 de marzo de 2024, contemplando la redistribución de algunos procesos.
Con fundamento en lo anterior, se recibió el proceso de la referencia, por tanto, se avocará el conocimiento del asunto. 2. Competencia. La Sala es competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos por las partes contra la sentencia proferida el 12 de diciembre de 2018, por el Juzgado Veinte Administrativo del Circuito de Medellín, mediante la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en concordancia con lo consagrado en el artículo 155 (numeral 2) ibídem. 3.
Problema jurídico. Corresponde a la Sala determinar si en el presente caso la sentencia de primera instancia se encuentra ajustada a derecho y por ende hay lugar a su confirmación, o sí, por el contrario, de acuerdo con los argumentos presentados por los recurrentes hay lugar a modificarla o revocarla. Para el efecto, será necesario establecer si en el presente caso se logró acreditar la existencia de los elementos constitutivos de una relación laboral entre el señor BERNARDO MENA PALACIO y el municipio de Bello, durante los períodos mencionados en el escrito de la demanda, declarada en la sentencia de primera instancia. De encontrarse probada la existencia de la relación laboral, la Sala deberá analizar si procede el reconocimiento y pago de la totalidad de las prestaciones sociales reclamadas por el demandante.
Asimismo, si hay lugar a la declaratoria de prescripción de los derechos prestacionales correspondientes a los contratos 0849 de 2008, 0096 de 2009, 0762 de 2009, 0127 de 2010 y 1098 de 2010. 4. Tesis de la Sala. La Sala procederá a revocar la sentencia de primera instancia mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, por considerar que no se logró acreditar la totalidad de los elementos que conforman una relación laboral, en especial, aquel relacionado con la subordinación y dependencia, por las razones que se pasan a exponer.
Radicado: 05001 33 33 020 2015 01176 01 5. Marco jurídico aplicable. Dentro del ordenamiento jurídico colombiano existen tres formas de vinculación con el Estado: (i) una relación legal y reglamentaria / estatutaria (empleados públicos), (ii) un contrato laboral (trabajadores oficiales) y (iii) un contrato de prestación de servicios, derivándose de este último una relación estrictamente contractual y que, en principio, no genera relación laboral alguna.
Ahora bien, el tema que nos atañe en el presente asunto tiene que ver con la desnaturalización del contrato de prestación de servicios y su paso a una verdadera relación laboral, tema que fue objeto de unificación por parte del Consejo de Estado, dentro del radicado 05001233300020130114301 (1317- 16), con ponencia del magistrado Rafael Francisco Suárez Vargas1, en donde ser abordaron, entre otros aspectos del tema que aquí se debate, los siguientes: (i) definición del contrato de prestación de servicios, (ii) los criterios para identificar una relación laboral, (iii) la temporalidad como elemento del contrato de prestación de servicios, (iv) la interrupción de los contratos estatales de prestación de servicios y (v) la devolución de los aportes a la seguridad social en salud en las relaciones laborales encubiertas o subyacentes.
Conforme lo anterior, dada la relevancia de la aludida sentencia de unificación para resolver el problema jurídico planteado, se abordarán cada uno de los criterios que fueron desarrollados por la Alta Corporación. 5.1. Del contrato de prestación de servicios. En cuanto al contrato de prestación de servicios, el artículo 32 (numeral 3) de la Ley 80 de 1993 dispone: “Artículo 32.
De los contratos estatales. Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivadas del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación: ( ) “3.
Contrato de prestación de servicios. “Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos solo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, providencia de 9 de septiembre de 2021, expediente 05001 23 33 000 2013 01143 01 (1317-16).
Radicado: 05001 33 33 020 2015 01176 01 “En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable”. Conforme con lo anterior, mediante el contrato de prestación de servicios se vincula de manera excepcional a una persona natural con el fin de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad o, para desarrollar labores especializadas que no puede asumir el personal de planta, sin que el contratista pueda ser sujeto de subordinación, toda vez que éste debe actuar como sujeto autónomo e independiente.
En lo que respecta al contrato de prestación de servicios, en la sentencia de unificación, el H. Consejo de Estado indicó que este reúne las siguientes características: - Puede celebrarse por un término estrictamente indispensable y para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, de tal forma que no puede utilizarse esta figura para la cobertura indefinida de necesidades permanentes o recurrentes. - Permite la vinculación de personas naturales o jurídicas; sin embargo, la entidad deberá justificar, en los estudios previos, porqué estas actividades no pueden realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. - El contratista conserva un alto grado de autonomía para la ejecución de la labor encomendada, por lo que no puede existir una subordinación o dependencia, sino una “relación de coordinación de actividades”, lo cual implica el sometimiento del contratista a unas condiciones necesarias para el desarrollo eficiente del objeto del contrato, como puede ser el cumplimiento de un horario o el recibir instrucciones de superiores.
En lo que tiene que ver con el objeto del contrato de prestación de servicios, en la sentencia de unificación se indicó que éste puede comprender desde atender funciones ocasionales y, de manera excepcional y temporal, cumplir funciones pertenecientes al objeto misional de la respectiva entidad, siempre y cuando no haya personal de planta o se requieran conocimientos especializados. 5.2.
Criterios para identificar una relación laboral. El artículo 23 (numeral 1) del Código Sustantivo del Trabajo consagra los elementos que deben concurrir para que exista una relación laboral, esto es: (i) la actividad personal del trabajador, (ii) la continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador y (iii) un salario como retribución del servicio; asimismo, el numeral 2 de la citada norma dispone que, una vez reunidos estos elementos, se entiende que existe un contrato de trabajo y “(…) no deja de serlo por razón del nombre que se le dé ni de otras condiciones o modalidades que se le agreguen”.
