SENTENCIA — Tribunal Administrativo de Cundinamarca

Footnotes · 11

1. 002.Frente a la violación al debido proceso y a la falsa motivación, sostuvo que no cualquier irregularidad en el trámite de una actuación administrativa es suficiente para que se declare la nulidad de una decisión administrativa, pues para ello es necesario que tal situación afecte de manera sustancial el núcleo esencial del derecho y que en el caso, ninguno de los reparos efectuados por el demandante advierten tal gravedad, con la capacidad de variar la decisión de declararlo contraventor. Añadió que de la revisión del expediente 11284 de 2020 se evidencia que se realizó un estudio de los medios probatorios, así como se logró determinar que el demandante transportaba en vehículo particular a un pasajero por intermedio de una plataforma de servicios de transporte no regulados, a la altura de la Calle 29 con carrera 68 en Bogotá, e hicieron evidente un acuerdo celebrado a través de dicha aplicación. Advirtió que no obra dentro del expediente pruebas que rebatieran las practicadas en audiencia pública, incumpliendo con la carga de la prueba conforme al artículo 167 del C.G.P, situación que ocurrió en sede administrativa cuándo el demandante como investigado, no propuso ni aportó los medios de prueba idóneos, conducentes y necesarios para desvirtuar la imputación efectuada. Expuso que no se encuentra ninguna grave incongruencia entre lo contenido en la casilla 17 del comparendo y la declaración del agente en la audiencia de pruebas ante el ente de control, pues los dos medios de pruebas determinaron que la persona que acompañaba el conductor, quién informó del servicio prestado a través de plataforma no autorizada; de igual manera, no se allegaron pruebas que acreditaran el uso abusivo o a violación del derecho a la intimidad de los ocupantes. Y que en el trámite administrativo no se probó una relación entre el investigado y el acompañante del vehículo con placas RDR036, pues el pasajero hizo hincapié en que se trasladaba en el vehículo por 4 Proceso: 11001 33 34 001 2022 00288 01 Demandante: Jorge Edder Rodríguez Montaña pedirlo a través de una app esto es, se trató de la prestación de un servicio por el particular, por fuera de las condiciones del permiso concedido. En relación con la indebida notificación de la orden de comparendo, sostuvo que no se demostró vulneración al principio de publicidad, y que en todo caso, se entendió saneada pues el demandante en audiencia de impugnación reconoció que fue detenido por el agente, en el sitio y la hora indicada en el comparendo. Señaló que el demandante no indicó de manera concreta los fundamentos jurídicos que se dejaron de estudiar por el ente de control, ni la capacidad de los mismos para variar su decisión. Y concluyó que no existe violación a los principios de legalidad y debido proceso ya que los actos administrativos se encuentran conforme a derecho, sin vicios de nulidad en las actuaciones que les dieron origen. No condenó en costas.
2. 4.El recurso de apelación El demandante insistió (i.02) en el cargo de infracción de las normas en que debían fundarse los actos demandados porque en su sentir, para la configuración de la infracción D-12 debió demostrarse la contraprestación económica propia del servicio público de transporte; señaló la existencia de una discrepancia entre la orden de comparendo y la declaración rendida por el agente de tránsito, pues el funcionario no advirtió de manera directa los hechos que circunscribieron la falta endilgada; cuestiona al agente por su declaración y lo consignado en la casilla
3. 17.También expresa que es un desacierto que se exija desvirtuar una prueba que no acreditó de manera suficiente los supuestos fácticos y elementos esenciales de la conducta endilgada. Se refirió al debido proceso, al respeto del principio de legalidad en todas sus dimensiones, la prohibición de presumir responsabilidades, el deber de probar la comisión de la falta y el derecho a no declarar en contra, y que no existía prueba que comprometiera su responsabilidad, que existe un defecto fáctico por indebida valoración probatoria, y reiteró la falsa motivación, el desconocimiento al debido proceso y cuestiona al testigo.
4. 5.Trámite surtido en la segunda instancia Se admitió el recurso de apelación (i. 07).
5. 6.Alegatos de conclusión No se presentaron por las partes.