Radicado: 05001 33 33 020 2015 01176 01 Ahora bien, en la sentencia de unificación ya citada, el Consejo de Estado desarrolló los siguientes criterios, como aquellos que deben tenerse en cuenta para identificar la existencia de una verdadera relación laboral encubierta por un contrato de prestación de servicios: i) La existencia de estudios previos.
El contrato de prestación de servicios es temporal, por ello, el término por el que se celebra debe preverse en los estudios previos; además, debe hacerse alusión a las necesidades que se pretenden satisfacer. ii) La subordinación continuada. Si bien este criterio se manifiesta de forma distinta según la actividad y el modo de prestación del servicio, lo cierto es que en la sentencia de unificación que se viene citando2 se establecieron como indicios de subordinación las siguientes circunstancias (se transcribe textualmente, como aparece en la providencia en cita): “El lugar de trabajo.
Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades. Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas, esta Sala Plena estima necesario matizar esta circunstancia, por lo que el juzgador habrá de valorarla, en cada caso concreto, atendiendo a las modalidades permitidas para los empleados de planta.
“El horario de labores. Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación laboral y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada. Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) necesariamente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas.
Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido. “La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar. Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi, la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.
Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación. 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, providencia de 9 de septiembre de 2021, expediente 05001 23 33 000 2013 01143 01 (1317-16).
Radicado: 05001 33 33 020 2015 01176 01 “Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral. El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.
En ese orden de ideas, incumbe al actor demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia, en las que el representante de la entidad contratante o la persona que él designe, ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia. Por consiguiente, el interesado deberá acreditar, además de la permanencia de sus servicios, que la labor desarrollada se enmarca en el objeto misional de la entidad”. 5.3.
Temporalidad como elemento del contrato de prestación de servicios. El Consejo de Estado señaló que con la suscripción de contratos de prestación de servicios no pueden suplirse, de manera definitiva, las funciones permanentes o misionales de las entidades, pues, tales tareas deben ser desarrolladas por personal vinculado legal y reglamentariamente.
Conforme lo anterior, en relación con la expresión “en ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable”, consagrada en el artículo 32 (numeral 3, inciso segundo) de la Ley 80 de 1993, el Consejo de Estado3 indicó que debe interpretarse en los siguientes términos: “( ) como aquel que aparece expresamente estipulado en la minuta del contrato de prestación de servicios, que de acuerdo con los razonamientos contenidos en los estudios previos, representa el lapso durante el cual se espera que el contratista cumpla a cabalidad el objeto del contrato y las obligaciones que de él se derivan, sin perjuicio de las prórrogas excepcionales que puedan acordarse para garantizar su cumplimiento”. 5.4.
Solución de continuidad en los contratos de prestación de servicios. Se reiteró la improcedencia de ordenar la devolución de los aportes a salud realizados por el contratista, a pesar de haberse declarado la existencia de una relación laboral, pues, en su función de naturaleza parafiscal, estos recursos son de obligatorio pago y recaudo para un fin específico y, por tanto, independientemente de que se haya prestado o no el servicio de salud “no constituyen un crédito a favor del interesado, pues su finalidad era garantizar la prestación de los servicios sanitarios para los dos regímenes que integran 3 Ibídem.
Radicado: 05001 33 33 020 2015 01176 01 el sistema, lo que excluye la posibilidad de titularidad que sobre los mismos pretenda el acto ejercer”. 6. Del análisis probatorio. 6.1. Mediante constancia de 21 de enero de 2013, suscrita por el entonces Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del municipio de Bello, se certificó que el señor BERNARDO MENA PALACIO prestó sus servicios a la Secretaría de Gobierno del citado municipio, mediante los contratos de prestación de servicios que se relacionan a continuación (fl. 59): CONTRATO OBJETO FECHA INICIO FECHA FINALIZACIÓN 0849 de 2008 Ayudar y colaborar activamente en la defensa y control del espacio público en el municipio de Bello Sin información (fl. 236) Sin información (fl. 236) 0096 de 2009 Ayudar y colaborar activamente en la defensa y control del espacio público en el municipio de Bello Sin información (fl. 236) 11/08/2009 0762 de 2009 (fls. 212 a 228) Ayudar y colaborar activamente en la defensa y control del espacio público en el municipio de Bello 21/08/2009 30/12/2009 0127 de 2010 (fls. 159 a 171) Ayudar y colaborar activamente en la defensa y control del espacio público en el municipio de Bello 18/01/2010 17/08/2010 1098 de 2010 (fls. 173 a 189) Ayudar y colaborar activamente en la defensa y control del espacio público en el municipio de Bello 10/09/2010 30/12/2010 0054 de 2011 (fls. 191 a 210) Ayudar y colaborar activamente en la defensa y control del espacio público en el municipio de Bello 15/01/2011 05/10/2011 Los citados contratos eran coincidentes en las actividades que debía ejecutar el señor BERNARDO MENA PALACIO para cumplir con su objeto, a saber: Radicado: 05001 33 33 020 2015 01176 01 - Realizar la defensa y control del espacio público, urbanístico y contaminación visual en la zona asignada por el interventor del presente contrato. - Elaborar informes de los procedimientos adelantados en control urbanístico. - Requerir a los contraventores del espacio público, por la indebida ocupación del espacio público. - Permanecer en la zona asignada para el control del espacio público. - Acompañar a la Secretaría de Gobierno en los diferentes operativos de espacio público y control urbanístico. - Entregar y notificar los requerimientos de ocupación del espacio público con materiales de construcción, enmallados, ventas construcción, entre otras. 6.2.