6. 7.Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público no emitió pronunciamiento en esta instancia procesal. CONSIDERACIONES Cumplidos los trámites propios de la segunda instancia, pasa la Sala a decidir de fondo el presente proceso judicial. 5 Proceso: 11001 33 34 001 2022 00288 01 Demandante: Jorge Edder Rodríguez Montaña
7. 1.El problema jurídico Consiste en: ¿Procede revocar la sentencia de primera instancia, por las razones que se exponen en el recurso de apelación? Se analizarán los cargos de la impugnación, confrontados con el acervo probatorio que se aportó al expediente y las consideraciones del Juzgado en la providencia, con la normativa y la jurisprudencia aplicables.
8. 2.Análisis de aspectos procedimentales 2.1. Sentencia de fondo. El proceso cumple con el cometido encargado a la Administración de Justicia de dirimir la disputa puesta a su consideración2. 2.2. Las excepciones. En el recurso de apelación no se planteó reclamo en este tema, por lo que no procede pronunciamiento sobre el particular. Y sobre excepciones de oficio, no se encuentra probada alguna para declarar (Artículo 187, CPACA)3.
9. 3.Pruebas recaudadas Del acervo probatorio allegado y valorado, se destaca el expediente administrativo número 11284, correspondiente a la Orden de Comparendo No. 11001000000027754539, del cual se destacan: a. Resolución proferida el 15 de marzo de 2021, a través de la cual la Secretaría Distrital de Movilidad declaró a Jorge Edder Rodríguez Montaña responsable de cometer la infracción D-12. b. Resolución No. 094-02 del 27 de enero de 2022, por la cual se resolvió el recurso de apelación interpuesto, en el sentido de confirmar la decisión. c. Orden de Comparendo No. 11001000000027754539, elaborada por el agente de tránsito Jhoan Andrés Velásquez Ospina.
10. 4.Caso concreto El proceso se ocupa de determinar si los actos administrativos demandados deben declararse nulos. 2 Significa que se controló en forma exitosa la legalidad procesal en todos sus aspectos, como jurisdicción, competencia, demás presupuestos exigidos, y sin nulidades u otros trámites por decidir. 3 CPACA hace referencia al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, normativa que reemplazó al C.C.A, lo que a su vez, corresponde al Código Contencioso Administrativo, vigente hasta el 2 de julio de 2012 pero que se aplica en los procesos iniciados antes de esa fecha. Cuando se escriba C. Po, se hace alusión a la Constitución Política de Colombia; C.P.C es Código de Procedimiento Civil; CGP es Código General del Proceso; al mencionar C.C, es Código Civil, CST es Código Sustantivo del Trabajo, C. Co. es Código de Comercio y E. T. Estatuto Tributario. C. P. es Código Penal y CPP se refiere al Código de Procedimiento Penal. M.P. es el Magistrado Ponente en sentencias que se citan; de otra parte, “i” indica el número del índice de registro en Samai donde se encuentra la prueba o documento mencionado. 6 Proceso: 11001 33 34 001 2022 00288 01 Demandante: Jorge Edder Rodríguez Montaña Para el Juzgado de primera instancia, las decisiones adoptadas por la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá son legales; decisión que controvierte el demandante en el recurso que aquí se decide. 4.1. Los cuestionamientos a la providencia de primera instancia4. Del recurso de apelación, se extrae que cuestiona lo siguiente: - La interpretación y aplicación de las normas realizada por la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá para imponer la infracción D-12, así como la valoración probatoria efectuada y el trámite realizado por el agente de tránsito que impuso la orden de comparendo. 4.2. En cuanto al reproche de una indebida aplicación normativa pues correspondía interpretar la infracción D-12 junto con los artículos 2 de la Ley 769 de 2002 y 3 de la Ley 105 de 1993, referentes a la definición del servicio público de transporte y su elemento distintivo de contraprestación económica, se encuentra que el Juzgado estableció que la infracción D-12 contenida en el artículo 131 de la Ley 769 de 2002, referente a “conducir un vehículo que, sin la debida autorización, se destine a un servicio diferente de aquel para el cual tiene licencia de tránsito”, es clara y no requiere ser interpretada con las normas que desarrollan y definen el servicio público de transporte, porque lo que se reprocha en la disposición, es el uso o destinación que se le da a un vehículo, situación que es ajena a la retribución económica que distingue el servicio público de transporte. Aunque