Mediante cuadros de turno, el entonces Coordinador del Espacio Público, funcionario adscrito a la Secretaría de Gobierno del municipio de Bello, establecía los horarios y sitios donde los contratistas debían cumplir con sus labores (fls. 60 a 79). 6.3. Con radicado 0201419810 de 21 de julio de 2014, el señor BERNARDO MENA PALACIO le solicitó al municipio de Bello que reconociera la existencia de una relación laboral entre el 15 de enero de 2008 y el 31 de diciembre de 2011 y, como consecuencia de ello, efectuara el pago de las prestaciones sociales causadas con ocasión de dicho vínculo laboral (fls. 36 a 43). 6.4.
Mediante oficio 20142018655, de 6 de agosto de 2014, el municipio de Bello negó la solicitud formulada por el señor BERNARDO MENA PALACIO, tendiente a que se reconociera la existencia de una relación laboral (fls. 48 a 51). 6.5. Mediante escrito con radicado 20151005468, de 26 de febrero de 2015, el señor BERNARDO MENA PALACIO interpuso recurso de apelación en contra del oficio 20142018655, de 6 de agosto de 2014 (fls. 52 a 57), recurso respecto del cual, a la fecha, no existe constancia de su resolución. 6.6.
El 27 de octubre de 2017, en el curso de la audiencia de pruebas de que trata el artículo 181 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Juez de primera instancia recibió las declaraciones de los testigos Erlin Cardona Arenas, Jorge Iván Cañas Rodríguez, María Cristina Pulgarín Duque y Juan Carlos Rodríguez Builes (fls. 234 y 235).
De lo declarado por los testigos, por su relevancia para el proceso, se extraen los siguientes apartes: - Erlin Cardona Arenas, quien para la época de los hechos enunciados en la demanda fungía como interventor de los contratistas gestores de espacio público, manifestó lo siguiente: Radicado: 05001 33 33 020 2015 01176 01 “Preguntado: dígale al Despacho si a los contratistas se les exigía asistir a las reuniones programadas por la Secretaría de Gobierno. Contestó: a ellos no se les obligaba asistir a esas reuniones, a veces iban allá, pero era de carácter informativo, pero muy de vez en cuando.
Preguntado: dígale al Despacho si desde la fecha en que usted trabaja en el municipio siempre se ha contratado por prestación de servicios en el espacio público. Contestó: sí. Preguntado: dígale al Despacho si existe personal de planta que cumpla con la labor de cuidar el espacio público. Contestó: los gestores de espacio público, antes y en estos momentos, son todos contratistas de prestación de servicios.
Preguntado: dígale al Despacho si a los contratistas, incluyendo el demandante, debían solicitar permisos para realizar diligencias de tipo personal cuando se encontraban realizando las actividades asignadas por parte del municipio de Bello. Contestó: a ellos se les daba permiso cuando lo solicitaban, cuando quisieran. Preguntado: manifiéstele al Despacho si entre los mismos gestores de espacio público cambiaban de turno, o que hacían ellos cuando requerían espacios en otro tiempo.
Contestó: para no dejar los puestos solos se comunicaban entre ellos y me decían a mí, ‘mire, yo no voy a poder venir mañana porque tengo que hacer una vuelta, el otro se va a quedar ahí”. (subraya fuera de texto). - Jorge Iván Cañas Rodríguez, quien para la época de los hechos enunciados en la demanda fungía como coordinador de espacio público del municipio de Bello, manifestó lo siguiente: “Preguntado: indíquele al Despacho si al demandante, como a los contratistas encargados de cuidar el espacio público se les establecía un horario entre semana y fines de semana.
Contestó: si, por organización y metodología y de acuerdo a la situación misma de vigilancia y control se les daba una zona determinada en un tiempo determinado, al fin y al cabo, como misión misma de vigilancia dentro del aspecto del espacio público. Preguntado: dígale al Despacho si los contratistas, incluido el demandante, debían solicitar permisos para atender asuntos de tipo personal.
Contestó: eso era como un acuerdo, ellos de una u otra forma solicitaban el permiso, pero nunca se les negó, al fin y al cabo era una actividad y ellos estaban bajo condiciones donde el horario era muy flexible, era prácticamente de común acuerdo, e inclusive cuando ellos estaban programados de día y me llamaban que no podían, que tenían que hacer una vuelta personal, ellos mismos solicitaban que si podían ir en la tarde, nunca en ningún tipo de situación se les negó algún tipo de vuelta personal que ellos hubieran tenido”. - Juan Carlos Rodríguez Builes, quien para la época de los hechos enunciados en la demanda fungía como director administrativo de espacio público del municipio de Bello, manifestó lo siguiente: “Preguntado: manifiéstele al Despacho si con los contratistas se hacían reuniones periódicas para concertar actividades.
Contestó: si, se hace regularmente, eso se debe hacer por lo complejo del control, hay algunas zonas que por un momento presentan complejidad, pero, al ser controlada, se baja ese nivel de intensidad y se traslada hacía otra. Preguntado: manifiéstele al Despacho si ellos tenían un horario establecido o un horario flexible para ingresar a desarrollar sus actividades.