el demandante pretende mostrar que la destinación de un vehículo particular al servicio público solo pueda ser verificada cuando se demuestra la contraprestación económica, ya que ese es el elemento distintivo del servicio público de transporte según los artículos 2 de la Ley 769 de 2002 y 3 de la Ley 105 de 1993, esa interpretación no tiene respaldo jurídico, por cuanto el verbo rector de la infracción D-12 se refiere es a la destinación que se le da al vehículo, lo cual es independiente de la eventual retribución económica que podría recibirse por la prestación del servicio de transporte. Además, de interpretarse que el cambio en la destinación o uso del vehículo solo puede configurarse cuando se demuestra el pago de una contraprestación económica, se estaría desconociendo el efecto útil de la norma jurídica, pues incentivaría la ilegalidad, permitiría que quedara impune la destinación de un vehículo particular al servicio público, con la mera alegación de no haberse efectuado el pago o retribución económica. 4 Cuando se trata de resolver un recurso de apelación, y teniendo en cuenta que el principio tantum devolutum quantum apellatum (cuanto apela, tanto se decide) descansa sobre dos pilares: la congruencia y la facultad de disposición, significa que la segunda instancia -ad quem- deberá pronunciarse solo sobre aquellos cargos expresamente invocados contra la decisión del a quo (la primera instancia), pues frente a lo que no se cuestiona en la apelación, se tiene por aceptado y consentido; vale decir, que sólo es dable decidir y conocer aquellas circunstancias a las que ha limitado en forma concreta y expresa la apelación del recurrente, excepto cuando se trata de nulidades (art. 145, C.P.C; 137 del CGP), excepciones de oficio (art. 164, CCA; 180.6, 187 inc.2, CPACA), y sentencias inhibitorias o ilegales que se revocan y pueden ser desfavorables al apelante único, pues son temas que deben abordarse así no se planteen en el recurso de apelación; hay otras excepciones a la regla general (M. P. Danilo Rojas Betancourth, 17 de noviembre de 2016, exp. 1999-0200801) derivadas (i) de la facultad del ad quem para manifestarse sobre aspectos implícitos de los argumentos de la apelación y, (ii) de los cuerpos normativos que le imponen el deber de pronunciarse de oficio sobre un asunto en específico; también deben observarse principios de convencionalidad sobre el tema. 7 Proceso: 11001 33 34 001 2022 00288 01 Demandante: Jorge Edder Rodríguez Montaña De otra parte, es claro que la norma jurídica no exige la contraprestación económica, ni la aplicación de las disposiciones propias del servicio público de transporte, ya que se reitera, el acto que se sanciona es el uso o destinación ilegal dado al vehículo, sin considerar beneficios económicos al conductor o propietario. Y no puede obviarse que la indebida destinación de un vehículo puede ser constatada en diversas fases o eventos, según el caso, toda vez que podría presentarse desde el ofrecimiento efectuado (anuncio público o privado del servicio a prestar) hasta la ejecución o concreción del servicio por cumplimiento del traslado o uso convenido (uso no autorizado), de ahí que sea irrelevante si hay contraprestación. De ahí que se respalda la interpretación adoptada por el Juzgado de primera instancia, en tanto no solo coincide con el verbo rector de la infracción (destinar), sino que respeta el efecto útil pretendido por el legislador con su expedición, el cual no es otro que evitar que vehículos con destinación específica sean utilizados o destinados para otros propósitos o fines diferentes a los autorizados por la respectiva autoridad de tránsito. Por lo tanto, la Secretaría Distrital de Movilidad no infringió las normas en que debía fundarse para imponer la infracción D-12; y se procederá a establecer si existió una indebida valoración probatoria y si se presentaron irregularidades en el procedimiento adelantado por el agente de tránsito que atendió el caso, que ameriten declarar la nulidad de los actos administrativos objeto del presente proceso. Así, del material probatorio obrante en el proceso, se demostraron las siguientes circunstancias relevantes: i. El 22 de noviembre de 2020, el agente de tránsito Jhoan Andrés Velásquez Ospina le impuso a Jorge Edder Rodríguez Montaña, la Orden de Comparendo No. 11001000000027754539, por la infracción D-12, prevista en el artículo 131 de la Ley 769 de 2002. ii. En la Orden de Comparendo impuesta se dejó la siguiente constancia en la casilla número 17: “Si