Contestó: nosotros establecimos por la experiencia que la necesidad del servicio de forma ordinaria se presenta de forma puntual, o se hace más exigente entre las 8:00 a.m. y aproximadamente, las 8:00 Radicado: 05001 33 33 020 2015 01176 01 o 9:00 p.m., como eso hay que hacerlo de manera permanente, entonces en la parte ordinaria establecemos o sugerimos que se organicen los contratistas para que cubran estas jornadas, salvo en aquellas actividades puntuales como festividades o fiestas del municipio, en este caso si se le da una nueva instrucción en materia de cumplimiento del objeto contractual.
Preguntado: manifiéstele al Despacho si estos contratistas tenían la obligación de asistir a las capacitaciones de gestión de calidad y todas estas capacitaciones que se establecen para los funcionarios del municipio. Contestó: no, ellos nunca han tenido esa obligación, se les extiende la invitación, porque si es un tema de calidad y ellos prestan de alguna manera un servicio a la comunidad, es bueno que ellos están al tanto de todo este tema de calidad, se les extiende esta invitación porque consideramos importante que estén; sin embargo, no tienen esa obligación, por lo general, no asisten y no tienen ningún tipo de sanción. Preguntado; manifiéstele al Despacho si entre los contratistas se ponían de acuerdo entre ellos para desarrollar la actividad, ya sea en la mañana o en la tarde.
Contestó: si, de hecho, por lo general se crean dos grupos para que la labor no se extienda mucho, para que ellos puedan cumplir con sus otras actividades, ellos inicialmente proponen en que horario quieren prestar el servicio y se organizan los grupos, entre ellos mismos se cubren, por ejemplo, si se pide un servicio y tienen una dificultad, pues, simplemente lo manifiestan, se convoca otra persona o ellos mismos concertan algo para la prestación del servicio … definimos para efectos logísticos que haya una jornada de control mas no una jornada laboral, para que algunos que se adhieran a ese horario, preste el servicio, entre las 8:00 a.m. y las 2:00 p.m., no queriendo decir que tengan que llegar a las 8:00 a.m. y salir a las 2:00 p.m., sino que se requiere que el servicio se preste entre las 8:00 a.m. y las 2:00 p.m., ellos mismos pueden dar fe de que hay quienes llegan a las 8:30 a.m., 9:00 a.m. o 9:30 a.m., de acuerdo a las necesidades que tengan”.
(subraya fuera de texto). 6.7. En la misma audiencia de pruebas mencionada en el numeral anterior se practicó el interrogatorio de parte al señor BERNARDO MENA PALACIO. En dicha diligencia, al ser interrogado por lo acontecido en el supuesto que en calidad de contratista no pudiera desempeñar sus labores algún día, el demandante manifestó que “uno le hablaba con anticipación de que le cambiaran el turno o algo así”.
(subraya fuera de texto). 7. Del asunto sub examine. Tal como se indicó en acápites anteriores, en el presente asunto, la parte demandante manifestó que su vinculación con el municipio de Bello, mediante la suscripción de varios contratos de prestación de servicios, obedeció a una verdadera relación laboral, comoquiera que ejecutó sus labores de forma personal, continua y subordinada, desarrollando uno de los objetos propios de la entidad demandada.
Por su parte, la entidad demandada consideró que no confluyen los elementos necesarios para predicar la existencia de una relación laboral, en tanto lo que existió fue una relación civil a través de contratos de prestación de servicios, existiendo una coordinación entre las partes para desarrollar el objeto propio de cada contrato suscrito.
Radicado: 05001 33 33 020 2015 01176 01 Ahora bien, es de reiterar que, en el caso en que un trabajador vinculado a una entidad pública mediante un contrato de prestación de servicios pretenda que se declare judicialmente la existencia de una relación laboral con esa entidad, debe cumplir con la carga de acreditar la totalidad de los siguientes elementos: i) la prestación personal del servicio a la entidad, ii) la remuneración de sus servicios por parte de la entidad, iii) la existencia de continuada subordinación de orden jurídico o dependencia y iv) que la naturaleza del cargo ocupado sea de carácter permanente.
Conforme con esto, la Sala pasará a analizar, de acuerdo con las pruebas que obran en el proceso, si la parte demandante logró acreditar cada uno de los elementos mencionados. 7.1. De la prestación personal del servicio. Tal como se mencionó en el numeral 5.1. del acápite de pruebas, el señor BERNARDO MENA PALACIO suscribió con el municipio de Bello los contratos de prestación de servicios 0849 de 2008, 0096 de 2009, 0762 de 2009, 0127 de 2010, 1098 de 2010 y 0054 de 2011, cuyos objetos son coincidentes: “Ayudar y colaborar activamente en la defensa y control del espacio público en el municipio de Bello”.
Asimismo, las declaraciones rendidas por los testigos en el curso de la primera instancia, son coincidentes al señalar que el señor BERNARDO MENA PALACIO, en efecto, prestó sus servicios al municipio de Bello, en calidad de contratista, como gestor del espacio público, quedando así acreditado el elemento de la prestación personal del servicio. 7.2.
De la remuneración del servicio prestado a la entidad. Respecto de este elemento, la Sala pudo constatar que en los contratos de prestación suscritos por el demandante con la entidad demandada se pactó un valor, cuyo pago se realizaría previa presentación del informe de gestión, tal como también lo declararon los testigos interrogados en el curso de la primera instancia. Ahora, si bien al expediente no se allegaron en su integridad los documentos que hacían parte de los contratos de prestación de servicios suscritos, entre ellos, las cuentas de cobro y recibos de pago, la Sala tendrá por cierto que al demandante se le efectuó el pago de lo acordado en cada uno de los contratos de prestación de servicios, teniendo en cuenta que tal supuesto no fue objeto de reproche en la demanda. 7.3.
De la permanencia de las funciones del cargo. Radicado: 05001 33 33 020 2015 01176 01 La permanencia en el tiempo de las funciones desarrolladas por el contratista es un aspecto de suma importancia para diferenciar entre un contrato laboral y un contrato de prestación de servicios, dado que, por regla general, si la labor contratada hace parte de las funciones permanentes de la entidad o puede ser realizada por empleados de planta, se estaría en la órbita del contrato laboral.
Frente a este elemento, lo primero que debe decirse es que, conforme con los documentos que fueron aportados por la entidad demandada, puede concluirse que, entre la finalización de cada contrato de prestación de servicios y la suscripción del siguiente por parte de BERNARDO MENA PALACIO no transcurrieron más de treinta (30) días, de donde podría afirmarse que, en principio, existió una vocación de permanencia por parte del demandante en las funciones desarrolladas, máxime si se tiene en cuenta que los testigos Jorge Iván Cañas (coordinador de gestores) y Erlin Cardona Arenas (interventor de los contratos) manifestaron que en la planta de personal no existía personal que realizara las funciones desarrolladas por los gestores de espacio público (contratistas).
Aunado a lo anterior, es de señalar que en cada uno de los contratos de prestación de servicios suscritos entre BERNARDO MENA PALACIO y el municipio de Bello se plasmaron unas consideraciones mediante las cuales se justificaba este tipo de contratación, especificándose lo siguiente (se transcribe textualmente, como aparece a folio 159): “a) Que el Plan de Desarrollo ‘POR EL BELLO QUE QUEREMOS’ busca la efectiva prestación de los servicios públicos a cargo de la administración municipal, mediante el adecuado aprovechamiento de los recursos económicos, financieros, humanos y tecnológicos por medio de su componente programático ‘Bello territorio de oportunidades’ en su línea ‘Espacio Público’ programa ‘Recuperación del Espacio Público’ en desarrollo del proyecto ‘Control y seguimiento a la Función Pública el Urbanismo’ para hacer del municipio una entidad libre de interferencias urbanísticas, b) Que el municipio de Bello, mediante Decreto 156 de abril 29 de 2009, mediante el cual se crea la nueva estructura orgánica y funciones de las dependencias y el Decreto 157 de abril 29 de 2009, decreto 179 del 07 de mayo de 2009, mediante el cual se adopta la planta de cargos de la Administración Central; c) Que de acuerdo a lo anterior, y a la nueva estructura administrativa, se requiere contratar la prestación de servicios en la gestión Estatal de la Secretaría de Gobierno para garantizar la buena marcha de la Administración Municipal; d) que el citado contratista se encuentra preparado para desarrollar el objeto del presente contrato de forma eficiente, eficaz y oportuna …”.
En ese orden de ideas, es posible afirmar que la labor ejecutada por el señor BERNARDO MENA PALACIO con ocasión de los contratos de prestación de servicios suscritos con el municipio de Bello, implicaba el cumplimiento de funciones que debían tenerse como permanentes dentro de la entidad, pues, se trataba de garantizar el control y vigilancia del espacio público dentro del municipio.
Radicado: 05001 33 33 020 2015 01176 01 Así las cosas, la Sala encuentra acreditado que la función realizada por demandante es de carácter permanente e inherente a las funciones propias del municipio. 7.4. De la continuada subordinación o dependencia. Respecto de la continuada subordinación o dependencia, la Corte Constitucional ha definido este elemento en los siguientes términos (se transcribe textualmente, como aparece en la providencia en cita): “(…) ha sido entendida, según la concepción más aceptable por la doctrina y la jurisprudencia, como un poder jurídico permanente de que es titular el empleador, para dirigir la actividad laboral del trabajador, a través de la expedición de ordenes e instrucciones y la imposición de reglamentos, en lo relativo a la manera como éste debe realizar las funciones y cumplir con las obligaciones que le son propias, con miras al cumplimiento de los objetivos de la empresa (…)”.
En esencia, la subordinación se traduce en el hecho de que una persona esté bajo el mando de otra, cumpliendo las órdenes impartidas por esta, es decir, se trata de la potestad que le asiste al empleador de dirigir al trabajador para que este cumpla las labores a su cargo, asistiéndole a este elemento una gran relevancia en la existencia de la relación laboral, en la medida que es la materialización de la relación jerárquica existente entre el empleador y el trabajador.
Revisada la sentencia de primera instancia, se observa que el Juez tuvo como acreditado este elemento, fundamentando su dicho, únicamente, en la existencia de turnos que la administración establecía con el fin de garantizar la prestación del servicio durante el día y cuando el municipio lo requería, por causa de festividades o celebridades, en horas de la noche.
Para la Sala, la existencia de turnos o de horarios, per se, no implica la configuración de una relación de subordinación, pues, existen ocasiones en las que la prestación de un servicio deba ser efectuada en momentos u horarios específicos, máxime cuando ello contribuye a la debida organización interna y que sea posible coordinar las actividades de los contratistas con el quehacer diario de la entidad, a la cual le corresponde la debida supervisión de las actividades tendientes al cumplimiento del objeto contractual.
Contrario a lo concluido por el juez de primera instancia, para la Sala, en este caso, la asignación de turnos por sí sola, no puede tenerse como elemento constitutivo de la relación laboral, en la medida que, del análisis de las pruebas obrantes en el expediente, específicamente, las declaraciones recibidas en el curso del proceso, puede inferirse que las actividades derivadas del objeto contractual, esto es, “Ayudar y colaborar activamente en la defensa y control del espacio público”, podían realizarse cualquier día, en jornadas de la mañana, tarde y ocasionalmente en las noches o fines de semana; asimismo, las tareas o turnos asignados podían ser intercambiados entre los mismos Radicado: 05001 33 33 020 2015 01176 01 contratistas, sin que esto generara inconveniente alguno para ellos.