transita al señor LUIS ARTURO BEDOYA de nacionalidad peruana con identificación 10251865-4 el cual manifiesta voluntariamente que el señor lo transporta por el valor de 20.000 mil pesos abordado como transporte informal” (sic). A su vez, aparece como testigo Donny Martínez con cédula No. 13.543.111, dirección “setra mebog” teléfono “123”, el cual la firma. iii. En declaración rendida en el trámite contravencional, el agente de tránsito Jhoan Andrés Velásquez Ospina indicó en resumen, que se encontraba patrullando sobre la calle 26 y observó que el vehículo de placas RDR036 con una actitud sospecha, le realizó el pare, revisó los documentos y determina que Luis Antonio Bedoya con nacionalidad Peruana, manifiesta de manera voluntaria que Jorge Rodríguez lo transporta mediante una plataforma tecnológica por un valor de $20.000 COP y que no conocía al conductor. En la declaración indicó que no evidenció ningún tipo de pago. 8 Proceso: 11001 33 34 001 2022 00288 01 Demandante: Jorge Edder Rodríguez Montaña iiii. En el expediente, Jorge Edder Rodríguez Montaña solo pidió dos pruebas en el proceso contravencional adelantado ante la Secretaría Distrital de Movilidad: a. la declaración del agente que atendió el caso y b. certificado de estudios técnicos en seguridad vial del mismo agente de tránsito. Aunque la parte demandante pretende mostrar que la decisión adoptada por la Secretaría Distrital de Movilidad no gozaba de respaldo probatorio y que la valoración de las pruebas no había sido adecuada, toda vez que el agente de tránsito que impuso la Orden de Comparendo supuestamente no presenció de manera directa la infracción, entre otras situaciones, luego de analizarse la documental obrante en el expediente, en especial la declaración rendida por el agente de tránsito que atendió el caso, se establece que dicho funcionario sí presenció de manera directa la conducta objeto de reproche por la infracción D-12. En efecto, si bien el agente no estuvo presente en el momento exacto en el que el usuario canceló al demandante –conductor del vehículo– la suma de $20.000 COP, sí se demostró que el usuario probó que el vehículo que lo transportaba con placas RDR036 (de uso particular), le había prestado el servicio de transporte con una retribución económica. De igual forma, consta en el expediente que el agente de tránsito recopiló el nombre del usuario del servicio junto con su número de cédula, y que esa información quedó consignada en la Orden de Comparendo No. 110010000000 27754539 del 22 de noviembre de 2020. Ahora, el hecho que el agente no hubiera presenciado de manera directa la transacción económica o el acuerdo de transporte celebrado con los usuarios del servicio, no significa que su decir carezca de valor o no pueda ser apreciado, porque en materia de infracción por destinación distinta a la autorizada, es necesaria e indispensable la indagación previa a fin de constatar si en efecto ocurrió la infracción con el vehículo involucrado, labor que le corresponde efectuar al servidor público encargado de velar por el cumplimiento de las reglas de tránsito. Además, debe recordarse que en materia de infracciones de tránsito, la labor del agente es de vital importancia, porque en la gran mayoría de casos es por su verificación personal que se constata la comisión de una falta, lo que significa que su testimonio e informe constituyen la prueba más importante o de mayor relevancia al momento de adelantar el respectivo proceso contravencional. Se impone destacar que así como los actos de los particulares ante las autoridades se encuentran revestidos de la presunción de buena fe (Artículo 83, C.Po), en el caso de los servidores públicos encargados de asegurar el cumplimiento de reglas o disposiciones que contienen obligaciones de hacer o no hacer, el actuar y decir de estos funcionarios igualmente goza de esa prerrogativa de índole constitucional, pues mal haría en establecerse un 9 Proceso: 11001 33 34 001 2022 00288 01 Demandante: Jorge Edder Rodríguez Montaña cargo con funciones de verificación y no conferirse valor alguno a sus pruebas en caso de advertir faltas o incumplimientos5. De manera que no se encuentra irregularidad alguna en el testimonio ni en el informe del agente de tránsito Jhoan Andrés Velásquez Ospina, en tanto es evidente que constató de manera directa y personal la comisión de la infracción D-12 al ejercer su labor de indagación directa ante el propio usuario del servicio prestado por el vehículo de placas RDR036, el cual se individualizó e