Pero quedó claro que dichas actividades no podían quedar al arbitrio de los contratistas por las necesidades mismas del servicio contratado, que son dictadas por las dinámicas de la ciudad, que hacen que el control del espacio público deba hacerse en determinados momentos. En este punto, resulta de suma importancia traer a colación lo dicho por el testigo Juan Carlos Rodríguez Builes, quien para la fecha en que el señor BERNARDO MENA PALACIO fungió como contratista del municipio de Bello, ostentaba el cargo de director administrativo de espacio público.
En su declaración precisó que, para efectos logísticos, a los gestores de espacio público se les asignaba una jornada de control, mas no una jornada laboral, haciendo la claridad que se estipulaba un rango de horario en el cual el contratista debía cumplir con sus actividades, es decir, se establecía que un primer turno podía ser entre las 8:00 a.m. y 2:00 p.m., sin que esto quisiera decir que el contratista debía llegar y terminar a esa hora sus actividades, sino que, durante ese período podía cumplir con la labor encomendada.
En este sentido, es posible afirmar que en el desarrollo del objeto del contrato de prestación de servicios suscrito entre el demandante y el municipio de Bello, existió una relación de coordinación, más no una continuada subordinación, pues, aunque el contratista se sometió a unas condiciones prestablecidas, necesarias para el desarrollo de las actividades encomendadas, lo cierto es que los turnos asignados no eran de estricto cumplimiento, es decir, se le comunicaba al contratista un rango de horario, acorde con las necesidades de la administración municipal.
Al respecto, el Consejo de Estado4 señaló (se transcribe textualmente, como aparece en la providencia en cita): “Tal posición se contrapone a otra jurisprudencia de esta Sección, en la que se sostuvo, que entre contratante y contratista podía existir una relación coordinada para el desarrollo eficiente de la labor encomendada, que incluía el cumplimiento de un horario y el hecho de recibir instrucciones de los superiores o reportar informes sobre resultados, sin que ello significara necesariamente la configuración del elemento subordinación”.
Para esta corporación tiene plena lógica que, por las mismas dinámicas de la ciudad, se requiera que se realice el control del espacio público en determinados rangos horarios y no en otros, sin que ello implique como tal, el cumplimiento de una jornada laboral. Dilucidado lo anterior, la Sala analizará otros factores que, si bien no fueron abordados por el Juez de primera instancia en su decisión, podrían, eventualmente, tomarse como elementos configurativos de la subordinación, pero que, en el presente caso, no pueden tenerse como tal.
Radicado: 05001 33 33 020 2015 01176 01 Uno de dichos elementos es la existencia de un interventor del contrato de prestación de servicios y un coordinador de espacio público, funcionarios adscritos a la planta de personal del municipio de Bello, quienes eran los encargados de velar por el cumplimiento del objeto del contrato de prestación de servicios y de coordinar con los contratistas la asignación de actividades y la estipulación de los turnos en que se ejecutarían las mismas.
Al respecto habría que indicar que la existencia de tales funcionarios no debe tenerse como un factor para predicar la continuada subordinación del contratista, en la medida que dentro del expediente no existe prueba que dé cuenta que alguno de estos funcionarios haya cumplido el rol de superior jerárquico para con los contratistas, pues, de lo dicho por los testigos puede inferirse que estos funcionarios tenían 3 labores específicas, a saber: (i) la recepción de los informes de las labores ejecutadas por los contratistas, (ii) la asignación de turnos y (iii) el coordinar con los contratistas los horarios, dentro de los turnos ya asignados, en que iban a cumplir las labores inherentes a la relación contractual predicable con los contratistas, al tratarse de una labor de coordinación y de información respecto de las tareas ejecutadas en razón del objeto contractual.
Otro aspecto que eventualmente podría tenerse como configurativo de la existencia de relación laboral, es lo dicho por los testigos en sus declaraciones cuando hacen referencia a la solicitud de permisos por parte de los contratistas para ausentarse de sus labores, como afirmó Erlin Cardona Arenas, quien para la época de los hechos fungía como interventor de los contratistas gestores de espacio público.
No obstante, dichas afirmaciones no pueden analizarse de forma aislada, sino que deben interpretarse de manera armónica con la integralidad de las declaraciones recibidas al interior del proceso. Si bien los testigos fueron coincidentes en señalar que, cuando por alguna circunstancia personal no podían cumplir con sus actividades dentro de los turnos dispuestos por el coordinador de espacio público, se le solicitaba permiso a este funcionario para ausentarse de sus labores, para la Sala, tal situación por sí sola no debe tenerse como la materialización de una continuada subordinación, dado que debe analizarse este punto en el contexto de la actividad desarrollada por los contratistas.
Sobre este aspecto es fundamental señalar que, como el demandante, existían otras personas que fungían como contratistas del municipio de Bello, quienes cumplían con la misma labor, esto es, “Ayudar y colaborar activamente en la defensa y control del espacio público”. Para el cumplimiento de dicha labor, como ya quedó acreditado, se fijaban unos turnos a los contratistas, turnos que comprendían un rango horario en el cual se podía ejecutar la labor encomendada.