identificó en la respectiva Orden de Comparendo, no son contradictorias y no fueron desvirtuados en el proceso, con lo que gozan de plena credibilidad y demuestran la comisión de la falta endilgada. Frente a otras presuntas irregularidades que el apelante endilga sobre el trámite adelantado por el agente de tránsito, referidas al interrogatorio a los usuarios del servicio y a que desconoció los requisitos previstos en la normativa aplicable, se establece que la indagación efectuada por el servidor público al ocupante del vehículo no constituye un interrogatorio, pues solo se trata de la constatación de una situación que puede demostrar como generadora de la imposición de una infracción de tránsito. Y se corrobora que se consignaron datos suficientes de esta persona, solo que el afectado no planteó en la debida oportunidad probatoria la necesidad de convocarla para cuestionarle sus afirmaciones, omisión que le corresponde asumir en sus consecuencias procesales administrativas y judiciales. Y en cuanto a los requisitos que debe contener la Orden de Comparendo, se encuentra que el artículo 135 de la Ley 769 de 2002 regula el trámite a seguir cuando el conductor del vehículo de niega a firmarlo y señala que en ese evento, lo que corresponde es la firma por parte de un testigo indicando su número de cédula, dirección y teléfono, si la persona los tuviere, a lo que se procedió de conformidad. Y el demandante no aportó prueba alguna que demostrara que la persona que suscribió la Orden de Comparendo era un servidor público inhabilitado para intervenir en el operativo en el que se inmovilizó el vehículo de placas RDR036; así, no se acreditó en el expediente la endilgada irregularidad dentro del trámite adelantado por el agente de tránsito Jhoan Andrés Velásquez Ospina. Lo que a su vez, descarta que se haya tratado de un caso de responsabilidad objetiva, toda vez que la autoridad administrativa constató y verificó el incumplimiento de las reglas vigentes sobre tránsito y transporte, hecho que se reitera, no se desvirtuó en este proceso. También se pone de presente, que si se hubiera demostrado alguna -Lo que no ocurrió en este expediente-, no toda irregularidad en un procedimiento administrativo da lugar a invalidar o anular los actos administrativos definitivos, ya que corresponde establecer si el error o defecto cometido tuvo el carácter de sustancial6. Y se establece que en el 5 En cuanto a la presunción de buena fe de los actos provenientes de servidores públicos en ejercicio de sus funciones ver: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, sentencia de 29 de agosto de 2023, expediente número: 25899 333 3001 2015 00203 02, M.P. Luis Norberto Cermeño. 6 Sobre el particular, ver: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 3 de agosto de 2015, expediente número: 11001-03-28-000-2014-00128-00, M.P. Alberto Yepes Barreiro. 10 Proceso: 11001 33 34 001 2022 00288 01 Demandante: Jorge Edder Rodríguez Montaña presente asunto no existen irregularidades en el trámite de elaboración y expedición de la Orden de Comparendo que den lugar a considerar que se vulneró el derecho de defensa y contradicción del conductor afectado, máxime cuando el comparendo solo constituye una citación7 tendiente a que el presunto infractor de una norma de tránsito acuda a pagar la correspondiente sanción o adelante un trámite de impugnación, opción que se cumplió en este caso, por cuanto Jorge Edder Rodríguez Montaña tuvo conocimiento oportuno de la infracción que se le endilgó, participó en el procedimiento, se le presentaron las pruebas aducidas en su contra y pudo controvertir las decisiones adoptadas por la autoridad de tránsito en este caso, la Secretaría Distrital de Movilidad. Conforme con lo expuesto, se establece que el Juzgado acertó y se le respalda, al indicar que en el presente caso no se configuraron las causales de ilegalidad que se le endilgaron a las resoluciones que encontraron al hoy demandante responsable de cometer la infracción D-12 del artículo 131 de la Ley 769 de 2002, ni se demostraron los cargos presentados contra la sentencia cuestionada, pues se probó más allá de toda duda, que Jorge Edder Rodríguez Montaña destinó el vehículo de placas RDR036 a un servicio diferente de aquel para el cual se encontraba autorizado. En consecuencia, se determina que el recurso de apelación no prospera. 4.3. Por lo tanto, y de conformidad con lo que se expuso y demostró, se responde ante el problema jurídico planteado, que procede confirmar la sentencia apelada.