Radicado: 05001 33 33 020 2015 01176 01 Una vez fijados los turnos por parte del coordinador de espacio público, según lo declarado por los testigos, los contratistas, ante el acaecimiento de situaciones personales, podían ausentarse de sus labores, previa solicitud de permiso ante el coordinador; sin embargo, en este punto vale señalar que no se trataba en estricto sentido de un “permiso” como situación administrativa a cargo del coordinador, pues no se demostró que existiera formalidad alguna al respecto.
No puede olvidarse que para que un empleado público pueda ausentarse de sus labores, debe contar con acto administrativo que conceda dicho derecho. Lo que se evidencia en el caso concreto, es que más que permisos, se trataba de comunicaciones efectuadas por parte de los contratistas al coordinador, a través de las cuales se informaba de la imposibilidad de cumplir con su actividad contractual en determinado lapso, esto, con el fin de que el coordinador pudiera, valga la redundancia, coordinar con otro contratista el desarrollo de la actividad que no pudo ejecutar el contratista que debió ausentarse.
Bajo ninguna perspectiva, se evidencia en el plenario que el coordinador tuviese la facultad de negar dichas solicitudes “por la necesidad del servicio”, como si ocurre con los empleados públicos que tienen una relación legal y reglamentaria. Lo anterior se sustenta en lo dicho por los testigos, pues, nótese por ejemplo que en su declaración el testigo Erlin Cardona Arenas precisó que a los contratistas “se les daba permiso cuando lo solicitaban, cuando quisieran”; asimismo, el testigo Jorge Iván Cañas Rodríguez manifestó que a los contratistas nunca se les negó permiso para ausentarse de sus actividades, es más, en palabras de este testigo, se trataba de un acuerdo entre contratista y coordinador.
Bajo esta misma línea, se tiene que, los testigos fueron coincidentes en señalar que, incluso, entre los mismos contratistas se ponían de acuerdo para intercambiar sus turnos de trabajo, sin que tal acuerdo tuviera que ser aprobado por el coordinador de espacio público o el interventor, quienes simplemente aceptaban lo manifestado por los contratistas, en la medida que, lo relevante era el cumplimiento de la labor de vigilancia y control del espacio público.
Situación que no se puede predicar de relaciones laborales. Consonante con lo anterior, dentro del expediente no existe prueba documental alguna tendiente a demostrar la formalización de las “solicitudes de los permisos” ante el coordinador de espacio público, lo cual deja ver que se trataba de una mera comunicación verbal por parte del contratista respecto de la imposibilidad de cumplir determinada tarea, con el fin, se insiste, que se pudiera coordinar con otro contratista el cumplimiento de dicha labor.
Así, advierte la Sala que los contratistas que operaban como gestores de espacio público, podían ausentarse de sus actividades previstas para turnos preestablecidos, previa comunicación al coordinador de espacio público o al Radicado: 05001 33 33 020 2015 01176 01 interventor del contrato, sin que tal hecho trajera consecuencia alguna de índole contractual o disciplinario, situación que no se predica de quienes se encuentran subordinados a una entidad pública en virtud de una relación laboral.
De igual manera, vale la pena señalar que los testigos también coincidieron en señalar que los contratistas no se encontraban obligados a asistir a las reuniones programadas por la Secretaría de Gobierno del municipio de Bello, pues, la asistencia obligatoria a tales reuniones era para los empleados de carrera y los provisionales, jornadas a las que solo se extendía la invitación a los contratistas, pero, con la salvedad que no era obligatorio, sin que dentro del expediente exista prueba alguna que controvierta lo dicho en este punto por los testigos.
Así las cosas, la Sala encuentra que cuando el demandante cumplía funciones de vigilancia y control del espacio público, tal actividad era en cumplimiento del objeto pactado en el contrato de prestación de servicios suscrito con el ente territorial, desarrollada de forma coordinada con la entidad, sin que pueda predicarse a partir de las pruebas que obran en el expediente, que existiera una subordinación, contrario a ello, si se logró evidenciar, que el contratista gozaba de independencia y autonomía para cumplir su labor, ya que no estaba sujeto al cumplimiento de horarios para el cumplimiento de sus labores, así como tampoco recibía órdenes de superior alguno, ni sus ausencias debían estar soportadas en solicitudes de permiso y la expedición de actos administrativos para su concesión. Conforme con lo expuesto hasta el momento, la Sala concluye que en el presente caso no se encuentran demostrados la totalidad de elementos configurativos de una relación laboral, en la medida que el demandante no logró demostrar la existencia de la continuada subordinación con el municipio de Bello, en virtud de los contratos de prestación de servicios suscritos con dicho ente territorial con el objeto de “Ayudar y colaborar activamente en la defensa y control del espacio público”, razón por la cual no hay lugar a declarar la existencia de la relación laboral. 8.
Decisión. En consecuencia, la Sala revocará la sentencia proferida el 12 de diciembre de 2018, por el Juzgado Veinte Administrativo del Circuito de Medellín, mediante la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, en la medida que no se acreditó uno de los elementos configurativos de la relación laboral, esto es, la continuada subordinación o dependencia, para en su lugar, negarlas. 9.
Condena en costas. Radicado: 05001 33 33 020 2015 01176 01 En el presente caso, los recursos de apelación fueron interpuestos antes de la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, de modo que, para efectos de la condena en costas, se seguirán las reglas existentes a la fecha de interposición del recurso, tal como lo prevé el artículo 86 (inciso final) ibidem.
Sobre la condena en costas, el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone que “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”4.
Respecto de la condena en costas, el artículo 365 del Código General del Proceso dispone: “Artículo 365. Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: “1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
( ) “2. La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. “3. En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. “4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias.