11. 5.Costas No se produce condena en costas por el trámite en esta instancia, ya que conforme con el artículo 188, CPACA, no hay obligación de condenar a alguien por este concepto, toda vez que la expresión “dispondrá” no significa condenar ni imponer sino “Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse”, “preparar”, “Ejercitar en algo facultades de dominio, enajenarlo o gravarlo, en vez de atenerse a la posesión y disfrute. Testar acerca de ello” (DLE). Es decir, lo que manda dicha norma jurídica es analizar y decidir si se impone o no; lo que a su vez, implica que no es jurídico condenar a la parte vencida en forma inexorable u objetiva. Y menos, cuando el artículo 365, CGP, también exige incluso en caso de su numeral 1, que “8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”, y aquí ni aparece que se causaron ni hay comprobación alguna, ante lo que el Juez no puede suponer ni asumir. Y desde el punto de vista de apreciación subjetiva, no se encuentra conducta reprochable de alguna de las partes en el proceso para aplicarlas, como acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las 7 En cuanto a la naturaleza de la orden de comparendo, ver: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 22 de enero de 2015, expediente número: 11001 03 15 000 2013 02588 01 (AC), M.P. Susana Buitrago Valencia. 11 Proceso: 11001 33 34 001 2022 00288 01 Demandante: Jorge Edder Rodríguez Montaña diferentes etapas del procedimiento, que si fuera el caso, ahí sí podría operar la remisión a los artículos 365 y 366 del CGP, como lo ha indicado el Consejo de Estado (Entre otras sentencias, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, 19 de enero de 2017, rad. 76001-2333-000-2013-00015-01; y M. P. Carmelo Perdomo Cuéter, 17 de febrero de 2017, exp. 81001 2333000 2013 00116 01; M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas, 12 de agosto de 2019, rad. 81001-2333-000-20130003301, 2346-14; M.P. Gabriel Valbuena Hernández, 21 de mayo de 2020, rad. 81001-23333-000-2014- 00002-01, 0966-2015). Y tampoco procede la aplicación del artículo 188, CPACA, cuando prescribe de nuevo desde la Ley 2080 de 2021, -“dispondrá”- que “En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”, por cuanto si bien la demanda al final no fructificó, no se presenta esta reprochable circunstancia en el escrito inicial. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, R E S U E L V E PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia proferida el 15 de diciembre de 2023 por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Bogotá. SEGUNDO. DECLARAR que no hay condena en costas en esta instancia. TERCERO. ORDENAR que en firme la providencia, se devuelva el expediente al Despacho de origen, previas los registros de rigor. La presente providencia fue aprobada por la Sala en sesión de la fecha. NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firma electrónica LUIS NORBERTO CERMEÑO Magistrado Firma electrónica FABIO IVÁN AFANADOR GARCÍA Magistrado Firma electrónica ANA MARGOTH CHAMORRO BENAVIDES Magistrada CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma electrónica del Consejo de Estado denominada SAMAI, en consecuencia, se garantiza autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.