“5. En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión”. Conforme la norma en cita, podría afirmarse que la imposición de condena en costas sigue un modelo eminentemente objetivo, en el cual, la razón de la condena surge por el simple hecho de ser resueltas desfavorablemente las peticiones; sin embargo, la Sala considera que de conformidad con la expresión “dispondrá” contenida en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que se trata de una potestad del fallador, que le faculta para determinar la procedencia o no de la condena en costas en contra de la parte que vio frustradas sus pretensiones, lo que denota de manera implícita un modelo subjetivo, donde es menester analizar cada caso particular con el fin de determinar si hay lugar a imponer condena en costas a la parte vencida.
Al respecto, el Consejo de 4 En la actualidad, debe entenderse que la remisión se hace al Código General del proceso. Radicado: 05001 33 33 020 2015 01176 01 Estado5 ha señalado lo siguiente (se transcribe textualmente, como aparece en la providencia en cita): “Si bien una lectura rápida de la disposición que antecede, podría llevar a la errónea interpretación de que la condena en costas debe imponerse en forma objetiva, es decir, de manera forzosa, automática e ineluctable en todos aquellos procesos contencioso administrativos en los cuales se ventile un interés de carácter individual o particular, lo cierto es que cuando la norma utiliza la expresión ‘dispondrá’, lo que en realidad está señalando es que el operador jurídico está llamado a pronunciarse en todos los casos sobre si es o no procedente proferir una condena en costas en contra de la parte que ha visto frustradas sus pretensiones procesales”.
Conforme lo anterior, una vez revisadas cada una de las etapas procesales surtidas, la Sala no encuentra probada la causación de costas procesales, razón por la cual se abstendrá de imponer condena en costas por el trámite adelantado en segunda instancia. 10. Otras determinaciones. En primer lugar, la Sala aceptará la renuncia al poder presentada por el abogado Carlos Alberto Zuleta Hincapié, quien venía fungiendo como apoderado del municipio de Bello (fls.320 a 323).
De otro lado, se tiene que al expediente se allegó un documento denominado “sustitución de poder” suscrito por la abogada Juliana Valentina Zuluaga Salazar, a favor de los abogados Paulo Alejandro Garcés Otero y Nórida Natalia Trejos Villegas, para actuar, según se afirma, como apoderados del municipio de Bello (archivo denominado “1.BelloInformaCorreoNuevoPoder.pdf”).
No obstante, la Sala advierte que junto con dicho escrito no se allegó el poder especial otorgado por el alcalde municipal de Bello o el funcionario que haya sido delegado para tal actuación, a favor de la abogada Juliana Valentina Zuluaga Salazar, pues, revisados los anexos aportados, solo se evidencian los siguientes documentos: - Escrito mediante el cual se informan correos electrónicos para notificación. - Sustitución de poder suscrito por Valentina Zuluaga Salazar, a favor de los abogados Paulo Alejandro Garcés Otero y Nórida Natalia Trejos Villegas. - Copia del acta de posesión del señor Oscar Andrés Pérez Muñoz, como alcalde del municipio de Bello. - Copia de la cédula de ciudadanía del señor Oscar Andrés Pérez Muñoz. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, providencia de 16 de abril de 2015, expediente: 25000232400020120044601.
Radicado: 05001 33 33 020 2015 01176 01 - Copia del acta de posesión del señor Juan David Arango Peláez, como secretario de despacho del municipio de Bello. - Copia del acto administrativo mediante el cual se delega en la secretaría privada del municipio de Bello la dirección, control y trámite de los procesos judiciales. - Certificado de existencia y representación de la sociedad Lex Consultores Legales S.A.S., de la cual funge como representante legal la señora Juliana Valentina Zuluaga Salazar.
Debido a lo anterior, la Sala se abstendrá de reconocer personería a favor de los abogados Paulo Alejandro Garcés Otero y Nórida Natalia Trejos Villegas. En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA OCTAVA, RESUELVE:
PRIMERO. AVÓCASE el conocimiento del proceso de la referencia, conforme lo expuesto en la parte motiva.
SEGUNDO. REVÓCASE la sentencia proferida el 12 de diciembre de 2018, por el Juzgado Veinte Administrativo del Circuito de Medellín, por las razones expuestas en la parte motiva. En su lugar se dispone: “PRIMERO. NIÉGANSE las pretensiones de la demanda”.
TERCERO. Sin condena en costas.
CUARTO
NOTIFÍQUESE la presente providencia de conformidad con lo previsto en los artículos 203 y 205 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
QUINTO. ACÉPTASE la renuncia al poder presentada por el abogado Carlos Alberto Zuleta Hincapié, quien fungía como apoderado del municipio de Bello.
SEXTO. NO SE RECONOCE personería a los abogados Paulo Alejandro Garcés Otero y Nórida Natalia Trejos Villegas, por las razones expuestas en la parte motiva.
SÉPTIMO. Ejecutoriada la presente decisión, por conducto de la Secretaría de la Corporación, DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Radicado: 05001 33 33 020 2015 01176 01 La providencia se estudió a aprobó en Sala, como consta en acta de la fecha. LOS MAGISTRADOS ANGY PLATA ÁLVAREZ LUZ MYRIAM SÁNCHEZ ARBOLEDA JUAN GABRIEL VILLAMARÍN MARTÍNEZ Providencia firmada por SAMAI6 Link del expediente: 05001333302020150117601 6 Para comprobar la autenticidad del documento ingresar a la pestaña “Validador de Documentos” en SAMAI. https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx